II2 Do Direito
O Reclamante e ora Recorrido solicitou ao Chefe do Serviço de Finanças a declaração de prescrição da dívida exequenda cujo pagamento coercivo lhe está a ser exigido no âmbito processo de execução fiscal (PEF) nº 1678201601005472, instaurado com base em certidão de dívida emitida pela Entidade Recorrente, IFAP, IP – Instituto Financeiro de Agricultura e Pescas, relativa a Ajudas no âmbito do programa operacional “AGRO - medida 1: modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas (Cofinanciado pelo FEOGA — Orientação)”.
Notificado da sentença que deferiu a reclamação, dela veio a ora Recorrente interpor recurso alegando nas conclusões, em suma, que prazo prescricional aplicável ao caso é de cinco anos e que este começou a correr no dia em que a decisão de recuperação das verbas consideradas indevidamente recebidas se sedimentou; evento que ocorreu em 5 de maio de 2015 e não no dia 22 de setembro de 2015, como decidido. Todavia, ocorreram ainda dois eventos interruptivos (reconhecimento da dívida pela devedora e a citação) e eventos suspensivos (prazos COVID), assim concluindo que a dívida não se encontra prescrita.
Vejamos, então se a sentença merece a crítica que lhe foi feita.
Na fundamentação a sentença recorrida começa por fazer o enquadramento da questão, nos seguintes termos:
«(…)
O artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias prevê o seguinte:
"O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional".
Uma interpretação literal deste preceito poderia sugerir que a sua aplicação se restringe às "sanções administrativas", na aceção do artigo 5.º do mesmo Regulamento. Contudo, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) tem adotado uma interpretação mais ampla.
Todavia, como foi declarado pelo Tribunal de Justiça, o artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95 visa simultaneamente as sanções administrativas, na aceção do artigo 5.º, n.º 1, deste regulamento, e as medidas administrativas, na aceção do artigo 4.º, n.º 1, do referido regulamento, que podem ser adotadas com vista à proteção dos interesses financeiros da União Europeia – cfr. o n.º 83 do Acórdão de 7 de abril de 2022, C-447/20 e C-448/20, EU:C:2022:265; e o n.º 37 do Despacho do Tribunal de Justiça proferido, no dia 20 de outubro de 2022, no processo C-374/21.
Assim, conclui-se que o prazo de três anos previsto no n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento é aplicável às decisões que determinam a recuperação de fundos indevidamente recebidos.
(…)»
Prossegue sentença recorrida no segmento que aqui interessa:
«(…)
O artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 define «irregularidade» como qualquer violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta (v. o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, n.º 23).
No caso em apreço, está em causa a cobrança de quantia exequenda no valor de € 38.808,89, respeitante a ajudas pagas à Reclamante no âmbito do programa operacional "AGRO - medida 1: modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas (Co-financiado pelo FEOGA — Orientação)", em execução do contrato de financiamento (factos provados n.ºs 1 e 2).
A decisão que determinou a restituição destas quantias baseou-se no entendimento de que as mesmas foram indevidamente recebidas pela Reclamante (facto provado n.º 3).
As partes estão de acordo na aplicação do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995: se a Reclamante reclama a aplicação deste Regulamento, a Exequente convoca o n.º 3 do artigo 3.º deste regulamento para defender a aplicabilidade de norma de direito nacional [o artigo 168°, n° 4, alínea c), do C.P.A.], admitindo, assim, implicitamente, encontrarmo-nos dentro do âmbito de aplicação deste regulamento. Além disso, a Exequente não alega (sem que o contrário resulte dos autos) que as ajudas tenham sido financiadas, nalguma proporção, sem recurso a verbas provenientes da União Europeia.
Conclui-se, portanto, que está em causa uma "irregularidade" tal como definida no artigo 1.º do Regulamento, abrangendo a totalidade da dívida em cobrança.
(…)»
Considerou-se na sentença recorrida que o prazo de prescrição aplicável ao caso era de três anos previsto no nº 2 do artigo 3 do Regulamento nº 2988/95, de 1995.12.18, citando jurisprudência recente do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE).
Com efeito, a certidão extraída e que serviu de base à instauração do processo de execução fiscal refere que a dívida tem origem em ajudas pagas à Reclamante no âmbito do programa operacional “AGRO - medida 1: modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas (Co-financiado pelo FEOGA — Orientação)” sendo esse programa regulado pelo Regulamento (CE) n.º 1257/1999, de 17 de maio do Conselho, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) nº 1763/2001, de 6 de setembro e a nível nacional, pela Portaria n.º 533-B/2000, pelo que é aplicável ao caso o disposto no Regulamento (CE – Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, que regula a matéria da prescrição relativa a irregularidades verificadas no âmbito das ajudas comunitárias.
Defende a Recorrente que o prazo prescricional aplicável ao caso é de cinco anos, sem razão, todavia. Com efeito, tal como decidido na sentença recorrida, o prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva. [artigo 3/2 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias], atendendo-se ainda a que os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
Nesse sentido, veja-se a mais recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, da qual citamos, a título meramente exemplificativo os acórdãos de 2020.11.18, proferido no processo nº 0609/14.5BEBRG, de 2022.07.13, proferido no processo nº 01744/06.9BELSB, de 2023.10.11, Processo nº 03421/15.0BEBRG e de 2024.05.29, Processo nº 0306/22.8BEVIS (todos disponíveis em www.dgsi.pt).
Não tem, pois, razão a ora Recorrente sobre esta questão, com efeito: “nos termos do artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95, o prazo de execução da decisão que aplica a sanção ou medida administrativa é de três anos, contado desde o dia em que a decisão final se torna definitiva, sendo esse prazo objeto de interrupção ou suspensão nos termos das disposições pertinentes do direito nacional”.
A ora Recorrente discorda do decidido na sentença sobre a fixação do termo inicial do prazo prescricional (dies a quo), defendendo que o mesmo ocorreu em 5 de maio de 2015 e não no dia 22 de setembro de 2015, como decidido.
Vejamos o decidido na sentença recorrida sobre a contagem do prazo no caso concreto ora em análise. Diz:
«(…)
Nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, o prazo de execução da decisão "corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva".
O TJUE, no Acórdão proferido nos processos C-447/20 e C-448/20, esclareceu que o artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos. De acordo com o TJUE, esse prazo deve correr "desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso".
No caso em apreço, a decisão que determinou a restituição das ajudas foi proferida em 29/06/2010 (facto provado n.º 3). Contudo, não só não ficou provado que a Reclamante tenha efetivamente recebido esta notificação – cfr. o ponto B dos factos não provados – como não ficou provada a data nem a modalidade de envio da mesma [cfr. o ponto A dos factos não provados], o que impede, nomeadamente, que se possa presumir o recebimento a partir do envio e respetiva data.
A primeira comunicação cujo conhecimento pela Reclamante ficou provado foi a interpelação para pagamento voluntário, remetida em 16/03/2015 (facto provado n.º 5), à qual a Reclamante respondeu em 04/05/2015 (facto provado n.º 6), assim confirmando a sua receção.
Esta data (04/05/2015) marca o momento em que a Reclamante tomou inequivocamente conhecimento da decisão administrativa de recuperação das ajudas. A partir desse momento, iniciou-se o prazo para impugnação contenciosa, fixado no então artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA, em três meses.
À data dessa comunicação, a redação do CPTA em vigor era a que lhe foi conferida pela Lei n.º 63/2011, de 14/12, pelo que, por força do disposto no n.º 3 do mesmo artigo 58.º, ao contrário do que sucede atualmente, a contagem do prazo de impugnação não era feita nos termos previstos no artigo 279.º do Código Civil, mas sim de acordo com o regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil. Ou seja, esse prazo suspendia-se durante as férias judiciais.
Assim, o caso decidido administrativo formou-se em 22/09/2015, primeiro dia seguinte ao último dia do prazo de impugnação contenciosa. É a partir desta data que a decisão administrativa se tornou definitiva. Deste modo, o termo inicial para a contagem do prazo de três anos previsto no artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento coincide com o dia 22/09/2015.
(…)»
A ora Recorrente não impugnou a matéria de facto fixada na sentença e desde já diremos que a decisão sob recurso não merece a censura que lhe foi feita.
Tal como decidido na sentença recorrida, que cita a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), no seu Acórdão de 2022.04.07, proferido nos processos apensos C-447/20 e C-448/20, que vieram esclarecer que a decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos se torna definitiva a partir do momento em que se tornar inimpugnável, por via do esgotamento das vias de recurso
Com efeito e tal como decidido na sentença, o prazo de impugnação contenciosa da decisão administrativa de recuperação das ajudas era de três meses, e a contagem deste prazo geral suspendia-se durante as férias judiciais. Tal como referido no trecho da sentença supratranscrito, com a redação aplicável ao tempo o nº 3 do artigo 58º CPTA, na versão anterior à introduzida pela revisão operada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, em matéria de contagem dos prazos de propositura de ações, remetia diretamente para o regime constante do Código de Processo Civil (CPC). O prazo era contínuo suspendendo-se, todavia, durante as férias judiciais.
A carta datada de 2015.03.16, a que se refere a alínea 5 dos factos provados, foi enviada à Reclamante e ora recorrida por «correio normal», não se sabendo a data em que este ofício foi por ela recebida.
Sabe-se, sim, que por carta datada de 3 de maio de 2015, e por esta enviada à ora Recorrente no dia seguinte, 4 de maio, a ora Recorrida nela fazendo expressa referência aquele ofício de 2015.03.16, solicitou o pagamento da dívida em prestações.
Não tendo sido expressamente posto em causa nas conclusões de recurso apresentadas que a ora Recorrida tomou conhecimento da decisão em 3 de maio de 2015, o prazo de impugnação contenciosa da decisão iniciou-se em 4 de maio de 2015, suspendeu-se no período de férias judiciais e terminou em 21 de setembro desse mesmo ano de 2015, pelo que, tal como decidido, o prazo prescricional começou a correr no dia seguinte: 22 de setembro.
Nada há, pois, a censurar ao decidido, improcedendo nesta parte o recurso.
Por fim alega a Recorrente que a sentença errou, no computo do prazo, ao não ter atendido às causas interruptivas e suspensivas entretanto ocorridas.
Como acabamos de ver supra, o prazo começou a correr no dia 22 de setembro de 2015, contados 3 anos, e não ocorrendo causas interruptivas ou suspensivas, completar-se-ia em 21 de setembro de 2018.
Comecemos a análise sobre se, no caso concreto, ocorreram as causas interruptivas alegadas pela ora Recorrente.
Alega a ora Recorrente terem ocorrido duas causas interruptivas do prazo prescricional: o reconhecimento da dívida por parte da Reclamante e ora Recorrida e a sua citação para os termos da execução.
Quanto ao reconhecimento da dívida e tal como decidido, não teve a virtualidade de interromper o prazo porquanto este não tinha ainda começado a decorrer. Com efeito, o requerimento tem data de 3 de maio de 2015, foi enviado à Exequente no dia seguinte e o prazo prescricional começou a correr em 22 de setembro de 2015. O evento não tem assim qualquer relevância para o cômputo do prazo e sobre ele não nos deteremos mais.
Vejamos agora se a citação por via postal teve a virtualidade de interromper o prazo prescricional.
Vejamos, então:
Efetivamente a jurisprudência tem reconhecido à citação para os termos da execução fiscal um duplo efeito interruptivo a saber, um efeito instantâneo, com a inutilização de todo o tempo para o efeito até então decorrido [artigo 326/1 do Código Civil (CPC)] e um efeito duradouro: o novo prazo não volta a correr enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (artigo 327 do CC).
Recordemos que, no caso concreto ora em apreciação, não estamos perante uma dívida tributária, mas de uma execução fiscal que foi instaurada com base em certidão emitida pelo IFAP, destinada à cobrança coerciva de montante respeitante a ajudas no âmbito do programa operacional “AGRO - medida 1: modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas (Cofinanciado pelo FEOGA — Orientação).
Decidiu-se na sentença recorrida que tendo a citação sido efetuada por carta registada, ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 191º CPPT «não tem valor de citação pessoal e, como tal, não tinha potencial interruptivo do curso do prazo de execução da decisão de recuperação», citando jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo nesse sentido, nomeadamente o Acórdão de 2023.03.29, proferido no processo 02023/22.0BEPRT, da qual se transcreve:
«Tem efeito interruptivo da prescrição a citação pessoal, se a citação postal efectuada anteriormente é meramente provisória e não dispensa a citação ulterior, definitiva.
(…)
(…) é entendimento jurisprudencial pacífico dos Tribunais Superiores, mormente deste STA, que a citação a que o artigo 49.º, n.º 1, da LGT confere efeito interruptivo da prescrição não é a citação através de postal nos termos do artigo 191.º do CPPT, relativamente à qual a lei não estabelece qualquer presunção do seu recebimento e respectiva data, e que tem carácter provisório, sendo que a citação só é de considerar efectuada, nos termos do artigo 193.º do mesmo código, após a penhora, quando for feita pessoalmente ou, caso a citação pessoal se não mostre possível, editalmente (cfr., por todos, o Ac. do STA de 8/1/2020, processo nº 0826/07, consultável em www.dgsi.pt).
(…)»
Prossegue a sentença recorrida:
«(…)
Assim, ainda que a forma de citação escolhida pelo órgão de execução fiscal (carta registada sem aviso de receção) esteja em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 191.º do CPPT, a prova do envio da citação não é idónea a produzir efeito interruptivo da prescrição: necessário seria prova da receção da mesma, que não temos (cfr. o ponto B dos factos não provados).
Concluímos, assim, pela ausência de prova de qualquer evento interruptivo do prazo prescricional após o seu início em 04/05/2015.
(…)
O decidido na sentença recorrida está de acordo com a jurisprudência dos Tribunais Superiores, que cita, segue e transcreve.
Entendemos que pouco ou nada mais há a acrescentar ao decidido.
Com efeito, como tem decidido a jurisprudência: «[a] citação postal a que alude o artigo 191º do CPPT não é idónea a produzir uma interrupção duradoura do prazo de prescrição em curso, uma vez que não assume as características próprias e especificas da citação a que se referem os artigos 326º e 327º, n.º 1 do Código Civil e 49º, n.º 1 da LGT (1- Do sumário do citado Acórdão STA de 2023.10.11).
Nesse sentido, chamamos à colação o decidido no Acórdão STA de 2017.10.11, proferido no processo nº 0203/17, com o qual concordamos e do qual se transcreve:
(…)
[O] artigo 327º, n.º 1 do Código Civil, sob a epígrafe "Duração da interrupção", refere-se à citação prevista no artigo 219º, n.º 1 do Código de Processo Civil, anterior artigo 228º, em que a citação se consubstancia no acto processual pelo qual se dá conhecimento pessoalmente ao réu, pessoa singular ou colectiva (arts. 225º e 246º), de que foi proposta contra ele determinada acção e se chama ao processo para se defender, indicando-se o prazo dentro do qual pode oferecer defesa e as respectivas cominações em caso de revelia, cfr. actual artigo 227º, n.º 2.
Ou seja, a citação, enquanto acto de chamamento ao processo, que o legislador previu como idóneo à interrupção duradoura do prazo de prescrição, consubstancia-se no meio pelo qual se dá ao visado a oportunidade de se defender activamente no processo que contra si foi instaurado e corresponde à citação pessoal que se encontra prevista no artigo 192º do CPPT e consequentemente, também, à citação a que se refere o artigo 49º, n.º 1 da LGT.
Assim, "A citação judicial, como meio interruptivo da prescrição, baseia-se em que, se o titular faz valer judicialmente o seu direito, mostra ele que exerce o direito, pelo que não deve já valer para a prescrição o tempo decorrido. A exigência da citação judicial da outra parte destina-se a dar-lhe conhecimento do exercício judicial do direito pelo titular, por não ser razoável que essa outra parte, que acaso contava com a prescrição, tenha de se sujeitar à interrupção, sem seu reconhecimento.", cfr. Vaz Serra, Prescrição Extintiva e Caducidade, pág. 392.
Já à citação a que alude o artigo 191º do mesmo CPPT não se lhe pode atribuir o mesmo efeito interruptivo duradouro.
Ou seja, enquanto que a citação pessoal pressupõe que o citado executado assume no processo todos os direitos e obrigações que lhe permitam defender- se em juízo, com recurso a todos os expedientes processuais legalmente previstos, razão pela qual o prazo de prescrição só se iniciará novamente findo que esteja o processo com decisão transitada em julgado, já a citação postal prevista no artigo 191º não lhe garante os mesmos direitos e, nessa medida, não pode ter o mesmo alcance que a citação pessoal.
Sobre a natureza desta citação postal já este Supremo Tribunal se pronunciou no acórdão datado de 21.03.2012, recurso n.º 081/12 ao referir que a citação mediante postal simples ou postal registado, prevista no artigo 191.º do CPPT, constitui uma citação provisória, que dispensa a citação definitiva até ao momento em que seja efectuada a penhora de bens, essa citação provisória, pela falta de segurança de que se reveste, não é susceptível de abrir o prazo para a defesa do executado, designadamente o prazo de oposição à execução fiscal ou o prazo para o exercício de outros direitos que hajam de ser exercidos dentro daquele prazo, como resulta inequivocamente do disposto no artigo 203.º, n.º 1, alínea, a), do CPPT.
Assim, esta citação postal a que alude o artigo 191º do CPPT não pode ser idónea a produzir uma interrupção duradoura do prazo de prescrição em curso (na decisão recorrida atribuiu-se efeito interruptivo à citação a que se refere a alínea "C" do probatório porque, sendo o aviso-citação postal uma diligência conducente à eventual cobrança do conhecimento do devedor, constitui facto interruptivo da prescrição subsumível ao art. 63.º, n.º 3, da Lei 17/2000, de 8 de Agosto, no entanto, porque se trata já de um acto praticado no âmbito de um processo judicial, a execução fiscal -cfr. artigo 103º, n.º 1 da LGT- não parece poder ser subsumível às diligências administrativas a que se refere tal preceito legal, antes tendo que ser qualificada como um acto processual), uma vez que não assume as características próprias e especificas da citação a que se referem os artigos 326º e 327º, n.º 1 do Código Civil e 49º, n.º 1 da LGT (também agora não entraremos na discussão de saber se esta citação postal é idónea a produzir um efectivo efeito interruptivo, ainda que meramente instantâneo, sobre o prazo de prescrição em curso, uma vez que no caso concreto sempre teremos que chegar à conclusão de que o prazo de prescrição se completou, tal como decidido lia sentença recorrida).
E, portanto, aqui chegados, teremos que concluir que os argumentos esgrimidos pela recorrente não são idóneos a evitar o reconhecimento da prescrição das dívidas em questão uma vez que àquela citação postal não pode ser atribuído efeito interruptivo duradouro do prazo de prescrição.
Efectivamente, caso não tivesse ocorrido a citação postal a que alude a alínea "C" do probatório, o prazo prescricional de 5 anos estabelecido pela Lei n.º 17/2000, ter-se-ia completado em 04.02.2006 e caso se atribua efeito interruptivo instantâneo a tal citação, o mesmo prazo ter-se-ia completado em 03.05.2006, sendo que a citação pessoal do executado, a única idónea a produzir um efeito interruptivo duradouro sobre o prazo de prescrição só ocorreu no dia 27.05.2006, o que, naturalmente, determina o não provimento do recurso.
(…)
Seguindo esta jurisprudência com as adaptações que o caso concreto ora exige, chegamos à mesma conclusão.
Não havendo naturalmente que atender à suspensão legal do prazo que decorre da vulgarmente designada legislação COVID, porquanto o evento se consumou em data anterior ao início da sua vigência.
Assim, feitas quaisquer contas e tal como decidido, decorreu já o prazo de execução da decisão administrativa de três anos.
Termos em que o recurso só pode improceder.
Relativamente à condenação em custas importa considerar que nos termos dos artigos 527/1 CPC: a decisão que julgue a ação ou algum dos seus incidentes ou recursos condena em custas a parte que a elas houver dado causa (…).
Assim, atento o princípio da causalidade, consagrado no artigo 527/2, do CPC, aplicável por força do artigo 2º, alínea e), do CPPT, as custas são pela Recorrente, que ficou vencida.
Sumário/Conclusões:
I - Nos termos do artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95, o prazo de execução da decisão que aplica a sanção ou medida administrativa é de três anos, contado desde o dia em que a decisão final se torna definitiva, sendo esse prazo objeto de interrupção ou suspensão nos termos das disposições pertinentes do direito nacional.
II - A citação mediante postal simples ou postal registado, prevista no artigo 191.º do CPPT, constitui uma citação provisória, que dispensa a citação definitiva até ao momento em que seja efectuada a penhora de bens, essa citação provisória, pela falta de segurança de que se reveste, não é susceptível de abrir o prazo para a defesa do executado, designadamente o prazo de oposição à execução fiscal ou o prazo para o exercício de outros direitos que hajam de ser exercidos dentro daquele prazo, como resulta inequivocamente do disposto no artigo 203.º, n.º 1, alínea, a), do CPPT.
III - A citação postal a que alude o artigo 191º do CPPT não é idónea a produzir uma interrupção duradoura do prazo de prescrição em curso, uma vez que não assume as características próprias e especificas da citação a que se referem os artigos 326º e 327º, n.º 1 do Código Civil e 49º, n.º 1 da LGT.
