Quem foi o relator do acórdão 046262?

O relator foi Políbio Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 046262?

O acórdão foi proferido em 03 de maio de 2007.

046262 - STA

Sumário

I - O legislador da LPTA adoptou, no art. 25º, o princípio da impugnação unitária, sendo que os tribunais não podem adoptar outro critério de recorribilidade a não ser por determinação de lei especial ou na medida em que o mesmo infrinja o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. II - Com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/89 na redacção do art. 268º da CRP, o legislador constitucional consagrou a lesividade como critério de selecção dos actos contenciosamente recorríveis, deixando a recorribilidade de ser determinada por um critério formal radicado na posição procedimental do acto (definitivo e executório) e passou a estar centrada na idoneidade para lesar direitos e interesses legalmente protegidos. III - Portanto, o princípio da impugnação unitária tem de ser visto a esta luz e deve ceder sempre que ponha em crise a garantia da tutela judicial efectiva em relação a um acto imediatamente lesivo. IV - O despacho do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas (SEAOP) de 27.12.1999, que, na sequência de informação do Instituto de Estradas de Portugal (IEP), aprovou as plantas parcelares para se poder dar início ao processo expropriativo necessário à execução do sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, é um mero acto preparatório da decisão final desse procedimento, sem lesividade actual e, como tal, contenciosamente irrecorrível. V - Para a máxima efectividade do direito á tutela judicial, no contencioso administrativo, a legalidade processual deve interpretar-se no sentido mais favorável à pronúncia de fundo. VI - Dirigindo-se à impugnação do mesmo conteúdo decisório, com os mesmos vícios e sendo as partes as mesmas, deve ser convidado a proceder à correcta identificação do acto impugnável o recorrente que, findo o procedimento, por erro que não releva de uma litigância desleixada, mas de ser particularmente tortuoso o caminho para determinar qual é o acto que contém a decisão final a impugnar, imputaram essa decisão a um acto procedimental, praticado pela mesma autoridade, que a não continha definitivamente e que elegeram como acto recorrível.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1.RELATÓRIO A... , ... e ..., com os sinais dos autos, intentaram, na 1ª Secção deste Supremo Tribunal, recurso contencioso de anulação do Despacho de 27.12.1999 do Secretário de Estado Adjunto e Obras Públicas que, alegadamente, aprovou o traçado do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2). Por acórdão de 7 de Março de 2006, proferido a fls. 854-887, a Secção rejeitou o recurso contencioso por irrecorribilidade do acto. 1.1. Inconformados os impugnantes recorrem para o Pleno apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1. Entendeu-se no Acórdão recorrido que o despacho objecto dos presentes autos é contenciosamente irrecorrível, por constituir um acto de mero trâmite, preparatório ou instrumental e, como tal, insusceptível de lesar de forma imediata e efectiva os direitos e interesses legalmente protegidos que o recurso contencioso de anulação visa salvaguardar. 2. Para sustentar tal decisão alegam os Venerandos Juízes Conselheiros que o acto ora recorrido limitou-se a aprovar as plantas parcelares para se poder dar início ao procedimento expropriativo. 3. Porém, ao defender-se tal entendimento, incorreu-se em manifesto erro de julgamento, violando-se o artigo 25º, nº 1 da LPTA interpretado à luz do artigo 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa. 4. Assim, conforme tem reiteradamente afirmado este Supremo Tribunal Administrativo, com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/89, ao nível da redacção do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, pretendeu consagrar-se, por via constitucional, a recorribilidade de todos os actos administrativos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos. 5. Daí que não seja pelo simples facto de um determinado acto não corresponder ao “acto final” de um certo procedimento administrativo que, sem mais, se deva recusar a sua recorribilidade contenciosa. 6. Com efeito, o recurso contencioso dos actos administrativos é uma garantia constitucional de aplicação directa, já que as normas constitucionais respeitantes às garantias gozam dessa prerrogativa. 7. Além disso, tanto os actos de execução, os actos preparatórios, como os actos instrumentais são verdadeiros e próprios actos administrativos e, como tal, podem ser contenciosamente impugnados sempre que os seus efeitos sejam susceptíveis de produzir efeitos lesivos dos direitos dos particulares. 8. O acto impugnado nos presentes autos integra um processo continuado e gradual de formação e de manifestação da vontade administrativa, possuindo, em simultâneo, efeitos internos condicionadores e pré-figurativos da decisão final e efeitos externos e lesivos de direitos dos particulares. 9. Por outro lado, aquela manifestação de vontade não se manifesta unicamente no momento da decisão final, antes é o resultado de um procedimento, sendo que os diversos estádios desse procedimento que afectem imediatamente os particulares devem poder ser autonomamente impugnados, tal como o respectivo acto final. 10. Resulta, assim, claro e evidente que o despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, de 27 de Dezembro de 1999, deve ser considerado como recorrível. 11. Ainda que se considere o acto recorrido um acto preparatório, sempre o teremos de reconduzir à categoria de actos preparatórios que condicionam irremediavelmente a decisão final. 12. Com efeito, o acto impugnado fixa o sentido vinculativo, ainda que não obrigatório, para a resolução final a tomar quanto à aprovação do traçado em causa, decorrendo daí efeitos jurídicos passíveis de lesar a esfera jurídica de terceiros definindo irreversivelmente o seu sentido. 13. Tanto assim é que, o Despacho de 2 de Fevereiro de 2000, também da autoridade recorrida, veio apenas confirmar a definição do traçado efectuada anteriormente pelo Despacho de 27 de Dezembro de 1999, da mesma autoridade, não tendo sido efectuada qualquer alteração posterior ao mesmo. 14. Face ao exposto, não restam dúvidas quanto à lesividade de tal acto, na medida em que ao definir uma situação individual e concreta, determina desde logo a ocorrência de graves lesões para os direitos e interesses legalmente protegidos, nomeadamente, os gravíssimos danos ecológicos enunciados no requerimento ou petição inicial de recurso de fls. 15. No caso das Recorrentes, enquanto entidades diferentes às quais a lei atribui legitimidade para a tutela de direitos difusos, como é o caso do direito ao ambiente, a lesividade do acto dever ser aferida num momento e perspectiva particulares, pois estas organizações têm necessariamente que actuar de forma preventiva, isto é, antes de concretizada a lesão ambiental, muitas vezes irreversível, sob pena de ser esvaziado o seu direito de impugnar decisões ofensivas do ambiente. 16. Se as Recorrentes tivessem optado por impugnar a Declaração de Utilidade Pública, como se defende no Acórdão recorrido, a consequência óbvia seria que ficaria precludido o exercício eficaz das competências que a lei lhes confere na protecção do ambiente. Ou seja, a opção propugnada pelo Acórdão recorrido retiraria todo o efeito útil ao direito das Recorrentes. 17. Face às especificidades que assume a protecção dos valores ambientais no âmbito do processo expropriativo, o acto recorrido assume, inexoravelmente, carácter lesivo do direito ao ambiente, cujo dever de protecção a lei confere às ora Recorrentes, pelo que o mesmo acto era susceptível de impugnação contenciosa, nos termos e para os efeitos do artigo 268º, nº 4, da CRP. 18. Como tal, deve o Despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, de 27 de Dezembro de 1999, ser considerado como um acto administrativo lesivo dos interesses legalmente protegidos, e, consequentemente, ser considerado contenciosamente recorrível, nos termos e de harmonia com o disposto no artigo 268º, nº 4 da CRP e artigo 25º, nº 1, da LPTA. 19. Ainda que se entenda que a lesividade do acto recorrido não determina, só por si, a recorribilidade do mesmo, sempre se teria de entender que o acto recorrido assume as características da definitividade e executoriedade exigidas no artigo 25º da LPTA, nos termos da interpretação que lhe era dada antes da alteração constitucional levada a cabo pela Lei Constitucional nº 1/89. 20. Resulta da factualidade assente por provada nos autos que a última palavra da Administração quanto ao traçado definitivo do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto – Estrada do Sul foi efectivamente o acto recorrido nos presentes autos, inexistindo qualquer acto posterior daquela autoridade a alterar o traçado em causa. 21. É a própria autoridade recorrida a confessar e reconhecer que o traçado, tal como definido nas plantas parcelares e no mapa de expropriações foi aprovado e definido pelo acto recorrido, objecto do despacho do Secretário de Estado de 27 de Dezembro de 1999. 22. O acto recorrido nos presentes constitui assim um acto materialmente definitivo, pois representa a última palavra da Administração quanto ao traçado definitivo do Sublanço Aljustrel/Castro Verde, nos termos do disposto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 186/90, de 6 de Junho e na Base XXI, nº 6, do Decreto-Lei nº 294/97, de 24 de Outubro. 23. Por outro lado, não restam dúvidas que o acto recorrido é também verticalmente definitivo, pois foi praticado pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas ao abrigo de competências próprias, pelo que constituía, assim, uma decisão proferida pelo mais elevado órgão da administração pública com competências para o efeito. 24. Não houve qualquer acto posterior ao acto recorrido que versasse sobre a questão em causa nos presentes autos, ou seja, a definição do traçado da auto-estrada, pelo que o acto recorrido constitui indubitavelmente um acto administrativo horizontalmente definitivo, na medida em que constitui a decisão da administração tomada no fim de um procedimento administrativo. 25. O acto recorrido era ainda manifestamente executório, ou seja, obrigava por si, sendo possível proceder à sua execução coerciva imediata independentemente de sentença judicial. 26. O Despacho nº 4594-A/2000, de 2 de Fevereiro, limitou-se a executar, ou seja, a efectivar na ordem jurídica os efeitos do acto recorrido, o que impedia, desde logo, que aquele fosse, como se pretendeu no Acórdão recorrido, o verdadeiro acto recorrível no âmbito do presente processo expropriativo, pois, desde logo, não dispunha de autonomia lesiva que lhe atribuísse tal característica. 27. Em conclusão, ainda que se considerasse que a recorribilidade do acto deveria ser aferida em função da sua tripla definitividade e executoriedade – o que se pondera sem conceder -, ainda assim o acto recorrido se revestiria dessas características e, consequentemente, deveria ter sido considerado recorrível. 28. Finalmente e conforme consta da Declaração de Voto de Vencido constante do aresto recorrido, o recurso não deveria ter sido rejeitado, ainda que o Douto Tribunal a quo entendesse que o acto lesivo e final seria o Despacho do Secretário de Estádo Adjunto e das Obras Públicas, de 2 de Fevereiro de 2000 e não o Despacho da mesma autoridade de 27 de Dezembro de 1999, ainda assim, deveria ter notificado as ora Recorrentes para apresentar uma petição de recurso corrigida, não devendo ter rejeitado o recurso contencioso interposto por considerar o despacho como irrecorrível. 29. É que, à data da prolação do acto recorrido não estava previsto na legislação em vigor qual o acto de aprovação do traçado de uma auto-estrada, o que era causa de grandes dúvidas sobre o acto recorrível, resultando assim da falta de clareza da própria lei. 30. Até porque as Recorrentes se viram confrontadas com a publicação do Despacho de 2 de Fevereiro de 2000, onde se lê: “atento o meu despacho de 27 de Dezembro de 1999 que aprovou as plantas parcelares … e o mapa das expropriações relativo ao Sublanço…”, donde se conclui ter sido a Administração que conduziu as recorrentes a entender que era o despacho de 27 de Dezembro de 1999 que continha implícita a aprovação do traçado. 31. Concluindo que, o Tribunal deveria definir como acto recorrível o despacho de 2 de Fevereiro de 2000, convidando, no entanto, as recorrentes a corrigir o objecto do recurso cujas dificuldades de identificação são, na sua parte essencial, imputáveis à falta de clareza do direito legislativo e ao próprio texto do despacho recorrível. 32. É, pois, claro que caso não fosse o Despacho de 27 de Dezembro de 1999 susceptível de impugnação contenciosa – o que apenas se refere por dever de patrocínio e sem conceder -, sempre deveria ter sido dada a oportunidade às recorrentes de corrigir a sua petição quanto ao objecto do recurso, uma vez que decorre da falta de clareza da lei e do próprio texto do Despacho de 2 de Fevereiro de 2000, que é o acto recorrido que aprovou o traçado definitivo do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2. 33. O Acórdão sob recurso enferma assim de manifestos erros de julgamento tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto no nº 1 do artigo 25º da LPTA, interpretado à luz do disposto no nº 4 do artigo 268º da CRP. Termos em que deve ser dado inteiro provimento ao presente recurso, e, por via dele, revogar-se o Acórdão recorrido, julgando-se inteiramente improcedente a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso contencioso de anulação e ordenando-se a baixa dos autos à Secção, para aí prosseguirem os seus termos, assim se fazendo JUSTIÇA! 1.2. A autoridade recorrida contra-alegou e concluiu assim: A. Ao contrário do que as Recorrentes afirmam nas suas alegações de recurso, o Acórdão recorrido apreciou a impugnabilidade do acto recorrido de acordo com a interpretação actualista e conforme à Constituição do critério de recorribilidade dos actos administrativos: a lesividade de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados (cf. nº 1 do artigo 25º da LPTA e nº do artigo 268º da CRP); B. Cumpre, no entanto, observar que a substituição do critério de recorribilidade contenciosa dos actos administrativos – que passou da definitividade e executoriedade dos mesmos para a sua lesividade actual – não impede que, em muitos casos, o carácter não lesivo de um acto administrativo resulte, efectivamente, da sua não definitividade; C. Ora, o despacho do SEAOP de 27 de Dezembro de 1999 (acto impugnado) consubstancia um acto administrativo irrecorrível justamente por não ser susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – uma vez que carece de definitividade, nomeadamente material (por não ter sido a última palavra da administração nesta matéria) e horizontal (por ter funcionado como acto preparatório que permitiu dar início a um procedimento expropriativo); D. Com efeito, o despacho proferido pelo SEAOP, em 27 de Dezembro de 1999, limitou-se a aprovar, preliminarmente, as referidas plantas parcelares dos terrenos a expropriar necessários à construção do Sublanço Aljustrel – Castro Verde – pelo que não pode deixar de ser qualificado como um mero acto de expediente que determina o seguimento do procedimento administrativo; E. Ou seja, um acto com o conteúdo e a finalidade do acto impugnado não é, por natureza, dotado de potencialidade lesiva externa. Ao passo que o despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000, na medida em que aprova a declaração de utilidade pública, configura um acto tipicamente susceptível de revestir carácter lesivo; F. Nos casos em que os actos procedimentais não são imediatamente lesivos, é constitucionalmente admissível o condicionamento da possibilidade de os impugnar contenciosamente, nomeadamente através do apelo ao princípio da impugnação unitária subjacente ao nº 1 do artigo 25º da LPTA – não se revelando esse condicionamento incompatível com o nº 1 do artigo 20º, nem com o nº 4 do artigo 268º da CRP; G. No caso em apreço, o carácter preliminar do acto impugnado resulta ainda da circunstância de ser anterior tanto ao parecer final da Comissão de Avaliação sobre o Estudo de Impacte Ambiental (apresentado em Janeiro de 2000), quanto á pronúncia do Senhor Secretário de Estado do Ambiente sobre esse mesmo estudo (datada de 19 de Janeiro de 2000) – pelo que apenas após esta última data é que se poderia estar em condições de aprovar, em definitivo, o traçado do sublanço em causa; H. Em conclusão, o despacho do SEAOP de 27 de Dezembro de 1999 era obrigatório para iniciar o procedimento expropriativo conducente à construção do sublanço de auto-estrada em causa, mas não resulta de qualquer dos preceitos legais aplicáveis que o seu conteúdo fosse vinculativo – ou seja que tivesse por função condicionar irremediável e irreversivelmente a decisão final que aprovasse definitivamente o referido traçado; I. Por isso, é incorrecto afirmar que o despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000 foi um acto meramente confirmativo ou muito menos um acto de execução do despacho de 27 de Dezembro de 1999; J. Na verdade, o acto administrativo impugnado não tem as características e a natureza própria de um acto administrativo contenciosamente recorrível por lhe faltar a produção de efeitos externos ou a definição da situação jurídica de terceiros; L. Ou seja, não restam dúvidas que o acto que produziu o efeito de aprovação do traçado do sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2) foi a declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas de terreno relativas a esse traçado: o referido despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000; é esse o único acto, com efeitos externos, que o ora Recorrido praticou do qual se pode dizer que resulta efectivamente uma aprovação da localização do referido traçado; M. Resumindo: o despacho de 27 de Dezembro de 1999, que aprovou as plantas parcelares e o mapa de expropriações, constitui um acto meramente interno e preparatório destinado a preparar e acelarar o procedimento expropriativo. A mera aprovação das plantas não podia fixar, em definitivo, o traçado do sublanço, que só ficou definido com a finalização do Estudo de Impacto Ambiental (de Janeiro de 2000) e com o parecer favorável do Senhor Secretário de Estado do Ambiente (de 19 de Janeiro de 2000). Daí que o único acto administrativo que manifesta definitiva e externamente a posição conforme do Governo com o referido traçado seja o acto de declaração de utilidade pública das expropriações, ou seja, o despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000 – e não o despacho efectivamente impugnado; N. Acresce que, contrariamente ao que as Recorrentes afirmam nas alegações de recurso, a sua legitimidade para a tutela de interesses difusos – designadamente, o direito ao ambiente – não interfere com o critério de recorribilidade contenciosa dos actos administrativos que visam impugnar, um vez que a (eventual) lesividade de um acto administrativo não varia em função da cláusula de legitimidade ao abrigo da qual determinado recorrente o impugna; O. Ou seja, o facto de as Recorrentes serem entidades a quem compete defender preventivamente valores ambientais não as habilita a impugnar actos procedimentais preparatórios sem carácter lesivo actual, ou seja, contenciosamente irrecorríveis; P. De acordo com a alínea c) do nº 1 do artigo 36º da LPTA, é ao recorrente que cabe o ónus de identificar o acto recorrido, para efeitos de conformação do objecto do recurso e segundo o princípio da demanda; Q. Assim sendo, carece de fundamento legal a intenção das Recorrentes de fazer recair sobre o juiz (i) o dever de mandar regularizar a petição de recurso quando não se verifica nenhuma das situações contempladas no artigo 40º da LPTA e, ainda por cima. (ii) o dever de informar qual o acto que, na sua opinião, deveria ser impugnado Termos em que deve o presente recurso jurisdicional deve improceder, mantendo-se o Acórdão recorrido que rejeitou o respectivo recurso contencioso de anulação por ilegal interposição do mesmo. 1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS: No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos: a) Em 07.DEZ.99 foi elaborada a Informação nº68/EPDEC, do ..., que é do seguinte teor: «Assunto: A2- LANÇO ALJUSTREL/CASTRO VERDE P.E.20-EXPROPRIAÇÕES Plantas Parcelares S3B2-E-201-13-01 a 19 1. A ... desenvolveu o Projecto de Execução do sublanço Aljustrel/Castro Verde, de acordo com os despachos da Senhora Ministra do Ambiente e do Senhor Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, ambos de 98 OUT 22, sobre o traçado da Auto-Estrada do Sul entre Grândola Sul e a V.L.A.. 2. Este estudo foi acompanhado por uma Comissão de Acompanhamento nomeada pelo Ministério do Ambiente e encontra-se na fase final de Consulta do Público, nos termos do disposto na legislação em vigor, no âmbito da qual decorreu uma Audiência Pública no passado dia 26.NOV.99. 3. Anteriormente a ... havia solicitado autorização para o lançamento do concurso de construção deste sublanço de modo a minimizar o atraso na sua entrada em serviço, o que lhe foi concedido pela Tutela. 4. A ... apresentou o referido Projecto de Execução, incluindo projecto de expropriações, pedindo, através da carta 156703, de 16.SET.99 a aprovação das Plantas Parcelares respectivas, para poder dar início ao processo expropriativo. 5. Transmitiu-se então à ... que seria conveniente esperar pelo final da Consulta do Público para proceder à aprovação do projecto de expropriações. 6. Analisado o projecto apresentado, julga-se que o mesmo compreende as áreas de terreno necessárias à execução dos trabalhos, sem prejuízo de alguns acertos que normalmente se verificam apenas após o início do processo expropriativo e com o decorrer das obras. 7. A ... estima o custo das indemnizações num valor de 400 000 000 escudos. Face ao exposto julgam-se as plantas parcelares S3B2-E-201-13-0 a 19 do projecto de expropriações do sublanço Aljustrel/Castro Verde em condições de serem submetidas à consideração superior, propondo-se a sua aprovação no final do período de Consulta do Público, que termina a 9.DEZ.99.» (cf. doc. nº1 junto com a resposta da autoridade recorrida) b) Esta informação foi, por despacho do presidente do ... de 10.12.1999, submetida à consideração do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas (SEAOP) «para aprovação das plantas anexas, por ainda não ter sido publicada delegação de competência que me permita assinar e por não convir atrasar o processo». (cf. referido doc. nº 1 junto com a resposta da autoridade recorrida). c) Em 27 de Dezembro de 1999, o SEAOP proferiu sobre a referida Informação, o seguinte despacho, ora sob recurso: «Seguem aprovadas as Pl/Parcel. 27.XII.99...., Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas». e) Na sequência do referido despacho, teve lugar o procedimento prévio de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), previsto nos artº3º e segs. do DL 186/90, de 06.06, tendo sido emitido, em Janeiro de 2000, Parecer da Comissão de Avaliação (CA) sobre o Estudo de Impacte Ambiental (EIA) apresentado pela concessionária do empreendimento, ...SA, contra-interessada nos presentes autos e junto o Relatório de Consulta do Público sobre o projecto, os quais pela Informação da Direcção Geral do Ambiente nº18/2000, de 14.01.2000, foram submetidos a apreciação e avaliação do Secretário de Estado do Ambiente (SEA), tendo este proferido, em 19 de Janeiro de 2000, despacho favorável ao projecto do traçado do aludido sublanço da A2, embora condicionado, que se transcreve: «Face ao exposto no parecer técnico da C. A. e no Relatório da Consulta do Público, dou parecer favorável ao presente projecto do sublanço Aljustrel/Castro-Verde da A2, condicionado ao estrito cumprimento das medidas de minimização e compensação mencionadas no parecer, bem como das recomendações propostas. As medidas de minimização propostas no EIA deverão ser revistas de acordo com o recomendado no relatório da C.A. ..., Secretário de Estado do Ambiente». (cf. docs. 1, 2, 3, 4 e 5, juntos com a petição de recurso contencioso e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). f) Pelo despacho nº 4594-A/2000 (2ª Série), de 02 de Fevereiro de 2000, do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas, publicado no Suplemento do Diário da República de 25 de Fevereiro de 2000, II Série, distribuído em 03 de Março de 2000, foi determinado o seguinte: «Nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artº14º e no artº15º, nº2 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto Lei nº168/99, de 18 de Setembro, atento o meu despacho de 27 de Dezembro de 1999 que aprovou as plantas parcelares S3B2-E-201-13-01 a 19 e o mapa de expropriações relativo ao sublanço Aljustrel/Castro Verde, declaro, por delegação do Ministro do Equipamento Social constante do despacho nº23444/99 (2ª Série), nº280, de 2 de Dezembro de 1999, a utilidade pública, com carácter de urgência, ao abrigo do artº161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19 de Agosto de 1949, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço Aljustrel/Castro Verde, abaixo identificadas, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares. Mais declaro autorizar a ... a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas nas plantas anexas, com vista ao rápido início dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que as obras projectadas sejam executadas o mais rapidamente possível. Os encargos com as expropriações em causa encontram-se caucionados pela ... SA, nos termos do disposto no nº2 do artº12º do Código das Expropriações. 2 de Fevereiro de 2000- O Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas, ...» (cf. doc. nº2 junto com a resposta da autoridade recorrida g) O presente recurso contencioso foi interposto em 29 de Maio de 2000, do despacho do SEAOP de 27 de Dezembro de 1999, supra transcrito em c).(cf. fls. 2 e 264). h) As recorrentes interpuseram também recurso do despacho do Secretário de Estado do Ambiente referido em e), que deu origem ao P. 46.058 deste STA, o qual foi rejeitado por acórdão de 01.03.2001, confirmado no Pleno da Secção em 18.04.2002, transitado em julgado, por o referido despacho se tratar de um mero acto instrutório e preparatório da decisão final do procedimento, que é da competência do Ministro do Equipamento Social, nos termos do nº6 da Base XXI do DL 294/97, de 24.10. i) O traçado do referido Sublanço atravessa a Zona de Protecção Especial (ZPE) de Castro Verde, criada pelo DL 384-B/99, de 23 de Setembro, numa extensão de aproximadamente 10 quilómetros. j) A Zona de Protecção Especial de Castro Verde tem uma superfície de 79.066,15 hectares e encontra-se delimitada no ANEXO XXV ao DL 384-B/88, de 23.09. 2.2. O DIREITO As conclusões da alegação das recorrentes no presente recurso jurisdicional, no modo como delimitaram o respectivo objecto, convocam este Pleno a apreciar dois temas, a saber: (i) da impugnabilidade contenciosa do acto recorrido e, em caso negativo, (ii) do dever de mandar corrigir a petição para modificar o objecto do recurso contencioso. 2.2.1. O acto contenciosamente impugnado – o despacho de 27 de Dezembro de 1999 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas mencionado em 7.c) do probatório - foi praticado no âmbito do Projecto de Execução do sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2) e tem o seguinte conteúdo: “Seguem aprovadas as plantas parcelares”. O acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso interposto deste acto. Para melhor compreensão, deixamos o essencial do discurso justificativo da decisão, que passamos a transcrever: “o mesmo incidiu sobre a Informação nº68/EPDEC, de 07.DEZ.99 do ..., transcrita na alínea a) do probatório, onde claramente se vê que, o que naquele momento estava em causa, era tão só a aprovação das plantas parcelares necessárias à execução do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, para se poder dar início ao processo expropriativo (cf. P.4 da referida informação e despacho do presidente do .... proferido sobre a mesma, levado à alínea b) do probatório). Ou seja, era tão só ainda um projecto de expropriações, como se refere na referida Informação. Portanto, o despacho do SEAOP de 27.12.1999 não passou de um acto de mero trâmite, preparatório ou instrumental, de uma autorização superior, para se poder dar início ao referido processo expropriativo, como bem diz a entidade recorrida e se refere expressamente na Informação que lhe está na base, não tendo, portanto, efeitos externos imediatos, sendo que, se houvesse delegação de competências, poderia até ter sido praticado pelo próprio presidente do ..., como ele mesmo refere no seu despacho supra transcrito na referida alínea b) do probatório. O referido despacho do SEAOP não se debruçou sobre o traçado aqui em causa e muito menos o aprovou, nem tinha de o fazer, até porque ainda não tinha tido lugar o procedimento prévio de avaliação do impacto ambiental previsto no artº2º e seguintes do DL 186/90, de 06.06, que se destina precisamente a apurar da existência de impactos negativos sobre o ambiente decorrentes da execução do empreendimento, no caso do referido Sublanço, obviamente antes da decisão definitiva sobre o traçado, procedimento que, como resulta provado, culminou com o despacho favorável, embora condicionado, do Secretário do Estado do Ambiente, em 14 de Janeiro de 2000, ao projecto do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, aqui em causa, posterior, portanto, ao despacho o SEAOP de 27.12.1999, aqui impugnado. Com efeito e como se refere em acórdão do Pleno da Secção de 10.11.98, rec.41.389, «… o procedimento de avaliação de impacto ambiental tem origem na Directiva Comunitária nº85/337/CEE, adoptada pelo Conselho das Comunidades Europeias em 27.06.1985, que visa a protecção da saúde humana, através da criação de condições que permitam evitar as perturbações no ambiente, em vez de se limitar a combater posteriormente os seus efeitos, Directiva essa que é introduzida no direito interno com a publicação do referido DL 186/90, de 06 de Junho (cfr. respectivo relatório preambular). Transpondo-se para a ordem jurídica o que nessa Directiva se prevê, dispõe-se no artº2º do referido DL nº186/90 que “a aprovação de projectos que pela sua natureza, dimensão ou localização, se considerem susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente, fica sujeita a um processo prévio de avaliação do impacto ambiental, como formalidade essencial, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente.” A lei prevê assim a existência de um processo prévio de avaliação de impacte ambiental, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente, sempre que se verifique o condicionalismo previsto no artº2º do referido DL 186/90 e o respectivo parecer, como se dispõe no nº1 do artº5º do mesmo diploma, deve ser enviado por esse membro do Governo, no prazo de 120 dias prorrogáveis por 30 (cfr. nº2) à tutela e à entidade competente para licenciar ou “autorizar” o projecto, «acompanhado do relatório da consulta pública que tenha promovido e da análise do mesmo, considerando-se favorável, se decorridos aqueles prazos nada for comunicado à entidade competente para licenciar o projecto.» Finalmente, dispõe o artº6º do mesmo diploma que «a entidade competente para a aprovação do projecto, deve ter em consideração o parecer a que se refere o nº1 do artigo anterior e, em caso da sua não adopção, incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal forem determinantes. (…) A avaliação do impacto ambiental, a que assim se procede, constitui um subprocedimento, que culmina com um parecer, favorável ou não, ao licenciamento, em que se analisam os efeitos de determinado projecto no ambiente, parecer esse que vai influenciar a decisão final a proferir pela entidade competente para autorizar ou não esse licenciamento, nos termos referidos naquele artº3º do DL 186/90.» Aliás, como já decidiu este STA nos acórdãos da Secção e do Pleno referidos na alínea h) do probatório, proferidos em recurso contencioso interposto pelas aqui recorrentes do referido despacho do Secretário do Estado do Ambiente de 14.01.2000, que pôs fim ao referido procedimento prévio de impacte ambiental, o mesmo mais não é do que um acto de trâmite, preparatório da decisão final sobre se pode ou não ser aprovado o referido projecto do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, e, portanto, contenciosamente irrecorrível. Mas sendo assim, o despacho do SEAOP de 27.12.1999, que se limitou a aprovar as plantas parcelares para se poder dar início ao procedimento expropriativo, antes mesmo do referido procedimento prévio de impacte ambiental e, portanto, antes do referido despacho do Secretário de Estado do Ambiente, tem necessariamente de se considerar também ele, um acto de trâmite, preparatório da mesma decisão final e sem lesividade actual. Aliás, e como se vê do próprio despacho do Secretário de Estado do Ambiente, transcrito na alínea e) do probatório supra, o mesmo refere «…dou parecer favorável ao projecto do Sublanço Aljustrel/Castro Verde». Tratava-se, pois, sem qualquer dúvida, ainda de um projecto. Por outro lado, nos termos do nº6 da Base XXI do Contrato de Concessão, na redacção dada pelo DL 294/97, de 24.10, os estudos prévios de traçado tinham de ser apresentados conjuntamente com os estudos de impacte ambiental à Junta Autónoma das Estradas (depois ...), que os submetida ao ministro da tutela do sector rodoviário para aprovação, após a avaliação do estudo do impacte ambiental, a efectuar pelo Ministério do Ambiente, nos termos dos artº3º e segs. do DL 186/90, de 06.06. Portanto, só após o despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 14.01.2000, é que o projecto do traçado do referido Sublanço poderia ser definitivamente aprovado pela entidade competente, então o Ministro do Equipamento Social. Ora, como refere a autoridade recorrida, embora não tenha sido proferido qualquer despacho a (expressamente) aprovar o traçado do Sublanço aqui em causa, o mesmo tem de considerar-se definitivamente aprovado com o Despacho do SEAOP nº4594-A/2000 (2ª Série), de 2 de Fevereiro, proferido ao abrigo de delegação de competências do Ministro do Equipamento Social, após o despacho favorável, embora condicionado, do Secretário de Estado do Ambiente, que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço Aljustrel/Castro Verde e autorizou a posse administrativa pela ...dessas parcelas (cf. alínea e) do probatório supra). Na verdade, só com a declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas necessárias à execução daquele traçado, se produziram efeitos externos, designadamente quanto à localização definitiva do mesmo, pelo que só esse acto é susceptível de lesar terceiros. Aliás, só o referido despacho do SEAOP de 07.02.2000 se pode considerar aprovação governamental do traçado para efeitos do referido nº6 da Base XXI do Contrato de Concessão, na redacção do DL 294/97, de 24.10, sendo, de resto, proferido ao abrigo de delegação de competências do Ministro do Equipamento Social, entidade competente para tal aprovação, como se referiu. Foi ele a última palavra da administração nesta matéria. Mas, porque o despacho aqui contenciosamente recorrido é o despacho do SEAOP proferido em 27.12.1999, ou seja, um acto de mero trâmite, preparatório ou instrumental da decisão final e não lesivo para efeitos do nº4 do artº268 da CRP, pelas razões já supra expostas, assiste inteira razão às entidades recorridas e ao MP, quanto à sua irrecorribilidade, o que obsta ao conhecimento de todas as demais questões” Na óptica das recorrentes, em síntese, o acto integra um processo continuado e gradual de formação da vontade administrativa, possui, em simultâneo, efeitos internos condicionadores e pré-figurativos da decisão final e efeitos externos e lesivos de direitos dos particulares e, ainda que se considere como preparatório tem de reconduzir-se à categoria de “actos preparatórios que condicionam irremediavelmente a decisão final” e, por conseguinte, pode ser autonomamente impugnado. Vejamos. Com a fundamentação supra transcrita o acórdão recorrido, pelas razões aduzidas, demonstra acertada e exaustivamente que o acto contenciosamente impugnado não goza de definitividade horizontal, pois que não consubstancia a decisão final do procedimento, sendo meramente preparatório desta. Sufragamos este entendimento. Importa, ainda assim, saber se o acto é, ou não, passível de impugnação contenciosa autónoma. Ora, o legislador da LPTA adoptou o princípio da impugnação unitária ao consignar no art. 25º da LPTA que «só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios». E é consensual o entendimento que a definitividade horizontal está incluída no conceito de actos definitivos, devendo entender-se como tais os actos que ponham termo ao procedimento administrativo em que estejam inseridos. Esta opção legislativa, de só admitir a impugnação contenciosa de actos definitivos, que, como se assinala no acórdão deste Supremo Tribunal de 2006.01.25 – recº nº 1127/05 (em secção) foi tomada, entre outras razões, “decerto por se ter formulado um juízo positivo sobre a conveniência desse condicionamento à impugnabilidade contenciosa para optimizar a eficiência dos tribunais na sua tarefa de assegurar a tutela jurisdicional efectiva da generalidade dos particulares, como impõe o art. 20º /3 da C.R.P.)”, impõe-se aos tribunais, que estão sujeitos à lei (arts. 2º, 3º e 203º da CRP). Assim, não podem estes adoptar outro critério de recorribilidade, a não ser por determinação de lei especial ou na medida em que a impugnação unitária infrinja “o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados” (art. 204º da C.R.P.). Com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/89 na redacção do art. 268º da CRP, o legislador constitucional consagrou a lesividade como critério de selecção dos actos contenciosamente recorríveis. A recorribilidade deixou, assim, de ser determinada por um critério formal radicado na posição procedimental do acto relativamente ao acto final (acto definitivo e executório) e passou a estar centrada na idoneidade do acto para lesar direitos e interesses legalmente protegidos. Portanto, o princípio da impugnação unitária tem de ser visto a esta luz e deve ceder sempre que ponha em crise a garantia de tutela judicial efectiva em relação a um acto lesivo, sendo que de acordo com a jurisprudência deste Tribunal Pleno (acórdão de 2002.04.18 – rec. nº 46 058) o conceito engloba apenas as situações de lesão actual, estando excluídos da garantia os actos cuja lesividade seja apenas potencial. Deste modo, por força do disposto no art. 268º/4 da C.R.P. tem de se reconhecer a impugnabilidade contenciosa directa de todos os actos administrativos imediatamente lesivos, independentemente da sua definitividade. E, fazendo nosso o critério consagrado no já citado acórdão de 2006.01.25, deve entender-se que são imediatamente lesivos todos os actos administrativos que afectem a esfera jurídica dos particulares e cujos efeitos não possam ser afastados por meios de impugnação administrativa. Todavia, fora dos casos em que ocorra essa lesividade imediata, é constitucionalmente admissível o princípio da impugnação unitária. Nessas outras situações, nas quais não é imprescindível o acesso imediato ao tribunal para garantir eficazmente a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos, o condicionamento do recurso, concentrado no acto final do procedimento, é um instrumento legítimo de gestão de meios, ao dispor do legislador ordinário, para racionalizar e alcançar ganhos de eficiência na actividade dos tribunais e da própria administração. Dito isto, de regresso ao caso sujeito, temos que o acto que foi objecto de impugnação contenciosa não envolve qualquer lesão imediata para o ambiente, direito que as recorrentes defendem no recurso contencioso. De acordo com o disposto no nº 6 da Base XXI anexa ao DL nº 294/97, de 24 de Outubro, os estudos prévios de traçados de auto-estradas apresentados pela concessionária só são submetidos à aprovação do ministro da tutela do sector rodoviário, “após a avaliação do estudo de impacte ambiental a efectuar, nos termos legais, pelo Ministério do Ambiente”. E não há dúvida que, como de modo irrepreensível se assinalou no acórdão recorrido, o despacho contenciosamente impugnado limitou-se a aprovar as plantas parcelares do projecto, antes de o mesmo ter sido objecto do procedimento preparatório de avaliação de impacto ambiental que, como formalidade essencial (art. 2º/1 do DL nº 186/90 de 6.6) deve preceder e ser tido em conta na decisão administrativa de localização da auto-estrada (art. 6º DL 186/90). Neste contexto não é razoável incluir o despacho recorrido na categoria de actos que condicionam irremediavelmente a decisão final. Assim, na cadeia ordenada de actos do procedimento em que se insere, o acto impugnado assume-se como meramente preparatório e não projecta sobre o direito do ambiente qualquer efeito jurídico lesivo que, em nome da tutela judicial efectiva reclame recurso contencioso autónomo e imediato, subtraído ao regime-regra de impugnação unitária ou concentrada. Deve, pois, manter-se o acórdão recorrido, enquanto decidiu pela irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado. O recurso jurisdicional improcede nesta parte. 2.2.2. Nas conclusões 28. a 32., as recorrentes, seguindo de perto a argumentação expendida no voto de vencido do acórdão recorrido, alegam que o acórdão enferma de erro de julgamento. Na sua óptica, tendo concluído pela irrecorribilidade do acto, o tribunal a quo não deveria ter rejeitado o recurso contencioso sem que antes tivesse convidado as autoras a apresentar nova petição para corrigir a identificação do acto. Segundo o disposto no art. 36º/1/c) da LPTA, na petição de recurso deve o recorrente “identificar o acto recorrido e o seu autor”. E, a respeito da regularização da petição, diz o art. 40º do mesmo diploma: 1. Sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique: a) A errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável; b) A falta ou erro na indicação da identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar. A LPTA, porém, não indica quais são «os demais casos de regularização da petição» para os quais remete na primeira parte do nº 1 do art. 40º. Haverá, então, de convocar-se a legislação subsidiária, no caso, a Lei Orgânica (LOSTA) e o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA) [art. 24º/b) da LPTA]. Ora, nem na LOSTA nem no RSTA está especialmente regulado o tema das irregularidades da petição, pelo que, de acordo com o disposto no art. 1º da LPTA, aplicar-se-á, supletivamente, o disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações. A lei processual civil está enformada pelo princípio da prevalência da decisão de mérito Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “Estudos Sobre o Novo Processo Civil”, p. 82 e segs. e comete ao juiz o poder-dever de providenciar pelo suprimento da falta dos pressupostos processuais susceptíveis de sanação ( arts. 265º/2 e 508º/1/a) do CPC) Este regime dá concretização ao direito constitucional à tutela jurisdicional mediante um processo equitativo (art. 20º/1/4 da CRP), processo este que implica, nas palavras de Gomes Canotilho “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 494 o direito a pressupostos constitucionais materialmente adequados, nos seguintes termos: “ A sequência direito de acesso aos tribunais garantia da via judicial direito ao processo direito a um a decisão fundada no direito, deixa intuir que todas estas dimensões do direito de acesso não são incompatíveis com a exigência de pressupostos processuais ou seja, de um conjunto de requisitos cuja verificação e observância é necessária para um órgão judicial poder examinar as pretensões formuladas no pedido. Daí que, como se disse, o direito à tutela jurisdicional não se identifique com o direito a uma decisão favorável, antes se reconduza ao direito de obter uma decisão fundada no direito sempre que se cumpram os requisitos legalmente exigidos. Aqui, porém, surge uma nova e importante afloração do due process: o direito à tutela jurisdicional não pode ficar comprometido em virtude da exigência legal de pressupostos processuais desnecessários, não adequados e desproporcionados. Compreende-se, pois, que o direito ao processo implique: (1) a proibição de requisitos processuais desnecessários ou desviados de um sentido conforme ao direito fundamental; (2) a exigência de fixação legal prévia dos requisitos e pressupostos processuais dos recursos e acções; (3) a sanação de irregularidades processuais como exigência do direito á tutela judicial.” Sendo assim, para a máxima efectividade da garantia constitucional, no contencioso administrativo de anulação e em particular nos casos em que, pelo decurso do prazo o recorrente ficará privado do reexercício do direito ao recurso contencioso, a legalidade processual deve interpretar-se no sentido mais favorável à pronúncia de fundo (pro actione). Os pressupostos processuais são mecanismos para assegurar uma decisão justa, racional e útil e não uma série de obstáculos a vencer pelo recorrente, sendo que as irregularidades a eles relativas só devem considerar-se como causas insanáveis de inadmissibilidade na medida em que tal se mostre proporcionalmente necessário para a protecção de outros valores constitucionalmente relevantes. Ora, ao recorrente cabe identificar o acto recorrido, devidamente seleccionado de entre a espécie de actos contenciosamente impugnáveis, ónus que repousa no dever de informação do interessado acerca dos requisitos de acesso à via jurisdicional. E, no caso em análise, esse ónus foi incorrectamente cumprido, uma vez que indicou como acto recorrido um acto inimpugnável. É certo. E não se ignora que esse ónus, além do mais, é um instrumento ao serviço da segurança jurídica e da confiança da parte contrária, protegendo-a, bem como à própria justiça administrativa, de uma litigância desleixada. Por outro lado não se desconhece o papel central que o acto impugnado, enquanto modo de criar, modificar ou extinguir relações jurídicas administrativas, ocupa na instância impugnatória de anulação como referência para os respectivos elementos essenciais: partes, causa de pedir e pedido. Dito isto vejamos. A favor da insanabilidade poderá argumentar-se, desde logo, que, por imperativo lógico, a possibilidade de sanação haverá de conter-se nos limites da mesma instância, sendo de afastar quando implicar uma outra instância, com outro objecto e outro pedido. Sendo o recurso contencioso feito a um acto, a identificação de um outro acto recorrido extravasaria aqueles limites, logo, seria insanável. As coisas não serão, porém, necessariamente assim se considerarmos que (i) ao referenciar-se um acto administrativo determinado como centro de um litígio jurídico administrativo, nada mais se faz do que enveredar por um dos modos típicos de conformação de uma relação jurídica administrativa, (ii) que esta é o esteio substantivo da jurisdição administrativa, (à qual compete “o julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art. 212º/3 da CRP) e que (iii) no recurso contencioso o processo tem por objecto mediato a relação jurídica administrativa. Vide, a propósito, Sérvulo Correia ,“Acto Administrativo e Âmbito da Jurisdição Administrativa” in “Estudos de Direito Processual Administrativo”, pág 211 e segs. Com este enfoque, de não subalternização do pedido mediato, isto é da pretensão subjacente do recorrente de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legalmente protegido, ou, na vertente objectiva, de arredar a actuação administrativa ilegal, repugna aceitar que, quando está em causa o mesmo aspecto da relação jurídica administrativa, a impugnação do mesmo conteúdo decisório, com os mesmos vícios, sendo as partes as mesmas, a exigência de total identidade formal da instância se constitua como obstáculo intransponível a uma pronúncia de mérito. Socorrendo-nos das palavras de Sérvulo Correia ob. cit., p. 249: “(…) É o processo que deve servir a justiça material e não o contrário. O valor segurança põe, é certo, limites à relativização das exigências de carácter meramente formal ou instrumental. Mas tais limites devem confinar-se àquelas situações em que a confiança de outros particulares merece ser tutelada ou em que, sem a sua observância, fique prejudicado o contributo que os mecanismos processuais deverão prestar à existência de condições de racionalidade da decisão jurisdicional. (…)” No caso em apreço o recurso contencioso – petição e alegações – mostra que os recorrentes manifestaram, inequivocamente, a intenção de impugnar a decisão administrativa do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas, de localização da auto-estrada e que é contra esse concreto conteúdo decisório que dirigem a sua conduta reactiva. A ele e só a ele se reportam os vícios alegados. Só que, findo o procedimento, imputaram, erroneamente, esse conteúdo decisório a um acto procedimental, praticado pela mesma autoridade, que o não continha definitivamente e que elegeram como acto recorrível. Não há pois, qualquer incerteza quanto ao objecto mediato, quanto às partes ou quanto à causa de pedir, sendo que a correcção da identificação do acto contenciosamente impugnável não implica a modificação de qualquer desses outros elementos da instância. Neste quadro, entendemos que a falta do pressuposto – acto recorrível – é sanável. A correcção não afronta, desproporcionadamente, a confiança da autoridade recorrida, uma vez que para esta não há novidade relevante. O acto impugnável é, igualmente, da sua autoria e não a surpreende nem a vontade impugnatória das recorrentes, nem o conteúdo decisório que é posto em crise, nem os fundamentos da impugnação. A mais disso, o erro não releva de uma conduta que deva qualificar-se de infundada teimosia ou de litigância desleixada que torne as recorrentes indignas de protecção. Na verdade, o acórdão recorrido entendeu e bem, como vimos já, que só o despacho do SEAOP de 07.02.2000, que declarou a utilidade pública da expropriação das parcelas de terreno necessárias à respectiva execução, se pode considerar aprovação governamental do traçado do Sublanço em causa. Porém, a publicação deste despacho, feita nos termos transcritos na alínea f) do probatório, não contém a menção explícita de aprovação final do traçado. Nesta matéria o que é dito é que a utilidade pública da expropriação se declara “atento .. o despacho de 27 de Dezembro de 1999 que aprovou as plantas parcelares S3B2-E-201-13-01 a 19 e o mapa de expropriações relativo ao sublanço Aljustrel/Castro Verde…”. Deste modo, este acto de comunicação não transmite ao destinatário comum a informação inequívoca de que a última palavra da Administração nesta matéria é, precisamente, o acto que declarou a utilidade pública. O enunciado linguístico deixa margem para que se possa pensar que a aprovação do traçado estava já feita pelo despacho de 27 de Dezembro de 1999. Se a isto somarmos que o regime legal do procedimento previsto do DL nº 294/97, de 24 de Outubro, não põe em evidência, de forma clara, sem margem para perplexidades, qual é, na cadeia sucessiva de actos, aquele que constitui a decisão definitiva de aprovação do traçado e que só através de um exercício de interpretação, não linear, se alcança que a mesma deve ter-se por implicitamente contida no acto de declaração de utilidade pública da expropriação, não podemos deixar de considerar bem tortuoso, para as recorrentes, o caminho para determinar o acto contenciosamente recorrível. Tudo a reclamar, a nosso ver, para esconjurar o perigo de denegação de justiça, a sanação do pressuposto e o convite à correcção da petição, na medida do necessário para o efeito, isto é, para proceder à correcta identificação do acto impugnável. Assim, nesta parte, procede a alegação das recorrentes. 3. DECISÃO Pelo exposto, concedendo provimento parcial ao recurso acordam em: a) confirmar o acórdão recorrido quanto à irrecorribilidade do despacho de 27.12.1999 do Secretário de Estado das Obras Públicas; b) ordenar a baixa dos autos à Secção, a fim de ser formulado convite às Recorrentes, para, nos termos indicados, efectuarem a correcção da petição, seguindo-se os ulteriores termos do processo. Sem custas Lisboa, 3 de Maio de 2007. Políbio Henriques (relator) – Azevedo Moreira - Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis.

Sumário

II- Com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/89 na redacção do art. 268º da CRP, o legislador constitucional consagrou a lesividade como critério de selecção dos actos contenciosamente recorríveis, deixando a recorribilidade de ser determinada por um critério formal radicado na posição procedimental do acto (definitivo e executório) e passou a estar centrada na idoneidade para lesar direitos e interesses legalmente protegidos.

III- Portanto, o princípio da impugnação unitária tem de ser visto a esta luz e deve ceder sempre que ponha em crise a garantia da tutela judicial efectiva em relação a um acto imediatamente lesivo.

IV- O despacho do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas (SEAOP) de 27.12.1999, que, na sequência de informação do Instituto de Estradas de Portugal (IEP), aprovou as plantas parcelares para se poder dar início ao processo expropriativo necessário à execução do sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, é um mero acto preparatório da decisão final desse procedimento, sem lesividade actual e, como tal, contenciosamente irrecorrível.

V- Para a máxima efectividade do direito á tutela judicial, no contencioso administrativo, a legalidade processual deve interpretar-se no sentido mais favorável à pronúncia de fundo.

VI- Dirigindo-se à impugnação do mesmo conteúdo decisório, com os mesmos vícios e sendo as partes as mesmas, deve ser convidado a proceder à correcta identificação do acto impugnável o recorrente que, findo o procedimento, por erro que não releva de uma litigância desleixada, mas de ser particularmente tortuoso o caminho para determinar qual é o acto que contém a decisão final a impugnar, imputaram essa decisão a um acto procedimental, praticado pela mesma autoridade, que a não continha definitivamente e que elegeram como acto recorrível.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .. , ... e ..., com os sinais dos autos, intentaram, na 1ª Secção deste Supremo Tribunal, recurso contencioso de anulação do Despacho de 27.12.1999 do Secretário de Estado Adjunto e Obras Públicas que, alegadamente, aprovou o traçado do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2).

Por acórdão de 7 de Março de 2006, proferido a fls. 854-887, a Secção rejeitou o recurso contencioso por irrecorribilidade do acto.

1.1. Inconformados os impugnantes recorrem para o Pleno apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. Entendeu-se no Acórdão recorrido que o despacho objecto dos presentes autos é contenciosamente irrecorrível, por constituir um acto de mero trâmite, preparatório ou instrumental e, como tal, insusceptível de lesar de forma imediata e efectiva os direitos e interesses legalmente protegidos que o recurso contencioso de anulação visa salvaguardar.

2. Para sustentar tal decisão alegam os Venerandos Juízes Conselheiros que o acto ora recorrido limitou-se a aprovar as plantas parcelares para se poder dar início ao procedimento expropriativo.

3. Porém, ao defender-se tal entendimento, incorreu-se em manifesto erro de julgamento, violando-se o artigo 25º, nº 1 da LPTA interpretado à luz do artigo 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa.

4. Assim, conforme tem reiteradamente afirmado este Supremo Tribunal Administrativo, com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/89, ao nível da redacção do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, pretendeu consagrar-se, por via constitucional, a recorribilidade de todos os actos administrativos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos.

5. Daí que não seja pelo simples facto de um determinado acto não corresponder ao “acto final” de um certo procedimento administrativo que, sem mais, se deva recusar a sua recorribilidade contenciosa.

6. Com efeito, o recurso contencioso dos actos administrativos é uma garantia constitucional de aplicação directa, já que as normas constitucionais respeitantes às garantias gozam dessa prerrogativa.

7. Além disso, tanto os actos de execução, os actos preparatórios, como os actos instrumentais são verdadeiros e próprios actos administrativos e, como tal, podem ser contenciosamente impugnados sempre que os seus efeitos sejam susceptíveis de produzir efeitos lesivos dos direitos dos particulares.

8. O acto impugnado nos presentes autos integra um processo continuado e gradual de formação e de manifestação da vontade administrativa, possuindo, em simultâneo, efeitos internos condicionadores e pré-figurativos da decisão final e efeitos externos e lesivos de direitos dos particulares.

9. Por outro lado, aquela manifestação de vontade não se manifesta unicamente no momento da decisão final, antes é o resultado de um procedimento, sendo que os diversos estádios desse procedimento que afectem imediatamente os particulares devem poder ser autonomamente impugnados, tal como o respectivo acto final.

10. Resulta, assim, claro e evidente que o despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, de 27 de Dezembro de 1999, deve ser considerado como recorrível.

11. Ainda que se considere o acto recorrido um acto preparatório, sempre o teremos de reconduzir à categoria de actos preparatórios que condicionam irremediavelmente a decisão final.

12. Com efeito, o acto impugnado fixa o sentido vinculativo, ainda que não obrigatório, para a resolução final a tomar quanto à aprovação do traçado em causa, decorrendo daí efeitos jurídicos passíveis de lesar a esfera jurídica de terceiros definindo irreversivelmente o seu sentido.

13. Tanto assim é que, o Despacho de 2 de Fevereiro de 2000, também da autoridade recorrida, veio apenas confirmar a definição do traçado efectuada anteriormente pelo Despacho de 27 de Dezembro de 1999, da mesma autoridade, não tendo sido efectuada qualquer alteração posterior ao mesmo.

14. Face ao exposto, não restam dúvidas quanto à lesividade de tal acto, na medida em que ao definir uma situação individual e concreta, determina desde logo a ocorrência de graves lesões para os direitos e interesses legalmente protegidos, nomeadamente, os gravíssimos danos ecológicos enunciados no requerimento ou petição inicial de recurso de fls.

15. No caso das Recorrentes, enquanto entidades diferentes às quais a lei atribui legitimidade para a tutela de direitos difusos, como é o caso do direito ao ambiente, a lesividade do acto dever ser aferida num momento e perspectiva particulares, pois estas organizações têm necessariamente que actuar de forma preventiva, isto é, antes de concretizada a lesão ambiental, muitas vezes irreversível, sob pena de ser esvaziado o seu direito de impugnar decisões ofensivas do ambiente.

16. Se as Recorrentes tivessem optado por impugnar a Declaração de Utilidade Pública, como se defende no Acórdão recorrido, a consequência óbvia seria que ficaria precludido o exercício eficaz das competências que a lei lhes confere na protecção do ambiente. Ou seja, a opção propugnada pelo Acórdão recorrido retiraria todo o efeito útil ao direito das Recorrentes.

17. Face às especificidades que assume a protecção dos valores ambientais no âmbito do processo expropriativo, o acto recorrido assume, inexoravelmente, carácter lesivo do direito ao ambiente, cujo dever de protecção a lei confere às ora Recorrentes, pelo que o mesmo acto era susceptível de impugnação contenciosa, nos termos e para os efeitos do artigo 268º, nº 4, da CRP.

18. Como tal, deve o Despacho do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, de 27 de Dezembro de 1999, ser considerado como um acto administrativo lesivo dos interesses legalmente protegidos, e, consequentemente, ser considerado contenciosamente recorrível, nos termos e de harmonia com o disposto no artigo 268º, nº 4 da CRP e artigo 25º, nº 1, da LPTA.

19. Ainda que se entenda que a lesividade do acto recorrido não determina, só por si, a recorribilidade do mesmo, sempre se teria de entender que o acto recorrido assume as características da definitividade e executoriedade exigidas no artigo 25º da LPTA, nos termos da interpretação que lhe era dada antes da alteração constitucional levada a cabo pela Lei Constitucional nº 1/89.

20. Resulta da factualidade assente por provada nos autos que a última palavra da Administração quanto ao traçado definitivo do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto – Estrada do Sul foi efectivamente o acto recorrido nos presentes autos, inexistindo qualquer acto posterior daquela autoridade a alterar o traçado em causa.

21. É a própria autoridade recorrida a confessar e reconhecer que o traçado, tal como definido nas plantas parcelares e no mapa de expropriações foi aprovado e definido pelo acto recorrido, objecto do despacho do Secretário de Estado de 27 de Dezembro de 1999.

22. O acto recorrido nos presentes constitui assim um acto materialmente definitivo, pois representa a última palavra da Administração quanto ao traçado definitivo do Sublanço Aljustrel/Castro Verde, nos termos do disposto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 186/90, de 6 de Junho e na Base XXI, nº 6, do Decreto-Lei nº 294/97, de 24 de Outubro.

23. Por outro lado, não restam dúvidas que o acto recorrido é também verticalmente definitivo, pois foi praticado pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas ao abrigo de competências próprias, pelo que constituía, assim, uma decisão proferida pelo mais elevado órgão da administração pública com competências para o efeito.

24. Não houve qualquer acto posterior ao acto recorrido que versasse sobre a questão em causa nos presentes autos, ou seja, a definição do traçado da auto-estrada, pelo que o acto recorrido constitui indubitavelmente um acto administrativo horizontalmente definitivo, na medida em que constitui a decisão da administração tomada no fim de um procedimento administrativo.

25. O acto recorrido era ainda manifestamente executório, ou seja, obrigava por si, sendo possível proceder à sua execução coerciva imediata independentemente de sentença judicial.

26. O Despacho nº 4594-A/2000, de 2 de Fevereiro, limitou-se a executar, ou seja, a efectivar na ordem jurídica os efeitos do acto recorrido, o que impedia, desde logo, que aquele fosse, como se pretendeu no Acórdão recorrido, o verdadeiro acto recorrível no âmbito do presente processo expropriativo, pois, desde logo, não dispunha de autonomia lesiva que lhe atribuísse tal característica.

27. Em conclusão, ainda que se considerasse que a recorribilidade do acto deveria ser aferida em função da sua tripla definitividade e executoriedade – o que se pondera sem conceder -, ainda assim o acto recorrido se revestiria dessas características e, consequentemente, deveria ter sido considerado recorrível.

28. Finalmente e conforme consta da Declaração de Voto de Vencido constante do aresto recorrido, o recurso não deveria ter sido rejeitado, ainda que o Douto Tribunal a quo entendesse que o acto lesivo e final seria o Despacho do Secretário de Estádo Adjunto e das Obras Públicas, de 2 de Fevereiro de 2000 e não o Despacho da mesma autoridade de 27 de Dezembro de 1999, ainda assim, deveria ter notificado as ora Recorrentes para apresentar uma petição de recurso corrigida, não devendo ter rejeitado o recurso contencioso interposto por considerar o despacho como irrecorrível.

29. É que, à data da prolação do acto recorrido não estava previsto na legislação em vigor qual o acto de aprovação do traçado de uma auto-estrada, o que era causa de grandes dúvidas sobre o acto recorrível, resultando assim da falta de clareza da própria lei.

30. Até porque as Recorrentes se viram confrontadas com a publicação do Despacho de 2 de Fevereiro de 2000, onde se lê: “atento o meu despacho de 27 de Dezembro de 1999 que aprovou as plantas parcelares … e o mapa das expropriações relativo ao Sublanço…”, donde se conclui ter sido a Administração que conduziu as recorrentes a entender que era o despacho de 27 de Dezembro de 1999 que continha implícita a aprovação do traçado.

31. Concluindo que, o Tribunal deveria definir como acto recorrível o despacho de 2 de Fevereiro de 2000, convidando, no entanto, as recorrentes a corrigir o objecto do recurso cujas dificuldades de identificação são, na sua parte essencial, imputáveis à falta de clareza do direito legislativo e ao próprio texto do despacho recorrível.

32. É, pois, claro que caso não fosse o Despacho de 27 de Dezembro de 1999 susceptível de impugnação contenciosa – o que apenas se refere por dever de patrocínio e sem conceder -, sempre deveria ter sido dada a oportunidade às recorrentes de corrigir a sua petição quanto ao objecto do recurso, uma vez que decorre da falta de clareza da lei e do próprio texto do Despacho de 2 de Fevereiro de 2000, que é o acto recorrido que aprovou o traçado definitivo do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2.

33. O Acórdão sob recurso enferma assim de manifestos erros de julgamento tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto no nº 1 do artigo 25º da LPTA, interpretado à luz do disposto no nº 4 do artigo 268º da CRP.

Termos em que deve ser dado inteiro provimento ao presente recurso, e, por via dele, revogar-se o Acórdão recorrido, julgando-se inteiramente improcedente a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso contencioso de anulação e ordenando-se a baixa dos autos à Secção, para aí prosseguirem os seus termos, assim se fazendo JUSTIÇA!

1.2. A autoridade recorrida contra-alegou e concluiu assim:

A. Ao contrário do que as Recorrentes afirmam nas suas alegações de recurso, o Acórdão recorrido apreciou a impugnabilidade do acto recorrido de acordo com a interpretação actualista e conforme à Constituição do critério de recorribilidade dos actos administrativos: a lesividade de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados (cf. nº 1 do artigo 25º da LPTA e nº do artigo 268º da CRP);

B. Cumpre, no entanto, observar que a substituição do critério de recorribilidade contenciosa dos actos administrativos – que passou da definitividade e executoriedade dos mesmos para a sua lesividade actual – não impede que, em muitos casos, o carácter não lesivo de um acto administrativo resulte, efectivamente, da sua não definitividade;

C. Ora, o despacho do SEAOP de 27 de Dezembro de 1999 (acto impugnado) consubstancia um acto administrativo irrecorrível justamente por não ser susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – uma vez que carece de definitividade, nomeadamente material (por não ter sido a última palavra da administração nesta matéria) e horizontal (por ter funcionado como acto preparatório que permitiu dar início a um procedimento expropriativo);

D. Com efeito, o despacho proferido pelo SEAOP, em 27 de Dezembro de 1999, limitou-se a aprovar, preliminarmente, as referidas plantas parcelares dos terrenos a expropriar necessários à construção do Sublanço Aljustrel – Castro Verde – pelo que não pode deixar de ser qualificado como um mero acto de expediente que determina o seguimento do procedimento administrativo;

E. Ou seja, um acto com o conteúdo e a finalidade do acto impugnado não é, por natureza, dotado de potencialidade lesiva externa. Ao passo que o despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000, na medida em que aprova a declaração de utilidade pública, configura um acto tipicamente susceptível de revestir carácter lesivo;

F. Nos casos em que os actos procedimentais não são imediatamente lesivos, é constitucionalmente admissível o condicionamento da possibilidade de os impugnar contenciosamente, nomeadamente através do apelo ao princípio da impugnação unitária subjacente ao nº 1 do artigo 25º da LPTA – não se revelando esse condicionamento incompatível com o nº 1 do artigo 20º, nem com o nº 4 do artigo 268º da CRP;

G. No caso em apreço, o carácter preliminar do acto impugnado resulta ainda da circunstância de ser anterior tanto ao parecer final da Comissão de Avaliação sobre o Estudo de Impacte Ambiental (apresentado em Janeiro de 2000), quanto á pronúncia do Senhor Secretário de Estado do Ambiente sobre esse mesmo estudo (datada de 19 de Janeiro de 2000) – pelo que apenas após esta última data é que se poderia estar em condições de aprovar, em definitivo, o traçado do sublanço em causa;

H. Em conclusão, o despacho do SEAOP de 27 de Dezembro de 1999 era obrigatório para iniciar o procedimento expropriativo conducente à construção do sublanço de auto-estrada em causa, mas não resulta de qualquer dos preceitos legais aplicáveis que o seu conteúdo fosse vinculativo – ou seja que tivesse por função condicionar irremediável e irreversivelmente a decisão final que aprovasse definitivamente o referido traçado;

I. Por isso, é incorrecto afirmar que o despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000 foi um acto meramente confirmativo ou muito menos um acto de execução do despacho de 27 de Dezembro de 1999;

J. Na verdade, o acto administrativo impugnado não tem as características e a natureza própria de um acto administrativo contenciosamente recorrível por lhe faltar a produção de efeitos externos ou a definição da situação jurídica de terceiros;

L. Ou seja, não restam dúvidas que o acto que produziu o efeito de aprovação do traçado do sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2) foi a declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas de terreno relativas a esse traçado: o referido despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000; é esse o único acto, com efeitos externos, que o ora Recorrido praticou do qual se pode dizer que resulta efectivamente uma aprovação da localização do referido traçado;

M. Resumindo: o despacho de 27 de Dezembro de 1999, que aprovou as plantas parcelares e o mapa de expropriações, constitui um acto meramente interno e preparatório destinado a preparar e acelarar o procedimento expropriativo. A mera aprovação das plantas não podia fixar, em definitivo, o traçado do sublanço, que só ficou definido com a finalização do Estudo de Impacto Ambiental (de Janeiro de 2000) e com o parecer favorável do Senhor Secretário de Estado do Ambiente (de 19 de Janeiro de 2000). Daí que o único acto administrativo que manifesta definitiva e externamente a posição conforme do Governo com o referido traçado seja o acto de declaração de utilidade pública das expropriações, ou seja, o despacho do SEAOP de 2 de Fevereiro de 2000 – e não o despacho efectivamente impugnado;

N. Acresce que, contrariamente ao que as Recorrentes afirmam nas alegações de recurso, a sua legitimidade para a tutela de interesses difusos – designadamente, o direito ao ambiente – não interfere com o critério de recorribilidade contenciosa dos actos administrativos que visam impugnar, um vez que a (eventual) lesividade de um acto administrativo não varia em função da cláusula de legitimidade ao abrigo da qual determinado recorrente o impugna;

O. Ou seja, o facto de as Recorrentes serem entidades a quem compete defender preventivamente valores ambientais não as habilita a impugnar actos procedimentais preparatórios sem carácter lesivo actual, ou seja, contenciosamente irrecorríveis;

P. De acordo com a alínea c) do nº 1 do artigo 36º da LPTA, é ao recorrente que cabe o ónus de identificar o acto recorrido, para efeitos de conformação do objecto do recurso e segundo o princípio da demanda;

Q. Assim sendo, carece de fundamento legal a intenção das Recorrentes de fazer recair sobre o juiz (i) o dever de mandar regularizar a petição de recurso quando não se verifica nenhuma das situações contempladas no artigo 40º da LPTA e, ainda por cima. (ii) o dever de informar qual o acto que, na sua opinião, deveria ser impugnado

Termos em que deve o presente recurso jurisdicional deve improceder, mantendo-se o Acórdão recorrido que rejeitou o respectivo recurso contencioso de anulação por ilegal interposição do mesmo.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

a) Em 07.DEZ.99 foi elaborada a Informação nº68/EPDEC, do ..., que é do seguinte teor:

«Assunto: A2- LANÇO ALJUSTREL/CASTRO VERDE P.E.20-EXPROPRIAÇÕES

Plantas Parcelares S3B2-E-201-13-01 a 19

1. A ... desenvolveu o Projecto de Execução do sublanço Aljustrel/Castro Verde, de acordo com os despachos da Senhora Ministra do Ambiente e do Senhor Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, ambos de 98 OUT 22, sobre o traçado da Auto-Estrada do Sul entre Grândola Sul e a V.L.A

2. Este estudo foi acompanhado por uma Comissão de Acompanhamento nomeada pelo Ministério do Ambiente e encontra-se na fase final de Consulta do Público, nos termos do disposto na legislação em vigor, no âmbito da qual decorreu uma Audiência Pública no passado dia 26.NOV.99.

3. Anteriormente a ... havia solicitado autorização para o lançamento do concurso de construção deste sublanço de modo a minimizar o atraso na sua entrada em serviço, o que lhe foi concedido pela Tutela.

4. A ... apresentou o referido Projecto de Execução, incluindo projecto de expropriações, pedindo, através da carta 156703, de 16.SET.99 a aprovação das Plantas Parcelares respectivas, para poder dar início ao processo expropriativo.

5. Transmitiu-se então à ... que seria conveniente esperar pelo final da Consulta do Público para proceder à aprovação do projecto de expropriações.

6. Analisado o projecto apresentado, julga-se que o mesmo compreende as áreas de terreno necessárias à execução dos trabalhos, sem prejuízo de alguns acertos que normalmente se verificam apenas após o início do processo expropriativo e com o decorrer das obras.

7. A ... estima o custo das indemnizações num valor de 400 000 000 escudos.

Face ao exposto julgam-se as plantas parcelares S3B2-E-201-13-0 a 19 do projecto de expropriações do sublanço Aljustrel/Castro Verde em condições de serem submetidas à consideração superior, propondo-se a sua aprovação no final do período de Consulta do Público, que termina a 9.DEZ.99.» (cf. doc. nº1 junto com a resposta da autoridade recorrida)

b) Esta informação foi, por despacho do presidente do ... de 10.12.1999, submetida à consideração do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas (SEAOP) «para aprovação das plantas anexas, por ainda não ter sido publicada delegação de competência que me permita assinar e por não convir atrasar o processo». (cf. referido doc. nº 1 junto com a resposta da autoridade recorrida).

c) Em 27 de Dezembro de 1999, o SEAOP proferiu sobre a referida Informação, o seguinte despacho, ora sob recurso:

«Seguem aprovadas as Pl/Parcel.

27. XII.99...., Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas».

e) Na sequência do referido despacho, teve lugar o procedimento prévio de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), previsto nos artº3º e segs. do DL 186/90, de 06.06, tendo sido emitido, em Janeiro de 2000, Parecer da Comissão de Avaliação (CA) sobre o Estudo de Impacte Ambiental (EIA) apresentado pela concessionária do empreendimento, ...SA, contra-interessada nos presentes autos e junto o Relatório de Consulta do Público sobre o projecto, os quais pela Informação da Direcção Geral do Ambiente nº18/2000, de 14.01.2000, foram submetidos a apreciação e avaliação do Secretário de Estado do Ambiente (SEA), tendo este proferido, em 19 de Janeiro de 2000, despacho favorável ao projecto do traçado do aludido sublanço da A2, embora condicionado, que se transcreve:

«Face ao exposto no parecer técnico da C. A. e no Relatório da Consulta do Público, dou parecer favorável ao presente projecto do sublanço Aljustrel/Castro-Verde da A2, condicionado ao estrito cumprimento das medidas de minimização e compensação mencionadas no parecer, bem como das recomendações propostas. As medidas de minimização propostas no EIA deverão ser revistas de acordo com o recomendado no relatório da C.A. ..., Secretário de Estado do Ambiente». (cf. docs. 1, 2, 3, 4 e 5, juntos com a petição de recurso contencioso e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

f) Pelo despacho nº 4594-A/2000 (2ª Série), de 02 de Fevereiro de 2000, do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas, publicado no Suplemento do Diário da República de 25 de Fevereiro de 2000, II Série, distribuído em 03 de Março de 2000, foi determinado o seguinte:

«Nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artº14º e no artº15º, nº2 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto Lei nº168/99, de 18 de Setembro, atento o meu despacho de 27 de Dezembro de 1999 que aprovou as plantas parcelares S3B2-E-201-13-01 a 19 e o mapa de expropriações relativo ao sublanço Aljustrel/Castro Verde, declaro, por delegação do Ministro do Equipamento Social constante do despacho nº23444/99 (2ª Série), nº280, de 2 de Dezembro de 1999, a utilidade pública, com carácter de urgência, ao abrigo do artº161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037, de 19 de Agosto de 1949, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço Aljustrel/Castro Verde, abaixo identificadas, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares.

Mais declaro autorizar a ... a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas nas plantas anexas, com vista ao rápido início dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que as obras projectadas sejam executadas o mais rapidamente possível.

Os encargos com as expropriações em causa encontram-se caucionados pela ... SA, nos termos do disposto no nº2 do artº12º do Código das Expropriações. 2 de Fevereiro de 2000- O Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas, ...» (cf. doc. nº2 junto com a resposta da autoridade recorrida

g) O presente recurso contencioso foi interposto em 29 de Maio de 2000, do despacho do SEAOP de 27 de Dezembro de 1999, supra transcrito em c).(cf. fls. 2 e 264).

h) As recorrentes interpuseram também recurso do despacho do Secretário de Estado do Ambiente referido em e), que deu origem ao P. 46.058 deste STA, o qual foi rejeitado por acórdão de 01.03.2001, confirmado no Pleno da Secção em 18.04.2002, transitado em julgado, por o referido despacho se tratar de um mero acto instrutório e preparatório da decisão final do procedimento, que é da competência do Ministro do Equipamento Social, nos termos do nº6 da Base XXI do DL 294/97, de 24.10.

i) O traçado do referido Sublanço atravessa a Zona de Protecção Especial (ZPE) de Castro Verde, criada pelo DL 384-B/99, de 23 de Setembro, numa extensão de aproximadamente 10 quilómetros.

j) A Zona de Protecção Especial de Castro Verde tem uma superfície de 79.066,15 hectares e encontra-se delimitada no ANEXO XXV ao DL 384-B/88, de 23.09.

2.2. O DIREITO

As conclusões da alegação das recorrentes no presente recurso jurisdicional, no modo como delimitaram o respectivo objecto, convocam este Pleno a apreciar dois temas, a saber: (i) da impugnabilidade contenciosa do acto recorrido e, em caso negativo, (ii) do dever de mandar corrigir a petição para modificar o objecto do recurso contencioso.

2.2.1. O acto contenciosamente impugnado – o despacho de 27 de Dezembro de 1999 do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas mencionado em 7.c) do probatório - foi praticado no âmbito do Projecto de Execução do sublanço Aljustrel/Castro Verde da Auto-Estrada do Sul (A2) e tem o seguinte conteúdo: “Seguem aprovadas as plantas parcelares”.

O acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso interposto deste acto.

Para melhor compreensão, deixamos o essencial do discurso justificativo da decisão, que passamos a transcrever:

“o mesmo incidiu sobre a Informação nº68/EPDEC, de 07.DEZ.99 do ..., transcrita na alínea a) do probatório, onde claramente se vê que, o que naquele momento estava em causa, era tão só a aprovação das plantas parcelares necessárias à execução do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, para se poder dar início ao processo expropriativo (cf. P.4 da referida informação e despacho do presidente do .... proferido sobre a mesma, levado à alínea b) do probatório). Ou seja, era tão só ainda um projecto de expropriações, como se refere na referida Informação.

Portanto, o despacho do SEAOP de 27.12.1999 não passou de um acto de mero trâmite, preparatório ou instrumental, de uma autorização superior, para se poder dar início ao referido processo expropriativo, como bem diz a entidade recorrida e se refere expressamente na Informação que lhe está na base, não tendo, portanto, efeitos externos imediatos, sendo que, se houvesse delegação de competências, poderia até ter sido praticado pelo próprio presidente do ..., como ele mesmo refere no seu despacho supra transcrito na referida alínea b) do probatório. O referido despacho do SEAOP não se debruçou sobre o traçado aqui em causa e muito menos o aprovou, nem tinha de o fazer, até porque ainda não tinha tido lugar o procedimento prévio de avaliação do impacto ambiental previsto no artº2º e seguintes do DL 186/90, de 06.06, que se destina precisamente a apurar da existência de impactos negativos sobre o ambiente decorrentes da execução do empreendimento, no caso do referido Sublanço, obviamente antes da decisão definitiva sobre o traçado, procedimento que, como resulta provado, culminou com o despacho favorável, embora condicionado, do Secretário do Estado do Ambiente, em 14 de Janeiro de 2000, ao projecto do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, aqui em causa, posterior, portanto, ao despacho o SEAOP de 27.12.1999, aqui impugnado.

Com efeito e como se refere em acórdão do Pleno da Secção de 10.11.98, rec.41.389, «… o procedimento de avaliação de impacto ambiental tem origem na Directiva Comunitária nº85/337/CEE, adoptada pelo Conselho das Comunidades Europeias em 27.06.1985, que visa a protecção da saúde humana, através da criação de condições que permitam evitar as perturbações no ambiente, em vez de se limitar a combater posteriormente os seus efeitos, Directiva essa que é introduzida no direito interno com a publicação do referido DL 186/90, de 06 de Junho (cfr. respectivo relatório preambular).

Transpondo-se para a ordem jurídica o que nessa Directiva se prevê, dispõe-se no artº2º do referido DL nº186/90 que “a aprovação de projectos que pela sua natureza, dimensão ou localização, se considerem susceptíveis de provocar incidências significativas no ambiente, fica sujeita a um processo prévio de avaliação do impacto ambiental, como formalidade essencial, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente.”

A lei prevê assim a existência de um processo prévio de avaliação de impacte ambiental, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente, sempre que se verifique o condicionalismo previsto no artº2º do referido DL 186/90 e o respectivo parecer, como se dispõe no nº1 do artº5º do mesmo diploma, deve ser enviado por esse membro do Governo, no prazo de 120 dias prorrogáveis por 30 (cfr. nº2) à tutela e à entidade competente para licenciar ou “autorizar” o projecto, «acompanhado do relatório da consulta pública que tenha promovido e da análise do mesmo, considerando-se favorável, se decorridos aqueles prazos nada for comunicado à entidade competente para licenciar o projecto.»

Finalmente, dispõe o artº6º do mesmo diploma que «a entidade competente para a aprovação do projecto, deve ter em consideração o parecer a que se refere o nº1 do artigo anterior e, em caso da sua não adopção, incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal forem determinantes.

(…)

A avaliação do impacto ambiental, a que assim se procede, constitui um subprocedimento, que culmina com um parecer, favorável ou não, ao licenciamento, em que se analisam os efeitos de determinado projecto no ambiente, parecer esse que vai influenciar a decisão final a proferir pela entidade competente para autorizar ou não esse licenciamento, nos termos referidos naquele artº3º do DL 186/90.»

Aliás, como já decidiu este STA nos acórdãos da Secção e do Pleno referidos na alínea h) do probatório, proferidos em recurso contencioso interposto pelas aqui recorrentes do referido despacho do Secretário do Estado do Ambiente de 14.01.2000, que pôs fim ao referido procedimento prévio de impacte ambiental, o mesmo mais não é do que um acto de trâmite, preparatório da decisão final sobre se pode ou não ser aprovado o referido projecto do Sublanço Aljustrel/Castro Verde da A2, e, portanto, contenciosamente irrecorrível.

Mas sendo assim, o despacho do SEAOP de 27.12.1999, que se limitou a aprovar as plantas parcelares para se poder dar início ao procedimento expropriativo, antes mesmo do referido procedimento prévio de impacte ambiental e, portanto, antes do referido despacho do Secretário de Estado do Ambiente, tem necessariamente de se considerar também ele, um acto de trâmite, preparatório da mesma decisão final e sem lesividade actual. Aliás, e como se vê do próprio despacho do Secretário de Estado do Ambiente, transcrito na alínea e) do probatório supra, o mesmo refere «…dou parecer favorável ao projecto do Sublanço Aljustrel/Castro Verde». Tratava-se, pois, sem qualquer dúvida, ainda de um projecto.

Por outro lado, nos termos do nº6 da Base XXI do Contrato de Concessão, na redacção dada pelo DL 294/97, de 24.10, os estudos prévios de traçado tinham de ser apresentados conjuntamente com os estudos de impacte ambiental à Junta Autónoma das Estradas (depois ...), que os submetida ao ministro da tutela do sector rodoviário para aprovação, após a avaliação do estudo do impacte ambiental, a efectuar pelo Ministério do Ambiente, nos termos dos artº3º e segs. do DL 186/90, de 06.06.

Portanto, só após o despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 14.01.2000, é que o projecto do traçado do referido Sublanço poderia ser definitivamente aprovado pela entidade competente, então o Ministro do Equipamento Social.

Ora, como refere a autoridade recorrida, embora não tenha sido proferido qualquer despacho a (expressamente) aprovar o traçado do Sublanço aqui em causa, o mesmo tem de considerar-se definitivamente aprovado com o Despacho do SEAOP nº4594-A/2000 (2ª Série), de 2 de Fevereiro, proferido ao abrigo de delegação de competências do Ministro do Equipamento Social, após o despacho favorável, embora condicionado, do Secretário de Estado do Ambiente, que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço Aljustrel/Castro Verde e autorizou a posse administrativa pela ...dessas parcelas (cf. alínea e) do probatório supra).

Na verdade, só com a declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas necessárias à execução daquele traçado, se produziram efeitos externos, designadamente quanto à localização definitiva do mesmo, pelo que só esse acto é susceptível de lesar terceiros. Aliás, só o referido despacho do SEAOP de 07.02.2000 se pode considerar aprovação governamental do traçado para efeitos do referido nº6 da Base XXI do Contrato de Concessão, na redacção do DL 294/97, de 24.10, sendo, de resto, proferido ao abrigo de delegação de competências do Ministro do Equipamento Social, entidade competente para tal aprovação, como se referiu. Foi ele a última palavra da administração nesta matéria. Mas, porque o despacho aqui contenciosamente recorrido é o despacho do SEAOP proferido em 27.12.1999, ou seja, um acto de mero trâmite, preparatório ou instrumental da decisão final e não lesivo para efeitos do nº4 do artº268 da CRP, pelas razões já supra expostas, assiste inteira razão às entidades recorridas e ao MP, quanto à sua irrecorribilidade, o que obsta ao conhecimento de todas as demais questões”

Na óptica das recorrentes, em síntese, o acto integra um processo continuado e gradual de formação da vontade administrativa, possui, em simultâneo, efeitos internos condicionadores e pré-figurativos da decisão final e efeitos externos e lesivos de direitos dos particulares e, ainda que se considere como preparatório tem de reconduzir-se à categoria de “actos preparatórios que condicionam irremediavelmente a decisão final” e, por conseguinte, pode ser autonomamente impugnado.

Vejamos.

Com a fundamentação supra transcrita o acórdão recorrido, pelas razões aduzidas, demonstra acertada e exaustivamente que o acto contenciosamente impugnado não goza de definitividade horizontal, pois que não consubstancia a decisão final do procedimento, sendo meramente preparatório desta. Sufragamos este entendimento.

Importa, ainda assim, saber se o acto é, ou não, passível de impugnação contenciosa autónoma.

Ora, o legislador da LPTA adoptou o princípio da impugnação unitária ao consignar no art. 25º da LPTA que «só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios». E é consensual o entendimento que a definitividade horizontal está incluída no conceito de actos definitivos, devendo entender-se como tais os actos que ponham termo ao procedimento administrativo em que estejam inseridos.

Esta opção legislativa, de só admitir a impugnação contenciosa de actos definitivos, que, como se assinala no acórdão deste Supremo Tribunal de 2006.01.25 – recº nº 1127/05 (em secção) foi tomada, entre outras razões, “decerto por se ter formulado um juízo positivo sobre a conveniência desse condicionamento à impugnabilidade contenciosa para optimizar a eficiência dos tribunais na sua tarefa de assegurar a tutela jurisdicional efectiva da generalidade dos particulares, como impõe o art. 20º /3 da C.R.P.)”, impõe-se aos tribunais, que estão sujeitos à lei (arts. 2º, 3º e 203º da CRP). Assim, não podem estes adoptar outro critério de recorribilidade, a não ser por determinação de lei especial ou na medida em que a impugnação unitária infrinja “o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados” (art. 204º da C.R.P.).

Com as alterações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/89 na redacção do art. 268º da CRP, o legislador constitucional consagrou a lesividade como critério de selecção dos actos contenciosamente recorríveis. A recorribilidade deixou, assim, de ser determinada por um critério formal radicado na posição procedimental do acto relativamente ao acto final (acto definitivo e executório) e passou a estar centrada na idoneidade do acto para lesar direitos e interesses legalmente protegidos.

Portanto, o princípio da impugnação unitária tem de ser visto a esta luz e deve ceder sempre que ponha em crise a garantia de tutela judicial efectiva em relação a um acto lesivo, sendo que de acordo com a jurisprudência deste Tribunal Pleno (acórdão de 2002.04.18 – rec. nº 46 058) o conceito engloba apenas as situações de lesão actual, estando excluídos da garantia os actos cuja lesividade seja apenas potencial.

Deste modo, por força do disposto no art. 268º/4 da C.R.P. tem de se reconhecer a impugnabilidade contenciosa directa de todos os actos administrativos imediatamente lesivos, independentemente da sua definitividade. E, fazendo nosso o critério consagrado no já citado acórdão de 2006.01.25, deve entender-se que são imediatamente lesivos todos os actos administrativos que afectem a esfera jurídica dos particulares e cujos efeitos não possam ser afastados por meios de impugnação administrativa.

Todavia, fora dos casos em que ocorra essa lesividade imediata, é constitucionalmente admissível o princípio da impugnação unitária. Nessas outras situações, nas quais não é imprescindível o acesso imediato ao tribunal para garantir eficazmente a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos, o condicionamento do recurso, concentrado no acto final do procedimento, é um instrumento legítimo de gestão de meios, ao dispor do legislador ordinário, para racionalizar e alcançar ganhos de eficiência na actividade dos tribunais e da própria administração.

Dito isto, de regresso ao caso sujeito, temos que o acto que foi objecto de impugnação contenciosa não envolve qualquer lesão imediata para o ambiente, direito que as recorrentes defendem no recurso contencioso.

De acordo com o disposto no nº 6 da Base XXI anexa ao DL nº 294/97, de 24 de Outubro, os estudos prévios de traçados de auto-estradas apresentados pela concessionária só são submetidos à aprovação do ministro da tutela do sector rodoviário, “após a avaliação do estudo de impacte ambiental a efectuar, nos termos legais, pelo Ministério do Ambiente”. E não há dúvida que, como de modo irrepreensível se assinalou no acórdão recorrido, o despacho contenciosamente impugnado limitou-se a aprovar as plantas parcelares do projecto, antes de o mesmo ter sido objecto do procedimento preparatório de avaliação de impacto ambiental que, como formalidade essencial (art. 2º/1 do DL nº 186/90 de 6.6) deve preceder e ser tido em conta na decisão administrativa de localização da auto-estrada (art. 6º DL 186/90). Neste contexto não é razoável incluir o despacho recorrido na categoria de actos que condicionam irremediavelmente a decisão final.

Assim, na cadeia ordenada de actos do procedimento em que se insere, o acto impugnado assume-se como meramente preparatório e não projecta sobre o direito do ambiente qualquer efeito jurídico lesivo que, em nome da tutela judicial efectiva reclame recurso contencioso autónomo e imediato, subtraído ao regime-regra de impugnação unitária ou concentrada.

Deve, pois, manter-se o acórdão recorrido, enquanto decidiu pela irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado.

O recurso jurisdicional improcede nesta parte.

2.2.2. Nas conclusões 28. a 32., as recorrentes, seguindo de perto a argumentação expendida no voto de vencido do acórdão recorrido, alegam que o acórdão enferma de erro de julgamento. Na sua óptica, tendo concluído pela irrecorribilidade do acto, o tribunal a quo não deveria ter rejeitado o recurso contencioso sem que antes tivesse convidado as autoras a apresentar nova petição para corrigir a identificação do acto.

Segundo o disposto no art. 36º/1/c) da LPTA, na petição de recurso deve o recorrente “identificar o acto recorrido e o seu autor”. E, a respeito da regularização da petição, diz o art. 40º do mesmo diploma:

1. Sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique:

a) A errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável;

b) A falta ou erro na indicação da identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar.

A LPTA, porém, não indica quais são «os demais casos de regularização da petição» para os quais remete na primeira parte do nº 1 do art. 40º.

Haverá, então, de convocar-se a legislação subsidiária, no caso, a Lei Orgânica (LOSTA) e o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA) [art. 24º/b) da LPTA].

Ora, nem na LOSTA nem no RSTA está especialmente regulado o tema das irregularidades da petição, pelo que, de acordo com o disposto no art. 1º da LPTA, aplicar-se-á, supletivamente, o disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.

A lei processual civil está enformada pelo princípio da prevalência da decisão de mérito Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “Estudos Sobre o Novo Processo Civil”, p. 82 e segs. e comete ao juiz o poder-dever de providenciar pelo suprimento da falta dos pressupostos processuais susceptíveis de sanação ( arts. 265º/2 e 508º/1/a) do CPC)

Este regime dá concretização ao direito constitucional à tutela jurisdicional mediante um processo equitativo (art. 20º/1/4 da CRP), processo este que implica, nas palavras de Gomes Canotilho “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 494 o direito a pressupostos constitucionais materialmente adequados, nos seguintes termos:

“A sequência direito de acesso aos tribunais garantia da via judicial direito ao processo direito a um a decisão fundada no direito, deixa intuir que todas estas dimensões do direito de acesso não são incompatíveis com a exigência de pressupostos processuais ou seja, de um conjunto de requisitos cuja verificação e observância é necessária para um órgão judicial poder examinar as pretensões formuladas no pedido. Daí que, como se disse, o direito à tutela jurisdicional não se identifique com o direito a uma decisão favorável, antes se reconduza ao direito de obter uma decisão fundada no direito sempre que se cumpram os requisitos legalmente exigidos. Aqui, porém, surge uma nova e importante afloração do due process: o direito à tutela jurisdicional não pode ficar comprometido em virtude da exigência legal de pressupostos processuais desnecessários, não adequados e desproporcionados. Compreende-se, pois, que o direito ao processo implique: (1) a proibição de requisitos processuais desnecessários ou desviados de um sentido conforme ao direito fundamental; (2) a exigência de fixação legal prévia dos requisitos e pressupostos processuais dos recursos e acções; (3) a sanação de irregularidades processuais como exigência do direito á tutela judicial.”

Sendo assim, para a máxima efectividade da garantia constitucional, no contencioso administrativo de anulação e em particular nos casos em que, pelo decurso do prazo o recorrente ficará privado do reexercício do direito ao recurso contencioso, a legalidade processual deve interpretar-se no sentido mais favorável à pronúncia de fundo (pro actione). Os pressupostos processuais são mecanismos para assegurar uma decisão justa, racional e útil e não uma série de obstáculos a vencer pelo recorrente, sendo que as irregularidades a eles relativas só devem considerar-se como causas insanáveis de inadmissibilidade na medida em que tal se mostre proporcionalmente necessário para a protecção de outros valores constitucionalmente relevantes.

Ora, ao recorrente cabe identificar o acto recorrido, devidamente seleccionado de entre a espécie de actos contenciosamente impugnáveis, ónus que repousa no dever de informação do interessado acerca dos requisitos de acesso à via jurisdicional. E, no caso em análise, esse ónus foi incorrectamente cumprido, uma vez que indicou como acto recorrido um acto inimpugnável. É certo.

E não se ignora que esse ónus, além do mais, é um instrumento ao serviço da segurança jurídica e da confiança da parte contrária, protegendo-a, bem como à própria justiça administrativa, de uma litigância desleixada.

Por outro lado não se desconhece o papel central que o acto impugnado, enquanto modo de criar, modificar ou extinguir relações jurídicas administrativas, ocupa na instância impugnatória de anulação como referência para os respectivos elementos essenciais: partes, causa de pedir e pedido.

Dito isto vejamos.

A favor da insanabilidade poderá argumentar-se, desde logo, que, por imperativo lógico, a possibilidade de sanação haverá de conter-se nos limites da mesma instância, sendo de afastar quando implicar uma outra instância, com outro objecto e outro pedido. Sendo o recurso contencioso feito a um acto, a identificação de um outro acto recorrido extravasaria aqueles limites, logo, seria insanável.

As coisas não serão, porém, necessariamente assim se considerarmos que (i) ao referenciar-se um acto administrativo determinado como centro de um litígio jurídico administrativo, nada mais se faz do que enveredar por um dos modos típicos de conformação de uma relação jurídica administrativa, (ii) que esta é o esteio substantivo da jurisdição administrativa, (à qual compete “o julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art. 212º/3 da CRP) e que (iii) no recurso contencioso o processo tem por objecto mediato a relação jurídica administrativa. Vide, a propósito, Sérvulo Correia ,“Acto Administrativo e Âmbito da Jurisdição Administrativa” in “Estudos de Direito Processual Administrativo”, pág 211 e segs.

Com este enfoque, de não subalternização do pedido mediato, isto é da pretensão subjacente do recorrente de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legalmente protegido, ou, na vertente objectiva, de arredar a actuação administrativa ilegal, repugna aceitar que, quando está em causa o mesmo aspecto da relação jurídica administrativa, a impugnação do mesmo conteúdo decisório, com os mesmos vícios, sendo as partes as mesmas, a exigência de total identidade formal da instância se constitua como obstáculo intransponível a uma pronúncia de mérito.

Socorrendo-nos das palavras de Sérvulo Correia ob. cit., p. 249:

“(…) É o processo que deve servir a justiça material e não o contrário. O valor segurança põe, é certo, limites à relativização das exigências de carácter meramente formal ou instrumental. Mas tais limites devem confinar-se àquelas situações em que a confiança de outros particulares merece ser tutelada ou em que, sem a sua observância, fique prejudicado o contributo que os mecanismos processuais deverão prestar à existência de condições de racionalidade da decisão jurisdicional. (…)”

No caso em apreço o recurso contencioso – petição e alegações – mostra que os recorrentes manifestaram, inequivocamente, a intenção de impugnar a decisão administrativa do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas, de localização da auto-estrada e que é contra esse concreto conteúdo decisório que dirigem a sua conduta reactiva. A ele e só a ele se reportam os vícios alegados. Só que, findo o procedimento, imputaram, erroneamente, esse conteúdo decisório a um acto procedimental, praticado pela mesma autoridade, que o não continha definitivamente e que elegeram como acto recorrível.

Não há pois, qualquer incerteza quanto ao objecto mediato, quanto às partes ou quanto à causa de pedir, sendo que a correcção da identificação do acto contenciosamente impugnável não implica a modificação de qualquer desses outros elementos da instância.

Neste quadro, entendemos que a falta do pressuposto – acto recorrível – é sanável. A correcção não afronta, desproporcionadamente, a confiança da autoridade recorrida, uma vez que para esta não há novidade relevante. O acto impugnável é, igualmente, da sua autoria e não a surpreende nem a vontade impugnatória das recorrentes, nem o conteúdo decisório que é posto em crise, nem os fundamentos da impugnação.

A mais disso, o erro não releva de uma conduta que deva qualificar-se de infundada teimosia ou de litigância desleixada que torne as recorrentes indignas de protecção.

Na verdade, o acórdão recorrido entendeu e bem, como vimos já, que só o despacho do SEAOP de 07.02.2000, que declarou a utilidade pública da expropriação das parcelas de terreno necessárias à respectiva execução, se pode considerar aprovação governamental do traçado do Sublanço em causa.

Porém, a publicação deste despacho, feita nos termos transcritos na alínea f) do probatório, não contém a menção explícita de aprovação final do traçado. Nesta matéria o que é dito é que a utilidade pública da expropriação se declara “atento .. o despacho de 27 de Dezembro de 1999 que aprovou as plantas parcelares S3B2-E-201-13-01 a 19 e o mapa de expropriações relativo ao sublanço Aljustrel/Castro Verde…”.

Deste modo, este acto de comunicação não transmite ao destinatário comum a informação inequívoca de que a última palavra da Administração nesta matéria é, precisamente, o acto que declarou a utilidade pública. O enunciado linguístico deixa margem para que se possa pensar que a aprovação do traçado estava já feita pelo despacho de 27 de Dezembro de 1999.

Se a isto somarmos que o regime legal do procedimento previsto do DL nº 294/97, de 24 de Outubro, não põe em evidência, de forma clara, sem margem para perplexidades, qual é, na cadeia sucessiva de actos, aquele que constitui a decisão definitiva de aprovação do traçado e que só através de um exercício de interpretação, não linear, se alcança que a mesma deve ter-se por implicitamente contida no acto de declaração de utilidade pública da expropriação, não podemos deixar de considerar bem tortuoso, para as recorrentes, o caminho para determinar o acto contenciosamente recorrível.

Tudo a reclamar, a nosso ver, para esconjurar o perigo de denegação de justiça, a sanação do pressuposto e o convite à correcção da petição, na medida do necessário para o efeito, isto é, para proceder à correcta identificação do acto impugnável.

Assim, nesta parte, procede a alegação das recorrentes.

3. DECISÃO

Pelo exposto, concedendo provimento parcial ao recurso acordam em:

a) confirmar o acórdão recorrido quanto à irrecorribilidade do despacho de 27.12.1999 do Secretário de Estado das Obras Públicas;

b) ordenar a baixa dos autos à Secção, a fim de ser formulado convite às Recorrentes, para, nos termos indicados, efectuarem a correcção da petição, seguindo-se os ulteriores termos do processo.

Sem custas

Lisboa, 3 de Maio de 2007. Políbio Henriques (relator) – Azevedo Moreira - Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 186/90 DE 1990/06/06 ART2 N1 ART5 N1 ART6.
CONST97 ART2 ART3 ART20 N1 N3 N4 ART203 ART204 ART212 N3 ART268 N4.
LPTA85 ART24 B ART36 N1 C ART40 N1.
CPC96 ART265 N2 ART508 N1 A.
CONTRATO DE CONCESSÃO DA CONSTRUÇÃO CONSERVAÇÃO E EXPLORAÇÃO DE AUTO ESTRADAS OUTORGADO A BRISA NA REDACÇÃO DADA PELO DL 294/97 DE 1997/10/24 BXXI N6.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC41389 DE 1998/11/10.; AC STA PROC1127/05 DE 2006/01/25.

Doutrina

MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA ESTUDOS SOBRE O NOVO PROCESSO CIVIL PAG82.
GOMES CANOTILHO DIREITO CONSTITUCIONAL E TEORIA DA CONSTITUIÇÃO PAG494.
SÉRVULO CORREIA ACTO ADMINISTRATIVO E ÂMBITO DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA IN ESTUDOS DE DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO PAG211 PAG249.

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1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina