0149/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é contenciosamente recorrível, por carecer de definitividade horizontal e material, o despacho em que o Ministro da Ciência e do Ensino Superior se afirmou incompetente para punir um arguido e devolveu o processo disciplinar à universidade donde o mesmo proviera, pois esse despacho ministerial não pôs fim ao procedimento e antes levou a que um órgão da universidade viesse a aplicar ao arguido uma pena expulsiva.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que, por irrecorribilidade do acto impugnado, rejeitou o recurso contencioso que ele interpusera do despacho, datado de 11/4/2003, em que o Ministro da Ciência e do Ensino Superior devolveu à Universidade …, para aí ser tomada a devida decisão, um processo disciplinar em que o ora recorrente figurava como arguido. O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes: A – O presente recurso jurisdicional vem interposto do acórdão datado de 6/7/2006, proferido pelo 1.º Juízo Liquidatário (ex-1.ª Subsecção) da 1.ª Secção do TCA-Sul, no proc. n.º 7175/03, pelo qual se decidira «rejeitar o recurso do despacho do acto do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, de 11/4/2003, proferido no âmbito do processo disciplinar n.º …», por se entender que esse acto era irrecorrível. B – A questão colocada a V.Exs. prende-se com a natureza do acto do Ex.º Ministro da Ciência e do Ensino Superior, a qual a decisão recorrida entende tratar-se de um acto não lesivo e interno, logo não recorrível, ao passo que o recorrente o tem por acto lesivo e final, porque acto que termina um procedimento ou uma sua fase, sendo os actos de declaração de incompetência tidos por recorríveis, como jurisprudência e doutrina estabilizadas. C – A decisão recorrida assenta na ideia de que o acto recorrido é um mero acto interno, logo não lesivo, consubstanciado numa posição de negação de competência para decidir o procedimento disciplinar e devolução do processo aos órgãos da Universidade … para fins de decisão, produzindo meros efeitos internamente à Administração. D – A caracterização de um acto denegatório de competência não pode ser configurado como mero acto interno e não lesivo, sendo, isso sim, um acto recorrível. E – As partes no processo são unânimes na aceitação de que o acto ministerial impugnado é um acto pelo qual a autoridade recorrida negou a sua competência para decidir, a final, o procedimento disciplinar em que o recorrente foi arguido, com isso devolvendo o procedimento à Universidade …. F – A decisão de incompetência de uma autoridade administrativa é uma forma de decisão final no procedimento administrativo e, como tal, sujeita a impugnação judicial, como tem várias vezes reafirmado o STA, de acordo com a jurisprudência mostrada nas alegações «supra». G – De há longo tempo a esta parte, tem sido orientação pacífica e uniforme do STA que os actos administrativos pelos quais as autoridades administrativas se declaram incompetentes para decidirem num certo procedimento, são actos recorríveis. H – A razão de ser para essa orientação radica na circunstância de os actos denegatórios de competência serem actos que põem fim ao procedimento administrativo, no que a essa entidade diz respeito, como aqui sucedeu, razão para que os órgãos da Universidade … recebessem, após tal acto, o procedimento e deliberassem nele, aceitando a decisão de incompetência material do Ministro da tutela e, consequentemente, a sua competência para proferirem decisão final. I – Na nossa doutrina, também nenhumas dúvidas se têm levantado quanto à impugnabilidade das decisões negativas quanto à competência do órgão que é chamado a decidir num procedimento. J – No caso presente, a decisão de incompetência ínsita no acto ministerial impugnado afecta uma pretensão de fundo do arguido, por duas vias. K – A primeira via de lesão prende-se com a legalidade objectiva. Essa decisão de incompetência, ao violar a legalidade objectiva, torna-se de interesse geral a sua impugnação e declaração de invalidade, sendo esse um interesse legítimo que assiste ao recorrente e que pode motivar, por si próprio, este processo, pois que este tem legitimidade para o mesmo. L – Nume segunda via, a decisão ministerial coloca-se como uma obrigação legal, em vista da lei reitora do procedimento disciplinar, sendo uma garantia de imparcialidade que a lei (Estatuto Disciplinar) confere aos funcionários superiores da Administração Autónoma por forma a protegê-los de decisões por órgãos dessa mesma Administração que os acuse, em vista da conflitualidade interna a essas entidades que pode extravasar para processos acusatórios e decisões ao sabor de facções internas, em claro prejuízo da objectividade. M – Há claro interesse e direito do recorrente em ver este processo apreciado quanto ao seu mérito e este acto é notoriamente recorrível, pois que põe fim ao procedimento administrativo e uma sua decisão é útil para o particular – já que declara a obrigação de decisão final pelo Ministro, como este pretende e tem reivindicado determinar a lei – para além de ser o que a própria legalidade objectiva determina, a qual é servida pelo presente processo, como modo de se promover a sua restauração. N – Desta forma, requer-se a V.Exs. que declarem a recorribilidade do acto administrativo em causa, conforme jurisprudência uniforme do STA, devendo revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância para aí prosseguir os termos ulteriores do recurso contencioso até sua decisão final, nos termos desta conclusões e das alegações que sumariam e que as antecedem. Contra-alegou a autoridade recorrida, tendo oferecido as seguintes conclusões: 1 – O acórdão sob recurso nenhuma censura merece, devendo, por isso, ser confirmado na íntegra. Com efeito, 2 – Pelo douto acórdão sob recurso foi rejeitado o recurso do despacho do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, de 11/4/2003, proferido no âmbito do processo disciplinar n.º 11.07/10-2001, por este ser um simples acto interno, que nada definiu sobre a situação individual e concreta do recorrente. 3 – E assim é, pois que aí se determinou «a devolução do processo disciplinar vertente ao órgão de governo da … com competência disciplinar, através do Sr. Reitor da mesma Universidade, para que, nos termos do art. 25º da LAU e de acordo com as competências previstas nos Estatutos da Universidade … e no Regimento do Senado, se digne exercer o poder disciplinar no âmbito do processo disciplinar à margem referenciado». 4 – Ou seja, o dito acto não é apto a causar qualquer prejuízo ao recorrente ou, aliás, a qualquer outra pessoa, nem põe termo ao procedimento administrativo que, aliás, continuou os seus termos. Tanto que, 5 – A ser correcto o entendimento do recorrente sobre a competência para decidir o procedimento, poderia invocá-lo no recurso que viesse a interpor da decisão final, satisfazendo assim os interesses que diz afectados pelo acto recorrido. Pelo exposto, 6 – O douto acórdão sob recurso interpretou e aplicou correctamente o disposto no art. 120º do CPA e 268º, n.º 4, da CRP e não violou qualquer outra disposição legal, devendo por isso ser confirmado na íntegra. O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso. A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto «sub censura», que aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º , n.º 6, do CPC . Passemos ao direito. O recorrente, que era professor na Faculdade … da Universidade … (…), foi alvo de um processo disciplinar que ali correu os seus termos. Atingida a fase da decisão do processo, a Subsecção do Senado dos Assuntos Disciplinares da … considerou que deveria ser aplicada ao arguido uma pena expulsiva e que essa aplicação era da competência do Ministro da Ciência e do Ensino Superior. Todavia, e por despacho de 11/4/2003, esta autoridade considerou-se incompetente para o efeito e ordenou «a devolução do processo disciplinar vertente ao órgão de governo da … com competência disciplinar» para que, «nos termos do art. 25º da LAU e de acordo com as competências previstas nos estatutos da Universidade … e no Regimento do Senado», se dignassem «exercer o poder disciplinar no âmbito do processo disciplinar à margem referenciado». E resta acrescentar que aquela Subsecção do Senado, depois de confrontada com o aludido despacho ministerial, aceitou a sua competência decisória – finalizando o processo disciplinar mediante um acto em que aplicou ao ora recorrente a pena de demissão. O recurso contencioso dos autos tomou por objecto aquele despacho de 11/4/2003. Mas o acórdão «sub censura» rejeitou o recurso por entender que tal acto, por ser interno e carecido de lesividade, não era contenciosamente recorrível. No presente recurso, o recorrente acomete o aresto, clamando que o acto tem as notas de lesivo e de final (conclusões A a I da alegação de recurso) e insistindo, ademais, no seu interesse em sindicar a legalidade do despacho (conclusões J a M). Ora, este duplo modo de atacar o acórdão recorrido justifica uma primeira ordem de considerações. Tinham sido suscitadas no recurso contencioso as questões prévias da irrecorribilidade do acto e da ilegitimidade do recorrente. O acórdão «sub judicio», esclarecendo a sua própria metodologia, anunciou que conheceria primeiro daquela irrecorribilidade e que, se ela se verificasse, prejudicada ficaria «a apreciação da questão da ilegitimidade activa». Como o TCA acabou por julgar procedente «a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado», é claríssimo que aquele problema de ilegitimidade não foi enfrentado e decidido pelo tribunal «a quo». Ora, daqui advém a inoperância das conclusões J a M da alegação de recurso – como veremos de seguida. Com efeito, estas conclusões assinalam que o recorrente tem interesse em acometer contenciosamente o acto recorrido, sendo óbvio que a alegação desse interesse pretende servir de sustentáculo a algum pressuposto processual. Ora, esse pressuposto não pode deixar de coincidir com a comum e genérica exigência de que os recorrentes tenham interesse no provimento dos seus recursos contenciosos. Contudo, o pressuposto processual relacionado com esse interesse reconduz-se, «simpliciter», à legitimidade activa, pois o art. 46º do RSTA é claro no sentido de que ela pressupõe um interesse qualificado de quem recorra (desde que não seja o MºPº) na anulação do acto recorrido. O que tudo significa que o recorrente, nas ditas conclusões J a M, trata de matéria que o aresto «sub censura» não chegou a abordar. E podemos chegar ao mesmo resultado por uma outra linha argumentativa. Facilmente se percebe que o interesse do recorrente, por ele invocado nas conclusões J a M, seja matéria alheia à impugnabilidade do acto: é que um tal interesse radica numa relação, no nexo que se estabeleça entre os efeitos do acto recorrido e a posição subjectiva de quem recorre. Contudo, e precisamente ao invés, a recorribilidade dos actos administrativos afere-se pelo que eles são objectivamente em si mesmos, respeita aos seus atributos intrínsecos, sem que se devam ponderar os efeitos que os actos concretamente projectem na esfera jurídica de quaisquer particulares – o que mostra que as questões da recorribilidade são alheias à categoria da relação.. Contra isto, não se objecte que, por vezes, se vê incluir a chamada «lesividade» entre os requisitos da recorribilidade dos actos. Tomada abstractamente e «sensu lato», essa mesma lesividade consiste na aptidão que o acto, enquanto pronúncia final, tenha para lesar alguém, independentemente da concreta identidade do lesado. Assim, não repugna dizer-se que a lesividade de um acto releva para efeitos da sua recorribilidade – desde que, ou na medida em que, tal acto traduza realmente a última palavra da Administração. Pois, se nesse género de casos a lesividade é um atributo praticamente incindível da definitividade, pode afirmar-se então, sem sobressaltos, que a lesividade explica por si que o acto seja contenciosamente impugnável. É claro que há uma outra maneira, agora concreta e restrita, de considerar a lesividade, a qual se prende com as lesões particulares que os actos causem certa ou provavelmente. Com muita frequência, os actos administrativos definitivos lesam umas pessoas e beneficiam outras – para além das muitas a quem são indiferentes. Ora, se todas aquelas atacarem em juízo o mesmo acto, não se dirá que ele é recorrível relativamente a uns (os prejudicados) e irrecorrível relativamente aos outros (os beneficiados) – pois a recorribilidade não existe segundo a categoria da relação, como vimos já; dir-se-á, sim, que os primeiros têm legitimidade para atacar o acto e os segundos não. E é lógico que a lesão trazida «in concreto» pelo acto ao recorrente envolva um problema de legitimidade activa; pois, como esta consiste num interesse qualificado na supressão do acto, há-de esse interesse medir-se pelo grau da lesão que o acto produza ou ameace produzir e que, através da interposição do recurso contencioso, o recorrente almeja evitar. Nada do que atrás dissemos ultrapassa o simplesmente elementar. Sintetizando, salientaremos que a apreciação da recorribilidade prescinde do interesse que alguém, mesmo que seja o recorrente, detenha na supressão do acto e que este interesse, por sua vez, deve ser ponderado quando se afere da legitimidade activa no recurso contencioso. Daí que não possamos acompanhar o acórdão recorrido no ponto em que aludiu ao «efeito lesivo na esfera jurídica do recorrente» como critério de averiguação da impugnabilidade do acto. E, do que atrás ficou exposto, podemos inferir que, em boa verdade, o «interesse» invocado pelo recorrente nas suas conclusões J a M respeita a uma questão – a sua legitimidade processual – que o aresto recorrido não abordou nem resolveu. Assim, e na medida em que tais conclusões mobilizam um assunto estranho ao conteúdo da decisão recorrida e impotente para a pôr em crise, temo-las por absolutamente irrelevantes. Portanto, temos de nos cingir à única «quaestio juris» resolvida pelo TCA e retomada pelo recorrente nas demais conclusões da sua alegação, a qual consiste em saber se o acto contenciosamente recorrido, pela sua própria natureza, possui o predicado da recorribilidade contenciosa. No regime da LPTA – o aplicável «in casu» – apenas era admissível recorrer de actos administrativos definitivos, isto é, daqueles que pusessem fim a um certo procedimento administrativo, culminando-o nos planos horizontal, vertical e material. O art. 25º, n.º 1, daquele diploma mostrava que só eram recorríveis os actos administrativos «proprio sensu», pois os «actos definitivos» seriam os que, conjugando aqueles planos, definissem de modo autoritário uma situação jurídico-administrativa individual e concreta («ultra» a noção do art. 120º do CPA ). Atacavam-se as «definições» administrativas, isto é, o que a Administração definira – naturalmente, através de actos «definitivos» – para cada caso individual e concreto. Ora, é cristalino que o despacho impugnado pelo recorrente carece de definitividade horizontal e de definitividade material. Falta-lhe a primeira, porque tal acto não resolveu o procedimento disciplinar nem, sequer, um qualquer incidente autónomo desse processo – antes se constatando que o procedimento continuou, seguindo-se depois a respectiva decisão; carece da segunda, porque o despacho não definiu em que situação jurídico-disciplinar o aqui recorrente doravante ficaria face à Administração – sendo antes certo que o acto antecedeu e preparou a autêntica definição material, que aliás logo sobreveio. Contra este entendimento, o recorrente assevera serem definitivos os actos por que a Administração denega a competência própria. E isso é realmente assim, mas não em todos os casos. Tais declarações de incompetência acarretam definitividade se aparecerem «in fine», isto é, se não forem seguidas por uma qualquer conduta administrativa que propulsione o procedimento com vista à decisão pelo órgão tido por competente; pois é óbvio que, na falta dessa propulsão, o acto declarativo da incompetência põe um efectivo termo ao que o particular pretende. Pelo contrário, tais declarações já carecerão de definitividade se acaso se lhes seguir a prossecução do procedimento – pois o curso deste há-de culminar numa decisão final qualquer, emanada do órgão que, mal ou bem, se julgue competente para o efeito. E, se porventura o órgão a final decidente assumir uma competência de que estivesse legalmente desprovido, nada impedirá os interessados de atacarem a decisão pelo prisma desse vício – como o TCA correctamente disse. Ora, as considerações anteriores são transponíveis para o caso dos autos. O despacho contenciosamente impugnado não pôs um ponto final no procedimento disciplinar – o que, aliás, e em termos objectivos, até beneficiaria o recorrente – e limitou-se a indicar «ad intra» quem deteria competência para o decidir; e, tanto assim, que o procedimento veio realmente a ser decidido, localizando-se nessa decisão, e só aí, o acto administrativo definitivo e lesivo contra que o recorrente se poderia insurgir. Nesta conformidade, o aresto em crise merece inteira confirmação, soçobrando, por improcedência ou inutilidade, as conclusões A a I e N da alegação do recorrente. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido. Custas pelo recorrente: Taxa de justiça: 400 euros. Procuradoria: 200 euros. Lisboa, 24 de Abril de 2007. – Madeira dos Santos (relator) - Freitas Carvalho – Costa Reis .