0787/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É contenciosamente recorrível a autorização tácita da Câmara Municipal que aprovou a construção de dois depósitos de água, por considerar que os mesmos não careciam de licenciamento, sendo neste caso objecto do recurso contencioso o "acto implícito" e não o acto, ou actos concludentes de onde, necessariamente, se infere.

II- É tempestivo o recurso contencioso desse acto implícito (autorização tácita) interposto dentro do prazo referido no art. 28º da LPTA contado a partir da entrega da certidão a que se refere o art. 29º do mesmo diploma, certidão essa que nem sequer continha todos os elementos necessários à identificação do acto, data da sua formação, e respectiva fundamentação.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no tribunal administrativo de círculo do porto, que rejeitou (por extemporaneidade e irrecorribilidade) o recurso contencioso de anulação do “despacho de 24 de Abril de 1998” do Presidente da Câmara Municipal de Fafe, formulando as seguintes conclusões:

A) decidiu o m.juiz “a quo” que o prazo de interposição do recurso se contaria a partir da notificação do ofício que continha o acto recorrido e que, o pedido de certidão desse mesmo acto, em 20-4-98, ao abrigo do art. 31º, 1 da LPTA configurava um expediente manifestamente dilatório;

B) no requerimento de 2-3-98, já o recorrente havia solicitado a passagem de certidão ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA, contudo a mesma não foi emitida, conforme solicitado;

C) no requerimento de 20-4-98 o recorrente insistiu no pedido de certidão para instruir o recurso contencioso de anulação, e certo é que por força desse pedido o recorrente mandou passar certidão que foi enviada ao recorrente e que, por sua vez serviu para instruir o presente recurso de anulação;

D) não se entende a sentença recorrida, quando considera que se está perante um expediente manifestamente dilatório;

E) sustenta também o m.juiz “a quo”que o acto impugnado é um despacho que se limita a veicular uma mera informação, e que se não pode sequer considerar um acto administrativo, muito menos definitivo e executório e lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos;

F) o que decorre da posição expressa pelo recorrido é que não houve qualquer despacho susceptível de ser contenciosamente impugnado, uma vez que não houve licenciamento dos depósitos, mas sim tácita aprovação;

G) se o m.juiz “a quo” tivesse razão, e a nosso ver não tem, o recorrente ficaria impedido de atacar a decisão do recorrido;

H) o único despacho relativo aos depósitos de água que foram implantados em frente da casa do recorrente, com manifestos prejuízos para este, é o despacho que surge em consequência do requerimento efectuado em 2-3-98 pelo recorrente;

I) tal despacho é o despacho do recorrido presidente datado de 29-3-98, o qual é definitivo e executório e lesivo dos interesses do recorrente, e por isso passível de ser contenciosamente impugnado.

Não foram produzidas contra-alegações.

Neste supremo tribunal o Ex.mo Procurador-geral adjunto, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

A) a 1ª interessada particular levou a efeito uma operação de loteamento na freguesia de Arões S. Romão, Fafe, tendo sido implantados dois depósitos de água de grande dimensão para abastecimento público de água nomeadamente aos prédios a edificar nos lotes criados em consequência da referida operação de loteamento, em parcela de terreno que confronta com o prédio do ora recorrente no qual este edificou a sua casa de habitação;

B) face à implantação dos depósitos no local em questão, o recorrente, por requerimento datado de 02.03.98, solicitou ao ora recorrido sr. Presidente da Câmara Municipal de Fafe, que o informasse se tais depósitos tinham sido licenciados e em caso afirmativo a passagem de certidão do acto administrativo de licenciamento, com indicação do autor do acto, a data em que o mesmo foi proferido e a respectiva fundamentação, nos termos do art. 31°, n° 1 da LPTA (cfr. Doc. de fls. 10 dos autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido);

C) sobre o retro referido requerimento recaiu o despacho do ora recorrido, do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Fafe, datado de 29.03.98, do teor seguinte: "transmita-se ao requerente/reclamante que os depósitos em causa são infra - estruturas do loteamento, acordadas na sua localização com a indáqua e a Câmara e que se tomaram públicos, não havendo qualquer licenciamento mas tácita aprovação." (cfr. fls. 119 do pa);

D) tal despacho foi notificado ao recorrente pelo director do departamento de planeamento municipal, através do oficio n° 1744/dpm, datado de 01.04.98, cujo teor consta de fls. 120 do pa e aqui dou por integralmente reproduzido, tendo sido recepcionado pelo recorrente em 14.04.98 (cfr. fls. 121 do pa);

E) em 20.04.98 o ora recorrente apresentou nos competentes serviços da Câmara Municipal de Fafe novo requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Fafe, ali registado sob o n° 1897, em que solicitava fosse mandada "passar certidão do acto administrativo - despacho de 29 de Março de 1998, relativo ao processo 5/pl/95, a que corresponde o vosso oficio n° 1744/dpm, de 1 de Abril de 1998, a qual deve indicar o autor do acto, a data em que o mesmo foi proferido e a respectiva fundamentação, nos termos do preceituado no artigo 31 °, n° 1, da lei de processo dos tribunais administrativos – dec. Lei n° 267/85, de 16 de Julho."

F) a certidão solicitada foi emitida pelo director do departamento de planeamento municipal em 29.04.98, dela constando que é do seguinte teor o despacho proferido no dia 29.03.98 pelo Sr. Presidente da Câmara: "transmita-se ao requerente / reclamante que os depósitos em causa são infra-estruturas do loteamento, acordadas na sua localização com a indáqua e a Câmara e que se tomaram públicos, não havendo qualquer licenciamento mas tácita aprovação." (cfr. Doc. de fls. 12 dos presentes autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido);

G) tal certidão foi entregue ao ora recorrente em 20.05.98;

H) o presente recurso contencioso foi instaurado em 29.06.98 (cfrl fls. 2 dos autos).

Consideramos, relevante para apreciação do recurso:

I) o despacho recorrido foi proferido no rosto de uma informação, na sequência do requerimento feito pelo ora recorrente em 2-3-98 (fls. 118 do pa), informação com o seguinte teor:

“à consideração do Sr. Presidente.

O requerente pretende saber se a instalação dos dois reservatórios do lugar de sub Nogueira da freguesia de S. Romão, foram licenciados e em caso afirmativo, solicita uma certidão do acto administrativo do licenciamento e cópia que comprove a propriedade do terreno.

A localização do reservatório resultou de um acordo entre o promotor do loteamento a indáqua e a Câmara, conforme se depreende do ofício n.º 10285 daquela empresa.

Não há no processo uma aprovação expressa da instalação dos reservatórios. Contudo depreende-se do despacho superior de 14-11-97 exarado no ofício anteriormente referido, que a localização terá sido aprovada.

Um dos reservatórios é público. Foi mudado dos terrenos a lotear para este novo local.

O outro reservatório faz parte das infra-estruturas do loteamento que será também público com a recepção das obras de urbanização.

Como referimos um reservatório é público e o outro será a curto prazo público também. Levanta-se a dúvida se por este motivo carecia de licenciamento.”

J) o despacho acima referido consta de fls. 110 do processo apenso, tendo sido emitido sob o ofício da Indaqua dirigido à Câmara Municipal de Fafe, sob o assunto” reservatório para o loteamento der Arrochela – Arões S. Romão”, e onde era referida a necessidade de “mudança do actual reservatório para a proximidade do novo”, e é do seguinte teor: “concordo. Remeter ao processo e dar cópia ao promotor do loteamento para que adquira e coloque o reservatório de 80 m3 14-11-97. Em tempo: dado que o que aqui se refere não corresponde ao que me foi dito pelo Sr. … deve este ofício ser-lhe remetido previamente. 14-11-97”.

2.2. Matéria de direito

A decisão recorrida rejeitou o recurso por dois fundamentos: (i) extemporaneidade, por entender que o prazo do recurso começou a correr com a notificação, através de ofício, do teor do despacho do Sr. Presidente da câmara de 29-3-98 (cópia junta a fls. 120 do pa), e não da entrega de certidão desse mesmo despacho, entregue ao recorrente em 29-4-98; (ii) irrecorribilidade, por entender que este despacho não contém qualquer decisão lesiva dos interesses do recorrente.

O recorrente sustenta quer a tempestividade, quer a recorribilidade do acto impugnado.

Começaremos por apreciar a recorribilidade do acto – apesar de não ser essa a ordem seguida na decisão recorrida – porque o julgamento desta questão permite um recorte preciso do acto impugnado, ou seja, dos seus elementos essenciais, cuja notificação é condição de oponibilidade do acto, e, desse modo do início do prazo do recurso.

Tanto na petição inicial, como nas alegações do recurso o recorrente dirige o seu recurso contra um acto do Presidente da Câmara com o seguinte conteúdo:

“transmita-se ao requerente/reclamante que os depósitos em causa são infra-estruturas do loteamento acordadas na sua localização entre a indáqua e a Câmara e que se tornaram públicos, não havendo qualquer licenciamento, mas tácita aprovação”.

O recorrente – e porque apenas lhe foi certificado este acto – não integrou este despacho na informação anterior. Essa informação era do seguinte teor:

“à consideração do Sr. Presidente.

O requerente pretende saber se a instalação dos dois reservatórios do lugar de sub nogueira da freguesia de S. Romão, foram licenciados e em caso afirmativo, solicita uma certidão do acto administrativo do licenciamento e cópia que comprove a propriedade do terreno.

A localização do reservatório resultou de um acordo entre o promotor do loteamento a indáqua e a Câmara, conforme se depreende do ofício n.º 10285 daquela empresa.

Não há no processo uma aprovação expressa da instalação dos reservatórios. Contudo depreende-se do despacho superior de 14-11-97 exarado no ofício anteriormente referido, que a localização terá sido aprovada.

Um dos reservatórios é público. Foi mudado dos terrenos a lotear para este novo local.

O outro reservatório faz parte das infra-estruturas do loteamento que será também público com a recepção das obras de urbanização.

Como referimos um reservatório é público e o outro será a curto prazo público também. Levanta-se a dúvida se por este motivo carecia de licenciamento.”

Esta informação por seu turno para ser compreendida deve ser articulada com o despacho para onde remete, o despacho e que consta de fls. 110 do processo apenso, proferido no rosto do ofício da Indaqua dirigido à Câmara Municipal de Fafe, sob o assunto” reservatório para o loteamento da Arrochela – Arões S. Romão”, e onde era referida a necessidade de “mudança do actual reservatório para a proximidade do novo”, e é do seguinte teor: “concordo. Remeter ao processo e dar cópia ao promotor do loteamento para que adquira e coloque o reservatório de 80 m3 14-11-97. Em tempo: dado que o que aqui se refere não corresponde ao que me foi dito pelo Sr. … deve este ofício ser-lhe remetido previamente. 14-11-97”.

Desta sequência de actos procedimentais facilmente concluímos que a localização dos depósitos de água, no local contestado pelo ora recorrente, não foi decidida pelo despacho comunicado ao ora recorrido, constante da certidão, que lhe foi entregue, e por este identificado como o “acto recorrido”.

O despacho impugnado apenas determinou que se transmitisse ao requerente reclamante um entendimento, segundo o qual não tinha havido licenciamento, e que a localização fora tacitamente aprovada”. Não foi, portanto, esse despacho, aquele que “tacitamente” aprovou a localização dos depósitos de água.

O despacho onde ocorreu tal aprovação (no entendimento da informação acima referida, e acolhida no despacho recorrido) foi o despacho de 14-11-97 – fls. 110 do apenso: “contudo, diz-se nessa informação, depreende-se do despacho superior de 14-11-97 exarado no ofício anteriormente referido, que a localização terá sido aprovada”.

O despacho ora recorrido, relativamente à localização dos depósitos de água nada decidiu, nem expressa, nem implicitamente, limitando-se a transmitir ao recorrente o que já tinha sido decidido - que tinha havido uma anterior aprovação tácita, e que não tinha havido licenciamento.

A lesividade relevante para efeitos contenciosos, ou seja, a produção de efeitos nefastos na esfera jurídica do recorrente dá-se com o acto que, entendendo não ser necessário prévio licenciamento, aprovou a localização dos depósitos de água, junto da residência do recorrente. O acto posterior que manda transmitir a existência dessa aprovação tácita, sem necessidade de licenciamento, não pode confundir-se com o anterior, nem pode – para efeitos de recurso – entender-se que a tenha absorvido.

A “aprovação tácita” tem, neste caso, o sentido (não de uma aprovação por mero decurso do tempo sem decisão contrária – “presunção de deferimento tácito”), mas de uma aprovação “implícita”, ou seja, que se infere dos termos de um acto expresso - o despacho de 14-11-97 – cfr. Sobre a distinção entre as diversas hipóteses de actos tácitos, Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pág. 309. Este autor, sob a denominação de “declarações anómalas” inclui a (i) declaração tácita (“a declaração que se exprime projecta luz sobre outra que ficou tácita”), o (ii) “acto concludente” (partindo de um acto formalmente expresso retira-se a conclusão de que e administração “só pudera ter dado a um outro procedimento uma decisão com um certo conteúdo, apesar de o não ter manifestado por via directa”), sublinhando que, nestes casos, a declaração implícita se depreende de uma declaração expressa; e (iii) o “silêncio” (os típicos deferimentos e indeferimentos tácitos do direito administrativo, decorrentes da falta de decisão no prazo legal, quando a lei atribua relevo a tal silêncio), onde a formação do “acto” decorre do valor atribuído por lei ao incumprimento de um dever de decisão. O caso destes autos, atendendo à referida classificação das declarações implícitas, é um “acto concludente”, uma vez que partindo de um acto formalmente expresso (o acto de 14-11-97) e de não haver uma manifestação por via directa, infere-se a existência de uma “autorização tácita” para a localização dos depósitos de água naquele local.

Será possível entender que o recorrente pretende, ao fim e ao cabo, recorrer do acto que permitiu a construção naquele local dos depósitos de água (incluindo a hipótese, de ter ocorrido uma “via de facto”, isto é uma actuação sem acto) ?

E, portanto, imperfeitamente expressa, ou mesmo errada na sua exteriorização, a sua intenção era recorrer contenciosamente do acto que implicitamente autorizou, sem necessidade de licenciamento, a localização dos depósitos de água?

Julgamos que sim.

Como decorre das suas alegações de recurso o recorrente põe em causa a ausência de um acto de licenciamento, por entender que é aí que radica a ilegalidade. Por isso diz, por exemplo, na conclusão:

“f) o que decorre da posição expressa pelo recorrido é que não houve qualquer despacho susceptível de ser contenciosamente impugnado, uma vez que não houve licenciamento dos depósitos, mas sim tácita aprovação”. É esta situação (de contornos difusos) que, ao fim e ao cabo, o recorrente pretende discutir judicialmente, através da impugnação do acto que constava da certidão solicitada ao abrigo do art. 31º da LPTA.

Este entendimento permite identificar o acto recorrido como sendo a “autorização tácita”, acima recortada, apesar do recorrente não identificar claramente qual o acto ou actos concludentes de onde a mesma decorre. Mas este “erro” na identificação dos actos concludentes não lhe é imputável e não obsta a que seja entendível, qual o conteúdo e sentido do acto (implícito) recorrido.

Não lhe é imputável porque na certidão que lhe foi entregue não constavam todos os elementos indispensáveis à identificação do acto ou actos concludentes, isto é, dos actos de onde decorre inelutavelmente o acto implícito.

E também não obsta à correcta delimitação do objecto do recurso (acto recorrido), como sendo a “autorização tácita” sobre a localização, sem licenciamento dos referidos depósitos. É, de resto esta autorização tácita que o recorrente coloca como alvo da sua pretensão anulatória: começa por duvidar da sua existência (art. 44º da petição) mas, caso exista, sofre do vício de incompetência (art.s 45º e 46º da petição), de falta de fundamentação (art. 51º e 52º da petição) e violação de lei (art.s 56º e seguintes da petição).

Este entendimento justifica-se, finalmente, por razões de economia e celeridade processuais e pela aplicação do princípio “pro actione”.

A economia e celeridade processuais decorrem de não ser necessária a interposição de novo recurso contencioso do acto implícito de aprovação da localização dos depósitos de água. De resto, caso venha a concluir-se pela inexistência da invocada “autorização tácita” (opção pelas vias de facto sem acto administrativo prévio) é este processo o meio próprio para a declaração da inexistência jurídica dessa “autorização” - (vício de conhecimento oficioso, mas de algum modo aflorado pelo recorrente no art. 44º da petição).

O princípio “pro actione” (favorecimento do processo) impondo a interpretação das normas no sentido de favorecer o acesso ao tribunal e evitar situações de denegação de justiça, pode ser invocado em situações de dificuldade de identificação do acto recorrível, como é manifestamente o caso – cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, pág. 416 e nota 873, Acórdão do STA de 9-11-2000 (Recurso 45390) e Sérvulo Correia e Mafalda Carmona CJA, n.º 44, pág. 30.

Assim, o acto recorrido não é aquele que a sentença recorrida entendeu como tal, ou seja, não é o acto constante da certidão que foi entregue ao recorrente, mas sim a “autorização tácita” que nesse acto se referiu existir, e para onde, ao fim e ao cabo esse acto remete.

A decisão recorrida entendeu ainda que o recurso foi extemporaneamente interposto. Com efeito, entendeu-se na sentença, que a notificação feita ao recorrente (ofício com o teor do despacho do Presidente da Câmara de 15 de Abril de 1998), não continha qualquer insuficiência na notificação do acto, e que foi objecto do pedido de certidão. Deste modo, o prazo do recurso, no entendimento da sentença, começou a correr a partir da notificação referida na al. D) dos factos provados, isto é da notificação do ofício de 15-4-98. O recurso ao art. 31º da LPTA constitui, na tese da decisão recorrida, “um expediente manifestamente dilatório”, e, portanto, tendo o recurso sido interposto em 29-6-98, o mesmo foi extemporaneamente interposto.

Julgamos, todavia, que sem razão, tendo em conta o recorte do acto recorrido anteriormente feita.

Da análise da questão anterior, e da identificação ou concretização do acto recorrível, concluímos que nem o ofício referido (de 15-4-98) com a notificação do teor do “despacho do Presidente da Câmara”, nem a certidão entregue ao recorrente, solicitada ao abrigo do art. 31º da LPTA, continham o acto recorrível, uma vez que nem sequer continham todos os elementos necessários, ou seja, os actos concludentes, de onde fosse possível inferir a existência e conteúdo do acto implícito, objecto do recurso - a autorização tácita, sem prévio licenciamento, da localização e construção dos depósitos de água – cfr. Matéria de facto aditada neste tribunal, sob as alíneas i) a j).

Do exposto resulta que o “acto recorrido” (acto implícito) não fora cabalmente notificado ao recorrente, nem sequer com a entrega da certidão ao abrigo do art. 31º da LPTA, pelo que, por maioria de razão, não pode considerar-se meramente dilatório o uso da faculdade concedida no aludido preceito. Perante os termos ambíguos do ofício referido na al. C) da matéria de facto (“transmita-se ao requerente/reclamante que os depósitos em causa são infra - estruturas do loteamento, acordadas na sua localização com a indáqua e a Câmara e que se tomaram públicos, não havendo qualquer licenciamento mas tácita aprovação”) não é dilatória a pretensão de ver certificado o autor do acto, a data em que o mesmo foi proferido e respectiva fundamentação. O que o recorrente pretendia era que lhe fosse certificado, com toda a clareza, o acto que autorizou a construção dos depósitos de água, qual o seu autor e qual a sua fundamentação. Esta pretensão só seria meramente dilatória, se um destinatário normal, colocado perante o referido ofício, pudesse desde logo ficar ciente dos referidos elementos. O facto da certidão emitida ser uma cópia do ofício, não permite inferir que o ofício já continha todos os elementos necessários. Só seria assim se o anterior ofício já contivesse todos os elementos legais, e como vimos não era esse o caso.

Assim, tendo o recurso sido interposto dentro do prazo de dois meses, contados da entrega da certidão, emitida ao abrigo do art. 31º da LPTA, o mesmo foi tempestivamente interposto, pelo que também quanto a este fundamento deve revogar-se a decisão recorrida.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar o prosseguimento dos autos, se nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Setembro de 2004 - São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – Alberto Augusto Oliveira