01712/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O regime do incumprimento de contrato celebrado para concluir uma expropriação amigável e da indemnização em aplicação de cláusula penal desse contrato, não apresentam, nas circunstancias do caso – em que a controvérsia assenta sobretudo em particularidades e factos -, importância ou dificuldade jurídica superior ao comum, pelo que se não justifica admitir revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório.

O MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE GAIA

Pede a admissão de recurso, nos termos do art.º 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 14-03-2013, que, na acção administrativa comum sob a forma ordinária para efectivação de responsabilidade civil intentada por

A…………, LDA.,

B………… e

C…………,

negou provimento ao recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, de 19.01.2011, e concedeu provimento parcial ao recurso interposto pelos AA.

Os AA. ora recorridos propuseram na 1ª instância a presente acção para efectivação de responsabilidade civil contra o Município de Vila Nova de Gaia.

O TAF do Porto julgou a acção parcialmente procedente e condenou o Réu a pagar o “... montante de 9.076.925,00€ ... acrescido de juros de mora, à taxa legal, a contar da citação e até integral pagamento”, bem como a “... reconhecer aos AA. o direito de construírem nos terrenos assinalados a azul identificados como “área urbanizável” na planta que constitui o anexo III ao contrato, 81.269 m2 acima do solo, desde que os projectos respeitem o PDM de Vila Nova de Gaia e a solução urbanística seja aquela que consta no plano de urbanização da área envolvente da VL9, em elaboração à data do contrato, ou, sendo impossível, a pagar aos AA. 300,00 € ... por cada um desses 81.269 m2 cuja construção não puder ser autorizada ...”.

Recorreram para o TCAN as duas partes e, por acórdão de 14-03-2013, foi negado provimento ao recurso jurisdicional do R. e concedido provimento parcial ao recurso interposto pelos AA.

O Município de V.N. de Gaia pede agora a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA, para o que alega, em síntese:

- Os factos do processo carecem de adequado entrosamento jurídico, por não terem origem ou natureza homogénea e a sua concatenação suscitar algumas dificuldades quando se quer sujeitá-los a adequada disciplina jurídica.

É assim, desde logo, pelo facto de estarmos perante um bem do domínio público rodoviário, uma estrada, várias, até, entre vias principais e complementares, que foram assentes em bens da propriedade privada de particulares, sem que o respectivo ente público disponha de um título legítimo a justificar um suposto “direito de superfície”, digamos assim, que se arrogaria perante eles.

E é assim, também, por se ter recorrido no presente caso a um instrumento do direito privado, a uma promessa de cedência de terrenos — finalisticamente vinculada, como o inculca a respectiva cláusula 3ª —, quando a verdade é que o instrumento legal de aquisição de bens imóveis vinculada a uma “causa de utilidade pública” consiste na expropriação ou aquisição forçada desses bens, à qual os particulares têm que se sujeitar no caso da utilidade pública dessa expropriação haver sido declarada por entidade competente.

- A aquisição onerosa de bens destinados à realização de causas de utilidade pública “expropriáveis” — porque há muitas causas dessas que não o são — não pode estar sujeita ao arbítrio ou ao carácter aleatório do mercado.

- Por outro lado, não existe, na aquisição por via do direito privado, quer da parte da Administração expropriadora, quer do particular expropriado, uma verdadeira liberdade de negociar e vender, como na aquisição ou venda pela via do direito privado puro se pressupõe haver, existindo na verdade, vínculos e obrigações a que ambos estão e ficam amarrados na formação e celebração destes contratos, e a que nenhum particular está vinculado quando negoceia e contrata com outro no âmbito da autonomia da vontade.

- O Município de Vila Nova de Gaia, necessitando de aceder aos terrenos dos AA., para neles realizar obras de relevantíssimo interesse público, conseguiu, por intermédio de um contrato-promessa, cedessem e lhe dessem a posse dos mesmos, contra o exercício da sua competência de licenciamento de obras particulares — não é excepção, na medida em que o negócio celebrado entre AA. e R. configura um acto jurídico em que se assumem compromissos de natureza jurídica diversa e cuja qualificação e regime não são susceptíveis de resolução unitária.

Surge então a questão fundamental de saber, quanto a essa denominada via de direito privado:

- se as vontades que se manifestam em sede de negociação e celebração do contrato são vontades jurídico-privadas ou jurídico-públicas;

- se essa via se corporiza num contrato de natureza privada ou administrativa;

- quais os aspectos do regime dessa via que devem considerar-se regulados exclusivamente pelo direito privado e aqueles jurídico-publicamente regulados, condicionados ou influenciados.

- A “relevância jurídica fundamental” que se invoca reúne os pressupostos do art. 150/1 do CPTA, pela “dificuldade exegética”, de “enquadramento normativo especialmente complexo” e é geradora de “controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio”, justificando o acesso ao recurso que agora interpõe.

Os Recorridos contra-alegaram, em síntese, no sentido do não preenchimento dos pressupostos de admissão do recurso.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido pela formação referida no n.º 5, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Da aplicação ao caso dos autos.

2. 1. O acórdão recorrido seguiu o seguinte iter cognitivo:

Um declaratário normal colocado perante os termos do contrato passado entre as partes não poderá extrair legitimamente o entendimento que o R. vem sustentar na acção, já que ele não tem, como é norma interpretativa imposta pelo art. 238,° do CC, um mínimo de correspondência no texto, ainda que imperfeitamente expressa, [ vd. em especial, suas cláusulas 04ª e 05.ª].

Não se mostra legítima a argumentação utilizada tendente a caracterizar como irracional ou ilógica da cláusula 05ª. para daí se concluir por uma leitura da mesma com o sentido pretendido pelo R., irrelevando, nessa medida, o facto dos AA. não haverem apresentado qualquer projecto de operação urbanística [cfr. nº XVI) dos factos provados] já que contratualmente a isso não estavam obrigados.

Os termos contratuais e plantas anexas são inequívocos no sentido de que era o R. quem estava obrigado a elaborar os projectos e aprovar as obras de urbanização, se necessário auscultando os AA., tanto para mais que quer o contrato quer o demais quadro normativo legal lhe conferem ampla margem e poderes no domínio da definição das vias, da planificação urbanística e do ordenamento territorial.

Daí que, neste contexto, soçobra o erro de julgamento assacado à sentença.

Dos termos do contrato não se vislumbra que o seu propósito fosse a outorga entre as partes de um efectivo e verdadeiro “contrato para planeamento” já que do clausulado se extrai, no nosso juízo, que como contrapartida da cedência ao R. pelos AA. de parcelas de terreno destinadas à construção da VL9 e seus ramais de ligação o R. assumiu, sob pena do operar de cláusula penal [cfr. als. a) e b) da cláusula 13.ª, a obrigação “de facere” de promover e executar as obras de urbanização definidas e descritas na cláusula 03ª. e planta anexa nº III no prazo previsto na cláusula seguinte e, bem assim, aceitou como pressuposto o reconhecimento, à luz do PDM em vigor, de uma determinada capacidade construtiva global nos terrenos delimitados a azul da mesma planta e que seria “preconizada no plano de urbanização da área envolvente à VL9 ... em fase de elaboração” [cláusulas 07ª e 08.ª].

Foi o R., no uso das suas competências e na prossecução das suas atribuições, que assumiu livre e esclarecidamente tais compromissos e obrigações perante os AA. ao outorgar o contrato, irrelevando, nesse quadro, competências e intervenção de entes terceiros e hipóteses sobre o que poderiam ter sido outros procedimentos e comportamentos destinados à execução da via/eixo rodoviário em referência.

Foi o R. que não cumpriu os compromissos/obrigações dele decorrentes, mormente, os insertos nas cláusulas 04ª. e 05ª dado não haverem sido executadas as obras de urbanização em questão [cfr. nºs II), III), V), VI), IX) e X) dos factos apurados].

Naufraga o pretenso erro de julgamento na argumentação inserta nas conclusões 13 a 18.

Quanto ao juízo efectuado na decisão sobre a cláusula penal, sua exigibilidade e legitimidade da sua redução (seu carácter “manifestamente excessivo” ou não), no quadro factual e jurídico apurado/convocado e os considerandos antecedentes também improcedem as críticas dirigidas à decisão judicial recorrida pelo R. nas conclusões das suas alegações 19ª a 36ª, tanto mais que aquela decisão observa, no essencial, tal enquadramento.

É certo que a cláusula penal ascende a um montante elevado, mas o R. não logrou demonstrar ou provar a ausência ou o efectivo valor dos danos sofridos pelos AA., pelo que não poderemos concluir automaticamente pelo carácter “manifestamente excessivo” da cláusula penal para operar a sua redução equitativa nos termos previstos no art. 812º do CC.

Pese embora o carácter excepcional reconhecido ao uso da faculdade de redução equitativa da cláusula penal nos termos do citado preceito não pode deixar de concluir-se, no caso vertente, que estamos efectivamente perante cláusula penal “manifestamente excessiva” no confronto do que seria o valor que os AA. receberiam se os terrenos tivessem sido alvo de expropriação, tanto mais que neste quadro importa ponderar que os AA. nada receberam, porquanto firmaram acordo com a edilidade demandada mediante o qual obteriam contrapartidas reputadas como equivalentes à cedência de terrenos. Ocorre que tais contrapartidas contratualizadas não foram cumpridas pelo R., sem o que os AA. ficaram privados de partes dos seus terrenos e não viram “compensada” a sua esfera jurídico-patrimonial.

Impondo-se, por razões de equidade, proceder à redução da cláusula penal não pode, todavia, aceitar-se a tese sustentada pelo R. de que o critério de redução deva ser o valor da prestação em falta [execução das infra-estruturas que ficaram por realizar, contabilizadas em 157.500,00€].

É que tal valor corresponde não ao valor do dano do credor mas, ao invés, ao valor do custo da prestação para o devedor e um custo a valores de 2002, manifestamente desactualizado ao tempo presente.

O que cumpre efectuar é um confronto do montante da penalidade com o interesse do credor, um confronto com as vantagens que aquele poderia ter obtido retirado da prestação do devedor.

Mostra-se acertado o critério de redução utilizado na decisão judicial recorrida porquanto as obrigações/prestações assumidas contratualmente pelo R., plena execução e atempado cumprimento com as potencialidades que daí adviriam serviram como correspectivo da cedência de parcelas de terreno destinadas à construção da VL9 feitas pelos AA. os quais, desta forma, deixaram de receber ou daquilo que abdicaram e que decorreria da indemnização a fixar no processo expropriativo.

E no cômputo desse montante o Tribunal move-se no quadro de juízo de equidade, juízo que é compatível com a consideração daquilo que, no entender dos serviços da edilidade demandada, seria o valor da justa indemnização a arbitrar caso houvesse lugar a expropriação tanto mais que foi com base nele, ou nele ponderando, que a mesma edilidade deliberou avançar para a outorga do contrato [cfr. nºs II), III) e IV) dos factos apurados], na certeza de que dos autos nada deriva que aquela concreta informação dos serviços haja sido posta em causa (atente-se que na mesma faz-se referência a avaliação que foi presente à vereação da edilidade na sua reunião extraordinária de 28.05.2002 - ata nº 17), tendo, inclusive, ao que parece sido “validada” naquela reunião extraordinária da Câmara Municipal de VNG, mormente, para efeitos da aferição dos vários parâmetros, condições e das possíveis soluções sobre as quais se impunha optar. Assim manteve o montante da cláusula penal em 9.076.925,00€.

Por último considerou que o juízo equitativo de redução da cláusula penal, nos termos do art. 812º do CC não ofende, gerando inconstitucionalidade, os comandos insertos nos arts. 20º, 62º, 205º, 235º e 266º da CRP.

Quanto ao recurso dos AA. o Acórdão do TCA julgou-o improcedente, excepto na parte relativa à actualização do montante da indemnização, que determinou por aplicação dos índices de inflação desde a citação, acrescidos de juros de mora também a contar da citação.

2. 2. Decorre da antecedente exposição que o Acórdão recorrido manteve, no principal, o julgamento de primeira instancia de procedência da acção sobre incumprimento do contrato celebrado entre os AA., como proprietários e o Município, para a aquisição por este dos terrenos necessários à implantação de vias de comunicação.

Em substancia, o R. pretende ver alterada neste recurso de revista a proposição fundamental do decidido nas instancias que o considerou responsável pelo incumprimento do contrato, para o que continua a enunciar o argumento, já apreciado nas instancias, de que não pode ser responsabilizado pela inexecução das obras de urbanização, porque para as fazer os co-contratantes teriam de ter indicado previamente os locais onde se iriam situar os ramais de ligação das diversas infra-estruturas de urbanização a construir.

As instâncias entenderam que do texto do contrato celebrado pelas partes e do contexto dos elementos recolhidos para os autos como matéria de facto não é possível concluir que existisse aquela condição que o R. invoca, para sobre ele incidir o ónus de efectuar as obras de urbanização necessárias à criação de condições para ser implantado o volume de construção almejado e definido com exactidão no contrato.

A decisão baseou-se, portanto, no texto do clausulado, nos factos apurados no processo e na finalidade e contexto do contrato e não em considerações de carácter geral sobre a aplicabilidade de regime de direito público ou privado, que o R. aponta como questão essencial a apreciar na revista.

E, não vem questionado - senão em termos de conclusão de facto, por oposição ao decidido -, o regime jurídico aplicável ao contrato em que a matéria central decidida se reporta à indemnização por incumprimento através do funcionamento da cláusula penal devidamente reduzida.

Portanto, não são caracterizadas pelo recorrente questões que permitam admitir a revista.

Nem sobressaem dos autos razões nesse sentido, porque a matéria, além de se encontrar marcada pela particularidade das circunstâncias do caso, também resulta decidida, no essencial, com base na aplicação de razões de facto, já que o regime jurídico é o comum do incumprimento dos contratos, sem especialidades que acrescentem dificuldade e sem que sejam suscitadas dúvidas sobre o quadro jurídico aplicado.

Portanto, não se consideram reunidos pressupostos para a admissão de recurso extraordinário, como é a revista de decisão do TCA em apelação.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista.

Lisboa, 27 de Novembro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.