00816/10.0BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A apreciação do fumus non malus juris previsto na alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA exige um juízo sumário, meramente negativo, em princípio pouco conciliável com a resolução de questões vocacionadas para ter impacto directo na sorte da acção principal;

II. A tempestividade da acção principal é pressuposto que terá a sua sede própria de conhecimento nessa acção, apenas devendo ser conhecido no âmbito cautelar se permitir o juízo de certeza exigido na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA [manifesto fumus malus];

III. O julgamento cautelar sobre a caducidade do direito do requerente intentar a acção principal nunca poderá impor-se no âmbito desta [artigo 383º nº4 do CPC], onde a sua apreciação não deve ser sumária, mas profunda e definitiva;

IV. A notificação da remessa do processo pelo órgão a quo ao órgão ad quem [artigo 172º nº1 CPA], é indispensável para possibilitar a contagem do prazo da decisão de segundo grau nos casos em que ela é feita antes do termo do prazo de 15 dias, mas já não poderá impedir essa contagem quando não for realizada, porque, neste caso, o recorrente deverá acrescentar ao prazo para decisão, seja de 30 ou de 90 dias, o prazo integral de 15 dias.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

R…, SA - com sede na Travessa…, Canidelo, Vila do Conde – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – em 20.10.2010 – que lhe indeferiu pedido de suspensão de eficácia do acto de 19.06.2009 do Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia [PRIME], e do acto de 02.02.2010 do Presidente do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação [IAPMEI] - esta sentença recorrida culmina processo cautelar em que a ora recorrente demanda o MINISTÉRIO DA ECONOMIA, DA INOVAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO, e o contra-interessado INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU, pedindo ao tribunal a referida suspensão de eficácia.

Conclui as suas alegações da forma seguinte:

1- Na sentença recorrida, o tribunal a quo indeferiu a providência cautelar interposta pela recorrente, sobre o acto administrativo contido no Despacho do Gestor do PRIME de 19.06.2009, bem como sobre todos os actos do mesmo consequentes [mormente o acto administrativo de execução exarado no Despacho do Presidente do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, IP, de 02.02.2010], por não julgar verificados os pressupostos de que a lei faz depender a sua adopção;

2- A recorrente não pode deixar de demonstrar a sua discordância face ao teor de tal decisão;

3- O nº4 do artigo 59º do CPTA estabelece que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo para a impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal;

4- Essa suspensão tem lugar independentemente do tipo de impugnação administrativa utilizada pelo particular;

5- O recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, o qual passa a 90 dias nos casos em que tenha havido lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares;

6- A contagem deste prazo inicia-se com a remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, e suspende-se aos sábados, domingos e feriados;

7- Após receber o recurso hierárquico interposto pelo particular, o autor do acto recorrido deve pronunciar-se sobre o teor do mesmo no prazo de 15 dias e remetê-lo, posteriormente, ao órgão superior competente para dele conhecer;

8- O recorrente deve ser notificado dessa remessa;

9- Só com essa notificação é possível, ao recorrente, conhecer do início da contagem do prazo para a formação do acto de indeferimento e da cessação do efeito suspensivo da contagem do prazo de impugnação contenciosa;

10- É inoponível ao recorrente qualquer remessa do recurso, pelo órgão a quo ao órgão ad quem competente para dele conhecer, de que o mesmo não tenha sido notificado;

11- Não colhe a tese de que o prazo se inicia com a interposição do recurso hierárquico quando o mesmo tenha sido dirigido ao órgão competente para dele conhecer;

12- O recurso hierárquico interposto pela recorrente a 09.09.2009 foi dirigido ao órgão competente para dele conhecer mas apresentado directamente nos serviços do IAPMEI, autor do acto recorrido;

13- A recorrente não foi notificada de qualquer remessa do recurso hierárquico para o órgão ad quem competente para dele conhecer;

14- O processo permanece junto do autor do acto recorrido, não tendo, ainda, sido remetido;

15- O prazo de 90 dias para formação do acto de indeferimento não teve ainda início;

16- A contagem do prazo para a interposição da impugnação contenciosa permanece suspensa;

17- A recorrente está em tempo para interpor a acção especial da qual depende esta providência cautelar, com base na anulabilidade do acto suspendendo;

18- Não está caduco o direito de acção que assiste à recorrente;

19- A entender-se ter já sido efectuada a remessa da qual o artigo 175º do CPA faz depender o início da contagem do prazo para formação do acto tácito, foi a mesma efectuada fora do prazo de 15 dias, previsto no nº1 do artigo 172º do CPA;

20- Em 6 e 12 de Abril de 2010, o autor do acto recorrido não havia, ainda, remetido o recurso hierárquico interposto pela recorrente para o órgão ad quem competente para dele conhecer nem se havia pronunciado sobre o teor do mesmo;

21- A remessa do recurso hierárquico para o órgão ad quem não teve lugar antes de 12.04.2010;

22- A contagem do prazo de 90 dias não se pode ter iniciado antes de 12.04.2010;

23- A impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses;

24- A contagem desse prazo obedece ao regime aplicável aos prazos para propositura de acções previstos no CPC;

25- Os prazos para propositura de acções são contínuos e suspendem-se nas férias judiciais;

26- O prazo de três meses para impugnação contenciosa de actos administrativos, com fundamento na sua anulabilidade, é de 90 dias;

27- A recorrente foi notificada da decisão tomada pelo Gestor do PRIME vertida no acto suspendendo em 29.07.2009;

28- A recorrente interpôs recurso hierárquico dessa decisão a 09.09.2009;

29- Na data de interposição do recurso hierárquico haviam já decorrido 11 dos 90 dias de que a recorrente dispunha para impugnar contenciosamente o acto administrativo recorrido;

30- Em 09.09.2009, suspendeu-se a contagem do prazo para impugnação contenciosa, restando então 79 dias;

31- O prazo de 90 dias de que o órgão ad quem dispunha para decidir nunca terá terminado antes de 18 de Agosto de 2010;

32- O prazo para impugnação contenciosa do acto administrativo suspendendo nunca alcançará o seu término antes de 18.11.2010;

33- A recorrente está em tempo para interpor a acção especial da qual depende esta providência cautelar, com base na anulabilidade do acto suspendendo;

34- Não está caduco o direito de acção que assiste à recorrente;

35- O tribunal a quo admitiu que não se pode ter como evidente a improcedência da pretensão de fundo que a mesma deduziu nos autos principais;

36- Está verificado o requisito do fumus non malus iuris, exigido pela referida alínea b) do artigo 120º do CPTA;

37- A não suspensão da eficácia do acto administrativo de anulação do financiamento concedido, bem como do acto de execução do Senhor Presidente do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, IP, importa a produção de efeitos ablativos na esfera jurídica da recorrente;

38- A recorrente foi já notificada para proceder à restituição das verbas recebidas, no âmbito do programa PRIME;

39- As aludidas verbas ascendem ao montante total de 18.226,55€, acrescido de 880,17€ a título de juros à taxa legal;

40- O dispêndio imediato de uma quantia tão avultada é passível de infringir, na recorrente, prejuízos de difícil reparação, os quais são passíveis de afectar irreversivelmente o seu estado financeiro;

41- A recorrente emprega número significativo de trabalhadores, os quais, tendo em conta o meio rural envolvente, não possuem, em alternativa, muitos outros serviços de que se possam valer em caso de despedimento, em virtude da cessação de actividade da recorrente;

42- Deixando de receber o remanescente do apoio financeiro aprovado, no âmbito do Programa PRIME, bem como tendo de restituir, de imediato, as verbas já recebidas, não pode a requerente garantir a subsistência financeira da empresa;

43- Inexistem, no caso concreto, prejuízos para o interesse público, decorrentes da concessão da medida cautelar em apreço;

44- O requerido não proferiu resolução fundamentada nos autos;

45- Estão verificados os requisitos exigidos pelo artigo 120º do CPTA para a concessão das medidas cautelares requeridas.

Termina pedindo a revogação da sentença recorrida e a total procedência da pretensão cautelar.

O INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU [IGFSE] contra-alegou, concluindo assim:

1- De acordo com a disciplina legal decorrente da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA a providência cautelar deve ser concedida, sem necessidade de mais indagações, se é evidente a procedência da acção principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;

2- Só relativamente aos vícios graves que conduzem a uma lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal;

3- Tendo presentes os vícios assacados ao acto pela recorrente, não é possível formular juízos de certeza e evidência quanto ao sucesso da acção principal, conforme exige o preceito em causa;

4- Donde, a decisão adoptada pelo tribunal a quo no sentido de dar como não verificado o requisito da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, se encontre isenta de qualquer censura;

5- Conforme se estabelece na alínea b) do artigo 120º do CPTA, quando não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular, a providência cautelar deve ser concedida sempre que exista fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal;

6- Conforme muito bem refere a sentença proferida pelo tribunal a quo, resulta da matéria de facto assente, que a acção administrativa especial de que constitui dependência a providência cautelar requerida, não deu, à data em que foi proferida aquela sentença, entrada em juízo, obstando, tal facto, ao conhecimento do mérito da pretensão principal por caducidade do direito de acção;

7- Com efeito, nos termos do disposto nos artigos 58º nº2 alínea b) e nº3 e 59º nº1 do CPTA, a impugnação dos actos anuláveis, como é o caso, deve ter lugar no prazo de três meses, a contar da notificação e contados de acordo com o disposto no artigo 144º do CPC;

8- Prevê, por sua vez, o nº4 do artigo 59º do CPTA que A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal;

9- No caso vertente a recorrente interpôs recurso administrativo em 09.09.2009, para o Secretário de Estado Adjunto da Indústria e da Inovação, tendo sido notificada pelo IAPMEI, em 04.11.2009, para proceder à junção dos depoimentos escritos das testemunhas por si arroladas, o que fez em 18.11.2009, ficando suspenso o prazo para a impugnação contenciosa, nos termos do citado nº4 do artigo 59º do CPTA;

10- Ora, nos termos do artigo 175º do CPA ex vi do artigo 176º do CPA, o prazo para a decisão administrativa era de 90 dias, contados de 09.09.2009, pelo que, decorrido tal prazo [90], deixa de estar suspensa a contagem do prazo de impugnação contenciosa;

11- O prazo para a propositura da acção principal terminou em 12.07.2010, pelo que é manifesta a caducidade do direito da acção;

12- Como bem entendeu o tribunal a quo, a caducidade do direito de acção obsta ao conhecimento do mérito da pretensão principal, devendo considerar-se, consequentemente, como não verificado o requisito previsto na alínea b) do artigo 120º do CPTA, pelo que a sentença em recurso, também aqui, não merece censura;

13- Embora o artigo 172º nº1 do CPA determine que a remessa do processo administrativo [pelo autor do acto recorrido e no prazo em que se deve pronunciar sobre o recurso] deve ser notificado ao recorrente, o artigo 175º nº1 do mesmo diploma apenas atribui relevância à data da remessa do processo ao órgão competente para conhecer do recurso hierárquico, para a contagem do prazo de 30 dias para a decisão, pelo que a falta de notificação da remessa do processo ao recorrente hierárquico apenas consubstanciará uma irregularidade que não inquina a decisão do recurso ou a contagem dos respectivos prazos;

14- Da leitura atenta que se faz da sentença recorrida, é evidente que o tribunal a quo fundamentou devidamente, de facto e de direito, a sua decisão, de recusa de adopção da providência solicitada;

Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.

O MINISTÉRIO DA ECONOMIA, DA INOVAÇÃO E DESENVOLVIMENTO também contra-alegou, formulando estas conclusões:

1- A sentença não erra ao decidir a caducidade do direito de acção;

2- O acto impugnado foi praticado no âmbito de competências subdelegadas como aliás a própria recorrente refere no ponto 10 do requerimento cautelar, logo não há obrigação de conhecer do recurso hierárquico impróprio;

3- É doutrina e jurisprudência uniforme que tendo havido delegação ou subdelegação de poderes deve ser interposta impugnação contenciosa contra o acto do delegado ou subdelegado, que age em nome próprio mas como se estivesse posicionado na escala hierárquica ao nível do delegante ou subdelegante, sendo esse o acto que tem efeitos externos e lesivos na esfera jurídica do recorrente;

4- Como não existe obrigação de conhecer do recurso hierárquico impróprio intentado pela recorrente, o acto omitido não tem a virtualidade de gerar um acto impugnável contenciosamente, tanto mais que, pese embora o acto de subdelegação de competências, a relação entre o Gestor do PRIME e aquele membro do Governo é meramente tutelar;

5- A disposição do artigo 59º nº4 do CPTA, de que a interposição de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa tem necessariamente de ser interpretada como sendo apenas aplicável às situações em que a entidade ad quem tem obrigação de conhecer e decidir da impugnação administrativa, e, por isso, não o fazendo, essa omissão gera um acto susceptível de impugnação contenciosa, o que não sucede no caso em apreço;

6- Salvo o devido respeito, parece que, segundo a recorrente, se esta nunca viesse a ser notificada da remessa do recurso ao órgão competente, ou da respectiva decisão, então jamais caducaria o direito de intentar a acção administrativa especial, o que manifestamente não decorre da lei;

7- O recurso à via graciosa, em particular nos casos de recursos hierárquicos facultativos ou impróprios/impugnações administrativas facultativas ou impróprias, para obstar ao decurso do prazo de interposição da acção principal quando, previamente, em sede contenciosa já havia sido interposta providência cautelar instrumental daquela acção, afigura-se ser um meio ou expediente ilegal, por subverter a natureza e finalidade dos ditos meios cautelares;

8- Não assiste razão à recorrente, relativamente ao alegado de que entende ainda dispor de prazo para intentar a acção administrativa especial de que a providência cautelar é instrumental;

9- Bem andou a sentença recorrida ao decidir como decidiu.

Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.

O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].

De Facto

São estes os factos considerados suficientemente provados pela sentença recorrida:

A) A requerente apresentou candidatura a concessão de incentivo de financiamento para formação profissional, no âmbito do Programa de Incentivos à Modernização da Economia [PRIME] em 01.08.2006, tendo-lhe sido atribuído o nº00/22458;

B) Em 11.04.2007, a requerente foi notificada, pelo Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação, IP [IAPMEI] da decisão provisória [condicionada à existência de disponibilidade orçamental] de concessão do financiamento ao projecto de formação profissional em questão, no valor de 68.240,98€ [ver documento 1 junto com o requerimento inicial];

C) Em 15.06.2007, a requerente foi notificada do levantamento, por despacho emitido pelo Gestor do PRIME, a 28.05.2007, da condicionante da disponibilidade orçamental ficando, definitivamente aprovada a decisão de concessão do financiamento em questão [documento 2 junto com o requerimento inicial];

D) Em 26.01.2009, a requerente foi notificada, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 100º do CPA da intenção da Comissão de Gestão de Incentivos do IAPMEI, de proceder à revogação da decisão de aprovação da concessão do financiamento previamente aprovado, com a consequente desactivação do incentivo atribuído, no valor de 68.240,98€, bem como a restituição das verbas já auferidas, no montante de 18.226,55€ [ver documento 3 junto com o requerimento inicial];

E) A requerente pronunciou-se em 05.02.2009 em sede de audiência prévia [ver documento 4 junto com o requerimento inicial];

F) Em 29.07.2009, a requerente foi notificada da decisão tomada pelo Gestor do PRIME em 19.06.2009, no sentido da revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento apresentado [ver documento 5 junto com o requerimento inicial];

G) A agora requerente interpôs, em 09.09.2009, recurso hierárquico impróprio para o Secretário de Estado Adjunto da Indústria e da Inovação [ver documento 6 junto com o requerimento inicial, documento de folhas 263 e 264 dos autos e de folhas 382 a 402 do PA apenso];

H) Em 04.11.2009, a requerente foi notificada, pelo IAPMEI, para proceder à junção dos depoimentos escritos, das testemunhas por si arroladas [ver documento 7 junto com o requerimento inicial];

I) A requerente apresentou os ditos depoimentos em 18.11.2009 [ver documento 8 junto ao requerimento inicial];

J) O referido recurso não foi ainda objecto de decisão final;

L) A requerente foi, em 19.02.2010, notificada para, no seguimento do Despacho do Senhor Gestor do PRIME de 19.06.2009 e do Despacho do Presidente do IGFSE, IP, datado de 02.02.2010 proceder à restituição das verbas recebidas na sequência do Pedido de Financiamento n°00/22458 [ver documento 9 junto com o requerimento inicial];

M) Dão-se por integralmente reproduzidos [para todos os efeitos legais] os documentos juntos aos autos a folhas 300 a 407;

N) A presente acção cautelar foi intentada em 22.03.2010;

O) Até esta data não foi intentada qualquer acção administrativa especial.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. A requerente cautelar pediu ao tribunal de primeira instância a suspensão de eficácia do acto de 19.06.2009 do Gestor do PRIME [que lhe revogou a aprovação do financiamento do Projecto 00/22458], e do acto de 02.02.2010 do Presidente do IAPMEI [que, na sequência daquela revogação, lhe ordena a restituição das verbas auferidas, com juros], que diz pretender impugnar contenciosamente.

A requerente defende que estes despachos são manifestamente ilegais [artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA], que a sua imediata execução gera o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa assegurar no processo principal [artigo 120º nº1 alínea b) do CPTA], e que, para além disso, à sua suspensão não se opõe a ponderação de interesses e danos exigida pela lei [artigo 120º nº2 do CPTA].

O TAF do Porto qualificou a pretensão cautelar de conservatória, e indeferiu a sua concessão por entender que não se verificava, no caso, quer o manifesto fumus bonus da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, quer o fumus non malus juris da alínea b) do mesmo artigo, porque ocorria, a seu ver, a manifesta caducidade do direito da requerente a impugnar o acto de 19.06.2009, pois que o de 02.02.2010 configuraria acto meramente executório daquele.

Deste julgamento discorda a requerente cautelar, a qual, agora como recorrente, lhe imputa erro de julgamento relativo, somente, à apreciação do dito fumus non malus juris.

Não tendo sido minimamente posto em causa o julgamento de facto, a este erro de julgamento de direito se reduz, portanto, o objecto do recurso jurisdicional.

III. Segundo a sentença recorrida é manifesta a caducidade do direito da requerente intentar a acção principal impugnatória, porque desde 29.07.2009, data da notificação do único acto impugnável, até 20.10.2010, data da sua prolação, tal acção principal ainda não tinha dado entrada em tribunal. E com este fundamento julgou inverificado o fumus non malus juris exigido na alínea b) [parte final] do nº1 do artigo 120º do CPTA.

Para chegar a esta conclusão, o TAF do Porto entendeu que as ilegalidades imputadas ao acto do Gestor do PRIME eram indutoras de mera anulabilidade [é-lhe apontada violação dos princípios da proporcionalidade e da boa-fé, e falta de devida fundamentação], que a contagem do prazo de três meses que está previsto, para o efeito da sua impugnação judicial, no artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA [que teria, no caso, de ser reduzido a 90 dias, quer por via do desconto das férias judiciais de Verão quer da suspensão a que foi sujeito], se iniciou em 29.07.2009, com a notificação do acto à recorrente, que a contagem desse prazo esteve suspensa, ao abrigo do artigo 58º nº4 do CPTA, durante os 90 dias previstos no artigo 175º nº2 do CPA para a decisão do recurso gracioso, e que, tudo assim devidamente contado, resulta que à data da sentença cautelar, 20.10.2010, já tinha manifestamente caducado o direito da requerente intentar a acção impugnatória que pretende.

A recorrente não discorda nem da redução da impugnabilidade contenciosa ao despacho do Gestor do PRIME [que, aliás, se encontra de acordo com a jurisprudência deste Tribunal Central – ver, entre outros, AC de 29.05.2008, Rº00232/06, de que fomos Relator], nem da natureza jurídica das ilegalidades apontadas a tal acto, nem, sequer, do início da contagem do prazo de caducidade de três meses, para a impugnação contenciosa, e regime de suspensão que lhe foi aplicado. Porém, assente que a contagem daquele prazo de caducidade se suspendeu com a interposição do recurso gracioso, defende que ele ainda continua suspenso, porque nunca foi notificada da remessa do recurso gracioso ao órgão competente para o decidir, o que a impossibilita de aferir o termo do prazo legal para a decisão, bem como a consequente retoma da contagem do prazo de impugnação contenciosa. Além disso, defende que ao prazo do artigo 175º nº2 do CPA, que foi aplicado pela sentença recorrida, deverá acrescer o prazo de 15 dias previsto no artigo 172º nº1 do mesmo código.

Vejamos.

A única questão que se encontra em julgamento é a de saber se o direito de intentar a acção principal impugnatória, que a requerente cautelar disse ir intentar, caducou pelo decurso do respectivo prazo.

Efectivamente, o julgador cautelar aventurou-se na apreciação e decisão desta questão, fazendo-o no âmbito do fumus non malus juris da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA, onde se lhe exige um juízo sumário, meramente negativo, em princípio pouco conciliável com a resolução de questões vocacionadas para ter um impacto directo na sorte do processo principal.

Daí o nosso uso do termo aventurou-se, porquanto em situações como a presente, e para se evitar risco de contradição, cremos que a tempestividade da acção principal é pressuposto que terá a sua sede própria de conhecimento nessa acção principal, apenas devendo ser conhecido no âmbito cautelar se permitir o juízo de certeza exigido na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA [manifesto fumus malus], que não nos parece ser o caso.

De qualquer modo, certo é que este julgamento cautelar nunca poderá impor-se na acção principal, onde a sua apreciação não deve ser sumária, mas profunda e definitiva [nos termos do artigo 383º nº4 do CPC, aqui aplicável ex vi do artigo 1º CPTA, nem o julgamento da matéria de facto, nem a decisão final proferida no procedimento cautelar, têm qualquer influência no julgamento da acção principal].

Todavia, não poderemos escamotear que o julgador cautelar, no presente caso, conheceu e decidiu esse tipo de questão, e que a sua decisão foi impugnada neste recurso que nos cabe decidir. Incumbe-nos, pois, apreciá-la.

O cerne da discordância da recorrente tem a ver com a inclusão do prazo de 15 dias do artigo 172º nº1 do CPA, e que o tribunal a quo não teve em conta, e com o seu entendimento de que a contagem do prazo de 90 dias, previsto no artigo 175º nº2 do CPA, não poderia ter sido iniciada porque nunca lhe foi notificada a remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, como exige o artigo 172º nº1 do CPA.

Cremos que lhe assiste razão relativamente ao primeiro ponto, mas não quanto ao segundo.

Na verdade, é hoje pacífica a jurisprudência no sentido de que os artigos 172º e 175º nº1 do CPA não consentem outra interpretação que não seja a de que o prazo de 15 dias para a intervenção do órgão recorrido [pronúncia e remessa do processo ao órgão competente para a decisão] é um prazo específico e autónomo, que precede o prazo de 30 dias fixado para a decisão do recurso hierárquico [ver, por todos, AC STA de 13.01.2000, Rº044624]. E tem sido entendido, ainda, que mesmo que o expediente respeitante ao recurso hierárquico tenha entrado directamente no órgão decisor, há que contar com o prazo a que se reporta o artigo 172º do CPA [ver, entre outros, AC STA de 01.07.1997, Rº41245].

Deste modo, caso falte a notificação da remessa do processo ao órgão competente para o decidir [172º nº1 do CPA], tida como termo a quo da contagem do prazo para a decisão de segundo grau [175º nº1 do CPA], deverá ser sempre levado em conta o prazo de 15 dias para aferir da formação do respectivo indeferimento tácito [175º nº3 do CPA].

Isto significa que a notificação da remessa, que é indispensável para possibilitar a contagem do prazo da decisão de segundo grau nos casos em que é feita antes do termo do prazo de 15 dias, não poderá impedir essa contagem quando não for realizada. É que, neste caso, o recorrente deverá acrescentar ao prazo para decisão, seja de 30 ou de 90 dias, o prazo integral de 15 dias.

Interpretação diferente, como a que faz a recorrente, impediria o funcionamento dos prazos de impugnação contenciosa previstos no artigo 58º do CPTA, colocando nas mãos da Administração, e no âmbito de actuação ilegal, quer a contagem do prazo do indeferimento tácito, quer a contagem do prazo de impugnação judicial.

Note-se que o dito artigo 175º visa, precisamente, as situações em que a Administração se mantém em silêncio nos procedimentos de segundo grau, determinando o momento em que se considera indeferido o recurso hierárquico, sem deixar ao interessado a possibilidade de escolha desse momento [ver, a este propósito, Pedro Gonçalves, Relações entre as Impugnações Administrativas Necessárias e Recurso Contencioso de Anulação de Actos administrativos, Coimbra, 1996, página 68/69; Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Coimbra, 1998, página 797; e, entre outros, AC STA/Pleno de 24.11.2004, Rº903/04].

O artigo 175º do CPA identifica, assim, o preciso momento em que o recorrente deverá presumir que o superior hierárquico se revê na conduta do seu subordinado, sendo a partir desse momento que começa a correr o prazo de recurso à via judicial, no caso dos recursos graciosos necessários, e se retoma a sua contagem, no caso das impugnações facultativas [ver, a respeito, AC TCAN de 18.12.2009, Rº01802/05].

Temos por assente, pois, que embora a nossa recorrente não tenha sido notificada da remessa do processo ao órgão competente para o decidir, como estipula o artigo 172º nº1 do CPA, dispunha de dados temporais objectivos de que podia e deveria lançar mão para efeitos de contagem do prazo de impugnação contenciosa [sobre a interpretação do artigo 59º nº4 do CPTA, que subjaz a esta decisão, poderá ser consultado o AC do STA de 27.02.2008, Rº0848/06].

Ora, tendo em conta estes pressupostos, bem como os usados na sentença recorrida e que foram pacificamente aceites, resulta que o prazo de 90 dias para impugnação contenciosa do acto do Gestor do PRIME [contado nos termos do artigo 144º do CPC ex vi artigo 58º nº3 do CPTA] começou a correr a partir da sua notificação [29.07.09], esteve suspenso a partir de 09.09.2009 durante 105 dias [contados nos termos do artigo 72º CPA], ou seja, até 09.02.2010, e retomou nesta data a sua contagem, terminando no dia 10.05.2010.

Resulta, pois, que em 20.10.2010, data da sentença cautelar, já tinha caducado o direito da recorrente intentar a acção impugnatória que se propunha.

Sem mais, deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional, saindo confirmada a sentença cautelar recorrida.

Decisão

Nestes termos, acordam, os juízes deste Tribunal Central, em negar provimento ao recurso, e manter a sentença recorrida.

Custas pela recorrente – artigos 446º, 447º, 447º-C e 447º-D, todos do CPC, 189º do CPTA, 1º, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 12º nº1 alínea b) e nº2, 13º nº1, e 29º nº2, todos do RCP, bem como Tabela I-B a ele Anexa.

D. N.

Porto, 13.01.2011

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela