0250/04 - Supremo Tribunal Administrativo

A competência da Junta Autónoma das Estradas, conferida pelo DL 13/71, de 23.1, para o licenciamento da instalação de posto de abastecimento de combustíveis em terreno particular situado em zona urbanizada, que tem em vista, apenas, a prevenção das condições de segurança no depósito e manuseamento de produtos altamente inflamáveis como são os combustíveis para automóveis, e o cumprimento das correspondentes regras, não exclui tal instalação do licenciamento pelas câmaras municipais, que visa fazer observar os condicionamentos relativos à alteração da topografia dos locais e a obra de edificação.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A… , melhor identificado nos autos, veio recorrer da sentença, de 19.9.03, proferida no tribunal administrativo do círculo de Coimbra, que negou provimento ao recurso contencioso, que interpôs da deliberação, de 25.1.02, da Câmara Municipal de Alcanena, que indeferiu, por sua vez, o pedido de informação prévia sobre a viabilidade da instalação de um posto de abastecimento de combustíveis num prédio rústico localizado em espaço florestal da freguesia de Moitas Venda, naquele concelho. Apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões : - Acto Administrativo é um "acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por uma outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta " - ou, se quisermos ater-nos à letra da Lei são "actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta " ( artº 120 do CPA ) - Sendo um acto administrativo uma decisão sobre uma situação individual e concreta – isto é, que tem um destinatário e aplicação específicos – cremos que o tribunal a quo não podia deixar de considerar inexistente o acto recorrido consubstanciado, recorde-se, na decisão de indeferir a pretensão do ora recorrente, através da manutenção de um outro acto proferido cerca de três anos antes e a solicitação de um outro interessado . - Acto administrativo é sempre a decisão . Neste caso, recorde-se, o acto recorrido é a decisão de 22 de Abril de 2002 de " Manter , confirmando-a , a deliberação de doze de Julho de mil novecentos e noventa e nove". - Ainda que se pudesse considerar válida a remissão para outra decisão, essa remissão relevaria apenas para apreciar da fundamentação do acto de 22 de Abril de 2002. - Não pode deixar de considerar-se nulo um acto que se limita a dizer que mantém, confirmando-o, um outro acto (de indeferimento) anteriormente produzido quando, como é o caso, o requerente desses dois procedimentos não é o mesmo. - É que, note-se, in casu a autoridade recorrida não deliberou indeferir a pretensão do ora recorrente através da prolação de um acto expresso de indeferimento ao qual atribuiu a mesma fundamentação de um outro acto anterior … ao contrário; perante uma [nova] pretensão dirigida à Administração (note-se que a pretensão que o recorrente dirigiu à CM Alcanena foi a primeira e única que alguma vez dirigiu a esta entidade), esta limitou-se a dizer que mantinha, confirmando-o, um acto anterior proferido em 1999 … a requerimento de outrem que não o recorrente. - O acto recorrido é, pois, em rigor, inexistente ou, no máximo, viciado de nulidade. Ao decidir em contrário, julgando o acto recorrido válido e eficaz, o tribunal a quo violou os art.ºs 120° e 133° do CPA. Ainda que se admitisse – mas que, porém, se não concede – que, nos termos supra expostos, o acto recorrido não fosse inexistente nem nulo (?!), sempre não poderia deixar de ser considerado anulável, nos termos do disposto no art. 135° do CPA . - Sem conceder, o tribunal a quo referiu que a "a autorização para a construção da edificação ou edificações cabe sempre à câmara. Já não a actividade industrial e já não a instalação de posto de abastecimento de combustível”... Ora, salvo o devido respeito, em momento algum deste processo tal asserção foi questionada . - Aquilo que, para além do mais, se contesta é o que fundamento invocado pela autoridade recorrida para o indeferimento se prende afinal e tão só com a instalação/localização do posto de combustível... matéria para a qual não seria competente. - O que o recorrente contesta é o entendimento – professado pela autoridade recorrida e depois, pelos vistos, também pelo tribunal a quo – de que o disposto no art. 39º, e) do PDM de Alcanena impeça, sem mais, a possibilidade de poder vir a ser deferida a sua pretensão. - É que, recorde-se, a matéria relativa à instalação e exploração de áreas de serviço e postos de combustíveis rege-se por legislação específica. - Ora, existindo legislação específica, esta não pode ser postergada por via regulamentar, sob pena de ilegalidade ... - como qualquer Regulamento, o PDM de Alcanena está sujeito ao Princípio da Legalidade em ambas as suas vertentes , quais sejam a) o Princípio da Preferência de Lei , isto é, nenhum acto de categoria inferior à lei a pode contrariar e b) o Princípio da Reserva de Lei , isto é, nenhum acto de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade. - Deste modo, para se considerar conforme à Lei o art. 39°, e) do PDM de Alcanena, este não poderá deixar de ser interpretado como aplicável (para além da instalação e armazenagem de produtos tóxico e perigosos) "à instalação e ou armazenagem de combustíveis" … que não revistam a natureza de "áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis" porquanto estes se regem por disposições legais específicas, que não pode ser regulamentarmente postergada. - a intervenção camarária em matéria de licenciamento de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis está circunscrita à apreciação da alteração da topografia dos locais e a obras de edificação ... que o mesmo é dizer que a autoridade recorrida poderá vir a obstar ao licenciamento da obra do recorrente com base em variados fundamentos … A autoridade recorrida não pode, porém, é fundamentar-se exclusivamente no art. 39° e) do PDM de Alcanena para indeferir o pedido de informação prévia … - ... já que é à luz dos preceitos legais que regem a matéria da instalação de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis , com os quais crê estar em conformidade, que a pretensão do recorrente deverá ser avaliada . - Ao considerar que o art. 39º, e) do PDM de Alcanena impede, sem mais, a satisfação da pretensão do recorrente, o tribunal a quo violou o disposto nos art.s 1, 10°, 11° e 14° do D/L 13/71 de 23 de Janeiro Termos em que, julgando-se procedente o presente recurso, deve revogar-se a, aliás douta, sentença recorrida, declarando-se nulo o acto recorrido ou se assim se não entender, ser o mesmo anulado, como é de JUSTIÇA! Não houve contra-alegação. Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: A… recorre da douta sentença proferida pelo T AC de Coimbra que negou provimento ao recurso interposto da deliberação da Câmara de Alcanena, de 02.04.02, proferida sobre o pedido de informação prévia relativo à possibilidade de construção de uma área de serviço. Nas suas alegações – e no essencial – formulou as seguintes conclusões: in casu a autoridade recorrida não deliberou indeferir a pretensão do recorrente através da prolação de um acto expresso de indeferimento ao qual atribui a mesma fundamentação de um outro acto anterior... o contrário, perante uma nova pretensão dirigida à Administração esta limitou-se a dizer que mantinha, confirmando-o, a um acto proferido em 1999... a requerimento de outrem que não o recorrente. o acto recorrido é, pois, em rigor, inexistente ou, no máximo, viciado de nulidade. Ao decidir em contrário, julgando o acto recorrido válido e eficaz, o tribunal a quo violou os artigos 120. 0 e 133.0 do CPA . Ainda que se admitisse que o acto recorrido não fosse inexistente nem nulo, sempre não poderia deixar de ser anulável, nos termos do disposto o art.º 135° do CPA . a intervenção camarária em matéria de licenciamento de áreas de serviço e postos de estabelecimento de combustíveis está circunscrita à apreciação da alteração da topografia dos locais e a obras de edificação....que o mesmo é dizer que a autoridade recorrida poderá vir a obstar ao licenciamento da obra do recorrente com base em variados fundamentos... A autoridade recorrida não pode, porém, é fundamentar-se exclusivamente no art. 39.º e) do PDM de Alcanena para indeferir o pedido de informação prévia. já que é à luz dos preceitos legais que regem a matéria da instalação de áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis, com os quais crê estar em conformidade, que a pretensão do recorrente deverá ser avaliada. A douta decisão recorrida, em sua defesa, invocou o douto Acórdão deste Tribunal, de 16.3.1999, rec.º n.º 44452, para fundamentar a "intervenção necessária na instalação de postos de abastecimento", da Câmara Municipal. Esse douto Acórdão responde à questão suscitada pelo recorrente quanto à necessidade da intervenção camarária. De resto, o pedido formulado sobre que recaiu a deliberação recorrida, foi o da informação prévia da viabilidade de construção de uma área de serviço simples. Obviamente que esse pedido não podia ser satisfeito (sob pena de nulidade) por violação do PDM. Não faria sentido que a Câmara fosse chamada a licenciar uma obra – de antemão não licenciável – para apreciação da alteração da topografia dos locais e obras de edificação. Relativamente à outra questão suscitada pelo recorrente – no sentido de que a deliberação é nula porque se limita a aderir a um outro acto anterior – conforme a douta sentença recorrida, "a deliberação recorrida não tem apenas a parte final" indicada pelo recorrente. De facto, conforme a matéria de facto apurada, e de acordo, ainda, com o processo instrutor, "a deliberação recorrida, não obstante remeter para a deliberação de 1999, basta-se a si própria pois enuncia todas as razões que levaram ao indeferimento." A deliberação recorrida é um acto novo que recaiu sobre um pedido que foi indeferido com novos fundamentos e fundamentos já utilizados na deliberação de 12.7.1999. Daqui que a deliberação recorrida tivesse mantido e confirmado a deliberação de 12.7.1999, ou seja, tivesse recusado o pedido com os mesmos (e outros) fundamentos. Assim sendo, o recurso não merece provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida baseou-se nos seguintes factos : 1° - Em 1999/07/12 a Câmara Municipal de Alcanena tomou a seguinte deliberação: “… Requerimento número trezentos e noventa e nove/noventa e nove, de B…, com referência à construção de um posto de abastecimento de combustíveis no prédio situado na freguesia de Moitas Venda... A requerente em audiência prévia mais não pretende do que sensibilizar a câmara para os seus problemas económicos e faz uma interpretação da alínea e) do artigo trigésimo nono do Plano Director Municipal de Alcanena que não cabe na letra nem no espírito daquela norma, já que nos espaços florestais é impreterivelmente interdita a instalação e/ou armazenamento de combustíveis, produtos tóxicos ou perigosos. Ora, a instalação de umas bombas de gasolina está dentro da previsão da norma, pelo que não é possível o licenciamento de tais instalações, à face da lei supra mencionada …”. 2 ° - Em 2002/01/25 o recorrente dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal pedido de informação prévia sobre a viabilidade da construção de uma área de serviço simples no prédio sito ao km 31,100 da EN 243, no lugar de Videla, Moitas Venda. 3°- Este prédio integra, nos termos do P.D.M. de Alcanena, espaço florestal; 4° - Em 2002/04/22 a Câmara Municipal de Alcanena tomou a seguinte deliberação: “… Presente, novamente, o processo referente ao pedido de informação prévia, requerida por A…, através do registo número cinquenta e sete-dois mil e dois, de vinte e cinco de Janeiro último, com referência à construção de um posto de abastecimento de combustíveis, no prédio rústico, sito em Videla, freguesia de Moitas Venda, inscrito na matriz predial sob o artigo cento e sessenta, Secção F. O aludido pedido foi já presente na reunião de vinte e cinco de Fevereiro do corrente ano, na qual foi deliberado apontar no sentido do indeferimento, nos termos do disposto na alínea a) do número um, do artigo vigésimo quarto, do Decreto-Lei número quinhentos e cinquenta e cinco/noventa e nove, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei número cento e setenta e sete/dois mil e um, de quatro de Junho, dado que a pretensão contraria o disposto no artigo trigésimo nono do Plano Director Municipal de Alcanena, o qual estipula que nos espaços florestais são interditas a instalação e ou armazenagem de combustíveis, produtos tóxicos ou perigosos, deliberação aliás de acordo com a já tomada na reunião de doze de Julho de mil novecentos e noventa e nove, sobre pedido idêntico para o mesmo prédio, como bem consta da informação da Divisão de Obras Particulares e Urbanismo de onze de Fevereiro de dois mil e dois. Notificado da deliberação de vinte e cinco de Fevereiro último, veio o requerente, através de advogado, apresentar exposição... Sobre o assunto foi, também, presente uma informação do Consultor Jurídico... Nessa informação conclui o Consultor Jurídico que a Câmara deve indeferir o pedido ao abrigo da alínea e) do artigo trigésimo nono do Regulamento do Plano Director Municipal, e mais, não havendo alteração das circunstâncias de facto e de direito em que assentou a deliberação de doze de Julho de mil novecentos e noventa e nove, deverá esta ser confirmada. Deliberação: - Tendo em conta que: Por deliberação de doze de Julho de mil novecentos e noventa e nove, que se deixa por integralmente reproduzida, foi indeferido o pedido de viabilidade de instalação, no local ora pretendido, de umas bombas de gasolina, pedido esse então efectuado por B…. Tal deliberação não foi recorrida contenciosamente, pelo que se firmou no ordenamento jurídico. O pedido ora formulado por A…, para instalação no mesmo local de uma área de serviço simples não apresenta qualquer alteração dos pressupostos de facto e de direito em que então assentou a deliberação de doze de Julho de mil novecentos e noventa e nove. Assim, pelas fundamentos constantes daquela deliberação, e, ainda, dos posteriores pareceres técnicos, de onze de Fevereiro de dois mil e dois e de nove de Abril de dois mil e dois, respectivamente dos Serviços da Divisão de Obras Particulares e Urbanismo e do Consultor Jurídico desta autarquia, delibera esta Câmara Municipal: Manter, confirmando-a; a deliberação de doze de Julho de mil novecentos e noventa e nove; Fundamentação de direito: A que consta da referida deliberação e bem assim, a alínea e) do artigo trigésimo nono do Plano Director Municipal do Concelho de Alcanena, não sendo da competência da Junta Autónoma de Estradas/ICERR (Instituto de Conservação e Exploração da Rede Rodoviária) o licenciamento de obras, mas sim, e tão só, o licenciamento industrial, nos termos do Decreto-Lei número treze/setenta e um, de vinte e três de Janeiro, e treze/noventa e quatro, de quinze de Janeiro. 3. Alega o recorrente, persistindo na impugnação que deduziu, em sede de recurso contencioso, contra o acto impugnado, que este é inexistente ou inválido, por nulo ou anulável, por isso que, segundo defende o mesmo recorrente, se limita a dizer que se mantém, confirmando-o, um outro acto de indeferimento anteriormente produzido em procedimento iniciado a requerimento de diferente interessado. Todavia, não procede esta alegação. Como decorre da matéria de facto apurada, anteriormente à deliberação impugnada, de 22.4.02, tinha já sido formulado, relativamente ao mesmo terreno, pedido de informação prévia, sobre a viabilidade de instalação de posto de abastecimento de combustíveis. Esse pedido, apresentado pela própria proprietária desse terreno, foi indeferido, por deliberação camarária de 12.7.99, com fundamento em que, situando-se aquele em espaço florestal, a pretendida instalação não era consentida pelo art. 39, do PDM de Alcanena, que, além de definir o conceito de « espaços florestais », estabelece que neles são interditas: « e) A instalação e ou armazenamento de combustíveis, produtos tóxicos ou perigosos ». Assim, e mantendo-se os pressupostos do indeferimento desse pedido da proprietária do terreno, bem se compreende que, perante pedido idêntico apresentado pelo ora recorrente, a deliberação impugnada tenha referenciado os fundamentos e o sentido da anterior decisão, ao apreciar e indeferir também a pretensão de novo formulada. Todavia, importa notar que, diversamente do que alega o recorrente, a deliberação impugnada não se limitou a manter, confirmando-a, a decisão anterior. Como consta da matéria de facto apurada e bem refere a sentença, sem contestação aliás do recorrente, esta nova deliberação refere, expressamente, que respeita a pedido formulado pelo ora recorrente e que se mantêm os pressupomos de facto e de direito em que assentou a anterior, decide no mesmo sentido, explicitando que, para tal, se baseia nos fundamentos dessa deliberação « e, ainda, dos posteriores pareceres técnicos, de onze de Fevereiro de dois mil e dois e de nove de Abril de dois mil e dois, respectivamente dos Serviços da Divisão de Obras Particulares e do Consultor Jurídico desta autarquia ». E invoca, ainda, como « Fundamentação de direito: A que consta da referida deliberação e bem assim, a alínea e) do artigo trigésimo nono do Plano Director Municipal de Alcanena, não sendo da competência da Junta Autónoma de Estradas/ICERR (Instituto de Conservação e Exploração da Rede Rodoviária) o licenciamento de obras, mas sim, e tão só, o licenciamento industrial, nos termos do Decreto-Lei número treze/setenta e um, de vinte e três de Janeiro, e treze/noventa e quatro, de quinze de Janeiro ». Em suma: a deliberação impugnada, não obstante referir a deliberação de 1999 e acolher os fundamentos em que assentou, enuncia também os que, para além desses, serviram igualmente de base à decisão. Pelo que se mostra infundada a alegação do recorrente, ao afirmar que a deliberação agora em causa não constituiu decisão da pretensão que ele próprio formulou. De resto, o próprio recorrente reconhece, no nº 5 da petição do recurso contencioso, que «É certo que tendo o recorrente recebido o ofício acima aludido em 2º na sequência de resposta sua apresentada, após notificação para se pronunciar perante uma decisão que se anunciava se indeferimento, não pode deixar de considerar que a sua pretensão foi indeferida pelo acto ora recorrido, atento o princípio da boa-fé e de colaboração com a Administração». Assim sendo, a sentença recorrida, decidiu acertadamente, ao julgar pela validade da deliberação impugnada, não tendo incorrido em violação de qualquer dos preceitos legais a propósito invocados pelo recorrente, designadamente os arts 120 , 133 e 135 do CPA . Na respectiva alegação, o recorrente contesta ainda a sentença por nela se ter seguido o entendimento, em que se baseou o acto impugnado, de que a instalação de posto de abastecimento de combustíveis está sujeito a licenciamento municipal e que, no caso, este devia ser negado, por força do estabelecido no citado art. 39, al. e) do PDM, que veda tal instalação em espaços florestais. Defende o recorrente que este preceito do PDM não tem aplicação no caso em apreço, por estar em causa matéria relativa à instalação e exploração de áreas de serviço e postos de combustível, a que seria aplicável exclusivamente a disciplina do DL 13/71, de 3 de Janeiro. Cujos arts 1, 10, 11 e 14 teriam sido violados pela questionada deliberação camarária e pela sentença recorrida. Mas, de novo, sem razão. A questão assim suscitada, da (des) necessidade de licenciamento municipal, para além de licenciamento pela JAE (hoje ICERR), da instalação de posto de abastecimento de combustíveis em terreno particular situado em área urbanizada, não é nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal, tendo sido objecto de apreciação e decisão, designadamente, no acórdão de 13.2.01, proferido no Rº 46923, com fundamentos que aqui tem inteiramente cabimento e que, por isso, nos limitaremos a transcrever. Refere esse acórdão: … Como se retira do art. 11°, al. c), do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro, estão sujeitas a licenciamento pela Junta as obras referidas no art. 10º da iniciativa de particulares, mas sem dispensa de outros actos ou formalidades que devam preceder a execução dos trabalhos, conforme dispõem o art. 14º, al. c). As licenças emitidas pela JAE estão sujeitas às taxas do art. 15°, são tituladas por alvará e o respectivo processo é regulado por regulamento aprovado pelo Ministro das Obras Públicas. Mas, não pode esquecer-se que o licenciamento pela JAE dos postos de abastecimento, bem como das obras a realizar neles, visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que é preponderante a segurança do trânsito e a segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para veículos automóveis. Para além desses aspectos técnicos especiais de segurança que respeitam ao tipo de depósitos a usar, sua localização formas de enchimento, de extracção dos tanques e de entrega dos produtos, a construção das instalações do posto de abastecimento tem também consequências sobre o ordenamento do território construído, caso se situe em área urbana, requerendo por outro lado o controle de salubridade higiene e segurança em geral, interesses públicos que estão a cargo das câmaras municipais, e não da JAE. E certo que em casos deste tipo de lei bem pode optar entre concentrar o licenciamento numa única entidade e fazê-lo depender de pareceres ou autorizações vinculativas das restantes, a fim de evitar a dispersão, incoerências e maior dispêndio de meios, ou adoptar o sistema de exigir o licenciamento por cada uma dessas entidades, ou por mais do que numa delas, garantindo uma apreciação mais detalhada das implicações do projecto em cada uma das vertentes sob as quais a lei pretende que seja analisado. O critério definitivo é, portanto, o que a lei para cada caso adoptar, pelo que o problema jurídico que importa analisar é o de encontrar com segurança qual foi a opção da lei nesta matéria e na situação concreta de um posto situado em terrenos marginantes de estrada nacional: Licenciamento único centrado na JAE, com eventual audição das entidades a cujo cargo estão interesses públicos conexionados com a construção de um posto de abastecimento de combustíveis; Ou licenciamento pela JAE para acautelar os interesses que lhe estão cometidos em matéria de construção e manutenção das vias em condições de operacionalidade e segurança, acrescido de licenciamento pelas câmaras municipais, em que serão apreciados os aspectos de ordenamento do território, urbanismo, de higiene, salubridade e segurança a seu cargo. A instalação e construção do posto de abastecimento estava sujeita a licenciamento, conforme os artigos 10°, nº 1 al. c) e 11º, al. c) do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro, a conceder pela JAE, hoje pelo instituto que lhe sucedeu nessa competência. A concessão desta licença, porém, «Não dispensa outros actos ou formalidades que devam preceder a execução dos trabalhos…» conforme o art. 14° al. c). E, o art. 8°, nº 2 al. b) exclui da proibição genérica do respectivo nº 1, de construção, e estabelecimento, implantação ou produção: «As construções a efectuar dentro de centros populacionais, quando para os mesmos existam anteplanos ou planos de urbanização...» e a al. c): «As edificações ao longo de estradas, nos troços que constituem ruas de aglomerados populacionais com, pelo menos, 150 m de comprimento, mediante licença da câmara municipal respectiva, após parecer favorável da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização». Ou seja, era o próprio DL nº 13/71 a submeter as edificações a efectuar em aglomerados populacionais a licenciamento das respectivas câmaras municipais. Também o preâmbulo do DL 13/71 quando refere a necessidade de simplificação dos serviços e dos circuitos administrativos do licenciamento reconduz essa simplificação à considerável redução do número de casos que se passam na zona da estrada, ou nas suas zonas de protecção, sendo restringida, em comparação com o regime legal anterior, somente a estes casos a sujeição a licenciamento da JAE, mas não refere que a competência para o licenciamento das obras de edificação fica atribuída, ou passe a ficar concentrada na JAE, por virtude da pretendida simplificação. O diploma (DL 13/73) também com intuitos simplificadores e de aceleração da resolução dos procedimentos, anuncia no preâmbulo a extensão à JAE de regime idêntico ao do DL 166/70, quanto a prazos, deferimento tácito, fundamentação a recurso hierárquico, matérias de que se vai ocupar o art. 18°. Ora, verificamos do respectivo texto que, em caso de licenciamento a conceder pela JAE, os prazos a observar são os do nº 1 do art. 12° do DL 166/70 (nº1); que a falta de resolução no prazo estabelecido vale como deferimento tácito, não podendo ser recusada a licença logo que pagas as taxas (nº 2); que a recusa de licença deve ser sempre fundamentada (nº 3) e que cabe recurso hierárquico obrigatório para o Ministro das Obras Públicas das decisões desfavoráveis (nº 4). Além disso, nos casos em que é obrigatória a aprovação ou autorização da JAE o mesmo art. 18º estabelece um regime de deferimento tácito idêntico ao da aprovação e pareceres a que se refere o DL 166/70. Mas, tais estatuições não significam de modo nenhum, nem o comporta a letra dos preceitos analisados, nem a matéria regulada, que a competência para licenciar edificações, mesmo as relativas a postos de abastecimento de combustíveis, tenha sido atribuída à JAE. Esta «leitura» das disposições do DL nº 13/71 é confirmada pelas normas aprovadas pelo Despacho SEOP 37-XII/92, apesar de alguma confusão que estabelece, ou ao menos de menor clareza, entre regimes de contrato de concessão e de licenciamento. De facto, a concessão apenas existe quando haja contrato de concessão de uso privativo do domínio público, ou de exploração de áreas de serviço ou de postos que antes tivessem entrado no domínio público. Em casos de concessão nº 6 das normas – o projecto definitivo tendente a obter a concessão deve ser instruído com declaração de viabilidade da câmara municipal ou o respectivo parecer favorável. Por seu lado o nº3 das normas, que estabelece regras quanto à localização exige parecer prévio favorável da Câmara municipal respectiva, para a localização de postos simples a implementar nos lanços de estradas nacionais que atravessem aglomerados urbanos. Mas, é evidente que o parecer favorável quanto à localização do posto no interior de uma área urbana se destina a assegurar o prosseguimento do processo de apreciação e licenciamento que são da competência da JAE, sem excluir que as obras de edificação e mesmo as que apenas alterem a topografia do local, tenham de ser objecto da competente licença municipal, que as regras especiais sobre o estabelecimento dos postos de abastecimento e áreas de serviço não dispensam em qualquer dos seus números de forma expressa e implícita, quando devidamente interpretadas. Portanto, quer em casos de simples licenciamento pela JAE, isto é, desacompanhado de concessão do uso de bens do domínio público estrada, quer em pedido de viabilidade para obter concessão (ponto 5.3 e 5.3.1) detendo-nos um pouco a averiguar qual o projecto que deve obter parecer favorável da câmara, verificamos que não se trata do projecto de edificação de construções, mas de outro projecto, aquele que respeita à localização e às obras específicas indispensáveis ao estabelecimento do posto de abastecimento, sem outras construções, isto é quando se refere a obras tem vista a construção dos reservatórios tubagens, ilhas de segurança para instalação das bombas e arranjo e disposição do posto de abastecimento de combustíveis em sentido estrito e em função das regras especiais de segurança exigidas por aquele tipo de produtos e de actividade. É evidente que o projecto definitivo a apresentar à JAE, conforme o nº 6.1.2, para obter uma concessão em sentido estrito, além de todos os elementos referidos nas outras oito alíneas, deve ser instruído com «e) Plantas alçados e cortes necessários para completa elucidação da obra projectada», isto é, para a elucidação da JAE de modo a ficar habilitada a apreciar os aspectos de segurança que lhe compete e para não passar à negociação de uma concessão sem ser ouvida a entidade responsável pelo planeamento e formas de ocupação do território municipal, isto é sobre a possibilidade de implantação daquele estabelecimento em certo local, mas não para apreciar e aprovar as edificações que hajam de efectuar-se. Aliás, é sintomático que as normas aprovadas pelo referido Despacho nunca se referem a obras de edificação, mas a obras relativas a áreas de serviço e de obras de instalação de áreas de serviço. Tais obras de instalação de áreas de serviço vieram posteriormente a ser completamente esclarecidas pelo Regulamento aprovado pelo DL nº 246/92 que estabelece as condições técnicas a que deve obedecer a construção e a exploração dos postos de abastecimento, em cujos capítulos IV e VI se trata exclusivamente de normas de construção de reservatórios tubagens, acessórios e equipamento, sem nunca se referir «edificações,) ou a outras obras de construção de edifícios complementares do posto de abastecimento de combustíveis , sejam de apoio aos automobilistas ou para uso do pessoal do posto de abastecimento. Pode, portanto, concluir-se que o nº 7 do art. 1º do DL nº 219/72, ao considerar nulos os licenciamentos efectuados por qualquer entidade contra o disposto nos artigos 6º, 7º, 8º, 9º e 10º do DL n.º 13/71, se reporta aos licenciamentos que são contrários ao disposto nas referidas normas, mas não aos licenciamentos que conformando-se com aquelas, a lei impõe para acautelar o cumprimento simultâneo de outras normas que prosseguem interesses públicos diferentes, mas igualmente relevantes. Com a entrada em vigor do regime de licenciamento das obras particulares (RLOP) introduzido pelo DL 445/91 todas as obras de construção civil, quer sejam de construção de edifícios novos, de reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações bem como, ainda, os trabalhos que não sendo de natureza exclusivamente agrícola, impliquem alteração da local de uma parcela de solo, mesmo fora dos aglomerados urbanos ficaram sujeitos a licenciamento municipal e, necessariamente toda a alteração do solo indispensável à implantação de um posto abastecedor de combustíveis, onde quer que se situe (art. 10 nº 1). Excluídos são, apenas, os casos taxativos de dispensa, enunciados no art. 3°. Neste sentido pode ver-se também o acórdão de 16.3.99, proferido no recurso nº 44 452. 4. Por tudo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 (quatrocentos euros) e € 200,00 (duzentos euros). Lisboa, 10 de Fevereiro de 2005. – Adérito Santos (relator) – Santos Botelho – Azevedo Moreira .