0623/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O IEFP, como entidade gestora do programa quadro aprovado no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 06.07, mantém essa competência nos processos de pedidos de financiamento por si admitidos antes da entrada em vigor do Dec. Regulamentar n.º 15/96, de 23.11 até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, como decorre do n.º 3 do art.º 33° deste último diploma.

II- Aos processos referidos em I, continua a aplicar-se o regime contido no citado Dec. Reg. n.º 15/94, salvo se a entidade formadora ou beneficiária optar pelo novo regime de financiamento estabelecido pelo Dec. Reg. n.º 15/96, mediante acordo do gestor ( cf. n.º 2 do art.º 33° deste último diploma).

III- O n.º 1 do citado art.º 33° do Dec. Reg. n.º 15/96 deve ser interpretado no sentido de que também nos pedidos de financiamento admitidos após a entrada em vigor deste diploma legal, embora só até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, se mantém como entidade gestionária o IEFP.

IV- O Gestor do Programa Pessoa carece, assim, de atribuições para reduzir o montante do saldo final do pedido de financiamento aprovado pelo IEFP no âmbito do Dec. Reg. 15/94 e ordenar a consequente reposição de importâncias adiantadas, pelo que o acto do Gestor que tal determinou é nulo, bem como o do Ministro que, em sede de recurso hierárquico necessário, manteve a sua decisão.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

A A... interpôs recurso contencioso do despacho de 5-2-02 proferido pelo MINISTRO DO TRABALHO E SOLIDARIEDADE, indeferindo o recurso hierárquico necessário interposto em 29-1-01 da decisão datada de 13-11-00 do Gestor do Programa Pessoa, que fixou em 21.198.650$00 o saldo da operação de financiamento oportunamente acordada com a recorrente, o que implica a devolução de 5.801.350$00 por conta de montantes recebidos antecipadamente.

Imputou ao acto vícios de incompetência absoluta, de violação de lei e ainda vício de forma por falta de audiência prévia e de falta de fundamentação.

Respondeu o SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO concluindo no sentido da inexistência de qualquer vício, pedindo o improvimento do recurso.

Foram produzidas alegações, no termo das quais, concluiu a recorrente:

1.ª - A competência para a aprovação de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista nos arts 24°/1 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, na parte referente, à participação do Estado Português, caberá à Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do art. 33.º do Decreto-Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, pelo que, ao decidir a redução do financiamento aprovado em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n.º 2 do art.º 133.º e do art. 2.º, ambos do CPA.

2.ª - A competência para a redução de saldos já aprovados em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 24.º do Regulamento (CEE) n.º 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n° 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a redução do financiamento aprovado em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa Pessoa acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º e do art. 2°, ambos do CPA.

3.ª - Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório n.º 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos arts 100.º e 101.º do CPA, pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação.

4.ª - Os arts 86° do Código de Processo Penal, 82.º da LPTA e 101.º do CPA, interpretados conjugadamente no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados, com prejuízo dos direitos destes e do prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional, por violação dos n.ºs 1, 3 e 4 do art. 268.º da CRP.

5.ª - A fundamentação de actos administrativos que neguem ou restrinjam direitos ou pretensões dos administrados cabe sempre ao autor do acto, não podendo tal ónus ser objecto de inversão ou preclusão, no sentido de impor ao cidadão a fundamentação da legalidade de um direito.

6.ª - O segmento de decisão, confirmado pelo acto recorrido que determina a redução na rubrica 2 (“Formadores”) da quantia de 3.332.680$00, por eliminação das margens obtidas pelas entidades B...., na facturação das horas de monitoragem, não se mostra minimamente motivado, não esclarecendo qual a forma de cálculo da margem, nem a razão porque não pode a mesma ser considerada como custo elegível, pelo que se encontra ferido de vício de forma de falta de fundamentação, devendo, por isso ser anulado e revogado o aludido segmento.

7.ª - É ilegal o segmento da decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na rubrica 3 das despesas ("Pessoal não docente") a quantia de 2.250.000$00, por contrapartida do mesmo valor originalmente incluídos na rubrica 5 ("Funcionamento"), por as despesas reclassificadas resultarem de serviços prestados por terceiro e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido.

8.ª - Encontra-se ferido de vício de forma de falta de fundamentação, o segmento da decisão confirmado pelo acto recorrido que, na rubrica 4 ("Preparação") considera não elegível o montante de 649.350$00, referente a serviços de recrutamento e selecção de formandos, uma vez que tal importância se encontra facturada e justificada não se explicando a injustificação, nem donde se extrai a conclusão da falta de evidência dos serviços a que tal factura se refere, pelo que este segmento deve ser anulado e revogado, nos termos dos arts. 135° e 136° do CPA.

9.° - Padece do mesmo vício de forma o segmento da Decisão impugnada que, na mesma Rubrica 4, considera não elegível o montante de Esc. - 1.542.576$00, totalizado nas facturas n.ºs 40 e 41 da C..., sem minimamente indicar ou sequer indiciar a motivação de tal asserção, pelo que o acto impugnado ser, neste segmento, anulado e revogado.

10.ª - É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que exclui, na rubrica 5 o valor de Esc 119.210$00, referente ao aluguer de longa duração de uma viatura ligeira, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento.

11.ª - É também ilegal e infundado o segmento da Decisão confirmado pelo acto recorrido que considera não elegível o montante de Esc. 527.721 $00, que corresponde à margem de venda em mercadoria facturadas pela ..., sob a alegação de que existiriam relações especiais entre esta empresa e a A..., "por via dos seus responsáveis", na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do n.º 3 da Lei Geral Tributária, nem esclarecendo como se efectuou o cálculo das referidas margens de lucro.

12.ª - Encontra-se ferido pelo vício de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, o segmento do acto administrativo impugnado que, por assunção da Decisão n.º 1.625 do Gestor do Programa Pessoa, declara como não elegível a quantia de Esc. 4.526.611$00 referente a margens de lucro obtidas por empresas terceiras com o aluguer de equipamentos, venda de utensílios e arrendamento de instalações à recorrida, assim recusando a sua inclusão na Rubrica 6 ("Rendas, Alugueres e Amortizações"), na medida em não se identificam os responsáveis cuja especial relação justificaria a inelegibilidade da despesa, nem se fundamenta a natureza de tal relação, como imposto pelo n.º3 do art. 77° da LGT, nem se justifica como se procedeu ao cálculo das referidas margens de lucro.

13.ª - Em consequência, deve ser aprovado o pedido de pagamento de saldo apresentado pela recorrente pelo valor de 37.857.379$00 e ordenado o pagamento a esta da quantia ainda em dívida de € 54.156,38, correspondente a 10.857.379$00.

Também a autoridade recorrida alegou, concluindo pela manutenção do acto recorrido.

Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, em relação à primeira conclusão da recorrente.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão:

Consideram-se provados os seguintes factos, com interesse para a decisão do recurso:

a) A recorrente candidatou-se, em 18-7-95, a um financiamento para formação profissional e emprego, no âmbito do PROGRAMA/PESSOA, financiado pelo Fundo Social Europeu (FSE).-

b) A sua candidatura foi aprovada no quadro do Dec. Reg. n.º 15/94, de 06.07, por Deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) de 11-4-96, atribuindo-lhe um financiamento público de 45.000.000$00.

c) no decurso das acções, a ora recorrente recebeu, a título de adiantamentos a quantia de 27.000.000$00.

d) Em 27-2-97 a ora recorrente apresentou o pedido de pagamento do saldo, no montante de 37.857.379$00.

e) Por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação 120/DLDAFE/97.Profissional de 16-1-97, foram suspensos todos os pedidos de financiamento da A..., nos termos da al. d) do n.º 1 do art. 34° do DReg. 15/94 de 6-7- e com fundamento na informação

f) Posteriormente, por oficio de 29-6-00 (fls. 37), o Gestor do Programa Pessoa, notificou a recorrente, nos e para os efeitos do art. 101º do CPA da sua intenção de proceder à aprovação do saldo apenas no montante de 21.198.650$00, o que implicaria a obrigação de devolução de 5.801.350$00, face aos montantes já recebidos no âmbito do pedido.

g) A ora recorrente invocou a existência de vícios de violação de lei e de forma a tal projecto de decisão, mas e sem embargo, por seu despacho de 6-12-00, o gestor do Programa Pessoa, confirmou a sua intenção de e despacho.

h) De tal despacho foi interposto recurso necessário para o Ministro do Trabalho que, pelo despacho ora recorrido, lhe negou provimento.

Na apreciação da fundamentação do recurso, designada e especificamente, em relação à primeira questão suscitada e de conhecimento prioritário no termos do art. 58° da LPTA, já este STA teve ocasião de se pronunciar, fazendo-o de modo firme que não nos suscita a necessidade de qualquer divergência, designadamente, nos seus acórdãos de 8-2-00- rec. 45413; de 8-7-03- rec. 47.869; de 25-11-03 - rec. 48328, deste último se transcrevendo a fundamentação, aplicável, com as devidas adaptações, à situação ora em apreciação nestes autos:

Segundo a recorrente o acto recorrido é nulo por falta de atribuições do Gestor, ou melhor, do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social em que se insere como encarregado de missão, relativamente à gestão dos processos abrangidos pelo Dec. Reg. n.º 15/94, como é o caso.

Entende que o acto administrativo de nomeação do Gestor para o Programa Pessoa não operou qualquer "modificação de direito relevante" que tenha por efeito a perda de competência do IEFP, como gestor deste "dossier" de financiamento, a favor do Gestor do Programa e que resulta do art.º 33º, n.º 3 do Dec. Reg. n.º 15/96, que o IEFP se mantém como entidade gestora, para os processos de financiamento admitidos nos seus serviços antes do referido diploma legal, como é o caso.

Por isso, entende que o despacho recorrido, ao manter a decisão do Gestor do Programa, padece de nulidade, nos termos do art.º 133º n.º 2 do CPA, devendo como tal ser declarado (art.º 134º n.º 1 e 2 deste diploma legal).

O que não prejudica a competência do Gestor relativamente aos processos entrados na vigência do citado Dec. Reg. n.º 15/96, que é indiscutível.

Como decorre do teor do parecer que fundamentou o despacho recorrido e da resposta e alegações apresentadas pela autoridade recorrida, outro é o seu entendimento.

Segundo esta, com a entrada em vigor do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23.11, que expressamente revogou o Dec. Reg. n.º 15/94, de 06.07, a gestão deixou de estar cometida ao IEFP, sendo atribuída ao Gestor do POPPE/PESSOA, nomeado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/97 (2ª Série) de 26 de Março.

Assim, ao ser nomeado o Gestor, dá-se uma modificação de direito relevante cujo efeito é a perda da competência do IEFP, excepção consagrada no n.º 2 do art.º 30° do CPA, absorvendo o primeiro as competências que, nesta matéria, cabiam ao IEFP.

O IEFP perdeu a competência para apreciar as questões de financiamento no âmbito do Programa Pessoa que passaram a ser da competência do Gestor e, dentro dessa lógica, quem pode praticar actos nesse campo é o Gestor, mesmo que a estes se aplique o Dec. Reg. n.º 15/94.

O Gestor é a entidade competente para o processo de financiamento nos termos da RCM n.º 15/97, de 26 de Março, bem como do DL n.º 99/94, de 19.04 e, portanto, também para a suspensão, revogação e redução dos apoios relativos aos pedidos de financiamento abrangidos pelas medidas das intervenções operacionais e pelas iniciativas comunitárias então geridas pelo IEFP à data da entrega da candidatura, nos termos do art.º 6º n.º 4, b) do Dec. Reg. n.° 15/96, de 23.11.

O n.º 3 do art.º 33° do Dec. Reg. n.º 15/96 não obriga à manutenção das anteriores entidades gestoras nos processos a que se aplica o regime de financiamento contido no Dec. Reg. n.º 15/94, mas apenas à manutenção dos direitos e obrigações decorrentes da execução dos programas quadro até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.

Vejamos:

Em face da matéria dada como provada, o pedido de candidatura formulado pela recorrente para acções de formação profissional e emprego, no âmbito do Fundo Social Europeu (FSE), foi aprovado no quadro do Dec. Reg. n.º 15/94, de 06.07, por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) de 19.05.95, que foi quem igualmente aprovou em 03.03.96 o pedido de pagamento de saldo final.

A redução do montante global final para 20.718.131$00 e a consequente ordem de reposição da quantia de 12.655.307$00, já foram determinadas pelo Gestor do Programa Pessoa, através da sua decisão de 21.07.2000, ao abrigo do art.º 6º n.º 4, b) do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23.11 e da RCM n.º 15/97, de 26.03.

A questão está em saber se o Gestor do Programa Pessoa tinha competência para intervir nos processos de pedido de financiamento já admitidos e aprovados, designadamente para reduzir o saldo final aprovado pelo IEFP, entidade gestionária, antes da entrada em vigor do citado Dec. Reg. n.º 15/96.

Com efeito, o pedido de financiamento em causa nos autos foi apresentado, admitido e aprovado o respectivo saldo final pelo IEFP, na vigência do Dec. Reg. n.º 15/94, de 06.07.

Sobre esta questão e em processo em que se apreciava situação semelhante à dos autos, já decidiu o recente acórdão desta Subsecção de 08.07.2003, no Rec. n.º 47 869, com cujos fundamentos se concorda e que passamos a transcrever, nessa parte:

«Temos, assim, que a acção de formação em causa foi apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 06 de Julho.

De acordo com o estabelecido neste diploma, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP (art.º 8º n.º 9), competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais: (..) aprovar acções de formação (alínea f) do art.º 12º); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (art.º 17º n.º 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (art.º 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (art.º 25º); e proceder à suspensão e redução do financiamento (art.º 34º).

Pelo Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23.11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao gestor do Programa Pessoa (cf Artigo 6º, n.º 4), de cujas decisões havia recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme pacífica jurisprudência deste STA (vd. Por todos, os Acs. do Pleno de 15.10.02, 19.02.2003 e de 04.06.2003, proferidos nos recursos n.º 45917, 45749 e 48235, respectivamente).

Assim sendo, temos uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto regulamentar n.º 15/94, mas cuja decisão final, nomeadamente a aprovação do saldo final e a ordem de restituição de importâncias adiantadas, foi praticada já na vigência do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação do gestor do Programa Pessoa.

O art.º 33° deste diploma, no qual se há-de encontrar a solução do problema sub judice, estatui que:

"1. As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas de responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 06 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2. Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 06 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3. As entidades gestoras de programas quadros aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 06 de Julho, mantêm os seus direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia. "

Ora, em face desta regulamentação, consideramos que a razão está do lado da recorrente.

Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.

A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva

consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, o Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr. Neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta do IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (art.º 133º n.º 2, alínea b) do CPA).».

Com a supra transcrita fundamentação, considera-se procedente o invocado vício de nulidade do acto contenciosamente recorrido, com as consequências legais.

Termos em que, e com prejuízo da apreciação das restantes questões, acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao presente recurso contencioso e declarar nulo o acto contenciosamente recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Junho de 2004

João Cordeiro – Relator – Pais Borges - Freitas Carvalho