1Relatório
A..., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no tribunal administrativo de círculo do porto, que rejeitou (por extemporaneidade e irrecorribilidade) o recurso contencioso de anulação do “despacho de 24 de Abril de 1998” do Presidente da Câmara Municipal de Fafe, formulando as seguintes conclusões:
- A)decidiu o m.juiz “a quo” que o prazo de interposição do recurso se contaria a partir da notificação do ofício que continha o acto recorrido e que, o pedido de certidão desse mesmo acto, em 20-4-98, ao abrigo do art. 31º, 1 da LPTA configurava um expediente manifestamente dilatório;
- B)no requerimento de 2-3-98, já o recorrente havia solicitado a passagem de certidão ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA, contudo a mesma não foi emitida, conforme solicitado;
- C)no requerimento de 20-4-98 o recorrente insistiu no pedido de certidão para instruir o recurso contencioso de anulação, e certo é que por força desse pedido o recorrente mandou passar certidão que foi enviada ao recorrente e que, por sua vez serviu para instruir o presente recurso de anulação;
- D)não se entende a sentença recorrida, quando considera que se está perante um expediente manifestamente dilatório;
- E)sustenta também o m.juiz “a quo”que o acto impugnado é um despacho que se limita a veicular uma mera informação, e que se não pode sequer considerar um acto administrativo, muito menos definitivo e executório e lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos;
- F)o que decorre da posição expressa pelo recorrido é que não houve qualquer despacho susceptível de ser contenciosamente impugnado, uma vez que não houve licenciamento dos depósitos, mas sim tácita aprovação;
- G)se o m.juiz “a quo” tivesse razão, e a nosso ver não tem, o recorrente ficaria impedido de atacar a decisão do recorrido;
- H)o único despacho relativo aos depósitos de água que foram implantados em frente da casa do recorrente, com manifestos prejuízos para este, é o despacho que surge em consequência do requerimento efectuado em 2-3-98 pelo recorrente;
- I)tal despacho é o despacho do recorrido presidente datado de 29-3-98, o qual é definitivo e executório e lesivo dos interesses do recorrente, e por isso passível de ser contenciosamente impugnado.
Não foram produzidas contra-alegações.
Neste supremo tribunal o Ex.mo Procurador-geral adjunto, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:
- A)a 1ª interessada particular levou a efeito uma operação de loteamento na freguesia de Arões S. Romão, Fafe, tendo sido implantados dois depósitos de água de grande dimensão para abastecimento público de água nomeadamente aos prédios a edificar nos lotes criados em consequência da referida operação de loteamento, em parcela de terreno que confronta com o prédio do ora recorrente no qual este edificou a sua casa de habitação;
- B)face à implantação dos depósitos no local em questão, o recorrente, por requerimento datado de 02.03.98, solicitou ao ora recorrido sr. Presidente da Câmara Municipal de Fafe, que o informasse se tais depósitos tinham sido licenciados e em caso afirmativo a passagem de certidão do acto administrativo de licenciamento, com indicação do autor do acto, a data em que o mesmo foi proferido e a respectiva fundamentação, nos termos do art. 31°, n° 1 da LPTA (cfr. Doc. de fls. 10 dos autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido);
- C)sobre o retro referido requerimento recaiu o despacho do ora recorrido, do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Fafe, datado de 29.03.98, do teor seguinte: "transmita-se ao requerente/reclamante que os depósitos em causa são infra - estruturas do loteamento, acordadas na sua localização com a indáqua e a Câmara e que se tomaram públicos, não havendo qualquer licenciamento mas tácita aprovação." (cfr. fls. 119 do pa);
- D)tal despacho foi notificado ao recorrente pelo director do departamento de planeamento municipal, através do oficio n° 1744/dpm, datado de 01.04.98, cujo teor consta de fls. 120 do pa e aqui dou por integralmente reproduzido, tendo sido recepcionado pelo recorrente em 14.04.98 (cfr. fls. 121 do pa);
- E)em 20.04.98 o ora recorrente apresentou nos competentes serviços da Câmara Municipal de Fafe novo requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Fafe, ali registado sob o n° 1897, em que solicitava fosse mandada "passar certidão do acto administrativo - despacho de 29 de Março de 1998, relativo ao processo 5/pl/95, a que corresponde o vosso oficio n° 1744/dpm, de 1 de Abril de 1998, a qual deve indicar o autor do acto, a data em que o mesmo foi proferido e a respectiva fundamentação, nos termos do preceituado no artigo 31 °, n° 1, da lei de processo dos tribunais administrativos – dec. Lei n° 267/85, de 16 de Julho."
- F)a certidão solicitada foi emitida pelo director do departamento de planeamento municipal em 29.04.98, dela constando que é do seguinte teor o despacho proferido no dia 29.03.98 pelo Sr. Presidente da Câmara: "transmita-se ao requerente / reclamante que os depósitos em causa são infra-estruturas do loteamento, acordadas na sua localização com a indáqua e a Câmara e que se tomaram públicos, não havendo qualquer licenciamento mas tácita aprovação." (cfr. Doc. de fls. 12 dos presentes autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido);
- G)tal certidão foi entregue ao ora recorrente em 20.05.98;
- H)o presente recurso contencioso foi instaurado em 29.06.98 (cfrl fls. 2 dos autos).
Consideramos, relevante para apreciação do recurso:
- I)o despacho recorrido foi proferido no rosto de uma informação, na sequência do requerimento feito pelo ora recorrente em 2-3-98 (fls. 118 do pa), informação com o seguinte teor:
“à consideração do Sr. Presidente.
O requerente pretende saber se a instalação dos dois reservatórios do lugar de sub Nogueira da freguesia de S. Romão, foram licenciados e em caso afirmativo, solicita uma certidão do acto administrativo do licenciamento e cópia que comprove a propriedade do terreno.
A localização do reservatório resultou de um acordo entre o promotor do loteamento a indáqua e a Câmara, conforme se depreende do ofício n.º 10285 daquela empresa.
Não há no processo uma aprovação expressa da instalação dos reservatórios. Contudo depreende-se do despacho superior de 14-11-97 exarado no ofício anteriormente referido, que a localização terá sido aprovada.
Um dos reservatórios é público. Foi mudado dos terrenos a lotear para este novo local.
O outro reservatório faz parte das infra-estruturas do loteamento que será também público com a recepção das obras de urbanização.
Como referimos um reservatório é público e o outro será a curto prazo público também. Levanta-se a dúvida se por este motivo carecia de licenciamento.”
- J)o despacho acima referido consta de fls. 110 do processo apenso, tendo sido emitido sob o ofício da Indaqua dirigido à Câmara Municipal de Fafe, sob o assunto” reservatório para o loteamento der Arrochela – Arões S. Romão”, e onde era referida a necessidade de “mudança do actual reservatório para a proximidade do novo”, e é do seguinte teor: “concordo. Remeter ao processo e dar cópia ao promotor do loteamento para que adquira e coloque o reservatório de 80 m3 14-11-97. Em tempo: dado que o que aqui se refere não corresponde ao que me foi dito pelo Sr. … deve este ofício ser-lhe remetido previamente. 14-11-97”.
2.2. Matéria de direito
A decisão recorrida rejeitou o recurso por dois fundamentos: (i) extemporaneidade, por entender que o prazo do recurso começou a correr com a notificação, através de ofício, do teor do despacho do Sr. Presidente da câmara de 29-3-98 (cópia junta a fls. 120 do pa), e não da entrega de certidão desse mesmo despacho, entregue ao recorrente em 29-4-98; (ii) irrecorribilidade, por entender que este despacho não contém qualquer decisão lesiva dos interesses do recorrente.
O recorrente sustenta quer a tempestividade, quer a recorribilidade do acto impugnado.
Começaremos por apreciar a recorribilidade do acto – apesar de não ser essa a ordem seguida na decisão recorrida – porque o julgamento desta questão permite um recorte preciso do acto impugnado, ou seja, dos seus elementos essenciais, cuja notificação é condição de oponibilidade do acto, e, desse modo do início do prazo do recurso.
Tanto na petição inicial, como nas alegações do recurso o recorrente dirige o seu recurso contra um acto do Presidente da Câmara com o seguinte conteúdo:
“transmita-se ao requerente/reclamante que os depósitos em causa são infra-estruturas do loteamento acordadas na sua localização entre a indáqua e a Câmara e que se tornaram públicos, não havendo qualquer licenciamento, mas tácita aprovação”.
O recorrente – e porque apenas lhe foi certificado este acto – não integrou este despacho na informação anterior. Essa informação era do seguinte teor:
“à consideração do Sr. Presidente.
O requerente pretende saber se a instalação dos dois reservatórios do lugar de sub nogueira da freguesia de S. Romão, foram licenciados e em caso afirmativo, solicita uma certidão do acto administrativo do licenciamento e cópia que comprove a propriedade do terreno.
A localização do reservatório resultou de um acordo entre o promotor do loteamento a indáqua e a Câmara, conforme se depreende do ofício n.º 10285 daquela empresa.
Não há no processo uma aprovação expressa da instalação dos reservatórios. Contudo depreende-se do despacho superior de 14-11-97 exarado no ofício anteriormente referido, que a localização terá sido aprovada.
Um dos reservatórios é público. Foi mudado dos terrenos a lotear para este novo local.
O outro reservatório faz parte das infra-estruturas do loteamento que será também público com a recepção das obras de urbanização.
Como referimos um reservatório é público e o outro será a curto prazo público também. Levanta-se a dúvida se por este motivo carecia de licenciamento.”
Esta informação por seu turno para ser compreendida deve ser articulada com o despacho para onde remete, o despacho e que consta de fls. 110 do processo apenso, proferido no rosto do ofício da Indaqua dirigido à Câmara Municipal de Fafe, sob o assunto” reservatório para o loteamento da Arrochela – Arões S. Romão”, e onde era referida a necessidade de “mudança do actual reservatório para a proximidade do novo”, e é do seguinte teor: “concordo. Remeter ao processo e dar cópia ao promotor do loteamento para que adquira e coloque o reservatório de 80 m3 14-11-97. Em tempo: dado que o que aqui se refere não corresponde ao que me foi dito pelo Sr. … deve este ofício ser-lhe remetido previamente. 14-11-97”.
Desta sequência de actos procedimentais facilmente concluímos que a localização dos depósitos de água, no local contestado pelo ora recorrente, não foi decidida pelo despacho comunicado ao ora recorrido, constante da certidão, que lhe foi entregue, e por este identificado como o “acto recorrido”.
O despacho impugnado apenas determinou que se transmitisse ao requerente reclamante um entendimento, segundo o qual não tinha havido licenciamento, e que a localização fora tacitamente aprovada”. Não foi, portanto, esse despacho, aquele que “tacitamente” aprovou a localização dos depósitos de água.
O despacho onde ocorreu tal aprovação (no entendimento da informação acima referida, e acolhida no despacho recorrido) foi o despacho de 14-11-97 – fls. 110 do apenso: “contudo, diz-se nessa informação, depreende-se do despacho superior de 14-11-97 exarado no ofício anteriormente referido, que a localização terá sido aprovada”.
O despacho ora recorrido, relativamente à localização dos depósitos de água nada decidiu, nem expressa, nem implicitamente, limitando-se a transmitir ao recorrente o que já tinha sido decidido - que tinha havido uma anterior aprovação tácita, e que não tinha havido licenciamento.
A lesividade relevante para efeitos contenciosos, ou seja, a produção de efeitos nefastos na esfera jurídica do recorrente dá-se com o acto que, entendendo não ser necessário prévio licenciamento, aprovou a localização dos depósitos de água, junto da residência do recorrente. O acto posterior que manda transmitir a existência dessa aprovação tácita, sem necessidade de licenciamento, não pode confundir-se com o anterior, nem pode – para efeitos de recurso – entender-se que a tenha absorvido.
A “aprovação tácita” tem, neste caso, o sentido (não de uma aprovação por mero decurso do tempo sem decisão contrária – “presunção de deferimento tácito”), mas de uma aprovação “implícita”, ou seja, que se infere dos termos de um acto expresso - o despacho de 14-11-97 – cfr. Sobre a distinção entre as diversas hipóteses de actos tácitos, Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pág. 309. Este autor, sob a denominação de “declarações anómalas” inclui a (i) declaração tácita (“a declaração que se exprime projecta luz sobre outra que ficou tácita”), o (ii) “acto concludente” (partindo de um acto formalmente expresso retira-se a conclusão de que e administração “só pudera ter dado a um outro procedimento uma decisão com um certo conteúdo, apesar de o não ter manifestado por via directa”), sublinhando que, nestes casos, a declaração implícita se depreende de uma declaração expressa; e (iii) o “silêncio” (os típicos deferimentos e indeferimentos tácitos do direito administrativo, decorrentes da falta de decisão no prazo legal, quando a lei atribua relevo a tal silêncio), onde a formação do “acto” decorre do valor atribuído por lei ao incumprimento de um dever de decisão. O caso destes autos, atendendo à referida classificação das declarações implícitas, é um “acto concludente”, uma vez que partindo de um acto formalmente expresso (o acto de 14-11-97) e de não haver uma manifestação por via directa, infere-se a existência de uma “autorização tácita” para a localização dos depósitos de água naquele local.
Será possível entender que o recorrente pretende, ao fim e ao cabo, recorrer do acto que permitiu a construção naquele local dos depósitos de água (incluindo a hipótese, de ter ocorrido uma “via de facto”, isto é uma actuação sem acto) ?
E, portanto, imperfeitamente expressa, ou mesmo errada na sua exteriorização, a sua intenção era recorrer contenciosamente do acto que implicitamente autorizou, sem necessidade de licenciamento, a localização dos depósitos de água?
Julgamos que sim.
Como decorre das suas alegações de recurso o recorrente põe em causa a ausência de um acto de licenciamento, por entender que é aí que radica a ilegalidade. Por isso diz, por exemplo, na conclusão:
“f) o que decorre da posição expressa pelo recorrido é que não houve qualquer despacho susceptível de ser contenciosamente impugnado, uma vez que não houve licenciamento dos depósitos, mas sim tácita aprovação”. É esta situação (de contornos difusos) que, ao fim e ao cabo, o recorrente pretende discutir judicialmente, através da impugnação do acto que constava da certidão solicitada ao abrigo do art. 31º da LPTA.
Este entendimento permite identificar o acto recorrido como sendo a “autorização tácita”, acima recortada, apesar do recorrente não identificar claramente qual o acto ou actos concludentes de onde a mesma decorre. Mas este “erro” na identificação dos actos concludentes não lhe é imputável e não obsta a que seja entendível, qual o conteúdo e sentido do acto (implícito) recorrido.
Não lhe é imputável porque na certidão que lhe foi entregue não constavam todos os elementos indispensáveis à identificação do acto ou actos concludentes, isto é, dos actos de onde decorre inelutavelmente o acto implícito.
E também não obsta à correcta delimitação do objecto do recurso (acto recorrido), como sendo a “autorização tácita” sobre a localização, sem licenciamento dos referidos depósitos. É, de resto esta autorização tácita que o recorrente coloca como alvo da sua pretensão anulatória: começa por duvidar da sua existência (art. 44º da petição) mas, caso exista, sofre do vício de incompetência (art.s 45º e 46º da petição), de falta de fundamentação (art. 51º e 52º da petição) e violação de lei (art.s 56º e seguintes da petição).
Este entendimento justifica-se, finalmente, por razões de economia e celeridade processuais e pela aplicação do princípio “pro actione”.
A economia e celeridade processuais decorrem de não ser necessária a interposição de novo recurso contencioso do acto implícito de aprovação da localização dos depósitos de água. De resto, caso venha a concluir-se pela inexistência da invocada “autorização tácita” (opção pelas vias de facto sem acto administrativo prévio) é este processo o meio próprio para a declaração da inexistência jurídica dessa “autorização” - (vício de conhecimento oficioso, mas de algum modo aflorado pelo recorrente no art. 44º da petição).
O princípio “pro actione” (favorecimento do processo) impondo a interpretação das normas no sentido de favorecer o acesso ao tribunal e evitar situações de denegação de justiça, pode ser invocado em situações de dificuldade de identificação do acto recorrível, como é manifestamente o caso – cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, pág. 416 e nota 873, Acórdão do STA de 9-11-2000 (Recurso 45390) e Sérvulo Correia e Mafalda Carmona CJA, n.º 44, pág. 30.
Assim, o acto recorrido não é aquele que a sentença recorrida entendeu como tal, ou seja, não é o acto constante da certidão que foi entregue ao recorrente, mas sim a “autorização tácita” que nesse acto se referiu existir, e para onde, ao fim e ao cabo esse acto remete.
A decisão recorrida entendeu ainda que o recurso foi extemporaneamente interposto. Com efeito, entendeu-se na sentença, que a notificação feita ao recorrente (ofício com o teor do despacho do Presidente da Câmara de 15 de Abril de 1998), não continha qualquer insuficiência na notificação do acto, e que foi objecto do pedido de certidão. Deste modo, o prazo do recurso, no entendimento da sentença, começou a correr a partir da notificação referida na al. D) dos factos provados, isto é da notificação do ofício de 15-4-98. O recurso ao art. 31º da LPTA constitui, na tese da decisão recorrida, “um expediente manifestamente dilatório”, e, portanto, tendo o recurso sido interposto em 29-6-98, o mesmo foi extemporaneamente interposto.
Julgamos, todavia, que sem razão, tendo em conta o recorte do acto recorrido anteriormente feita.
Da análise da questão anterior, e da identificação ou concretização do acto recorrível, concluímos que nem o ofício referido (de 15-4-98) com a notificação do teor do “despacho do Presidente da Câmara”, nem a certidão entregue ao recorrente, solicitada ao abrigo do art. 31º da LPTA, continham o acto recorrível, uma vez que nem sequer continham todos os elementos necessários, ou seja, os actos concludentes, de onde fosse possível inferir a existência e conteúdo do acto implícito, objecto do recurso - a autorização tácita, sem prévio licenciamento, da localização e construção dos depósitos de água – cfr. Matéria de facto aditada neste tribunal, sob as alíneas i) a j).
Do exposto resulta que o “acto recorrido” (acto implícito) não fora cabalmente notificado ao recorrente, nem sequer com a entrega da certidão ao abrigo do art. 31º da LPTA, pelo que, por maioria de razão, não pode considerar-se meramente dilatório o uso da faculdade concedida no aludido preceito. Perante os termos ambíguos do ofício referido na al. C) da matéria de facto (“transmita-se ao requerente/reclamante que os depósitos em causa são infra - estruturas do loteamento, acordadas na sua localização com a indáqua e a Câmara e que se tomaram públicos, não havendo qualquer licenciamento mas tácita aprovação”) não é dilatória a pretensão de ver certificado o autor do acto, a data em que o mesmo foi proferido e respectiva fundamentação. O que o recorrente pretendia era que lhe fosse certificado, com toda a clareza, o acto que autorizou a construção dos depósitos de água, qual o seu autor e qual a sua fundamentação. Esta pretensão só seria meramente dilatória, se um destinatário normal, colocado perante o referido ofício, pudesse desde logo ficar ciente dos referidos elementos. O facto da certidão emitida ser uma cópia do ofício, não permite inferir que o ofício já continha todos os elementos necessários. Só seria assim se o anterior ofício já contivesse todos os elementos legais, e como vimos não era esse o caso.
Assim, tendo o recurso sido interposto dentro do prazo de dois meses, contados da entrega da certidão, emitida ao abrigo do art. 31º da LPTA, o mesmo foi tempestivamente interposto, pelo que também quanto a este fundamento deve revogar-se a decisão recorrida.
