11171/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Nos termos do art. 173º nº 4 do Dec. Lei nº 197/99, de 8.6, as deliberações do Júri sobre a hierarquização ou sobre a qualificação como inaceitáveis dos projectos ou planos possuem carácter técnico vinculativo.

II- A actividade do Júri do concurso, no âmbito daquele diploma e dos inerentes Programas de Concurso que o regulamentam, regem-se pelos princípios da liberdade probatória e da discricionariedade, que limitam significativamente o poder de sindicabilidade dos Tribunais.

III- O vício de desvio de poder deve ser convincentemente alegado e provado pelo interessado no recurso contencioso.

IV- O conceito de "valor absoluto" constante de um Programa de Concurso é um conceito indeterminado, cujo preenchimento ou integração compete ao Júri respectivo.

Acordam no 1º Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul

1. Relatório.

M. ..-, Lda, veio interpor recurso do Secretário Regional da Educação e Cultura do Governo Regional dos Açores de 22.1.02, que lhe indeferiu recurso hierarquico da deliberação do júri do concurso público para elaboração do projecto de remodelação e ampliação do edifício das Corte-real, para adaptação a Biblioteca Pública de Angra do Heroísmo.

Alega, em síntese, que o despacho de indeferimento do recurso hierárquico (interposto pela recorrente da decisão do júri que a excluiu do concurso em apreço), enferma dos vícios de discricionaridade, de ilegalidade e de desvio do poder.

A entidade recorrida respondeu, defendendo a improcedência do recurso.

Em alegações finais, a recorrente formulou as conclusões seguintes:

1ª O despacho de indeferimento do recurso hierárquico (interposto pela recorrente da decisão do júri que a excluiu do concurso em apreço) emitido pelo Secretário Regional da Educação e Cultura da Região Autónoma dos Açores, enferma dos vícios de discricionaridade, de ilegalidade e de desvio do poder;

2ª De discricionaridade por se ter baseado em factos errados e inexistentes, ao ter considerado:

que o trabalho da recorrente não cumpria o programa preliminar nas peças do auditório (quanto ao número de lugares sentado), do palco (quanto à área) e do balcão (quanto à sua situação), o que não é verdade, como se demonstrou e acha comprovado documentalmente;

que o trabalho da recorrente não respeitava a estrutura funcional (ao ter incluído uma excessiva compartimentação da secção de adultos e previsto uma rampa exagerada), o que não é verdade, como se demonstrou;

que o trabalho da recorrente não apresentava a quantificação dos encargos de manutenção e de exploração (inexigíveis no programa do concurso);

3ª De ilegalidade por erro nos pressupostos de facto, por ser incongruente e falsa a fundamentação da deliberação de exclusão e por violação do conceito de “valor absoluto”, fixado no ponto 10.9.2 do regulamento do concurso;

4ª De desvio do poder, por ter usado os poderes que a lei lhe cometeu avaliar e hierarquizar os trabalhos para um fim diferente daquele que a lei queria ver prosseguido a anulação e encerramento do concurso, por não ter ainda adquirido os terrenos para a obra; -

5ª A recorrente tem legitimidade para o presente recurso, por ter sido concorrente ao referido concurso, e tem interesse para o mesmo, porque só através da declaração de anulação ou de nulidade do acto recorrido, e pelos fundamentos nestes alegados, obterá o direito à indemnização previsto no art. 20.1 do regulamento do concurso; -

6ª Nos termos expostos deve o acto recorrido ser anulado.

A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do acto impugnado.

O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por inexistência dos vícios que a recorrente lhe aponta.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

x x

2. Matéria de Facto.

Emerge dos autos a seguinte factualidade relevante:

a) Por Anúncio publicado no Diário da República, nº 108, de 10.05.2001, foi aberto pela Secretaria Regional da Educação e Cultura da R.A. dos Açores, concurso público para elaboração do projecto de remodelação e ampliação do edifício dos Corte-Real para adaptação a biblioteca pública de Angra do Heroísmo;

b) A recorrente foi candidata ao referido concurso; -

c) Ao qual se apresentaram dezanove concorrentes, a que foram atribuídos os nos. 1 a 19; por se tratar de concurso de uma fase sujeita a anonimato;-

d) Em 24.09.2001, reuniu o júri de selecção para o exame formal dos documentos contidos nos invólucros do “Projecto” apresentados por cada um dos 19 trabalhos dos concorrentes e exigidos nas cláusulas do Regulamento e Caderno de Encargos;

e) Em tal reunião, o júri considerou que oito dos 19 trabalhos apresentados eram inaceitáveis por incumprimento das condições estipuladas no caderno de encargos, justificando as exclusões nos termos da acta-relatório junta sob o doc. nº 3.

f) Em reunião de 8.10.2001, o júri considerou, por unanimidade, que os restantes onze trabalhos não satisfaziam, de forma adequada, nos termos do nº 10.9.2 do Regulamento do Concurso, os critérios de avaliação estabelecidos no ponto 9 do mesmo Regulamento, não lhes reconhecendo valor absoluto, considerando-os inaceitáveis e, por conseguinte excluídos do concurso.

g) Foram assim, todos os 19 concorrentes excluídos do concurso em apreço

h) A representante da recorrente, Arquitecta A ..., declarou pretender interpor recurso do resultado da análise e decisão do júri, e em 8.11.2001 requereu certidão integral da acta decisória, ao abrigo do disposto no art. 184º do Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho;

i) Em 5.11.01, foram os 19 concorrentes identificados, ficando a recorrente a saber que lhe fora atribuído o nº 2 da lista de concorrentes;

j) Através da acta/relatório da reunião do júri do dia 24.09.2001, a recorrente constatou que a fundamentação do júri, para não reconhecer valor absoluto ao seu trabalho, fora a seguinte:

“Quanto ao cumprimento do Programa Preliminar, verifica-se que o Auditório não tem o número de lugares sentados exigidos e a área útil e dimensões do palco não correspondem ao exigido, bem como no que refere ao balcão de recepção/empréstimo que está localizado na secção de adultos, quando este deveria estar implantado no átrio da recepção. -

Quanto à integração na envolvente, verifica-se uma dissonância inaceitável, nomeadamente em relação à cobertura que apresenta uma grande superfície inclinada revestida em chapa de cobre, com aproximadamente 30 metros de comprimento.

Quanto à estrutura funcional, verifica-se uma excessiva compartimentação da Secção de Adultos em sub-espaços e compartimentos fechados, sendo proposto um percurso exagerado em rampa, incompatível com a utilização por deficientes motores em cadeira de rodas;

Quanto aos encargos de exploração e manutenção, não é apresentada a quantificação dos mesmos, tal como foi exigido no Caderno de Encargos e nas respostas às dúvidas dos concorrentes”.

i) Em 26.11.01, a recorrente apresentou as suas alegações no recurso hierárquico interposto, nos termos do nº 1 do art. 184 do Dec. Lei 197/99, da decisão do júri, tomada por unanimidade, da sua exclusão do concurso;

j) Tal recurso hierárquico foi indeferido, em 22.01.01 (...) “tendo em conta que se julga não existirem as irregularidades apontadas, que levem a considerar o processo ferido de ilegalidade, e que o teor da deliberação que qualifica como inaceitável o projecto, tem, nos termos do ponto 1015 do RC e do nº 4 do art. 173º do Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho, carácter técnico vinculativo e não pode, em nenhuma circunstância, ser alterado depois de conhecida a identidade dos concorrentes, situação já ocorrida.”

É este o despacho recorrido.

x x

3. Direito Aplicável

Cumpre analisar, separadamente, cada um dos vícios imputados pela recorrente ao acto recorrido (discricionaridade, ilegalidade e desvio do poder).

No tocante à pretensa discricionariedade, a recorrente considera que o despacho de indeferimento do recurso hierárquico se baseia em factos errados e inexistentes, ao considerar que o trabalho da recorrente não cumpria o programa preliminar as peças do auditório (quanto ao número de lugares sentado), do palco (quanto à área) e do balcão (quanto à sua situação), o que não é verdade, como se demonstrou e acha comprovado documentalmente. Também não é verdade, segundo a recorrente, que o seu trabalho não tenha respeitado a estrutura funcional (ao ter incluído uma excessiva compartimentação da secção de adultos e previsto uma rampa exagerada, ou que não tenha apresentado a quantificação dos encargos de manutenção e de exploração (inexigíveis no programa do concurso).

A nosso ver, e salvo o devido respeito, não lhe assiste razão. -

Como é sabido o “Concurso Público para Elaboração do Projecto de Remodelação e Ampliação do Edifício dos Corte-Real para Adaptação a Biblioteca Pública de Angra do Heroísmo” foi aberto nos termos das Secções I e II do Capítulo XI do Dec. Lei nº 197/99, de 8 de Junho, e de acordo com o respectivo Programa de Concurso, Caderno de Encargos e Anúncio publicado no Diário da República, III Série, nº 108, de 10 de Maio de 2001.

Ora, nos termos do art. 173 nº 4 do Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho, “as deliberações do júri sobre a hierarquização ou sobre a qualificação como inaceitáveis dos projectos ou planos possuem carácter técnico vinculativo, não podendo, em qualquer circunstância, ser alterada depois de conhecida a identidade dos concorrentes”.

A norma 10.15 do Programa do Concurso preceitua, em concordância que: “As deliberações do Júri têm carácter técnico vinculativo, relativamente à hierarquização ou à qualificação como inaceitáveis dos trabalhos”

Não se torna necessário grande esforço interpretativo para entender que a actividade do júri no domínio da apreciação e classificação das propostas se situa no domínio da chamada discricionariedade imprópria e da liberdade probatória, envolvendo juízos complexos de natureza especializada, que o tribunal em princípio não está apto a sindicar (cfr. Freitas do Amaral, “Direito Administrativo, vol. II, 1998, p. 168 e seguintes; Mário Esteves de Oliveira, “Concursos e outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa”, Almedina, p. 504 e seguintes).

Foi com base em juízos desta natureza, também referidos no douto parecer do Digno Magistrado do Ministério Público, que a autoridade recorrida verificou que o trabalho da recorrente não cumpre o programa preliminar, uma vez que da análise das peças desenhadas se verifica que o número de lugares do auditório e a dimensão do palco não correspondem ao solicitado, e o balcão recepção/empréstimo devia estar localizado próximo da entrada e antes dos acessos às secções de adulto e infantil, e não no interior da secção de adultos como é proposto; ainda porque a compartimentação apresentada não é a correcta; há omissão relativamente aos encargos de exploração e manutenção, o que só por si é motivo de exclusão, não podendo falar-se de mera discricionariedade.

E o facto de todos os concorrentes terem sido excluídos não tem o alcance que a recorrente lhe atribui.

Na Nota Final de fls. 31 da Acta/Relatório junta a fls. 25 (Doc. 3), o juri refere “que foi particularmente exigente na apreciação dos trabalhos quanto à integração urbanística”, bem definida, aliás, no ponto 2 do programa preliminar, onde era definido que “o conjunto edificado da Biblioteca deverá ser pensado de forma a integrar-se harmoniosamente no local, tanto pela volumetria que assumirá e pelas relações de escala que se estabelecerão com a envolvente, como pela articulação tipológica entre os diversos elementos da composição. Nomeadamente, deverá ser cumprido o estipulado na legislação e normas de protecção da cidade de Angra do Heroísmo, como Património da Humanidade. Especial atenção deverá ser dada à relação volumétrica entre a Biblioteca e as duas grandes massas construídas próximas, que constituem o antigo convento de S. Francisco e o Colégio dos Jesuítas. O conjunto da Biblioteca não se deverá sobrepor a esses dois conjuntos de arquitectura notável e pertencentes ao conjunto classificado pela Unesco como Património Arquitectónico”.

Foram estas considerações que levaram à exclusão de todos os concorrentes, nos termos do nº 1 do art. 176º do Dec. Lei nº 197/99.

Não se vislumbra a existência de qualquer erro manifesto ou grosseiro que possa justificar uma excepcional sindicabilidade, mas antes uma preocupação de rigor em face dos valores históricos e estéticos mencionados na Nota Final Transcrita.

Improcede, assim, o primeiro vício invocada.

Quanto ao segundo, a recorrente M...– , Lda., alega a existência de ilegalidade por erro nos pressupostos de facto, por ser incongruente e faltar a fundamentação da deliberação de exclusão e por violação do conceito de “valor absoluto” fixado no ponto 10.9.2 do Regulamento do Concurso.

Também aqui lhe não assiste razão.

A fundamentação da acta da reunião de 24.09.01 encontra-se clara e bastante pormenorizada, não se detectando quaisquer erros grosseiros, como já se disse, mas antes um discurso coerente, embora bastante exigente em função dos valores em causa, de ordem patrimonial e arquitectónica. Nomeadamente as deficiências do Trabalho nº 2, a fls. 27, são concreta e especificamente identificadas, e em face da extensa documentação do processo instrutor não é possível, a nosso ver, concluir pela existência de erro nos pressupostos de facto.

Quanto à violação do conceito de valor absoluto a que alude o ponto 10.9.2 do Regulamento do Concurso, é de notar que se trata de um conceito indeterminado, cujo preenchimento é efectuado pelo Júri do concurso, numa operação que envolve, necessariamente, um certo grau de discricionariedade. Em função do anteriormente exposto não parece que o júri tenha procedido com arbitrariedade ou leviandade na determinação de tal conceito, antes se afigurando que o mesmo deriva de uma razoável ponderação. E, como é sabido, a não atribuiu de valor absoluto, sendo uma prerrogativa do Júri, é motivo obrigatório de exclusão.

Inexiste, assim, qualquer ilegalidade procedimental.

Vejamos a última questão.

A recorrente M...-, Lda, alega, finalmente, desvio de poder, em virtude de o acto impugnado ter usado os poderes que a lei lhe confere de avaliar e hierarquizar os trabalhos, para um fim diferente daquele que a lei queria ver prosseguida, a anulação e encerramento do concurso, por não ter ainda adquirido os terrenos para a obra.

Com efeito, diz a recorrente, era intenção da entidade recorrida proceder à anulação do concurso, quer por desistência da obra, quer por não ter adquirido o imóvel dos Corte-Real.

Trata-se, a nosso ver, de afirmações que não tem qualquer apoio na matéria constante dos autos.

Como conclui o Digno Magistrado do Ministério Público no seu douto parecer, “a prova foi a inversa, na medida em que a recorrente não demonstrou, como lhe incumbia, que o fim “quod erat demonstrandum” ilícito prosseguido fosse diverso do fim legal, isto é, que a Administração tivesse sido determinada por um fim diferente daquele para o qual lhe foi concedido o poder discricionário, ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes cfr. Acs. do STA de 14.5.02, R. 46301 e Ac. STA de 12.12.02, R. 47677.

Improcedem, assim, na íntegra, as conclusões das alegações do recorrente.

x x

4. Decisão.

Em face do exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 Euros e a procuradoria em 120 Euros.

Lisboa, 11.11.04

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa