0707/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O licenciamento de uma obra não pode ser recusado a pretexto de que ela pode ferir uma servidão de vistas constituída em proveito de um prédio limítrofe.

II- As «janelas» a que alude o art. 73º do RGEU são as do prédio a edificar, e não as existentes num imóvel contíguo.

III- Porque na apreciação dos projectos de obras intervêm múltiplos juízos técnicos próprios do exercício da função administrativa, a ilegalidade do acto que não licenciou uma construção por causa de uma janela sita num prédio vizinho não implica que seja legalmente devido o licenciamento recusado.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, interpôs recurso de revista, «per saltum», do acórdão do TAF de Sintra que julgou improcedente a acção administrativa especial em que impugnara o acto de indeferimento do pedido de licenciamento de uma construção e solicitara a condenação do Município de Cascais no deferimento do mesmo pedido.

A acção fora proposta contra aquele município e contra B…, identificado nos autos como proprietário de um prédio limítrofe.

A recorrente terminou a sua alegação oferecendo as conclusões seguintes:

a) Não se configura nos autos a reunião dos elementos típicos viabilizadores da constituição de servidão de vistas, atento o disposto nos arts. 1360º, 1362º e 1363º, todos do Código Civil.

b) Com efeito, a abertura a que faz apelo a decisão administrativa é declarada como não contrária à lei, o que, desde logo, inibe a qualificação da mesma dentro daquele conceito.

c) E, mesmo que assim não se entenda, sempre é certo que a existência de uma janela, aberta já em fase de licenciamento, mesmo que aberta contrariamente aos comandos legais aplicáveis, nunca poderá ser considerada como de boa fé, impedindo, por tal facto, a consolidação temporal de servidão de vistas.

d) Carecendo, complementarmente, a decisão sob recurso de elementos que permitam a integração factual qualificativa como janela, e não como fresta.

e) Nem contendo o processo administrativo elementos que viabilizem a defesa do interesse público a que as normas do RGEU fazem apelo.

f) Revelando-se, em consequência, violados os comandos legais invocados nas presentes conclusões pelo acórdão recorrido.

Só o Município de Cascais contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

A- O art. 73º do RGEU visa, conforme resulta do preâmbulo do diploma, a «conveniente insolação e iluminação das dependências de habitação ou de trabalho» e a «defesa das condições de vida na intimidade», princípios esses reafirmados pelo art. 9º da Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7/4) ao estatuir que «todos têm direito a um nível de luminosidade conveniente à sua saúde, bem-estar e conforto na habitação, no local de trabalho e nos espaços livres públicos...».

B- O projecto de arquitectura apresentado pela recorrente viola o disposto no art. 73º do RGEU e o direito consagrado no art. 9º da Lei de Bases do Ambiente, pelo que tem pleno suporte legal o indeferimento da pretensão da autora, a que se procedeu por meio do acto impugnado.

C- Por força do aludido preceito do RGEU e do art. 1362º, n.º 2, do Código Civil, à recorrente apenas é permitido levantar edifício no seu prédio desde que entre ele e o que com ele confronta a nascente deixe o espaço mínimo de metro e meio.

D- O projecto de arquitectura da edificação que a recorrente pretendia erigir não respeitava aqueles requisitos de afastamento, implicando a tapagem da janela existente na edificação vizinha e, consequentemente, não poderia aquele projecto ser aprovado pela entidade demandada, ora recorrida, sob pena de violação das citadas normas do Código Civil.

E- O acto impugnado não padece dos vícios invocados pela recorrente, antes tendo efectuado correcta aplicação da lei, pelo que bem decidiu o acórdão sob recurso ao julgar improcedente e não provada a acção intentada pela recorrente.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A acção dos autos acometeu o acto de indeferimento do pedido de licenciamento de uma construção, acto esse motivado por a projectada implantação da obra a localizar a menos de metro e meio de uma janela existente num prédio contíguo, o que ofenderia o disposto nos arts. 1362º do Código Civil e 73º do RGEU e impediria o licenciamento nos termos do art. 24º, n.º 1, al. a), do DL n.º 555/99, de 16/12. O acórdão «sub censura» disse que tal acto era legal e, por isso, julgou a acção improcedente «in toto». E, nesta revista, a recorrente mantém que os autos não revelam a constituição de uma qualquer servidão de vistas nem os elementos susceptíveis «de integração fáctica» na hipótese do art. 73º do RGEU, pelo que a 1.ª instância teria errado ao negar que o despacho de indeferimento sofra do erro nos pressupostos arguido «in initio litis».

O art. 24º, n.º 1, al. a), do DL n.º 555/99 – diploma por que se regia o procedimento culminado pelo acto – estabelece que «o pedido de licenciamento é indeferido quando violar plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais ou regulamentares aplicáveis». Ora, na situação em apreço, a causa do indeferimento radicou nessas «outras normas», identificadas como sendo os citados arts. 1362º do Código Civil e 73º do RGEU.

Todavia, e desde logo, esse art. 1362º não é uma das «normas legais» para que remete o referido art. 24º, n.º 1, al. a). Com efeito, estar ou não constituída uma servidão de vistas é questão de direito privado, que simplesmente concerne aos titulares dos prédios em confronto. O detentor de uma servidão do género tem o direito de exigir do dono do prédio serviente que respeite «o espaço mínimo de metro e meio» previsto no n.º 2 daquele art. 1362º; mas isso, correspondendo à salvaguarda do seu interesse particular, consolidado num direito absoluto, nada tem a ver com a defesa de interesses públicos merecedores de protecção imperativa – até porque nada impede que o titular de uma servidão de vistas consinta, expressa ou tacitamente, na lesão desse seu direito. Aliás, um qualquer litígio sobre se existe, ou não, uma determinada servidão de vistas há-de resolver-se entre os respectivos «domini» nos tribunais judiciais, carecendo os municípios de atribuições para o dirimir. E nem sequer releva a conveniência de, mediante a recusa camarária de licenciamento de obras ofensivas de uma servidão de vistas, se prevenirem litígios, pois uma tal prevenção também excede as atribuições municipais.

O que antecede não significa que o acto impugnado seja nulo, nos termos do art. 133º, n.º 2, al. a), do CPA, já que ele, pronunciando-se sobre um pedido de licenciamento de obras, claramente se integra no «munus» autárquico. Simplesmente sucede que o despacho errou nos seus pressupostos de direito ao crer que a remissão genérica, prevista no art. 24º, n.º 1, al. a), «in fine», do DL n.º 555/99, abrangia o mencionado art. 1362º do Código Civil. Donde se conclui que esse motivo do indeferimento não logra sustentá-lo.

Resta ver se a solução do despacho pode autónoma e eficazmente estribar-se no outro motivo ali indicado, ou seja, na suposta violação, pelo projecto, do art. 73º do RGEU – como o acórdão recorrido disse também ocorrer. Esta norma dispõe o seguinte:

«As janelas dos compartimentos das habitações deverão ser sempre dispostas de forma que o seu afastamento de qualquer muro ou fachada fronteiros, medido perpendicularmente ao plano da janela e atendendo ao disposto no artigo 75º, não seja inferior a metade da altura desse muro ou fachada acima do nível do pavimento do compartimento, com o mínimo de 3 metros. Além disso não deverá haver a um e outro lado do eixo vertical da janela qualquer obstáculo à iluminação a distância inferior a 2 metros, devendo garantir-se, em toda esta largura, o afastamento mínimo de 3 metros acima fixado.»

Este art. 73º tem suscitado a dúvida de saber se «as janelas» a que se refere são só as previstas no edifício a construir ou também as já existentes num prédio vizinho. Ora, essa dúvida tem de resolver-se no primeiro sentido, afinal o único que minimamente se harmoniza com a letra do preceito (art. 9º, n.º 2, do Código Civil). Desde logo, e porque a norma trata da maneira como as janelas «deverão» ser dispostas, tempo verbal que se refere ao processo e ao resultado ulteriores do traçado delas numa fachada, logo se vê que o preceito alude a janelas futuras e, entretanto, apenas projectadas – e não a janelas preexistentes noutro edifício, cuja disposição se fez no passado e subsiste no presente. Depois, há que notar também que o artigo se ocupa da disposição de janelas, e não da disposição do «muro ou fachada» que lhes sejam fronteiros; e, negá-lo, é ler o preceito ao invés.

Portanto, as «janelas» mencionadas no art. 73º são as previstas no projecto a licenciar. Consequentemente, o acto impugnado errou ao supor que a janela do prédio vizinho se incluía na hipótese do art. 73º do RGEU e ao fundar o indeferimento na violação desse preceito. E o acórdão recorrido merece censura na medida em que não detectou o aludido erro.

Está agora adquirido que o acto impugnado padece dos vícios que o aqui recorrente lhe assacou, os quais determinam a sua anulação – sendo, portanto, de revogar a decisão «sub judicio». E, suprimido esse acto da ordem jurídica, resta-nos («ex vi» do art. 149º, n.º 4, do CPTA) enfrentar o pedido de condenação à prática do acto devido, cujo conhecimento a 1.ª instância considerou prejudicado.

Na óptica da recorrente, impõe-se condenar já o Município de Cascais a emitir o acto de licenciamento, «tout court». Contudo, a circunstância de o pedido de licenciamento ter sido indeferido por duas razões, cuja ilegalidade detectámos, não traz o efeito preclusivo de obstar à prática de um novo acto de indeferimento por outros motivos quaisquer. Ora, na apreciação dos projectos de construção intervêm múltiplos juízos técnicos (em que também se incluem os estéticos – cfr. os arts. 121º e ss. do RGEU) próprios do exercício da função administrativa, os quais não podem ser emitidos pelo tribunal, em substituição. Assim, é indiscutível que se impõe condenar o recorrido a praticar um novo acto, decisório do pedido de licenciamento; mas, nos termos do art. 71º, n.º 2, do CPTA, é impossível determinar desde já o conteúdo dele, somente se explicitando que tal acto nunca poderá reincidir, seja a que título for, em questões ligadas à janela do prédio vizinho.

Nestes termos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão recorrido e em julgar a acção procedente, anulando o acto impugnado e condenando o Município de Cascais a decidir o pedido de licenciamento em causa sem retomar as questões já resolvidas.

Custas pelo município, fixando-se a taxa de justiça:

Na 1.ª instância: 4 UC.

Neste STA: 6 UC.

Lisboa, 24 de Setembro de 2009 – Madeira dos Santos (relator) – Pais Borges – Rui Botelho.