0711/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Aos Tribunais Administrativos não cabe interferir no processo legislativo. II - Em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que, mesmo que a Lei 11-A/2013 contivesse actos individualizáveis, isso não lhe retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função legislativa. III - Foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República e que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e, por isso, não pode haver qualquer dúvida sobre a natureza do acto que cria, extingue ou modifica autarquias locais. IV - A fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223.º/1 da CRP).

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I. As Juntas de Freguesia do Cartaxo, de Ereira, da Lapa e de Vale da Pinça intentaram a presente providência cautelar , contra a Assembleia da República e a Câmara Municipal do Cartaxo requerendo a suspensão de eficácia do acto materialmente administrativo anteviram na Lei 11-A/2013 , de 28/01, que determinou a sua extinção e a sua agregação numa nova freguesia. No essencial, alegaram: Que a mencionada Lei tomou a decisão, com base numa proposta da UTRAT, de extinguir/agregar as Requerentes pelo que a mesma tem, inequivocamente, a natureza jurídica de um acto administrativo e não de acto legislativo. Extinção/agregação que não perde a sua natureza de acto administrativo pelo simples facto de emanar do órgão legislativo por excelência e ser da competência exclusiva deste a criação de freguesias. Assim, tal determinação constitui um acto administrativo contenciosamente impugnável. A acção de que esta providência é dependente é, pois, manifestamente, procedente ou, no mínimo, tem sérias probabilidades de o ser, pelo que se verifica o fumus non malus iuris . Acresce que, a não serem paralisados os efeitos do acto administrativo contido na identificada Lei, os seus direitos e interesses ficarão irremediavelmente comprometidos e os serviços que elas prestam às suas populações serão postos em causa, já que, por um lado, se criaria uma situação de facto consumado e, por outro, tais prejuízos seriam de muito difícil reparação. Requerimento que foi liminarmente rejeitado por despacho do Relator que, no essencial, foi fundamentado do seguinte modo: “2. O exposto evidencia que a pretensão das Requerentes é suspensão de eficácia do acto administrativo que afirmam estar contido na Lei 11-A/2013 , de 28/01, e no seu Anexo I. Daí que a nossa primeira tarefa seja a de saber se elas têm razão quando afirmam existir um acto administrativo na identificada Lei e isto porque, muito embora a adopção da forma legal seja irrelevante para caracterizar a natureza do acto administrativo (art.° 52.°do CPTA), certo é que só estes são passíveis de impugnação contenciosa (art.° 51º do CPTA). Os actos administrativos são decisões «dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» ( art.° 120° do CPA ) o que, desde logo, conduz a que se tenha de excluir dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, perfeitamente individualizado, cuja situação individual visa regular é, pois, um dos elementos identificadores do acto administrativo , característica que o distingue dos actos legislativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários. A generalidade e abstracção dos seus destinatários funcionam, assim, como elementos distintivos do acto normativo em relação ao acto administrativo . Nesta conformidade, se a(s) imposição(ões) a que a Requerente faz referência se dirigirem a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, ter-se-á de considerar que estamos na presença de um acto normativo e não, como elas pretendem, de um acto administrativo e que, ao invés, se nelas for possível visionar um acto que a ela se dirige especificamente e se destina a regular a sua concreta situação então teremos de concluir estarmos na presença de um acto administrativo ( Neste sentido vd. Freitas do Amaral; in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros, Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.° 678/04) e de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e a diversa jurisprudência neles citada. ). Por outro lado, nessa tarefa de distinguir o acto administrativo do acto político-legislativo, importará notar que este último é uma das formas mais comuns do exercício da função política já que esta - por se destinar a prosseguir o interesse geral e a escolher as opções destinadas à preservação, melhoria e desenvolvimento da sociedade - se dirige ao universo não individualizado da colectividade, ao passo que o acto administrativo - por se traduzir na materialização dessas opções e, por isso, revestir natureza executiva e complementar da função política - se dirige aos cidadãos de forma individualizada. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado - maxime, a Assembleia da República e o Governo (art.°s 161.º 197.° e 198.º da CRP) - podem exercer a função política pois só eles têm a legitimidade conferida pelo voto popular para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer, e que os órgãos da Administração que lhe estão a jusante têm por função a concretização dessas opções políticas ( Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.° ed., vol. 1, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. 1, pg 45, e, entre outros, Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.° 29.790), de 9/06/1994, (rec n.° 33.975), de 5/03/98 (rec. n.° 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 21/10/2010 (rec. 713/10). ) Posto isto cabe perguntar: Será que a Lei 11-A/2013 mais não é, do que a concretização da Lei 22/2012 e, nessa medida e no que às Requerentes se refere, constitui uma decisão muito concreta e individualizada de extinção e, nessa medida, um acto que reúne todos os requisitos que permitem qualificá-la como administrativo? 3. A Lei 11-A/2013 concretiza a obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias de acordo com os princípios, critérios e parâmetros já definidos na Lei 22/2012 . estabelecendo que ela se fará através da criação de novas freguesias a qual poderá resultar não só da agregação como da alteração dos limites territoriais das freguesias já existentes, especificando nos seus Anexos I e II quais as novas freguesias resultantes dessa reorganização e estatuindo que a agregação determina a cessão jurídica das freguesias por ela atingidas (art°s 1º a 4°). Regulamentando de seguida a forma como serão encontradas as sedes das novas freguesias, a transmissão dos direitos e deveres das freguesias extintas para as novas freguesias e os seus recursos financeiros (art.°s 5º a 8°). O que quer dizer que aquela Lei se limitou a implementar a política territorial autárquica já definida pela Lei 22/2012 , diploma que teve por finalidade traçar os quadros gerais de uma nova reorganização administrativa territorial. E, porque assim, as normas da Lei n.º 11-A/2013 são de carácter geral definidoras do modo como se fará a transição das freguesias extintas ou territorialmente alteradas para as novas freguesias. E, se assim é, de acordo com os critérios acima desenhados para diferenciar a função política da função administrativa e os actos políticos dos actos administrativos, a Lei 11-A/2013 configura o exercício da função política e não da função administrativa . De resto, e em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que aquela lei não é fruto da função administrativa da Assembleia da República mas da sua função politica pelo que, mesmo que ela contenha actos individualizáveis, isso não lhe retirará a natureza de acto praticado no exercício da função político-legislativa . Acresce que aquela Lei não contém nenhuma estatuição que se dirija concreta e directamente a uma única autarquia - maxime a Requerente - mas um conjunto de disposições de natureza geral dirigidas a um universo de autarquias, ainda que identificáveis, o que obriga a que se conclua que a mesma não se destinou a definir as situações individuais e concretas. O seu objectivo foi diferente e foi mais vasto. Ademais, e este é outro aspecto decisivo, foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República, que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e que ela se fará através de Lei (art.°s 161º, 164º/al.ª n) 236º, nº 4 da CRP) e, se assim é, como é, não podem subsistir dúvidas sobre a natureza político-legislativa das disposições impugnadas pela Requerente . Finalmente, ainda se dirá que a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.° 4,°/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.° 223º/1 da CRP). Nesta conformidade, o que ora está em causa é a suspensão de eficácia de um acto político-legislativo destinado a reconfigurar em termos gerais e nacionais o mapa territorial autárquico e que as normas nele inseridas não traduzem a prática de qualquer acto administrativo , pelo que a propositura desta providência constitui uma tentativa de interferência (não permitida) no processo legislativo. Termos em que se rejeitam liminarmente pretensões formuladas nestes autos , atenta a manifesta ilegalidade das mesmas (art.° 116.°/2/d) do CPTA). Sem custas .” II. Inconformadas, Requerentes vêm, nos termos do art.º 27.º/2 do CPTA, reclamar para a Conferência pedindo a sua revogação e a prolação de Acórdão que admita a requerida providência para o que formula as seguintes conclusões: A aprovação pela Assembleia da República da proposta de reorganização administrativa elaborada pela Unidade Técnica prevista no artigo 13 da Lei 222/2012, de 30/05, operada pelo anexo 1 do artigo 32 e 42 da Lei 11-A/2013 , de 28/01, no que concerne à reclamante, com a sua extinção, é um ato materialmente administrativo conforme o disposto nos Art.s 4, n.º 1 b) e c) e Art.º 24.2 n.º 1 a) e c), ambos do ETAF, em conformidade com o Art.º 268. n.º 4 da CRP, porquanto: É praticado por um órgão de uma pessoa colectiva pública. Não contem conteúdo inovatório face a lei anterior, autodefinindo-se como o “ cumprimento estrito das determinações paramétricas da lei n 22/2012 ”; Não tem conteúdo normativo porque individualiza. TODOS os seus destinatários (contrariamente ao que se lê a fls. 3 do douto acórdão, não estamos perante normas de procedimento de carácter geral que se aplicam a autarquias extintas em lei anterior - basta ler a lei); E também, porque concretiza o que exactamente sucede a cada um dos destinatários que individualiza. II. Tal acto é ilegal por se fundamentar em normas formalmente inconstitucionais, pois, a Lei não não respeitou os formalismos necessários à sua aprovação, uma vez que prescrevendo-se naquela lei a extinção de freguesias, (uma vez que a agregação não é coisa diferente de extinção) e por isso abrangida na competência reservada da AR na alínea n) do artigo 164.º da CRP, não respeitou o formalismo previsto no n do artigo 168 da Constituição (vício de forma). III. O mesmo se diga da Lei n.º 11-A/2013 , de 28/01, pois, a votação na especialidade teria de ser feita no Plenário, como o exige, igualmente o n 5 do artigo 168.º da CRP em relação a cada uma das requerentes, o que não ocorreu. A votação na especialidade na forma como foi realizada, e mesmo assim só após o requerimento de um dos grupos parlamentares, não respeita os requisitos exigidos por aquelas normas constitucionais que exige a votação, uma a uma, da extinção de cada uma das freguesias requerentes, não respondendo, assim, às necessidades que levaram o legislador constitucional a exigir a votação na especialidade em Plenário que era o das populações saberem qual a posição dos deputados à criação ou extinção de cada uma das freguesias agregadas constantes dos anexos 1 e II do artigo 39 (vício de forma). E tal é decisivo para a qualificação do acto de agregação de freguesias (extinção) como um acto administrativo, que neste caso consta de uma lei em sentido formal, mas podia constar de qualquer outro acto legislativo, como afirma Vital Moreira e Gomes Canotilho na sua Constituição Anotada em relação a tais artigos. Tratando-se de uma providência conservatória, não se exige a produção do dano ou sequer a certeza da sua ocorrência futura, tão só, cita-se, um “ receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação” (Art. 120.º n.º 1 b) do CPTA) VI. Se o legislador constituinte não quis excluir actos de reserva de lei, se a reserva de lei não é, para o legislador constitucional, sinónimo de exercício de função legislativa, a interpretação do Art. 4.º, n.º 2, a) do ETAF no sentido expresso na decisão reclamada, viola o disposto no Art.º 268.º, n.º 4, da CRP. VII. A interpretação do Art.º 4, nº 2,a) do ETAF que se defende no despacho reclamado conduz a uma violação da referida norma constitucional porque, afirmando embora a possibilidade de impugnação de actos administrativos constantes de lei formal, qualificando como legislativos todos esses actos, esvazia-se a possibilidade da sua impugnação garantida pelo Art. 268. n. 4 da CRP. VIII. A compatibilização daquelas normas (Art. 4.º, 2, a) do ETAF e Art.º 268.º, n. 4 da CRP), em sentido conforme/não contrário à Constituição deverá fazer-se: comprimindo a previsão da norma ordinária ao sentido material do termo “legislativo”, e; vedando ao intérprete qualquer ponderação sobre a forma do ato. IX. Por força do disposto no art.º 4. do Reg. Custas Processuais, a ora reclamante estará isenta de custas por a sua intervenção se integrar âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou interesses difusos que lhe estão especialmente conferido porque haveria uma incoerência lógica se o estivesse em domínios particulares e o não estivesse igualmente para a defesa da sua existência que, no seu ponto de vista, é condição necessária da sua intervenção em tais domínios. Mas as Reclamantes não têm razão. Desde logo, porque o ataque dirigido ao despacho reclamado parte do pressuposto que na Lei 11-A/2013 existe um acto administrativo quando a verdade é que, como desenvolvidamente se explicou no despacho sob reclamação, esse acto não existe sendo desnecessário, neste momento, renovar o discurso argumentativo então usado. No entanto, e muito sumariamente, pode repetir-se que o acto administrativo que as Reclamantes divisam na Lei 11-A/2013 inexiste e isto porque o que ora está em causa é a criação, extinção e modificação de autarquias locais e esta actividade e o ” respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas ” é matéria que a Constituição reserva à competência legislativa da Assembleia da República [art. 164º/n)]. Sendo certo que, do mesmo modo e complementarmente, “ a divisão administrativa do território será estabelecida por lei” (art. 236º/4 da CRP). Deste modo, a Lei Constitucional não só exige a intervenção da Assembleia da República na definição dos regimes jurídicos destas matérias como também que o mesmo se faça através de Lei e não de acto administrativo ( Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição”, Anotada, 4ª ed. II, p. 721 ). A referida actividade corresponde ao exercício duma função política-legislativa da Assembleia da República e não a qualquer função administrativa tanto mais quanto é certo que a mesma, enquanto órgão do Estado, não tem poderes executivos. De resto, e em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que, mesmo que a Lei 11-A/2013 contivesse actos individualizáveis, isso não lhe retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função legislativa. Por tal razão, não podem subsistir dúvidas acerca da natureza político-legislativa das disposições aqui em causa, isto é, de que a Assembleia da República quando editou, primeiro, a lei-quadro ( Lei nº 22/2012 , de 30/05) e, depois, a sua lei concretizadora ( Lei nº 11-A/2013 , de 28/01) exerceu, material e formalmente, a função político-legislativa. Não colhe, assim, a argumentação das Reclamantes de que a estatuição em causa é um acto materialmente administrativo. Em suma: o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo relativo à reorganização territorial autárquica, no qual se inscreve a Lei 11-A/2013 e nesta não se encontra o acto administrativo que as Requerentes nele vislumbram. A propositura desta providência constitui, assim, uma tentativa (não permitida) de interferir no processo político legislativo. Daí que nenhum agravo tivesse sido cometido quando , com fundamento no art.º 111.º/1d) do CPTA, se rejeitou liminarmente a presente providência cautelar . Finalmente ainda se dirá que as Requerentes não foram condenadas em custas pelo que, só por manifesto lapso, se reclamou de uma decisão inexistente. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal indeferem a presente reclamação. Sem custas. Lisboa, 23 de Maio de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Rosendo Dias José.