Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
I- Relatório
Vem interposto recurso jurisdicional por B………., S.A., identificada nos autos, visando a revogação da sentença de 15-05-2017, do Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou totalmente improcedente a impugnação que intentara do acto de liquidação de taxas, no valor de € 2.724,60, praticado pela Directora da Delegação Regional de Lisboa da concessionária pública EP – Estradas de Portugal, S.A
Inconformada, nas suas alegações, formulou a recorrente B………., S.A. as seguintes conclusões:
a) De acordo com o teor do acto impugnado, datado de 06/10/2010, foi a ora recorrente notificada pela então Delegação Regional de Lisboa da EP — Estradas de Portugal, S.A. para proceder ao pagamento do montante total de € 2.724,00 (no prazo de 10 dias) referente a “2 mangueiras”, caso em que “no ano de 2011, e em conformidade com a deliberação do Conselho de Administração da EP-Estradas de Portugal, tomada em reunião 16 de Dezembro de 2009 é intenção desta empresa proceder à denúncia/renovação da concessão, atribuída pela então Direcção de Estradas da Lisboa, a coberto do Diploma de Licença anteriormente referido com o pagamento integral das mangueiras existentes no PAC — à data da acção de fiscalização” OU “Renovação imediata da respectiva concessão por um prazo de 5 anos com o pagamento integral das mangueiras verificadas no âmbito da acção de fiscalização”.
b) Salvo devido respeito e conforme se deixou alegado na impugnação judicial apresentada, ressalta do conteúdo do acto de liquidação impugnado um sinuoso e contraditório itinerário de premissas que o tornam ininteligível. Com efeito, o mesmo parece impor a liquidação da taxa como condição, não só para renovar, como para vir a denunciar a suposta concessão. A ora recorrente e qualquer destinatário médio ou qualificado ficam sem saber, se doravante, a relação jurídica configurada perdura ou não e se esse facto depende ou não de cumprir o pagamento em causa.
c) Por outras palavras, o que o acto de liquidação propõe é verdadeiramente um negócio jurídico. A proposta, pelas escolhas múltiplas que deixa, esvazia o acto tributário de tal forma que o torna ininteligível e como tal ferido de nulidade,
d) Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no seu artigo 133°, n° 2 alínea c) (a que corresponde o actual artigo 161°/2, alínea c) do CPA).
e) Não assiste igualmente razão à MM Juiz a quo quando sustenta na douta sentença recorrida que “a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP-Estradas de Portugal, S.A.
f) Em primeiro lugar, sempre se dirá que, embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que possui competência para o licenciamento da taxa em questão por via da aplicação do citado diploma legal.
g) Com efeito, salvo devido respeito por entendimento diverso, a licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento só subsiste para os postos de abastecimento concessionados pela E.P., S.A. ou por qualquer outro motivo situados em terrenos do Estado.
h) Nesses casos e apenas nesses, o interessado terá de reunir duas licenças: a licença de exploração, deferida pela DRE e a licença da E.P., S.A. nas dezenas de postos que lhe pertencem por conta do contrato de concessão com o Estado,
i) Nos restantes postos de abastecimento (como o dos presentes autos) à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da «construção, exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições da segurança da instalação” (cfr. art. 4/1).
j) O citado Decreto-lei n.° 267/2002, de 26 de Novembro, determinava que o posto de abastecimento da ora recorrente, porque localizado na rede viária nacional, dependia de licença de exploração (artigo 14.º) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO, sem necessidade de concessão por não usar o domínio público,
k) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A. (artigo 9.º), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III, Ed. Almedina, 2010, p. 42).
l) E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10°/1, alínea c) do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revogá-las, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.° 287/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação interadministrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9º) e vocação universalizadora do licenciamento.
m) Também neste sentido se pronunciou o STA, por acórdão de 12/05/2016, nos termos do qual se deixou dito o seguinte: “(...) deve assim dar-se por assente que tanto a Lei n.º 159/99 como o DL n.° 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, máxime as normas do DL n.° 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (...) ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos PACS situados nessas redes. Em face desta jurisprudência a que aderimos, é de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10º, n.° 1, alínea c) do DL n.° 13/71, não existindo por isso, qualquer disposição, legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais (vide acórdão do STA, de 12/05/2016, publicado in www.dgsi.pt).
n) O acto de liquidação impugnado está ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.° 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo).
o) Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento, por preterição do disposto no artigo 133°, n° 2, alínea b) do CPA (a que corresponde o actual artigo 161°/2 alínea b)).
p) Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do Decreto n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.
q) Desde logo, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.° 37-XII/92, de 22/12, afasta o conceito de “bomba abastecedora” de “mangueira”. Com efeito, aí se determina dever cada ilha, com as “bombas” aí instaladas, ter um comprimento compatível com o número de “elementos de abastecimento” que contiverem. Por conseguinte, o termo que o legislador aqui utilizou para designar as mangueiras foi o de elemento de abastecimento e não o de “bomba abastecedora”, inexistindo qualquer assimilação entre o conceito de “bomba abastecedora”, por um lado e “mangueira”, por outro.
r) Por outro lado, segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego.
s) Sucede, porém, que tal interpretação não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como carece sempre da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, de que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento (factos que, salvo o devido respeito. não se mostram provados nos presentes autos).
t) Pelo contrário, a mera circunstância de se substituir uma bomba com x mangueiras por uma bomba multiproduto com x + y mangueiras não traz maior afluência ao posto que ponha em causa o tráfego médio diário da utilização da via que se situa à margem do posto.
u) Na realidade, cada bomba abastecedora ou unidade de abastecimento, podendo ser composta por um número variável de mangueiras, apenas permite abastecer um único veículo automóvel de cada vez.
v) Aliás, a prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência.
x) Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa se, e enquanto, revelar maior intensidade da exploração: “o tributo devido explica-se (...) pela existência de uma causa que é o benefício económico decorrente de uma mais intensa (e, por isso, mais desgastante) utilização do domínio público” (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 20/2003, de 15 de Janeiro).
z) E o maior desgaste no uso do domínio público só pode ser indiciado pelo número de bombas abastecedoras e não já pelo número de mangueiras existentes em cada uma delas, já que o mero aumento do número de mangueiras não permite que se aumente o número de abastecimentos em simultâneo no posto de abastecimento.
aa) Assim, considerando que é a “bomba abastecedora” (entendida nos termos acima expostos) o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15º, n.° 1, alínea l), do Decreto-Lei n.° 13/11, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe).
bb) Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15°, n.º 1, alínea l) do DL n.° 13/71.
cc) Considerou finalmente a douta sentença recorrida que, quando a impugnante foi notificada da liquidação da taxa impugnada ainda não havia decorrido o prazo de 4 anos a que alude o artigo 45°/1 da LGT, porquanto o referido prazo apenas se iniciou em 23/10/2009, data em que foi realizada a acção de fiscalização da EP, S.A
dd) Tão pouco neste ponto poderá concordar-se com a douta sentença recorrida, incorrendo a mesma em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 45°/1 da LGT.
ee) É certo que inexiste previsão expressa quanto ao cômputo inicial da contagem do prazo de caducidade do direito de liquidação das taxas. No entanto, tal lacuna não poderá deixar de ser colmatada por via da aplicação subsidiária da norma contida no artigo 45º/4 da LGT (relativa aos impostos) e não já no disposto no artigo 329° do Código Civil.
ff) Donde resulta que, o prazo de caducidade deverá ser contado a partir da data em que se verificou o pretenso facto tributário (ampliação do número de mangueiras) e não já do seu efectivo conhecimento.
Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso julgado procedente com as legais consequências.
Houve contra-alegações em que a recorrida Infraestruturas de Portugal, S.A. (sucessora legal da EP – Estradas de Portugal, S.A.) conclui da seguinte forma:
1° O ato tributário, ora impugnado nos autos, praticado pela EP - Estradas de Portugal SA não encerra qualquer vício de ilegalidade, tendo sido emitido por entidade jurídica competente da administração rodoviária, ao abrigo do Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de janeiro, do Artigo 2º, 8° e 10° do Decreto-Lei n° 374/2007 de 7 de Novembro;
2° Resulta das Bases da Concessão e do Decreto-Lei nº 374/07 de 7 de Novembro, dos Estatutos da EP SA, da interpretação do espírito do legislador, que plasmou no preâmbulo do DL 347/07 de 7/11, a vontade geral de atribuição de poderes de autoridade de estradas na EP — Estradas de Portugal, SA;
3° Os poderes conferidos à EP - Estradas de Portugal, SA, são os de autoridade relativos às estradas previstas no Plano Rodoviário Nacional como é o caso da EN366;
4º A intervenção da EP — Estradas de Portugal, SA na emissão de licenças para implantação, ampliação de postos de abastecimento, tem em vista a proteção da rede de estradas nacionais, essencialmente quanto à segurança do trânsito, sendo essa a razão das normas estradais, do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de janeiro, do Decreto-Lei nº 25/2004 de 24 de janeiro, Lei nº 2.037 de 19 de agosto de 1949, em vigor nos anos de 1986 e 2010, como bem demonstra a legislação rodoviária dos anos de 2014 e de 2015;
5º Para a jurisprudência é pacífico que o próprio despacho do SEOP N° 37/XII/92 de 27 de novembro “que estabeleceu o quadro atinente ao estabelecimento de áreas de serviço não buliu com o regime do Decreto-lei n° 13/71 e mesmo posteriormente o Decreto-Lei n° 25/2004 de 24 de janeiro, tendo alterado a versão vetusta do DL 13/71, manteve, ainda assim, a redação do preceito das licenças do DL n° 13/71;
6º Ao ser entregue uma licença, permite-se em certas condições, a título precário, a implantação de um posto de combustível, o exercício da atividade de fornecimento do mesmo a viaturas, na proximidade de uma estrada nacional, não se tratando de depósitos de armazenamento ou de reservas de combustíveis, como sucede, por ex, em Sines, trata-se de postos de abastecimento aos utentes das estradas à margem da estrada nacional n° 366 ao Km 20+200, em Aveiras de Cima, Distrito de Lisboa;
7° Os poderes concedidos, em 2010, data do ato administrativo impugnado, à EP, SA, autoridade rodoviária, sobre os PACs, abastecimento, estrutura, capacidade instalada, visam sempre o interesse geral da comunidade, o interesse público, a segurança rodoviária, a defesa de pessoas e de bens, tratando-se de efetivos poderes de administração, usando o seu poder público, de acordo com o previsto nas diversas alíneas do referido nº 2 do Art° 10º do Decreto-Lei n° 374/2007 de 7 de Novembro, podendo aplicar, até, sanções administrativas;
8º Área de jurisdição da EP abrange, também, a zona de proteção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a faixa de respeito pelo que, em tal zona de jurisdição, o estabelecimento ou ampliação (de espaço e de capacidade) de postos de abastecimentos, mesmo se em terreno privado, foi atribuída à, então, JAE a competência para o respetivo licenciamento — cfr- Artigo 10° nº 1, alínea c) do Dec. Lei n°13/71 de Janeiro, sendo que, no mesmo sentido estatui o Despacho SEOP 37-XII/92 e 22/12;
9º A Impugnada sucedeu à JAE, cfr. Artigo 2º do Dec. Lei n° 374/2007 de 7 de Novembro e, face à sucessão legislativa, todas as estradas do Plano Rodoviário Nacional (Autoestradas, IPs, IC’s, ERs e ENs, não concessionadas a 3ºs) em que se insere a EN247, passaram para a jurisdição da EP, SA, a Infraestruturas de Portugal SA de hoje, podendo proceder cobrança das respetivas taxas, fazendo, delas, sua receita própria, (cfr. Artigo 13° nº 1, alínea c) do DL 374/2007 e alínea e) da Base 3);
10º A licença dos autos poderá permitir que o PAC esteja instalado à margem da EN366 ao Km 20+200 do Lado Direito, desde que respeitando a legislação de âmbito rodoviário pelo que a licença, cuja caducidade está em causa, não é a de Recorrida B……… possuir um depósito e canalizações autorizadas pela DRE, mas sim a da efetiva exploração de uma instalação PAC junto da EN366, nas condições constantes do título fornecido pela antecessora da Estradas de Portugal, hoje, Infraestruturas de Portugal, SA, ou seja, além das mesmas também as previstas no Despacho do MES (Ministro do Equipamento Social) nº 167/85 de 18 de agosto de 1985;
11º A legislação em vigor, aplicável ao caso, à data do ato tributário - Outubro de 2010— era o DL nº 13/71 de 23/1, a Lei nº 2037 de 19/8/1949, o DL nº 25/2004 de 24/1, o DL n°374/2007 de 5/11, o DL n° 380/2007 de 13/11, alterado pelo DL nº 110/2009 de 18/5, Despacho MES 167/85 de 18/8, Despacho SEOP 37-XII/92 de 22/12 — legislação, essa, só revogada com as atuais Lei nº 34/2015, de 27 de abril — DL 87/2014 de 29/5, Portaria 53/2015 de 27/2 — Portaria 54/2015 de 27/2, que confirmam que os licenciamentos sobre postos de combustíveis eram da competência da impugnada;
12° Tudo confirmado pelo teor dos Artigos 6” 1101 do DL 87/2014, dos Artigos 1°, 8°, 12°, 14° da Portaria 54/2015 e Artigo 1° e suas alíneas, b) e restantes, da Portaria n° 53/2015;
13° A sentença ao julgar a EP, hoje Infraestruturas de Portugal, SA, como competente para decidir da implantação e exploração do Posto de Abastecimento de Combustíveis, e da caducidade do prazo da concessão/licença ou possibilidade da sua renovação, do pagamento de taxas por mangueiras, à margem das ENs, no caso da EN366, respeitou, nomeadamente, os seguintes Artigos:
- Art° 1°alínea b), 8°, alínea b), 6°, n°1 a), 10° n°1, alínea c), 15° n°1, alínea k), 16° n° 1, todos do Decreto-Lei n° 13/71 de 23 de janeiro, na redação dada pelo Decreto-Lei n°25/2004 de 24 de janeiro;
- Despacho SEOP 37-XII/92 de 22 de dezembro;
- Despacho MES nº 167/85 de 18 de agosto;
- Artigo 113° da Lei n° 2.037 de 19 de agosto de 1949 (Estatuto das Estradas Nacionais);
- Artigo 10°, n°1 e 2, 13° n° 1, alíneas a), b) e c) do Decreto-Lei n° 374/2007 de 7 de novembro;
14º A Impugnante foi devidamente notificada da liquidação, dentro do prazo de 4 anos a contar do conhecimento pelo órgão tributário periférico EP — Estradas de Portugal, SA, e soube da opção que lhe foi patenteada, da denúncia e rescisão em caso de incumprimento total do pagamento de 12 mangueiras, ou da renovação por cinco anos a partir de Outubro de 2010, no caso do cumprimento das condições do pagamento das 12 mangueiras não licenciadas no posto de combustíveis;
15° É vasta a jurisprudência que entendia ser a EP — Estradas de Portugal, SA (agora, a Infraestruturas de Portugal, SA) competente para licenciar a implantação de postos de abastecimento à margem das estradas nacionais, como, a título de exemplo, a seguinte:
a- Acórdão do STA de 10/02/2005 proferido no Processo n°250/2004
b- Acórdão do STA de 25/03/2015 proferido no Processo n°202/2014
c- Acórdão do TCAS de 09/07/2013 proferido no Processo n°05766/12
d- Acórdão do TCAS de 10/07/2014 proferido no Processo nº07516/14
e- Acórdão do TCAN de 13/11/2014 proferido no Processo n°02227/10.8BEBRG
f- Acórdão do TCAS de 19/11/2015 proferido no Processo nº09029/15.
16° Existe uma licença nos autos, com o nº 124 de 1986, com um prazo, sujeita a caducidade 20 anos após a sua emissão, se não renovada ou denunciada para o seu termo, com um ano de antecedência, ou rescindida, em caso de incumprimento, parcial ou total, ou, em condições de pontual cumprimento, renovável no termo do prazo por cinco anos, de acordo com a legislação específica da segurança e defesa das estradas nacionais e do funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis à margem ou zona de defesa da estrada;
17° De modo unânime, várias decisões foram proferidas, no que respeita à tributação das mangueiras nos postos de abastecimento, em vez da incidência sobre as bombas, como se constata, nomeadamente, dos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17/06/2009 (Proc. 0263/09) e de 16/09/2009 (Proc. 0327/09) determinando-se que a base de incidência da taxa em causa afere-se por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissocialvelmente ligada à componente visível por exterior, da bomba abastecedora de combustível — a mangueira;
18° Na ordem jurídica portuguesa é indiscutível que o conceito de bomba abastecedora de combustível que se defende é o que melhor se compagina com a necessidade (que o legislador patenteia) de acautelar as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas, potenciais ou reais, manuseamento de cada uma das mangueiras em si consideradas, pelo que em nada importará o número de viaturas que estão a abastecer em cada um e determinado momento em simultâneo;
19º Não se está a tributar a quantidade efetiva de combustível saído, isso é de outra natureza e em sede de impostos e rendimentos das gasolineiras, está-se, no caso dos autos, a liquidar e cobrar uma taxa, à instalação, na proximidade da estrada nacional, de mecanismos autónomos, individualizados, de subtração de combustível de um depósito e colocação no depósito de viaturas automóveis ou outras;
20º Não existe violação de lei na interpretação realizada pela douta sentença, ao considerar as mangueiras, por unidade, como sendo de incidência tributária, aliás de acordo com a jurisprudência uniforme dos nossos Tribunais administrativos e fiscais, já que se trata de uma taxa e não um imposto já que se trata da remoção de um limite colocado ao particular e, depois, já se sabe e viu, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se firmou nesse sentido e da legalidade da aplicação da taxa em causa. (mangueiras em PAC);
21º E tais taxas são constitucionais, não violam a Constituição da República Portuguesa como reconhece em inúmeros arestos, e decisões sumárias, o nosso Tribunal Constitucional, afiançando que a possibilidade de tributar individualmente cada saída de combustível, isto é, cada mangueira existente, não constitui violação do n°2 do Artigo 266º da CRP, sendo que a existência de um posto de abastecimento com mais mangueiras acarreta um maior risco, face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação de combustível pelo que, face ao princípio do benefício ou equivalência de critérios de definição do quantum das taxas, deve a tributação ter, precisamente em conta esse fator, face, também, às vantagens económicas indubitáveis do lado do emite tributado, usando tantos motores, tantos equipamentos de bombagens quantos as mangueiras de extração de produtos diferenciados;
22º Face a todo o exposto nenhum tipo de censura merece a, aliás, muito douta sentença proferida, inexistindo erro de facto ou de direito na sua fundamentação ou dispositivo, pelo que a mesma deverá ser confirmada.
Nestes termos, nos mais de Direito, sempre com o muito douto suprimento de V. Exas, Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros, se requer que seja julgado totalmente improcedente o presente recurso da B………., SA e, em conformidade, confirmada a sentença da primeira instância, conforme com toda a jurisprudência tributária, administrativa e constitucional do nosso País.
Mais se requer seja a Impugnante, ora Recorrente, condenada nas custas judiciais e de parte em ambas as instâncias.
Neste Supremo Tribunal Administrativo, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art. 289.º, n.º 1, do CPPT, pronunciou-se no sentido de o recurso não merecer provimento pelas razões a que infra se fará alusão relativamente a cada um dos fundamentos recursórios.
Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO:
2.1. - Dos Factos:
Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão:
a) Em 6 de Outubro de 2010, a Directora da Delegação Regional de Lisboa da EP Estradas de Portugal, S.A. liquidou à ora impugnante uma taxa, no valor global de € 2.724,60 (dois mil, setecentos e vinte e quatro euros e sessenta cêntimos), devida pelo licenciamento da remodelação de um posto de abastecimento de combustíveis na Estrada Nacional n.º 366, ao km 20+200 lado direito, sendo esse o valor referente ao licenciamento de 2 mangueiras - ofício de fls. 23 dos autos, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido para todos os legais efeitos.
b) O montante da taxa referida na alínea antecedente foi fixado na sequência da acção de fiscalização efectuada ao P.A.C. em 23/10/2009, no âmbito da qual se verificou a existência de 12 mangueiras não licenciadas, pelo que, em data não apurada do ano de 2010, foi a Impugnante notificada para, no prazo de 15 dias úteis se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP - Estradas de Portugal S.A. de aplicação de taxas, referentes às 12 mangueiras, no valor global de € 16.347, ofício de fls. 63 e segs. do PA, apenso aos autos, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.
c) À data da expedição do ofício, referido em a), isto é, em 06/10/2010, a entidade impugnada procedeu à liquidação do valor de € 2.724,60 (dois mil, setecentos e vinte e quatro euros e sessenta cêntimos), correspondente às taxas aplicáveis ao licenciamento de apenas 2 mangueiras - citado ofício de fls. 23 e 24 dos autos, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.
d) A entidade administrativa fundamentou a emissão das taxas, referidas nas alíneas a) e c), ao abrigo do disposto no artigo 15.º, alínea l) do Dec-Lei n.º 13/71 de 23/01, na redacção que lhe foi conferida pelo Dec-Lei n.º 25/04, de 24 de Janeiro - citado ofício de fls. 26 e 27 dos autos.
e) As 2 mangueiras, referidas nas alíneas antecedentes, não constavam do Diploma de Licença n.º 124 de 1986, emitida pela Direcção de Estradas do Distrito de Lisboa para a construção de um posto de abastecimento, licença válida por um ano, com início em 10 de Dezembro de 1986 e termo em 11 de Dezembro de 1987 - licença de fls. 29 a fls. 32 dos autos, que aqui se dá por reproduzida para todos os legais efeitos.
f) Em 07/02/2011, foi denunciado o contrato de concessão do Posto de Abastecimento de Combustível, pela entidade impugnada, porquanto a Impugnante não procedeu ao pagamento do licenciamento da totalidade das mangueiras (12) – ofício não numerado junto ao PA, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido.
g) A presente impugnação foi enviada por correio registado a este Tribunal Tributário no dia 17/11/2011 - envelope, contendo a data de envio pelos CTT, de fls. 35 dos autos, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.
2.2. - Motivação de Direito
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho), correspondentes aos artigos 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pela recorrente, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida na sentença, a qual julgou totalmente improcedente a impugnação padece de erro de julgamento por:
i) ininteligibilidade do acto tributário;
ii) caducidade do direito de liquidação;
iii) incompetência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para a liquidação da taxa; e
iv) ilegalidade da taxa aplicada e cobrada pela EP – Estradas de Portugal, S.A.
Vejamos.
-Sobre a questão (prévia) da ininteligibilidade do acto tributário:
No ponto, entende a recorrente que ressalta do conteúdo do acto de liquidação impugnado um sinuoso e contraditório itinerário de premissas que o tornam ininteligível já que o mesmo parece impor a liquidação da taxa como condição, não só para renovar, como para vir a denunciar a suposta concessão, perante o que a ora recorrente e qualquer destinatário médio ou qualificado ficam sem saber, se doravante, a relação jurídica configurada perdura ou não e se esse facto depende ou não de cumprir o pagamento em causa.
Assim, segundo a recorrente, o que o acto de liquidação propõe é verdadeiramente um negócio jurídico sendo que a proposta, pelas escolhas múltiplas que deixa, esvazia o acto tributário de tal forma que o torna ininteligível e como tal ferido de nulidade.
E, não tendo assim considerado a sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no seu artigo 133°, n° 2 alínea c) (a que corresponde o actual artigo 161°/2, alínea c) do CPA).
Cumpre aquilatar da bondade da fundamentação e decisão vazadas na sentença sobre a causa de pedir em apreço.
Como bem assinala o julgador, a Impugnante alegara inicialmente que, o ofício datado de 06/10/2010, destinado a notificar a Impugnante do conteúdo do acto de liquidação é ininteligível.
Ora, o objecto do acto administrativo é ininteligível quando se não consiga descortinar o que é que foi decidido, qual o seu sentido decisório. Ocorre quando há coisas que o acto não diz e que são essenciais para determinar o alcance do que nele se decidiu.
O objecto (ou conteúdo) de um acto administrativo consiste na produção de efeitos jurídicos, relativamente a determinada situação concreta (M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, tomo I, 10ª ed., 481, ss.). Sendo que (vide M. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 645) os actos administrativos devem enunciar com precisão o respectivo objecto, de modo a poderem determinar-se, inequivocamente, os seus efeitos jurídicos e o direito administrativo vigente impõe a determinação do objecto e não a mera determinabilidade.
Assim, a ininteligibilidade de um acto administrativo resulta, não de ele ser passível de duas ou mais interpretações, mas de não se saber o que aí se determina. O acto administrativo cujo conteúdo seja indeterminável, é ininteligível e a ininteligibilidade de um acto administrativo, determina a sua nulidade nos termos do artigo 133, n. 2, alínea i) do C.P.A.
Dissecando agora o conteúdo do acto controvertido, vemos a partir do ofício, junto a fls.23 e 24 dos autos, que o mesmo é o seguinte:
“Resposta aos v/ofícios datados de (…)
(…) No acto de fiscalização realizada em 23/10/2009, verificou esta entidade a existência de 12 mangueiras, pelo que se encontra em dívida à EP/S.A. o valor referente a 2 mangueiras: € 2.724,60 (dois mil, setecentos e vinte e quatro euros e sessenta cêntimos).
Mais se informa que a construção deste PAC data de 1986, tendo portanto 24 anos de existência e de acordo com o estipulado pelas normas constantes no Despacho MES 167/85 de 18/08/85 o período de concessão é dada pelo prazo de 20 anos renovável de 5 em 5 anos, podendo ser denunciada/renovada, por qualquer das partes interessadas, com a antecedência mínima de 1 ano relativamente ao termo de cada um dos períodos de concessão.
Face ao exposto esta empresa apresenta-vos duas opções para regularização deste assunto, aguardando que no prazo máximo de 10 dias nos seja comunicada a decisão tomada:
1- Pagamento do valor referente às duas mangueiras, e alertando-se desde já que, no ano 2011 e em conformidade com a deliberação do Conselho de Administração da EP - Estradas de Portugal S.A. tomada em reunião de 16 de Dezembro de 2009 é intenção desta empresa proceder à sua denúncia/renovação da concessão, atribuída pela então Direcção de Estradas de Lisboa, a coberto do Diploma de Licença anteriormente referido, com o pagamento integral das mangueiras existentes no PAC à data da acção de fiscalização.
2- Renovação imediata da respectiva concessão por um prazo de 5 anos, com o pagamento integral das mangueiras verificadas no âmbito da acção de fiscalização (12).
Na sentença recorrida considerou-se que a Impugnante assevera que não se sabe o que determina o acto de liquidação, supra transcrito, pois que, o mesmo parece impor a liquidação da taxa como condição, não só para renovar, como para vir a denunciar a suposta concessão: “a ora recorrente e qualquer destinatário médio ou qualificado ficam sem saber, se doravante, a relação jurídica configurada perdura ou não e se esse facto depende ou não de cumprir o pagamento em causa.”
Em consonância com o que decidiu a sentença sob impugnação, o objecto (ou conteúdo) desse acto é perfeitamente inteligível, independentemente de eventual dúvida, sendo pacífico, tal como refere o EPGA no seu douto Parecer, que a impugnação judicial não tem por objecto a intenção de denúncia ou renovação da concessão pela EP-Estradas de Portugal, SA, a qual não configuraria qualquer acto administrativo-tributário, antes a liquidação da taxa por licença devida pela ampliação de posto de combustível e, ainda, que do teor da petição de impugnação judicial resulta a conclusão inequívoca de que a impugnante compreendeu o fundamento fáctico e jurídico da liquidação da taxa, refutando a sua legalidade com extensa argumentação.
Em reforço, o Mº juiz a quo entende que “…ainda que a Impugnante refira “ininteligibilidade”, no sentido de falta de fundamentação do acto tributário e consequente vício de violação de Lei, ainda assim se nos afigura não lhe assistir razão.
Efectivamente, nos termos do disposto no artigo 77.°, n.° 1 da L.G.T., a decisão do procedimento é sempre fundamentada, por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo.
Todas as menções devem, por outro lado, ser enunciadas de forma clara, precisa e completa, do modo a poder determinar-se inequivocamente o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos - artigo 123.°, n.° 2, do C.P.T.A, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto - artigo 125.°, n.° 2 do mesmo diploma.
Aliás, o direito à fundamentação, em relação aos actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos, tem hoje consagração constitucional de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrados no Título II da parte 1.ª da CRP (artigo 268.º), bem como na lei ordinária (artigo 77.º da LGT).
Por outro lado, têm vindo a doutrina e a jurisprudência, de forma pacífica, reiterada e uniforme, a entender que, a fundamentação há-de ser expressa, através de uma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado ou contribuinte, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou; e congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão (Diogo Leite de Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, em “Lei Geral Tributária Comentada e Anotada”, 2.ª Ed., 2000, pag. 328).
É também aceite que, a fundamentação possa ser feita por adesão ou remissão de anterior parecer, informação ou proposta que, neste caso, constituirão parte integrante do respectivo acto administrativo, já que este integra, nele próprio o parecer, informação ou proposta que, assim, em termos de legalidade, terão de satisfazer os mesmos requisitos da fundamentação autónoma.
Por último, é também pacificamente aceite que é equivalente à falta de fundamentação, a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição, ou insuficiência não esclareça, concretamente, a motivação do acto por forma a permitir ao seu destinatário a apreensão do iter valorativo e cognoscitivo que determinou a Administração a praticá-lo com o sentido decisório que lhe conferiu (Neste sentido, vide, a título meramente exemplificativo, os acórdãos do STA de 14/02/01, recurso n.º 21.514, de 09/05/01, recurso n.º 25.832 e de 07/03/2007, recurso n.º 587/06).
Ora, a decisão em crise proferida pela entidade Impugnada foi notificada à ora impugnante e encontra-se, supra, parcialmente transcrita.
E, ao contrário do alegado pela Impugnante, um destinatário médio extrai da sua leitura várias ilações muito claras:
Primeira: O Posto de Abastecimento de Combustíveis foi construído em 1986 e, o seu período de concessão, de acordo com o respectivo contrato, terminava ao fim de 20 anos, renováveis a partir do seu termo, de 5 em 5 anos;
Segunda: Em 2010, data da expedição do ofício em apreço, a concessão do PAC tinha sido celebrada há 24 anos.
Terceira: Na fiscalização, efectuada ao PAC, a entidade impugnada apurou o não licenciamento de 12 mangueiras;
Tendo em conta as três premissas antecedentes, uma vez que a Impugnante se encontrava em incumprimento e que o contrato de concessão se abeirava do seu termo de renovação, a entidade Impugnada decidiu denunciar ou renovar o contrato, de acordo com o comportamento contratual demonstrado pela Impugnante.
Do exposto, se extraem as seguintes duas ilações:
Quarta: Assim, caso a Impugnante cumprisse parcialmente, isto é, caso procedesse ao licenciamento das 2 mangueiras, no valor de € 2.724,60, o contrato seria denunciado e, na data da denúncia, a Impugnante teria que proceder ao pagamento imediato dos restantes licenciamentos em falta (10);
Quinta: Caso, a Impugnante procedesse ao pagamento imediato do licenciamento das 12 mangueiras em falta, conforme verificado na acção de Inspecção (isto é, se cumprisse na íntegra o contrato), este seria renovado imediatamente, pelo prazo de 5 anos.
Há pois, ao contrário do alegado pela impugnante um discurso claro, congruente e fundamentador apto a esclarecer a Impugnante da motivação do valor tributável a que se chegou (isto é, efectuando aquela o pagamento parcial, relativo ao licenciamento de 2 mangueiras, isto é, o pagamento de € 2.724,60, o contrato de concessão seria rescindido e o valor global relativamente ao pagamento das restantes 10 mangueiras seria apurado na data da rescisão; efectuando a impugnante o pagamento total do licenciamento das 12 mangueiras, o contrato seria renovado por 5 anos).
São estes os critérios enunciados e utilizados pela entidade impugnada, os quais se encontram perfeitamente identificados e justificados. Podem é não merecer a concordância por parte da Impugnante, mas isso não significa que a sua fundamentação se não encontre expressa.
De todas as formas, sendo muito claro que o valor de € 2.724,60 se reportava ao pagamento do licenciamento das 2 mangueiras nada obstava a que a Impugnante procedesse àquele pagamento.
Não procede, por isso, o invocado vício de “ininteligibilidade”, suscitado em sede de questão prévia.”
Significa que o destinatário do indicado acto compreendeu perfeitamente o respectivo sentido e alcance. É o que decorre da matéria de facto que, sem controvérsia, resultou apurada.
Neste quadro, o acto apresenta-se, nesta parte, com uma certeza de conteúdo a que a interpretação não pode pôr cobro e que torna inteligível o respectivo objecto pois se consegue descortinar o que é que através do acto foi decidido.
O que significa que o vício da ininteligibilidade só pode ser apreciado tendo em conta o destinatário concreto do acto e que há-de ser em função deste que terá de se aferir a sua verificação.
Deste modo, quando se analisar a alegação de que o acto é nulo por ser ininteligível a interrogação que se deve colocar é a de saber se o seu concreto destinatário o compreendeu ou teve possibilidade de o compreender e não a de saber se o mesmo é perceptível por um destinatário ideal ou pelo Tribunal. Ou seja, o que releva nesta sede é a situação concreta do seu destinatário e a sua possibilidade de entendimento do acto.
Ora, in casu, a recorrente percebeu perfeitamente o conteúdo do acto impugnado, pelo que não enferma o mesmo da nulidade que lhe foi assacada.
Destarte, improcede o fundamento de recurso sob análise.
Da caducidade do direito de liquidação
Neste segmento recursório, insurge-se a recorrente quanto à asserção da sentença no sentido de que, quando a impugnante foi notificada da liquidação da taxa impugnada ainda não havia decorrido o prazo de 4 anos a que alude o artigo 45°/1 da LGT, porquanto o referido prazo apenas se iniciou em 23/10/2009, data em que foi realizada a acção de fiscalização da EP, S.A
A recorrente assaca à sentença erro de julgamento sobre a interpretação e aplicação do disposto no artigo 45°/1 da LGT porquanto, embora reconhecendo que inexiste previsão expressa quanto ao cômputo inicial da contagem do prazo de caducidade do direito de liquidação das taxas, entende que tal lacuna não poderá deixar de ser colmatada por via da aplicação subsidiária da norma contida no artigo 45º/4 da LGT (relativa aos impostos) e não já no disposto no artigo 329° do Código Civil.
A essa luz, a recorrente perfilha a tese de que o prazo de caducidade deverá ser contado a partir da data em que se verificou o pretenso facto tributário (ampliação do número de mangueiras) e não já do seu efectivo conhecimento.
A caducidade é o instituto por força do qual os direitos que, por força da lei ou de convenção das partes, devem ser exercidos dentro de certo prazo, extinguindo-se pelo seu não exercício durante o mesmo período.
A ratio do instituto da caducidade assenta nos valores da certeza e da ordem pública que justificam que, ao fim de certo lapso de tempo, as situações jurídicas se tornem certas e inatacáveis, sem suspensões e interrupções ao ponto de, em princípio, só o exercício do direito durante o mesmo impedir que a caducidade actue.
Na técnica jurídica, a caducidade é configurada como uma excepção peremptória susceptível de cognição oficiosa pelo Tribunal (cfr.artºs.328, 331 e 333, todos do C.Civil; artº.496, do C.P.Civil; Luis A. Carvalho Fernandes, Teoria Geral do Direito Civil, II, A.A.F.D.L., 1983, pág. 567 e seg.; Carlos Alberto da Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3ª.edição, Coimbra Editora, 1989, pág.372 e seg.; Aníbal de Castro, A Caducidade na doutrina, na lei e na jurisprudência, 3ª.edição, 1984, pág.29 e seg.).
Porém, em sede de direito tributário, o regime da caducidade do direito à liquidação de impostos não é de conhecimento oficioso, como decorre do artº.45, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo dec.lei 398/98, de 17/12, que estabelece o prazo de caducidade de quatro anos, sendo pacífico claro que, quer o exercício do direito à liquidação, quer a notificação do seu conteúdo ao contribuinte, e não apenas aquele primeiro acto, têm que ocorrer dentro do mencionado prazo de quatro anos contados do facto tributário, sob pena de operar a caducidade de tal direito.
Enfatize-se que tal regime de caducidade do direito à liquidação é aplicável às taxas, dado que o referido artº 45º é aplicável a todos os tributos, na acepção do artº.3, do mesmo diploma legal.
Não obstante, apenas aos impostos, que não às taxas, é aplicável o termo inicial da contagem desse prazo que se encontra consagrado no artº.45, nº.4, da L.G.T. (nesse sentido, vide Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Editora Encontro da Escrita, 4ª. Edição, 2012, pág.362 e seg.; Joaquim Casimiro Gonçalves, A caducidade face ao direito tributário, in Problemas Fundamentais do Direito Tributário, Vislis, 1999, pág.246).
Assim, a taxa de licenciamento objecto dos presentes autos, está submetida ao regime geral ínsito no artº.45, da L.G.T., designadamente o seu nº.1, já supra mencionado (nesse sentido se pronuncia Sérgio Vasques, O Sector Industrial e as Taxas de Licenciamento da Estradas de Portugal, in Taxas e Contribuições Sectoriais, Sérgio Vasques e Outros, Almedina, 2013, pág.239).
Do antedito é forçoso concluir que o prazo de caducidade de quatro anos previsto no citado artigo 45.º, n.º1, da L.G.T., deve ter, no caso concreto, o seu termo inicial indexado à data do concreto conhecimento, por parte da entidade recorrida, do não cumprimento das regras de licenciamento previstas no Dec-Lei 13/71, de 23/01, tudo, de resto, de acordo com o princípio geral de cômputo do prazo de caducidade a partir do momento em que o direito pode ser exercido (cfr. artigo. 329.º do C. Civil).
Neste vector recursório, em consonância com o douto Parecer emitido pelo EPGA, também entendemos que a questão deve ser resolvida no sentido de a liquidação da taxa impugnada ter sido efectuada antes do termo final do prazo de caducidade, na consideração de que o prazo de caducidade aplicável é o de 4 anos (art. 45° n°1 LGT) e que o mesmo se iniciou em 23.10.2009 com o concreto conhecimento, por parte da entidade demandada, do não cumprimento das regras de licenciamento, previstas no Dec-Lei n.º 13/71 de 23/01, assim, quando o direito pôde ser exercido e que foi a data da realização da acção de fiscalização que revelou a falta de licenciamento das mangueiras para abastecimento de combustível, e a notificação da taxa liquidada por ofício com a data de 6.10.2010 (factos provados als. b) e c); art.329° CCivil).
Termos em que improcede o fundamento de recurso em análise.
Da incompetência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para a liquidação da taxa
Em substância, a recorrente sustenta neste segmento recursório que a sentença errou ao perfilhar o entendimento de que a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP-Estradas de Portugal, S.A
É que e como já inicialmente sustentara, a recorrente esgrime que a taxa liquidada pela EP, padece do vício de incompetência absoluta por falta das respectivas atribuições, sendo que a competência para o efeito se encontra afecta ao Ministério da Economia e Inovação.
Vejamos.
Explicativamente, a sentença recorrida assinala que a questionada taxa foi criada pelo Dec-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, tendo sido actualizada por diversos diplomas legais posteriores, então da área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas, que, nos termos do artigo 15.º do citado diploma tinha competência para liquidar “as taxas a pagar por autorização ou licença”, previstos nos actos elencados nas suas alíneas a) a k), onde se previa a taxa “pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível”.
E prossegue:
“À Junta Autónoma das Estradas, que havia sido criada em 1927, veio a suceder a EP - Estradas de Portugal, E.P.E., com a publicação do Decreto -Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, tendo-se dado um primeiro passo para conferir uma nova operacionalidade à administração rodoviária em Portugal. “Com a conversão da administração rodoviária numa entidade de natureza empresarial, a EP - Estradas de Portugal, E.P.E. (EP, E.P.E.), visou-se o relançamento das suas actividades num novo quadro operacional que permitisse garantir melhores resultados e maior estabilidade dos seus recursos (preâmbulo do DL 374/2007 de 07/11).
Pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, a EP-Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação de EP-Estradas de Portugal, S.A.. vindo a suceder na universalidade dos direitos e obrigações daquela primeira (artigo 2.º do citado diploma).
Como previsto nesse diploma, foi assinado, em 23 de Novembro de 2007, o contrato de concessão entre o Estado Português e a EP-Estradas de Portugal, S.A., cujas bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, verificando-se, assim, uma alteração profunda na relação do Estado com a Administração Rodoviária, consubstanciada na atribuição à EP, S.A. da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) por 75 anos.
Com interesse para os autos, prevê ainda o artigo 13.º, n.º1, alínea c) do Dec-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, que constituem receitas da E.P. Estradas de Portugal S.A. o produto das taxas por si cobradas, entre as quais se inclui a taxa prevista na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi introduzida pelo DL n.º 25/2004, de 24/01.
Ora, as autorizações ou licenças cobradas pela E.P. Estradas de Portugal S.A. destinam-se primacialmente à manutenção das infra-estruturas rodoviárias na área da sua jurisdição, não sendo necessária a assinatura de qualquer contrato de concessão, conforme invocado pela Impugnante, para a prossecução das funções que lhe são acometidas: manutenção das infra-estruturas rodoviárias nacionais.
Já ao Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento, nos termos dos artigos 6.º e 14.º do Decreto-Lei 267/2002 de 26/11, cabe-lhe cobrar a taxa ou licença de exploração do posto de abastecimento de combustíveis, a qual é válida por 20 anos e substitui a licença de autorização prevista no regime jurídico de urbanizações e edificações, conforme resulta do conteúdo da licença de exploração junta a fls. 25 dos autos, emitida pela Direcção Regional de Economia do Centro, daquele Ministério.
Ora, este licenciamento destina-se a regular as condições técnicas a que deve obedecer a construção e a exploração dos postos de abastecimento, que poderão também ser fiscalizados pela entidade licenciadora, como instalações de armazenamento e de abastecimento de combustíveis líquidos derivados do petróleo.
E, embora a Lei n.º 159/99 de 14 de Setembro previsse a transferência para os municípios de competências exercidas pelo Ministério da Economia, no que concerne a determinadas instalações de armazenamento de combustíveis, caracterizadas pela capacidade, natureza e risco dos produtos armazenados, pelas operações nelas efectuadas ou ainda pelo interesse estratégico que assumem para o País, como é o caso dos postos de abastecimento de combustíveis, o respectivo licenciamento manteve-se na esfera de competência da administração central, no âmbito dos organismos tutelados pelo Ministério da Economia (conforme decorre do disposto no citado artigo 6.º, n.º2, alínea b) do DL 267/2002).
Contudo, este licenciamento, cuja competência cabe às Direcções Regionais do Ministério da Economia e que tem por escopo as condições de segurança da construção e manutenção dos postos de abastecimento, não se confunde com o licenciamento a cargo da E.P. Estradas de Portugal S.A., que tem por finalidade a fiscalização das condições de segurança nas estradas sob a sua jurisdição.
E, o direito que a EP Estradas de Portugal tem de proceder à liquidação e cobrança de taxas resulta directamente do disposto nos artigos 10.º e 15.º, alínea l) do Dec-Lei n.º 13/71 de 23/01, na redacção que lhe foi conferida pelo Dec-Lei n.º 25/04, de 24 de Janeiro.
Isto é, o âmbito da intervenção da E.P. Estradas de Portugal não pode ser confundido com o de outras entidades que têm distintas atribuições.
Neste sentido vide o acórdão do TCA Sul de 09/07/2013 (Processo n.º 05766/12) onde se conclui que: “A taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP-Estradas de Portugal S.A., que sucedeu na universalidade dos direitos e obrigações da extinta JAE”.
Em conclusão, a impugnação improcede quanto ao fundamento da incompetência da entidade impugnada para liquidar as taxas em crise e da inexistência de contrato de concessão, porquanto a legitimidade da entidade demandada para cobrar as taxas advém-lhe do facto de ter por finalidade a fiscalização das condições de segurança nas estradas sob a sua jurisdição.”
Com base neste discurso jurídico, a sentença julgou improcedente a impugnação, quanto aos fundamentos em análise.
Sufraga-se essa tese, de resto, apoiada também pelo EPGA no seu douto Parecer em que se salienta serem distintos os âmbitos de aplicação e os interesses tutelados pelo DL n° 267/2002, 26 Novembro e pelo DL n° 13/71, 23 Janeiro.
É assim que naquele primeiro diploma, concretamente nos seus artºs. 1° al. b), 5° e 6°, são definidos os procedimentos para o licenciamento e fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis (PAC) diferenciando as competências para a concessão das respectivas licenças, repartindo-as entre a administração central e as Câmaras Municipais, consoante os PAC estejam instalados nas redes viárias nacional, regional ou municipal.
Já o DL n° 13/71 de 23 Janeiro, tutela a segurança do trânsito e a protecção das estradas e faixas limítrofes situadas na área de jurisdição da primitiva Junta Autónoma das Estradas cuja competência foi posteriormente assumida, em sucessão cronológica, por diversas entidades públicas como se refere na sentença recorrida.
Esta matéria foi tratada no Acórdão deste STA-SCT de 17.02.2016, Processo nº 0443/14, consultável em www.dgsi.pt em caso com contornos similares ao dos presentes autos, cuja proficiente fundamentação se extracta na parte pertinente:
“(…)
Com efeito decorre do disposto no art. 23° n°1 DL n° 148/2007 de 27 de Abril e do preâmbulo do DL n° 132/2008, de 21 de Julho que a competência do InIR -Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, criado pelo referido DL n° 148/2007 se circunscreve às matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias.
Sendo que a competência legal da A…….., SA para a liquidação e cobrança da taxa controvertida radica na aplicação conjugada do art.15° al. k) Lei n° 13/71, 23 Janeiro e do art.13° n°1 al. c) DL n° 374/2007, de 7 de Novembro).
De facto, como ficou exarado no Acórdão desta secção de 25.03.2015, proferido no recurso 1643/13, «a resposta a esta questão é dada pelo próprio legislador no preâmbulo do DL n.º 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional.
Aí se deixou expressamente referido que, “O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela A………, S.A. (A……., S.A.).
No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro.
De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a A…….., S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.”
Acresce que, como igualmente se deixou sublinhado naquele aresto, cuja doutrina subscrevemos (Sendo também acolhida pelos Acórdãos desta Secção de Contencioso Tributário de 25.03.2015, proferidos nos recursos 254/14 e 202/14.) e acompanharemos de perto, enquanto que o Decreto-Lei n.º 148/2007 não fazia qualquer referência quanto às funções de licenciamento que se encontravam acometidas à entidade transformada, o Decreto-Lei n.º 374/2007, no seu artigo 10.º atribui à entidade recorrida, as competências para a salvaguarda do Estatuto da Estrada (n.º 1), mais se referindo que para o desenvolvimento da sua actividade, a mesma detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que tange à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades [nº 2, alínea c)].
Do mesmo modo o artigo 13.° daquele diploma legal estabelece que «constitui receita da A……. o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade.» (nº 1, alínea c), aí se enquadrando o exercício de todas as atribuições que integravam a esfera jurídica da entidade transformada que não tivessem sido expressamente conferidas a demais entidades, nomeadamente o INIR (cfr, artigo 10.°, n.º 2, e 13.°, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea c).
Por outro lado, de acordo com o art.º 4.°, n.º 1 do referido DL, a A……….., S.A. passou a ter "por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.
Daqui se infere que à A………, SA foi atribuída a exploração da rede viária nacional, sendo tal atribuição necessariamente acompanhada dos devidos poderes e necessárias competências de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimentos, por um lado, e da cobrança das respectivas taxas, fazendo delas sua receita própria, por outro lado [cfr. artigo 13.°, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 374/2007 e alínea e) da Base 3.
Em face do exposto haveremos de concluir que, como bem decidiu o TA de Aveiro, a A……, SA., tinha competência para cobrar a taxa em causa, pelo que não se verifica o invocado vício de incompetência absoluta.”
Acolhe-se de pleno a asserção vertida no douto aresto com o qual estão em consonância a sentença recorrida e o Parecer do EPGA no sentido de que que o Decreto-Lei n° 267/2002, 26 Novembro não revogou, expressa ou tacitamente, o DL n° 13/71, 23 Janeiro, por duas ordens de razões, a saber (i) o facto de as taxas previstas no primeiro diploma serem distintas das taxas previstas no segundo diploma, porque emergentes de diferentes factos tributários (cf.art.22° DL n° 267/2002, 26 Novembro versus art. 15° DL n° 13/71, 23 janeiro) e (ii) o facto de as taxas previstas no DL n° 13/71, 23 Janeiro terem sido actualizadas pelo DL n°25/2004, 24 janeiro cronologicamente posterior ao DL n° 267/2002, 26 Novembro).
Acresce ser patente que a EP-Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação EP-Estradas de Portugal, S.A. e, como sucessora jurídica da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., aquela conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela no momento da transformação (cfr. arts.1° n°1 e 2° DL n° 374/2007 de 7 Novembro).
Em suma:
-a competência do InIR-Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP (criado pelo DL n° 148/2007, 27 Abril) abrange as matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias (cf. neste sentido art. 23° n° 1 DL nº 148/2007, 27 Abril e preâmbulo do DL nº 132/2008, 21 Julho);
-já a competência legal da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa por ampliação de posto de abastecimento de combustível funda-se nas normas constantes do art.15° a Lei n° 13/71, 23 Janeiro (redacção do DL n°25/2004, 24 Janeiro e do art.13° n°1 al. c) DL n°374/2007 de 7 Novembro).
Improcedem, pois, as conclusões de recurso em apreço.
Da ilegalidade da taxa aplicada e cobrada pela EP – Estradas de Portugal, S.A.
No fundamental e na aludida vertente, ampara a recorrente que ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do Decreto n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.
O certo é que, como dá nota o EPGA no seu douto Parecer, a jurisprudência deste STA-SCT, vem-se pronunciando de forma reiterada e constante no sentido de que «O conceito de “bomba abastecedora de combustível”, e para feitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15° n°1 alínea l) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1° do Decreto-Lei n° 25/2004,de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento” (acórdãos STA-SCT 17.06.2009 processo n° 263/09; 16.09.2009 processo n° 327/09; 25.03.2015 processo n° 254/14; 17.02.2016 processo n°443/14).
Mais uma vez evocamos a fundamentação do último dos referidos arestos para justificar a adesão por tal entendimento que foi o acolhido na sentença recorrida:
“(…)
a base da incidência da taxa prevista na alínea l) do artigo 15º do DL n.º 13/71 afere-se por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira).
Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa em causa seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar.
Assenta tal jurisprudência no entendimento que esse conceito de bomba abastecedora de combustível é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.
E de facto os poderes referidos no artigo 10º e 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 14 de Setembro, para licenciar a construção ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustíveis localizados nas respectivas margens e para cobrar taxas em contrapartida da prestação desses serviços justificam-se, precisamente, pelo exercício do poder/dever da A…….-SA de fiscalizar e controlar os fluxos de trânsito que saem e entram nos postos de abastecimento de combustíveis, o que, de acordo com a opção legislativa em análise, está relacionado com número de bombas disponíveis, por isso sujeitas a tributação.
Ora tais critérios não estão dependentes da realização de qualquer obra, podendo haver obras no posto de abastecimento de combustível, com ou sem ampliação do número de mangueiras, e só neste último caso é que se verifica a liquidação e cobrança de taxa.
Por outro lado, e tendo presentes os referidos fundamentos subjacentes à tributação, constata-se que aos mesmos são indiferentes as características do equipamento que sustenta a saída ou saídas do combustível, pois aquele pode ser móvel ou estar afixado no solo, destinar-se à mistura de combustíveis ou não, já que o efeito sobre as condições de segurança e circulação nas estradas é sempre o mesmo, ou seja, o risco rodoviário aumenta com o aumento do número de saídas de combustível.
Sendo que tal risco rodoviário, que acresce com o aumento do número de saídas de combustível, não foi quantificado ou graduado pelo legislador, o qual se limitou a referir mangueiras, ou seja, o utensílio e não a intensidade com que este é utilizado."
Do que vem exposto, em sintonia também aqui com o douto Parecer do EPGA, a interpretação da norma do artigo 15° n°1 alínea l) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1° do Decreto-Lei n° 25/2004, de 24 de Janeiro), é a que melhor tutela o interesse protegido pelo licenciamento concedido pela EP-Estradas de Portugal, SA e que é a protecção das vias rodoviárias e dos seus utilizadores e da segurança do trânsito, sendo que, nesse contexto, a acção de fiscalização das condições de segurança será tanto mais exigente, e os seus custos tanto mais elevados, quanto maior for o número de dispositivos de abastecimento (mangueira abastecedora) instalados nos postos de abastecimento, com o consequente alimento da perigosidade própria do armazenamento de combustível.
Daí que se conclua que a sentença recorrida não incorre no erro de julgamento que lhe é imputado pela recorrente, e deve ser confirmada, pelo que improcedem as alegações de recurso sob análise.
3. Decisão
Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 19 de Fevereiro de 2020. – José Gomes Correia (relator) – Joaquim Condesso – Gustavo Lopes Courinha.
