0949/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O pagamento do saldo devido pela formação profissional, no âmbito do Despacho Normativo 94/98, de 13/10, deveria ser efectuado no decurso do mês subsequente à respectiva aprovação (art. 15º, n.º 2 do mencionado Desp. Normativo).

II- Tratando-se, assim, de uma obrigação com prazo certo, o pagamento extemporâneo desse saldo faz incorrer o devedor na obrigação de pagar juros de mora.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O ESTADO PORTUGUÊS, através do Ministério Público, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que, na ACÇÃO ORDINÁRIA movida por A..., o condenou a pagar os juros de mora devidos sobre “as quantias referidas no ponto 3 da matéria dada como provada, desde 30 dias após a data da sua aprovação e até efectivo pagamento, restringidos aos cinco anos que antecederam a citação do réu na presente acção (ou seja, os devidos desde 10/10/1996 até ao respectivo pagamento), formulando em síntese as seguintes conclusões:

- não há, no caso, lugar a pagamento de juros de mora, pois o Despacho Normativo nº 94/89, não previa em nenhuma situação, que fossem devidos juros de mora, por atraso nos pagamentos a entidades promotoras de acções de formação;

- tal pagamento equivaleria à utilização de dinheiros públicos fora dos fins a que legalmente estão destinados;

- se o legislador quisesse que fossem devidos juros de mora, nos casos de incumprimento do prazo estabelecido no art. 15º, 2, do Despacho Normativo nº 94/89, tê-lo-ia dito expressamente, como fez no art. 19º, nº 1, em relação às restituições a efectuar pelas entidades beneficiárias;

- por isso os prazos estabelecidos nos n.ºs 1 e 2 do art.15º deste despacho Normativo, têm natureza meramente indicativa ou ordenadora;

- só com a publicação do Despacho Normativo n.º 68/91, é que o legislador estabeleceu a obrigatoriedade de pagamento de juros;

- é o que resulta deste diploma, quando diz no seu preâmbulo que “finalmente vincularam-se os gestores e a Administração Pública ao cumprimento de prazos”;

- e também do facto do Despacho Normativo n.º 94/89, não conter disposições semelhantes às dos n.ºs 3 e 4 do Despacho Normativo n.º 68/91, o que quer dizer que o legislador considerou que, não sendo o prazo vinculativo, não fazia sentido prever-se a sua suspensão;

- pelas mesmas razões não é aplicável o art. 804º, 2, do C. Civil, pois a aprovação das candidaturas, constitui um acto administrativo e não um contrato, pelo que, não se constitui uma obrigação com prazo certo de pagamento;

- não existe, assim, um prazo certo para o pagamento do saldo;

- nestes termos, a sentença recorrida viola os artigos 804º, 2 do C. Civil e 15º, nº 2 do D. Normativo n.º 94/89, devendo ser revogada e substituída por outra que absolva o Estado do pedido.

A autora contra-alegou, defendendo a sentença e refutando a argumentação do Ministério Público.

Colhidos os visto legais, foi o processo submetido à conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) ao abrigo do disposto no art. 5º do Despacho Normativo n.º 94/89, na qualidade de promotora, a autora apresentou, em 20-3-90 e em 31-10-90, no Centro de Emprego de Aveiro do Instituo do Emprego e Formação Profissional (IEFP) vários pedidos de co-financiamento para realização de acções de formação profissional no âmbito de três Programas Operacionais financiados pelo Fundo Social Europeu (FSE) – os Programas Operacionais (PO1, n.ºs 4 e 5, PO 4, n.º 2 e 3 e P 1º n.º 6), os quais foram aprovados;

b) Após a realização das acções de formação aprovadas, a autora apresentou os respectivos pedidos de pagamento de saldo;

c) Após realização de auditoria às acções desenvolvidas pela autora, em 29 de Julho de 1996 o Director Geral do DAFSE aprovou os pedidos de pagamento de saldo, relativos aos pedidos ns 2 e 3 PO 4, que reduziu para Esc. 17.210.467$00 e Esc. 8.245.989$00, respectivamente e pedido nº 6 PO 10, que reduziu para Esc. 1.552.626$00, e, em 12 de Março de 1998, os pedidos n.ºs 4 e 5 do PO1, que reduziu para Esc. 8.817.545$00 e Esc. 8.991.626$00, respectivamente, este aprovado pelo Gestor do programa Pessoa;

d) O pagamento (reduzido em relação ao inicialmente aprovado, em consequência da auditoria realizada pela Inspecção Geral de finanças), foi efectuado:

- Em 21 de Janeiro de 1997, os atinentes aos pedidos n.ºs 2 e 3 do PO 4 e nº 6 do PO 10;

- em 30 de Dezembro de 1998, os relativos aos pedidos n.ºs 4 e 5 do PO 1.

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida considerou que eram devidos juros de mora a partir do 30º dia subsequente à aprovação do pagamento dos saldos. Para tanto invocou o disposto no art. 15º, n.º 2, do D. Normativo 94/89, de 13/10 que determinava que o “pagamento dos saldos apurados será efectuado no mês subsequente à aprovação” e o disposto no art. 804º, 2 do C. Civil, segundo o qual o devedor se considera em mora quando a prestação não for efectuada “em tempo devido”.

Estavam em causa apenas os juros de mora vencidos “desde há cinco anos (depois de 10/10/96) até à data do respectivo pagamento”, pois os demais juros de mora foram julgados prescritos (fls. 317), sendo que esta parte da decisão não foi objecto de recurso.

E, consequentemente, o Estado Português foi condenado a pagar à autora tão-somente os juros de mora vencidos desde 10/10/96, até à data dos respectivos pagamentos ocorrida em 21 de Janeiro de 1997 e 30 de Dezembro de 1998.

Objecto do recurso é essencialmente a questão de saber se a obrigação de pagamento dos saldos era devida desde, pelo menos o 30º dia posterior à aprovação do saldo, ou se, este prazo não era vinculativo, e por isso sem determinar o termo final do prazo de pagamento. Na verdade, não foi questionado o entendimento – que reputamos exacto, como adiante melhor se explicitará – segundo o qual o Estado está sujeito ao pagamento de juros de mora e que, tal obrigação se constitui nos termos do C. Civil, e, portanto, nas obrigações com prazo certo, a partir do vencimento da obrigação, sem necessidade de interpelação do devedor.

O Estado considera que o prazo referido no art. 15º, 2, do Despacho Normativo 94/89, é um prazo meramente ordenador, sem vincular a Administração ao pagamento dos montantes aprovados. Para sustentar o seu entendimento invoca os seguintes argumentos: (i) não está expressamente prevista na legislação aplicável a possibilidade de serem devidos juros de mora, tanto mais que o pagamento dos montantes aprovados esta estava condicionado aos fluxos financeiros da Comissão europeia para o Estado – Membro, os quais não estão sujeitos a quaisquer prazos; (ii) não era possível consagrar o pagamento de juros de mora já que tal equivaleria à permissão de utilização dos dinheiros públicos estritamente consignados à formação profissional, fora dos fins a que legalmente estão destinados; (iii) se o legislador quisesse que fossem devidos juros de mora tê-lo-ia dito expressamente como fez no art. 19º, n.º 1 relativamente às restituições a efectuar pelas entidades beneficiárias; (iv) o Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional, por despacho de 16-8-1993 determinou não serem devidos juros de mora em situações de devolução, pelo que fazendo o paralelismo das situações também neste caso não haveria lugar ao pagamento de juros; (v) a decisão do STA invocada na sentença recorrida reportava-se a uma situação ocorrida num outro domínio legislativo (Despacho Normativo 68/91).

O quadro legal aplicável é o seguinte:

O art. 15º, do Despacho Normativo 94/98, de 13/10, tinha a seguinte redacção:

“Artigo 15.º

Pagamento de saldo

1- A decisão sobre o pedido de pagamento de saldo deverá ser proferida no prazo máximo de quatro meses após a data da sua apresentação.

2- O pagamento dos saldos aprovados será efectuado no decurso do mês subsequente à aprovação.”

Tem interesse para a questão o art. 19º do mesmo Despacho Normativo, com a seguinte redacção:

“Artigo 19.º

Incumprimento

1- Quando a contribuição venha a ser reduzida ou suprimida em virtude da não justificação de custos, da não consideração dos proveitos existentes ou de modificações à decisão de aprovação do pedido de contribuição, as entidades beneficiárias ficam obrigadas a restituir, no prazo de oito dias após notificação, os respectivos montantes, acrescidos de juros de mora calculados à taxa legal e contados desde a data do recebimento daqueles montantes.

2- Se a entidade não der início à acção no prazo de 30 dias em relação à data aprovada, ter-se-á por revogada a decisão de aprovação, sendo-lhe permitido renovar o pedido apenas uma vez no decurso de 12 meses contados a partir da data do pedido anterior.”

Estes artigos devem ser articulados, por seu turno, com o regime geral da falta de cumprimento e mora imputáveis ao devedor, regulado no C. Civil. Segundo este regime o devedor que falta culposamente ao cumprimento da obrigação torna-se responsável pelo prejuízo que causa ao credor (art. 798º do C. Civil). Nas obrigações pecuniárias a indemnização devida pela mora no cumprimento corresponde aos juros à taxa legal, a contar do dia da constituição em mora (art. 806º do C. Civil). A mora constitui-se, em regra com a interpelação do devedor, mas para além de outros casos que não têm interesse para este processo, constitui-se independentemente de tal interpelação, quando a obrigação tiver prazo certo (art. 805º, 2, al. a) do C. Civil).

Do regime aplicável e dos termos em que a questão aparece colocada nos autos, podemos colocar o cerne da controvérsia, na questão de saber se o prazo referido no art. 15º, 2 do Desp. Normativo 94/89, de 13/10 é, ou não, um prazo certo e vinculativo, para o efeito de desencadear o momento da constituição em mora, independentemente de interpelação.

Vejamos então.

O referido artigo 15º, 2, do Desp. Normativo 97/89, diz-nos que o pagamento dos saldos aprovados será efectuado no decurso do mês subsequente à aprovação, o que significa que o prazo dentro do qual deve ser feito o pagamento não tem a menor incerteza. É, portanto, um prazo certo.

E será vinculativo, ou meramente ordenador?

O Ministério Público, nas suas alegações de recurso, entende que não, por tal natureza só passar a existir a partir do Despacho Normativo 68/91, de 25/3.

Mas julgamos que não é assim.

É verdade que este último Regulamento (68/91, de 25/3) veio clarificar a natureza vinculativa do prazo de pagamento do saldo. Tal foi expressamente anunciado no preâmbulo quando se disse: “Finalmente, vincularam-se os gestores e a Administração Pública ao cumprimento de prazos quanto a decisões de pagamento, de forma a imprimir maior celeridade aos fluxos financeiros…”. E também é verdade que o regime do termo de pagamento foi aperfeiçoado, de forma a tornar indiscutível a natureza vinculativa e não meramente ordenadora dos prazos de pagamento – cfr. neste sentido o Acórdão deste Supremo Tribunal de 1-7-2003, proferido no processo 0758/03.

Contudo, este aperfeiçoamento não significa, necessariamente, que no regime anterior o prazo previsto no art. 15º, 2, do D. Normativo 94/89 fosse meramente ordenador. Os aperfeiçoamentos introduzidos, designadamente a suspensão do prazo de pagamento quando forem solicitados documentos adicionais, a par de uma substancial redução do prazo de pagamento, são perfeitamente explicáveis por uma intenção de celeridade (o prazo é reduzido a metade) e, por outro, aliada à salvaguarda da posição da Administração em caso de dúvidas sobre o acerto do saldo (permitindo, nesses casos, a suspensão do prazo). Este aperfeiçoamento é, pois, compatível com o facto do regime anterior já ser vinculativo, e carecer de aperfeiçoamentos.

Não se compreenderia, de resto, que o Regulamento fixasse um prazo certo para o pagamento de saldos aprovados por actos administrativos e esse prazo fosse meramente ordenador. Um prazo certo para o cumprimento de uma obrigação tem associados efeitos legais (a constituição da mora é um deles) que só uma intenção inequívoca do legislador poderia afastar. Sendo fixado prazo de cumprimento de uma obrigação pecuniária, como é o caso dos autos, o não cumprimento desse prazo não pode deixar de determinar o momento da constituição da mora, por força do disposto no art. 805º, 2, a) do C. Civil.

A circunstância do Despacho Normativo não prever juros de mora devidos pelo Administração é irrelevante, pela simples razão da constituição da mora estar prevista noutro local (no C. Civil). Note-se que, nem sequer a Administração poderia através do exercício do seu poder regulamentar afastar a aplicação do regime geral da constituição em mora, uma vez que o Regulamento é uma fonte de direito subordinada ao primado da lei em sentido formal.

A circunstância do Regulamento em causa apenas prever juros de mora a pagar pelo particular, no caso de ter recebido quantias indevidas (redução do saldo), é pelos mesmos motivos irrelevante, ou seja, qualquer que seja a vontade da Administração no exercício do seu poder regulamentar, tal vontade é irrelevante para destruir os efeitos legalmente previstos para a constituição em mora.

A circunstância de haver um despacho a isentar os juros de mora previstos no art. 19º, 1, do Despacho Normativo 94/89, também é, pelas mesmas razões, inconcludente, uma vez que a constituição em mora não pode ser afastada ou constituída através do poder regulamentar.

A impossibilidade de haver mora por razões de afectação do dinheiro público também não procede.

É verdade que a mora é uma indemnização pelo incumprimento tempestivo de uma obrigação. Também é verdade que na sua génese está um defeituoso cumprimento, e, portanto, destina-se a ressarcir um dano. E é igualmente certo que a finalidade (jurídica) das normas que instituem a mora não é, como na prestação principal, a satisfação do interesse público, mas sim reparar o dano causado pelo tardio cumprimento.

Contudo, o que decorre do específico regime da mora, da sua natureza e finalidade jurídica (indemnização pelo tardio incumprimento e ressarcimento do dano causado por esse tardio cumprimento) é que as verbas destinadas a tal fim não são desviadas de qualquer outra afectação pública – pois as obrigações em causa (juros de mora) são originárias e têm a sua fonte no dever de indemnizar. O argumento do Ministério Público só teria alguma força se o Estado estivesse isento de pagar juros de mora, mas segundo a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal não é esse o caso.

É pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal, segundo a qual a isenção de juros de mora prevista no art. 2.º, n.º 1.º, do Decreto-Lei n.º 49168 reporta-se às dívidas aos entes públicos mencionados no n.º 1 do art. 1.º daquele diploma e não às destes para com terceiros - cfr. entre outros, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 16-5-2000, proferido no recurso n.º 45041–Pleno; de 21-3-2001, proferido no recurso n.º 46760; de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 47255; de 24-5-2002, proferido no recurso n.º 47205; de 19-6-2001, proferido no recurso n.º 46465–Pleno; de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 47481 e 47509; de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927; de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207; de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110; de 09/05/2002, proferido no rec. 48136; de 15/05/2002, proferido no rec. 45299-PLENO; de 19/06/2002, proferido no rec.47787, de 18-05-2004, rec. 047695-PLENO, e de 03-02-2004, rec. 01505/03. No mesmo sentido, pode ver-se o Parecer n.º 27/84, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 10-5-84, publicado no Diário da República, II Série, de 20-9-84, página 8657, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 341, página 74.) Assim, na linha desta jurisprudência e doutrina, é de entender que não há suporte legal para isentar o Estado de juros de mora relativamente à falta de pagamento dos saldos aprovados.

Deve reconhecer-se que o argumento do Ministério Público assente no facto da Administração só poder pagar quando tivesse fluxos financeiros tem outra consistência. Na verdade se a Administração não tivesse recebido os fundos afectos ao pagamento do saldo, não poderia efectuar o pagamento e, se não pudesse cumprir, ou seja, se o pagamento extemporâneo não lhe fosse imputável a questão de saber se eram devidos juros de mora poderia ter outra solução. Contudo, este tipo de razões – que se prendem com a culpa - não procedem pela simples razão de não terem sido alegadas e, portanto, não se ter alegado que a falta de pagamento tivesse ocorrido por falta de fluxos financeiros.

A refutação que o M.P. faz da argumentação da sentença recorrida por ter invocado um Acórdão deste Supremo Tribunal proferido no âmbito do de vigência do Despacho Normativo 68/91, de 25/3/91, também tem alguma razão de ser. Houve efectivamente um aperfeiçoamento do regime regulamentar quanto à expressa vinculação do dos gestores “ao cumprimento de prazos”, tornando mais evidente o carácter vinculativo dos prazos de pagamento. Assim, a doutrina do acórdão, tendo subjacente um outro domínio legislativo, não é directamente aplicável. Contudo, como tivemos oportunidade de ver, o aperfeiçoamento anunciado neste último Diploma não permite inferir que o prazo certo, anteriormente previsto, não fosse desde logo vinculativo.

Do exposto resulta que improcedem todas conclusões do recorrente, devendo em consequência negar-se provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Novembro de 2006. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – Rosendo José.