0812/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 2 do art.º 268.º da CRP impõe que a Administração paute a sua actividade pelos princípios da transparência e da publicidade de modo a que não só as suas decisões sejam públicas e acessíveis, mas também que o procedimento que as precede possa ser objecto de consulta e informação pois que só assim se se permite que os interessados conheçam as razões que determinaram os seus actos.

II- O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, previsto no art.º 65.º do CPA, faculta a qualquer pessoa o acesso à informação respeitante a procedimentos administrativos findos, não estando o exercício deste direito dependente da invocação, pelo requerente, de qualquer interesse legítimo ligado aos registos ou documentos a que pretende ter acesso.

III- O direito à informação materializa-se por diversos meios de que são exemplos a consulta do processo, a reprodução ou declaração autenticada de documentos, a prestação de indicações sobre a sua existência e conteúdo e a passagem de certidões. Por isso, a postura da Administração perante um pedido de informação não pode ser meramente passiva.

IV- Tal direito não é, porém, irrestrito visto ser legítima a recusa de informação e do acesso a documentos quando aquela ou estes sejam confidenciais ou reservados, quando a sua divulgação puser em causa segredos relativos à vida comercial, industrial ou científica, ou sobre a vida interna da entidade obrigada a prestá-la, ou quando a prestação de informação possa significar a violação intolerável de direitos ou interesses legítimos de terceiros.

V- O CSTAF é um órgão do Estado que, embora não esteja integrado na Administração Pública, desenvolve funções materialmente administrativas praticando actos em matéria administrativa os quais estão sujeitos à disciplina do CPA.

VI- Entre esses actos encontram-se os praticados com a movimentação de Juízes, quer esta se relacione com o destacamento quer com a acumulação de funções, bem como os actos relacionados com a distribuição de processos, a fixação do número máximo de processos por cada Magistrado e a bolsa de Juízes.

A… requereu, neste Supremo Tribunal, a intimação do Sr. Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante CSTAF) para que este fosse compelido a emitir as fotocópias e o certificado solicitados no requerimento apresentado em 17/09/2010 para o que, no essencial, alegou:

- que o CSTAF deliberou prorrogar o regime de acumulação de juízes do TAF de Sintra para movimentarem processos dos TAF de Beja e Loulé, para além das funções de que eram titulares - deliberação n.º 5/2010 – e deliberou sobre o destacamento de Juízes - deliberação n.º 4/2010 – as quais foram publicadas (por extracto) no DR, de 5/01/2010, (2.ª série).

- que tem processos a correr termos em Tribunais Administrativos e os direitos e interesses neles defendidos são susceptíveis de vir a ser afectados pelas referidas deliberações e pelos actos ou omissões com elas conexos/as.

- Invocando essa realidade e a sua qualidade de cidadão português no pleno uso dos seus direitos civis e políticos, requereu ao Sr. Presidente do CSTAF a emissão (1) de fotocópias com o teor integral de tais deliberações e de fotocópias das deliberações que autorizaram o regime de acumulação e de destacamento de Juízes, das que fixaram o número máximo de processos a distribuir anualmente por cada Magistrado e o prazo máximo em que estes podiam proferir os actos processuais cujo prazo não estivesse legalmente estabelecido, das deliberações relacionadas com a bolsa de Juízes e das deliberações que tenham fixado os critérios de distribuição nos Tribunais Administrativos no respeito pelo princípio do Juiz natural e (2) de certidão que o informasse das normas e dos critérios jurídicos que conferiram ao CSTAF a competência para as deliberações que permitiram a prorrogação do regime de acumulação e o destacamento de Juízes, bem como da inexistência de outros actos relacionados com as citadas deliberações a bolsa de Juízes.

- Tal requerimento não foi respondido, como devia, pelo Sr. Presidente do CSTAF mas pelo Sr. Secretário do Conselho e o pedido nele formulado foi ilegalmente indeferido, sendo essa resposta equívoca quanto à identificação do autor deste indeferimento; se o Sr. Presidente do CSTAF se o Sr. Secretário do Conselho.

- Sendo, assim, claro o seu interesse em conhecer o teor das referidas deliberações e dos factos cuja certificação requereu – visto serem susceptíveis de o lesar, atentos os processos que tem nos Tribunais Administrativos – necessário se torna que lhe sejam fornecidos todos esses elementos pois só o conhecimento destes o poderá auto determinar no tocante à impugnação de tais deliberações, o que o mesmo é dizer que é manifesta a sua legitimidade e o direito à sua obtenção.

Requereu, por isso, a intimação do Sr. Presidente do CSTAF para que este mandasse passar fotocópias com o teor integral de algumas das deliberações do Conselho - as relacionadas com a acumulação e o destacamento de Juízes, com a distribuição de processos, com a prática de actos processuais e com a bolsa de Juízes - e, além disso, de certidão que indicasse as normas e critérios jurídicos que sustentaram tais deliberações e a existência, ou inexistência, de actos relacionados com a bolsa de Juízes.

O Sr. Presidente do CSTAF contestou a referida intimação dizendo:

- que o Requerente só teria direito às informações solicitadas se estas estivessem relacionadas com o andamento de procedimentos em que ele fosse directamente interessado e o certo era que ele não tinha provado ser titular desse interesse, visto não ter identificado os processos a correr termos em Tribunais Administrativos em que, alegadamente, era parte.

- O Requerente limitara-se a solicitar informações referentes à actividade do CSTAF na gestão de Juízes sem ter provado qualquer interesse directo e pessoal na sua obtenção e sem ter demonstrado que estivesse em causa a alteração da sua esfera jurídica ou a emergência de qualquer dano.

- Além disso, a resposta que o Sr. Secretário do Conselho deu ao Requerente mais não foi do que a execução de uma ordem recebida do Sr. Presidente pelo que, também aqui, não existia qualquer ilegalidade.

- Finalmente, a publicitação sob a forma de extracto das deliberações do Conselho eram, por si só, suficientes para que o Requerente pudesse alcançar o seu sentido e conteúdo.

Concluiu, pois, pelo indeferimento do pedido de intimação.

Sem vistos vêm os autos à Conferência para decisão.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

Tendo em conta os elementos de facto juntos aos autos, julgam-se provados os seguintes factos:

1. – O CSTAF, na sua reunião de 16/12/2009, deliberou

Deliberação (extracto) n.º 4/2010

Dr.ª B…, Juíza de direito, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (área administrativa) destacada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – prorrogado o destacamento no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2010 e até ao fim desse ano.

Dr. C…, Juiz de direito, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (área administrativa) destacado no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – prorrogado o destacamento no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2010 e até ao fim desse ano.

Deliberação (extracto) n.º 5/2010

Dr.ª D…, Juíza de direito, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (área administrativa) e, em acumulação, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé - prorrogado, a partir de 1 de Janeiro de 2010 e até ao fim desse ano, o regime de acumulação para movimentar processos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, para além das funções no tribunal de que é titular.

Dr.ª E…, Juiz de direito, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (área administrativa) e, em acumulação, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja - prorrogado, a partir de 1 de Janeiro de 2010 e até ao fim desse ano, o regime de acumulação para movimentar processos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, para além das funções no tribunal de que é titular.

(vd. fls. 49 dos autos que se dá por reproduzida)

2. – O Requerente fez entrar, em 17/09/2010, no CSTAF o requerimento dirigido ao Sr. Presidente daquele Conselho que se encontra nos autos a fls. 44 a 46, que aqui se dá por reproduzido, pedindo:

“A) que sejam emitidas e sejam fornecidas ao Requerente (...), no prazo legal fotocópias simples, sequencialmente numeradas, nas quais se contenha integralmente reproduzido:

a) todo o conteúdo das (supra anunciadas por extracto) duas deliberações do CSTAF de 16/12/2009, incluindo, obviamente, todos os seus fundamentos de facto e de direito,

b) todo o conteúdo de outras deliberações e decisões prévias às duas mencionadas deliberações de 16/12/2009 que já permitiam qualquer acumulação e destacamento dos Senhores Juízes nelas identificados e, bem assim, os fins, nelas (nas decisões e /ou deliberações) visados, bem como, respectivas autorias e datas em que foram tomadas,

c) da bolsa de juízes prevista na alínea n) do artigo 74.° da Lei n.° 13/2002, de 19/02 (ETAF),

d) todo o conteúdo de, eventuais, deliberações do CSTAF, ou decisões, que tenham fixado, anualmente, o número máximo de processos a distribuir a cada magistrado e o prazo máximo admissível para os respectivos actos processuais cujo prato não esteja previsto na lei, conforme previsto na alínea m) do artigo 74.° da Lei n.° 13/2002, de 19/02 (ETAF),

e) todo o conteúdo de, eventuais, deliberações do CSTAF, ou decisões, que tenham estabelecido os critérios que devem presidir à distribuição nos tribunais administrativos, no respeito pelo princípio do juiz natural, conforme previsto na alínea o) do artigo 74.º da Lei n.º 13/2002, de 19/02 (ETAF).

B) Certificado, no qual seja o Requerente informado:

a) da norma e, correspondente, critério jurídico - retirados das respectivas disposições vazadas nos respectivos artigos e diplomas legais com indicação expressa dos mesmos - que conferiu/ram aos autores das deliberações/decisões pedidas em a) e b) de A) que antecedem, competência para a sua prolação,

b) da inexistência (se nunca existiram) de quaisquer outros actos (decisões e/ou deliberações) conexos com os pedidos nas alíneas a), b), c), d) e e) de A), que antecedem,

c) da inexistência, se nunca existiu, da bolsa de Juízes a que se refere a alínea ii) do artigo 74.° da Lei n.° 13/2002, de 19/02 (ETAF)”.

3. – O Sr. Secretário do CSTAF, executando ordens do seu Presidente, respondeu a esse requerimento através do ofício que se encontra nos autos a fls. 50 e 51, que se dá por integrado, onde, além do mais, se lê o seguinte:

“Considerando que o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais é um órgão constitucionalmente autónomo, a quem compete, designadamente, a gestão dos juízes constituindo a “movimentação” dos mesmos um meio indispensável à operacionalidade dos vários tribunais administrativos e fiscais;

Considerando que não obstante ser da competência do Presidente do Conselho “Autorizar a passagem de certidões das deliberações do Conselho ou de documentos e processos existentes na secretaria” (cfr. al.ª g), art.° 2 da Deliberação (extracto) n.° 1165/2007, de 21/05/2007, Regulamento do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, publicado no D.R., 2. Série, n.° 119, de 22/06/2007), o deferimento do pedido do Requerente deveria sempre pressupor a invocação de lesão de um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido com a não publicação integral das deliberações requeridas, o que não é manifestamente esse o caso;

Considerando que da publicação das deliberações do CSTAF sob a forma de extracto se permite, ainda assim, dar a conhecer ao cidadão, em geral, e ao Requerente, em particular, o sentido e conteúdo dessas deliberações gerir os juízes em função do número de processos existentes em cada um dos tribunais, no sentido de operacionalizar o movimento processual existente nos mesmos,

Considerando que do normativo legal invocado pelo Requerente, o direito à informação nele contemplado é um direito de natureza procedimental, no qual não se enquadra o pedido concreto do Requerente, pois além de não formular um pedido de informação sobre um processo em curso em que seja parte interveniente, não identifica tão-pouco os processos nem os respectivos Tribunais Administrativos e Fiscais onde correm termos os mesmos,

foi o pedido de V. Exa. indeferido por dele não constar matéria que possa lesar o normal andamento dos processos a correr trâmites nos tribunais administrativos e fiscais em que é parte interveniente, sendo que não é identificado qualquer processo em que o interessado seja parte e seja eventualmente afectado pelas deliberações referenciadas deste CSTAF, algumas das quais não estão sequer identificadas".

4. – Dá-se por integralmente reproduzido o Atestado passado pela Junta de Freguesia de São Paulo de Frades junto a fls. 47.

II. O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que o Requerente dirigiu ao Sr. Presidente do CSTAF requerimento pedindo (1) que lhe passasse fotocópias com o teor integral das deliberações n.ºs 4 e 5/2010 daquele Conselho e de todas as deliberações deste que autorizavam o regime de acumulação e de destacamento de Juízes, que fixaram o número máximo de processos a distribuir anualmente por cada Magistrado e o prazo máximo em que estes podiam proferir os actos processuais cujo prazo não estivesse legalmente fixado, das que estabeleceram os critérios de distribuição nos Tribunais Administrativos no respeito pelo princípio do Juiz natural e, ainda, das deliberações relacionadas com a bolsa de Juízes e (2) de certidão que indicassem as normas e os critérios jurídicos que conferiram ao CSTAF competência para deliberar sobre a prorrogação dos regimes de destacamento e de acumulação de Juízes, bem como o informasse da inexistência de outros actos relacionados com as citadas deliberações relativas à bolsa de Juízes.

O Sr. Presidente do CSTAF encarregou o Sr. Secretário daquele Conselho de notificar o Requerente de que aquele pedido fora indeferido pelas razões indicadas no ponto 3 da matéria de facto, o que o levou a intentar o presente pedido de intimação solicitando que este Tribunal obrigasse aquela entidade a prestar as informações que lhe foram negadas, por considerar ilegítima a sua recusa em lhe facultar o acesso a tais informações.

A questão que nos coloca é, pois, como se vê, a de definir os termos em que se pode exercer o direito de acesso a documentos e informações de natureza administrativa que se encontrem na posse do CSTAF.

1. Nos termos constitucionais os cidadãos têm “direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas a segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas” (n.º 2 do art.º 268.º da CRP), norma densificada no CPA que estatui que a Administração deve “prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam” (art.º 7.º/1/a), que estes “têm o direito a ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados” (art.º 61.º/1), que “têm o direito de consultar o processo”, que “os funcionários competentes são obrigados a passar aos interessados … certidão, reprodução ou declaração autenticada de documentos” (art.ºs 62.º/1 e 63.º/1), e que “todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito” (art.º 65.º/1). E, na mesma ordem orientativa, a Lei 65/93 prescreve que “todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo”, que “o direito de acesso aos documentos administrativos compreende não só o direito de obter a sua reprodução, bem como o direito de ser informado sobre a sua existência e conteúdo” (art.º 7.º/1 e 2) e que o acesso a tais documentos se pode fazer através de “a) Consulta gratuita, efectuada nos serviços que os detêm; b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual ou sonora; c) Passagem de certidão pelos serviços da Administração” (seu art.º 12.º/1).

O legislador consagrou, assim, o direito à informação permitindo o acesso dos cidadãos aos arquivos e registos administrativos e aos procedimentos que estejam pendentes e em que sejam directamente interessados, o qual pode ser concretizado através de diversos meios de que são exemplo a consulta do processo, a reprodução ou declaração autenticada de documentos, a passagem de certidões, o acesso a certos documentos e à prestação de indicações sobre a sua existência e conteúdo, direito que impõe à Administração a adopção de uma postura colaborante com o interessado. O que quer dizer que os referidos preceitos obrigam que a Administração paute a sua actividade pelos princípios da transparência e da publicidade de modo a que não só as suas decisões sejam públicas e acessíveis, mas também que o procedimento que as precede possa ser objecto de consulta e informação pois só assim se permite que os interessados conheçam as razões que determinaram os actos que afectam os seus direitos ou interesses legítimos e as possam sindicar eficazmente.

Tais normas estabelecem, assim, o que vem sendo designado como o princípio da administração aberta.

Importa, porém, não confundir o direito de acesso aos registos e arquivos administrativos previsto no art.º 65.º do CPA com o direito de obter informação sobre procedimentos administrativos em curso, numa perspectiva de conhecimento das incidências procedimentais, visto que, por visarem objectivos diversos, serem também diversos os regimes jurídicos que lhes correspondem. Com efeito, e desde logo, enquanto que o citado normativo não faz qualquer referência a requisitos subjectivos de titularidade e legitimidade para se ter acesso aos registos e arquivos administrativos e, por isso, qualquer cidadão, independentemente de ser interessado num procedimento administrativo ou numa decisão administrativa ou de estar em relação jurídica com a Administração, tem direito àquele acesso, o direito de obter informações sobre procedimentos em curso está reservado apenas a quem seja «directamente interessado» nesse procedimento (art.º 61.º/1 do CPA) - Vd. M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, em anotação ao CPA, 2ª edição, pág. 343.

“Assim sendo, enquanto o direito à informação procedimental, exercido no âmbito e decurso de um procedimento administrativo, cabe aos “directamente interessados” no procedimento (art.ºs 61º a 63º do CPA) e, por extensão, aos que, não detendo essa qualidade, demonstrem ter um interesse legítimo no conhecimento dos elementos pretendidos (art. 64º do mesmo Código), o direito de acesso aos registos e arquivos administrativos faculta a qualquer pessoa o acesso à informação respeitante a procedimentos administrativos findos, não estando o exercício deste direito, contrariamente ao afirmado no acórdão sob revista, dependente da invocação, pelo requerente, de qualquer interesse legítimo ligado aos registos ou documentos a que pretende ter acesso.

É o que decorre expressamente do disposto no art. 65º do CPA («Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas») e no art. 5º da LADA («Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo»)” – Acórdão deste STA de 25/02/2009 (proc. 998/09), com sublinhado nosso No mesmo sentido pode ver-se também Acórdão de 20/05/2009 (proc. 288/09).

Importa notar, no entanto, que tal direito não é irrestrito visto ser legítima a recusa de informação e do acesso a documentos quando aquela ou estes sejam confidenciais ou reservados, quando a sua divulgação puder pôr em causa segredos relativos à vida comercial, industrial ou científica, ou sobre a vida interna da entidade obrigada a prestá-la, ou quando a prestação de informação possa significar a violação intolerável de direitos ou interesses legítimos de terceiros. Ou seja, e em resumo, a recusa de informação pode ser justificada com a sua confidencialidade ou com o seu uso ilegítimo Vd. art.º 10.º da Lei 65/93

Ressalta do que ficou dito - e importa aqui sublinhá-lo porque isso é decisivo para o julgamento que se nos pede - que estando em causa a obtenção de informação extra procedimental, isto é, de informação que se não encontra em procedimento a correr termos, o exercício de tal direito não está dependente da invocação, pelo requerente, de um interesse legítimo ligado aos registos ou documentos a que pretende ter acesso.

2. In casu, está em causa um pedido dirigido ao Sr. Presidente do CSTAF solicitando-lhe a prestação de determinadas informações – o teor integral das deliberações n.ºs 4 e 5/2010 desse Conselho, das deliberações que decidiram sobre a acumulação e destacamento dos Juízes, sobre os critérios de distribuição nos TAF, sobre a bolsa de Juízes, sobre o número máximo de processos a distribuir a cada Magistrado e os prazos em que estes devem decidir quando tais prazos não estejam legalmente fixados – pedido que o mesmo se recusou a satisfazer por considerar que o Requerente só tinha direito a tais elementos se tivesse provado interesse legítimo na sua obtenção e a verdade era que ele não tinha invocado que a não publicação de tais deliberações determinasse a lesão de direito ou interesse legalmente protegido, designadamente não tinha identificado os processos a correr termos em Tribunais Administrativos onde fosse interessado, sendo certo, por outro lado, que a publicação, por extracto, de tais actos era, por si só, suficiente para que o Requerente alcançasse o seu conteúdo e alcance.

Será que ao assim decidir o Sr. Presidente do CSTAF decidiu bem?

Vejamos.

3. A disciplina acabada de descrever aplica-se não só a todos os órgãos da Administração que, no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, estabeleçam relações com os particulares, como também a todos os órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração Pública, desenvolvam funções materialmente administrativas e que, em consequência, pratiquem actos em matéria administrativa (art.º 2.º/1 do CPA).

O CSTAF é um órgão do Estado que, embora não esteja integrado na Administração Pública, desenvolve funções materialmente administrativas praticando actos em matéria administrativa os quais - por força do citado normativo do CPA - estão sujeitos à disciplina deste código.

Entre esses actos encontram-se os praticados com a movimentação de Juízes, quer esta se relacione com o destacamento quer com a acumulação de funções, bem como os actos relacionados com a distribuição de processos, a fixação do número máximo de processos por cada Magistrado e a bolsa de Juízes.

Todavia, já não compete ao Conselho informar as normas e/ou os critérios jurídicos que presidiram às suas deliberações ou indicar quais as normas de atribuição de competência para a sua prolação por, num caso, se tratar de matéria relacionada com a fundamentação desses actos e esta deles constar e, no outro, por se tratar de matéria jurídica que não compete ao Conselho indicar.

Nesta conformidade, e tendo-se em conta que (1) as informações solicitadas ao Sr. Presidente do CSTAF se relacionavam com a actividade em matéria administrativa do Conselho, (2) que o pedido formulado pelo Requerente não abrangia a prestação de informação confidencial ou reservada do Conselho, (3) que a comunicação dos elementos solicitados não importava o desrespeito de direitos ou interesses legítimos de terceiros (tão pouco, eles foram invocados como razão para o indeferimento), (4) que tais informações eram de natureza extra-procedimental visto não se relacionarem com nenhum procedimento pendente naquele Conselho e (5) que o disposto no art.º 65.º/1 do CPA não faz depender o acesso a tais informações de um interesse directo na sua obtenção, inexiste nenhum impedimento legal a que as mesmas sejam entregues ao Requerente.

Termos em que, pelas razões expostas, os Juízes que compõem este Tribunal acordam em julgar parcialmente procedente o presente pedido de intimação e, em consequência, intimam o Sr. Presidente do CSTAF a entregar, em 8 dias, ao Requerente fotocópias do teor integral dos seguintes actos:

a) deliberações n.ºs 4/2010 e 5/2010 do Conselho

b) deliberações anteriores àquelas que permitissem a acumulação e destacamento dos Sr.s Juízes nelas identificados, que se encontrem em vigor

c) deliberações porventura existentes sobre a bolsa de Juízes prevista na al.ª n) do art.º 74.º da Lei 13/2002.

d) deliberações relativas à fixação do número máximo de processos por cada Magistrado e ao prazo dos actos processuais quando ele não estiver legalmente estabelecido.

e) deliberações que fixaram os critérios que devem presidir à distribuição de processos de acordo com o princípio do Juiz natural.

Sem custas.

Lisboa, 02 de Dezembro de 2010. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Luís Pais Borges.