0441/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Improcede a acção emergente de responsabilidade civil extracontratual fundada na existência de danos decorrentes de não ter conseguido pôr a funcionar um estabelecimento de aquacultura se o autor deixou caducar o licenciamento das respectivas instalações.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório B..., SA, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente a acção declarativa de condenação com processo ordinário em que pediu a condenação do ESTADO PORTUGUÊS, do INSTITUTO FLORESTAL e do MUNICÍPIO DE SINES ao pagamento, de forma solidária, de quantia a liquidar em execução de sentença. Para tanto alegou, formulando as seguintes conclusões: 1º- Os factos alegados nos art°s 35°, 36° e 37° da p.i., por terem interesse para a justa decisão da causa, deviam ter sido incluídos na Matéria de Facto Assente. 2°- Com efeito, pelo Decreto-Lei n° 116/89, de 14 de Abril, verifica-se que os prédios rústicos objecto do contrato de concessão constituem bens do domínio privado do Estado. 3°- De modo que, assim, não se aplica o regime dos bens do domínio público. 4º- O Despacho do Secretário de Estado da Agricultura referido no art° 37° da p.i., autoriza a instalação de piscicultura industrial nos prédios rústicos objecto do contrato de concessão. 5°- Devem, assim, ser aditados à Matéria de Facto Assente os factos alegados nos art°s 35º, 36° e 37° da p.i.. 6°- Tendo o Gabinete da Área de Sines (GAS) lançado um concurso público para a concessão e exploração da actividade de aquacultura, em terrenos de sua propriedade, assinalados na planta anexa ao programa desse concurso, o mesmo GAS sabia ou, pelo menos, tinha a obrigação de saber que esses terrenos podiam ser, na realidade, destinados e utilizados a esse fim, “a concessão de exploração, em regime de exclusivo, da actividade piscícola”. 7º- Ao assim não ter actuado, o GAS actuou, no mínimo, com negligência. 8°- Pois, como se verifica do Programa do Concurso e Caderno de Encargos (cfr. docs. de fls. 97 a 83) esse fim era essencial para o Concedente, uma vez que estabelece sanções para a concessionária (cfr. art°s. 16º e 17° do Caderno de Encargos), essencialidade essa que também se verificou para a concessionária, a A., ao ser transcrita no Contrato de Concessão, a fls. 90 e segts.. 9°- O GAS não ignorava nem, de resto, podia ter ignorado., a necessidade de se efectuarem obras para a implantação e funcionamento do referido contrato de concessão de exploração (cfr. cláusula 2ª do contrato de fls. 90 e segts.) bem como que, para a sua execução, era necessário serem previamente obtidas os necessários licenciamentos, os quais estavam a cargo da Câmara Municipal de Sines. 10°- Pelo que competia ao Estado, inicialmente através do GAS, assegurar que a Câmara Municipal de Sines permitiria a instalação e exploração nos prédios objecto do Concurso Público e do contrato de concessão da Aquacultura e que o seu licenciamento seria possível. 11°- Ao não tê-lo feito o R. Estado actuou, no mínimo, com negligência. 12°- De resto, o GAS, quer na formação do contrato quer nos preliminares, não agiu segundo as regras da boa fé, na medida em que, ao negociar com a A., criou-lhe expectativas de negócio que, à partida, já sabia que não se poderiam realizar, omitindo o que poderia determinar a não celebração do contrato. 13º- Como refere o R. Município de Sines no art° 3° da sua contestação, “o GAS não tinha (...) competência para determinar a utilização dos aludidos terrenos para fins de piscicultura, actividade que (...) teve de ser licenciada por um membro do Governo, no caso o Ministro do Mar, depois, aliás, de ter sido deferido o mesmo licenciamento pelo Secretário de Estado da Agricultura que posteriormente revogou esse despacho.” 14°- O R. Estado, quando aprovou o PROTALI, devia ter previsto e considerado o contrato de concessão celebrado com a A.. 15°- Ao não tê-lo feito o R. Estado actuou, no mínimo, com negligência. 16°- O Despacho Conjunto do Secretário de Estado dos Recursos Naturais, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território e do Secretário de Estado das Pescas, a fls. 293, que reconheceu o interesse público do estabelecimento de culturas marinhas ou piscicultura de S. ..., tornou inócuo esse reconhecimento de interesse público com o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 03.09.1996, de sustação da assinatura do protocolo. 17º- Pois, esse Despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 03.09.1996 impediu a implementação da “Aquacultura de S. ...”, ou seja a execução das obras e a exploração bem como o recebimento, para o efeito, do subsídio comunitário ao projecto no montante de 312.500 contos. 18º- O R. Estado não devia ter aceite o protesto do R. Município contra a referida declaração de interesse público. 19°- O referido Despacho de sustação constituiu revogação da declaração de interesse público que o próprio Estado antes declarara. 20°- O que o R. Estado fez sem que, para tanto, se verificasse fundamento. 21°- O que tornou, assim, o R. Estado responsável por essa revogação e consequências, ou seja pela não implementação da “Aquacultura de S. ...”, a não execução das obras e a exploração bem como o não recebimento, para o efeito, pela A. do subsídio comunitário ao projecto no montante de 312.500 contos. 22°- Por outro lado, o Município, depois de ter “reconhecido interesse económico e social ao projecto para o Município de Sines” e de ter proferido despacho de deferimento condicional do projecto de implementação da Unidade de Piscicultura de S. ..., não autorizou essa implementação. 23°- Por outro lado, após o referido despacho de implementação da “Aquacultura de S. ...”, o R. Município fez aprovar um PDM, no qual não previu a referida Unidade de Piscicultura, o que veio a conduzir a que não mais viesse, com fundamentos vários, a aprovar o licenciamento necessário à instalação e exploração no local concessionado no contrato de fls. 90 e segts. de uma actividade piscícola. 24°- - Essa omissão e consequentes despachos de indeferimento por parte da Câmara Municipal de Sines violaram os direitos da A.. 25°- O R. Município estava obrigado, segundo o princípio da garantia da existência ou manutenção, a, em prejuízo do que veio a ser estabelecido no PDM, manter, com todas as consequências, o deferimento para o licenciamento das obras de instalação e exploração da actividade piscícola no referido prédio. 26°- O R. Município estava vinculado, perante a A., com todas as inerentes consequências, a permitir e a tudo fazer para permitir, até às últimas consequências, a referida instalação e exploração por parte da A.. 27°- O R. Município, ao ter proferido o citado despacho, ao admitir que o projecto tinha interesse económico e social para o Município de Sines e ao, repetida e continuadamente, ter exigido e solicitado, da A. bem como de terceiros, estudos, projectos e pareceres, criou na esfera jurídica da A. legítimas expectativas e uni direito adquirido de que iria proceder ao licenciamento das obras necessárias para a implementação do identificado contrato de concessão de fls. 90 e segts.. 28°- O R. Município não tinha fundamento para ter recusado a assinatura do protocolo de fls. 300 e segts. e o nele estabelecido. 29°- Pois, são insubsistentes as razões constantes dos docs. de fls. 304 e 305 para o Município não ter assinado o protocolo de fls. 300 e segts. e, assim, não ter autorizado a implementação da “Aquacultura de S. ...”, ou seja a execução pela A. das suas obras e a sua exploração. 30°- A conduta dos R.R. violou as expectativas e os direitos adquiridos, que a A. adquiriu pelo Concurso Público de fls. 47 e segts., pelo contrato de fls. 90 e segts., e nos requerimentos, respostas e pareceres, designadamente com os R.R. 31°- O princípio da legalidade, que manda a Administração obedecer à lei, e o princípio e respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, que obriga a Administração a não violar as situações jurídicas protegidas dos administrados, foram, no caso, violados pelos R.R.. 32°- Devem, assim, os R.R. indemnizar a A. das perdas emergentes e lucros cessantes que lhes causaram, em montante a liquidar em execução de sentença. 33°- Deve, por conseguinte, dar-se provimento ao presente recurso, revogando-se a, aliás Douta, sentença recorrida e substituindo-se esta por Douto Acórdão que julgue a acção provada e procedente. O que com o benévolo suprimento de Vossas Excelências, se espera seja feito, por ser de inteira Justiça” O Município de Sines contra-alegou vindo a concluir como segue: A) Os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas, e daí que o seu objecto se consubstancie nos vícios e erros de julgamento que o recorrente lhe atribua, sendo certo que o seu âmbito é delimitado nas conclusões da respectiva alegação - artigos 684.°, n.° 3 e 690.°, n.° 1 do CPC. B) No caso concreto, com excepção da invocação por parte da Recorrente da violação do disposto no art° 511° do C.P.C., constata-se que a Recorrente, em sede das suas conclusões, não especifica, quais as normas jurídicas que no seu entender terão sido violadas, no âmbito da sentença recorrida e não lhe imputa qualquer vício ou erro de julgamento, o que determina a improcedência do recurso. C) O digníssimo tribunal “a quo” efectuou uma correcta interpretação e aplicação do disposto no art° 511° do C.P.C., porquanto, a matéria constante dos art°s 35º e 36° da p.i., é de facto conclusiva; D) Ainda que assim não se entendesse, o que não se admite mas que se traz à colação por mero dever de patrocínio, a matéria ínsita em tais artigos da p.i., não tinha nem tem interesse para a decisão da causa, no sentido de poder contribuir para a formação do juízo que há-de determinar a decisão e porquanto tal matéria não tinha, nem tem influência directa no esclarecimento da verdade. E) Diga-se em bom rigor que, só devem ser especificados factos materiais simples, na medida em que possam servir para que se julgue da viabilidade ou inviabilidade do pedido e não conclusões extraídas de realidades concretas. F) O mesmo se diga, quanto à matéria ínsita no art° 37° da douta p.i., nada havendo a apontar ao então decidido pelo digníssimo Tribunal “a quo”. G) A consideração de que os terrenos objecto do contrato dos presentes autos integram o domínio público do Estado ou o seu domínio privado, afigura-se, tal como a acção vem estruturada pela A., Recorrente, irrelevante e insusceptível de influenciar a decisão de mérito. H) Não decorre pois, da sentença recorrida a aplicação de qualquer regime jurídico quanto à natureza jurídica dos terrenos objecto do contrato dos presentes autos, mas, ao invés, a apreciação da existência ou não de responsabilidade civil extra-contratual, por actos de gestão pública ilícitos, em conformidade com o regime jurídico estatuído no DL n° 48051, de 21/11/87, bem decidindo o tribunal “a quo” ao concluir pela inexistência da prática de qualquer acto ilícito em face dos respectivos pressupostos. I) Devem improceder todas as demais considerações vertidas nas doutas conclusões da Recorrente, designadamente as vertidas nas conclusões, 22 a 31 das alegações, desde logo, porquanto, as mesmas, salvo o devido respeito por outra opinião, não são dirigidas à sentença recorrida, pelo contrário. J) Sem prescindir, por mera cautela de patrocínio, sempre devem ser julgadas improcedentes tais considerações, porque destituídas de qualquer razão de facto e de direito que as sustente. K) Inexistiam no caso concreto, quaisquer direitos adquiridos por parte da Recorrente em face do Município de Sines e que este estivesse legalmente obrigado a observar, nem em momento algum o Município de Sines com a sua conduta frustrou quaisquer expectativas legítimas da Recorrente - conforme resulta aliás, da douta sentença recorrida. L) Seja, aquando da aprovação do PDM de Sines, seja posteriormente, sendo certo que foi a A. quem abandonou o procedimento de licenciamento de obras que se encontrava em curso e que o deixou caducar, caducidade que a Recorrente expressamente reconheceu e que com ela se conformou. M) A Recorrente não mais apresentou qualquer pedido de licenciamento de obras para o local objecto da concessão, o que não fez porque não quis, sendo certo que notificada de todos os actos administrativos com eles se conformou, porquanto não os impugnou contenciosamente. N) A douta sentença recorrida não merece qualquer reparo encontrando-se fundamentada de facto e de direito, tendo o digníssimo tribunal “a quo“, efectuado, uma correcta interpretação dos factos e do direito. Nestes termos e nos demais de direito que V.Exas. mui doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida a qual não merece qualquer reparo, fazendo-se JUSTIÇA, ao caso indicio.” O Estado Português apresentou a seguinte contra-alegação: 1.º Nos presentes autos está em causa a apreciação da sentença que julgou improcedente a acção intentada pela ora Recorrente. 2.º Que julgou extinto o direito da Autora. 3º Sobre a matéria em causa nos presentes autos o Réu Estado Português manifestou, já no decurso do pleito, a sua pretensão relativamente ao enquadramento jurídico do litígio, confiando que a análise por parte desse douto Tribunal contribuía - e contribuirá, certamente - para dissipar as dúvidas geradas sobre o enquadramento jurídico da matéria em discussão. Requer-se, por isso, a esse douto Tribunal que se faça a costumada JUSTIÇA! Notificada para identificar as normas jurídicas violadas pela decisão recorrida a recorrente veio apresentar requerimento com o seguinte teor: Excelentíssimo Senhor Juiz Conselheiro-Relator: B..., S.A., Recorrente nos autos acima referenciado que move contra o Estado Português e outro, notificada do despacho de fls., vem, pelo presente, e em cumprimento do mesmo, dizer a Vossa Excelência que, no seu entender, a sentença recorrida violou, nomeadamente, as seguintes normas jurídicas: art°s 1° e 3° do Decreto-Lei n° 116/89, de 14 de Abril, art° 5° do Decreto-Lei n° 468/71, de 5 de Novembro, art° 4° do Decreto-Lei n° 477/80, de 15 de Novembro, art° 511° do Cód. Proc. Civil, art°s 227° e 334° do Cód. Civil, art°s 3°, 4°, 5°, 6° e 140° do Cód. do Procedimento Administrativo, art°s 18°, 86°, n° 1, e 266° da Constituição da República Portuguesa, art°s 1°, 2°, n° 1, 6°, 7°, 8° e 9° do Decreto-Lei n° 48051, de 21 de Novembro. Requerimento que mereceu as seguintes considerações por parte do Estado: O Estado, notificado do conteúdo do requerimento em que a Recorrente “B..., S.A.”, indica as disposições jurídicas alegadamente violadas pela sentença, vem dizer o seguinte: 1. No seguimento da posição assumida na acção, e aderindo ao entendimento perfilhado na sentença e não infirmado na Alegação, entende que é manifesto não terem sido violadas na sentença as referidas normas jurídicas. 2. Realça, ainda, que não estamos perante uma acção de responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, cujos pressupostos da especialidade e da anormalidade dos prejuízos tinham que ter sido expressamente invocados. Pelo que, nunca poderia ser violada a norma do art. 9°, do Dec. Lei n° 48051, de 21.11.67. Aliás, esta matéria nem sequer foi aflorada no corpo da Alegação. Deve, em consequência, ser negado provimento ao recurso. Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir. II Factos A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade: 1) O Gabinete da Área de Sines (GAS) lançou um concurso público para “concessão de exploração dos terrenos destinados à Aquacultura propriedade do Gabinete da Área de Sines”, (cfr. doc. de fls. 47 a 73, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), cujo objecto era “o de proceder à adjudicação da concessão da exploração dos terrenos que constituem a área, destinada à aquacultura, composta por cerca de 38 hectares, os quais apresentam os imites constantes da Carta à escala 1/5.000, anexa a este programa e compreende os seguintes artigos da secção V do Cadastro da Freguesia de Sines: partes dos artigos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10” (cfr. doc. de fls. 47 a 73, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 2) Nos termos do art.° 1° do Caderno de Encargos do Concurso (CE) na alínea anterior, “a concessão tem por objecto a atribuição do direito exclusivo de Exploração dos terrenos destinados à Aquacultura, identificados no Programa do Concurso” (cfr. doc. de fls. 74 a 83, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 3) Nos termos do n.° 1 do art.° 2.° do CE, “a concessão é pelo prazo de vinte e cinco anos (...) “(cfr. doc. de fls. 47 a 73, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 4) Nos termos do n.° 1 do art.° 4.° do CE, “o valor da renda anual respeitante a 1988 a oferecer na Proposta e a pagar pela Concessionária na data da assinatura do Contrato de Concessão, não poderá ser inferior a Esc. 600.000$00 (seiscentos mil escudos)” (cfr. doc. de fls. 47 a 73, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 5) Nos termos do n.° 2 do art.° 10.º do CE, “a concessionária obriga-se à utilização integral dos terrenos objecto da Concessão, dentro do prazo de 5 (cinco) anos.” (cfr. doc. de fls. 47 a 73, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 6) O disposto no preceito do CE referido no número anterior foi, depois, alterado, passando a ter a seguinte redacção. “A concessionária obriga-se à utilização integral dos terrenos objecto de concessão, dentro do prazo de 15 anos” (cfr. doc. de fls. 84, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 7) Alteração que foi comunicada a C..., o qual viria ser membro do conselho de administração da A. “(cfr., respectivamente, docs. de fls. 85 e 46 verso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 8) Em anúncio publicitado num jornal, com a data de 12 de Novembro 1987, o GAS faz saber que “está aberto Concurso Público para a concessão de Exploração de 38 hectares de terrenos destinados à Aquacultura, propriedade do mesmo” (cfr. doc. de fls. 86, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), 9) Por meio de carta datada de 21 de Dezembro de 1987, o GAS informa o Sr. C..., da publicação na III Série do D.R. do “Anúncio do Concurso Público para Concessão da Exploração de Terrenos Destinados à AQUACULTURA” (cfr. doc. de fls. 87 e 88, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 10) Por meio do ofício n.° 00460, de 14.03.88, o GAS solicitou à D..., Lda. (cfr. doc. de fls. 89, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), um conjunto de documentos tendo em vista a assinatura do contrato relativo à concessão de terrenos destinados à exploração piscícola “Aquicultura”. 11) Em 17.08.1988, foi constituída a sociedade “B..., S.A.”, ora A., tendo por objecto a produção e comercialização de espécies aquáticas, a preparação de alimentos para aquicultura e todas as operações necessárias à sua comercialização (cfr. doc. de fls. 46, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 12) Em 18.10.88, foi celebrado entre o GAS e a ora A. um contrato de “concessão de exploração, em regime de exclusivo, da actividade piscícola a exercer nos terrenos destinados à Aquicultura…” (cfr. preâmbulo e cl. 1ª do doc. de fls. 90 a 92, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 13) Nos termos da cl. 1ª do contrato, este “tem por objecto a concessão de exploração, em regime de exclusivo, da actividade piscícola a exercer nos terrenos destinados à Aquicultura adiante delimitados, nos termos dos no Programa do Concurso, incluindo o Caderno de Encargos, e na Proposta da adjudicatária de 08.01.88 (...)” (cfr. doc. de fls. 90 a 92, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 14) Foi convencionado um prazo de concessão de vinte e cinco anos (cfr. cl. 5ª doc. de fls. 87 e 88, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 15) Nos termos da cl. 2ª do contrato (cfr. doc. de fls. 90, verso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), a A., como concessionária obrigava-se “a executar as obras necessárias, designadamente tanques e demais infra-estruturas, e a exercer a actividade piscícola segundo as normas técnicas e requisitos científicos adoptados em estabelecimentos similares, obrigando-se também a efectuar o tratamento de efluentes que são ou vierem a ser impostos por lei, bem como os seguros de responsabilidade civil por danos ao ambiente.” 16) Nos termos da cl. 3ª do contrato (cfr. doc. de fls. 90, verso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), “compreende-se no estabelecimento o conjunto de bens que, pelo Estado através do Concedente ou pela Concessionária estão ou vierem a ser implantados nos terrenos da concessão ou a ser-lhes afectos, designadamente redes de energia eléctrica, água e esgotos, instalações, equipamentos, aparelhagem e outros bens afectos de modo permanente e necessário à exploração.” 17) Nos termos do ponto 1. cl. 7ª do contrato (cfr. doc. de fls. 91, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), “A concessionária pagará ao Concedente, durante o período de concessão, uma remuneração equivalente à parte proporcional do terreno efectivamente utilizada na concessão, acrescida de 20% sobre o remanescente da área concessionada mantida em reserva, tomando como base as seguintes remunerações anuais, a preços constantes de 1998: - 1989 - 484.700$00 (quatrocentos e oitenta e quatro mil e setecentos escudos), na data da assinatura do presente contrato; - 1990 - 742.100$00 (setecentos e quarenta e dois mil e cem escudos); - 1991 a 2012 - 1.500.000$00 (um milhão e quinhentos mil escudos).” 18) Nos termos do ponto 2. da cl. 7ª do contrato (cfr. doc. de fls. 91, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), “As remunerações de 1990 e dos anos seguintes serão pagas adiantadamente até 1 de Outubro de cada ano e actualizadas em função da taxa de inflação verificada no ano anterior e publicada pelo Instituto Nacional de Estatística.” 19) Por meio de requerimento, datado de 27.01.89, a A. requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sines “que se digne mandar passar a competente licença de obras para o que se junta a memória descritiva do projecto e outros elementos referentes à obra” (cfr doc. de fls. 94, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 20) Por meio de carta datada de 14.02.89, dirigida pela A. à Câmara Municipal de Sines (CMS), foi junta ao processo “cópia da memória descritiva dos “circuitos de Adução e Rejeição de água” resultante de uma primeira fase de um Estudo Prévio adjudicado à E..., S.A.” (cfr. doc. de fls. 95, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 21) Por meio de telegrama de 27.03.89., dirigido pelo Presidente da Municipal de Sines à A., foi comunicado a esta que “foi deliberado em sessão de Câmara de 15.03.89, solicitar pareceres urgentes a: - DPU - Arquitecta F..., - Hidrotécnica Portuguesa, - Serviço Nacional de Parques,” “Mais se informa de que esta Câmara reconhece de interesse económico e social o projecto para o município de Sines.” 22) Por meio de ofício datado de 07.04.89, dirigido à A., esta é informada de que “O IFADAP, como organismo encarregado da análise dos projectos no sector da pesca candidatos aos apoios comunitários, vem comunicar que o projecto acima identificado mereceu parecer favorável do Estado Português, pelo que foi remetido à D.G. XIV da Comissão das Comunidades Europeias, para decisão.” (cfr. doc. de fls. 97, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 23) Por meio de carta de 17 de Julho de 1989, o GAS informa a A. de que foi confirmada a encomenda feita pelo primeiro a “E..., S.A. de um projecto de entroncamento da estrada de S. ... com a EN-120, em cujo anexo se transcreve um telefax da EDP, contendo comentários a essa obra projectada e junto um mapa contendo os vários traçados previstos para essa estrada (cfr. doc. de fls. 98 a 100, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 24) Por meio do ofício n.° 01388, de 19.10.89, a CMS informou a A. de que deve “apresentar nova planta de implantação de todos os elementos do projecto e com a nova implantação do CM 1109, respeitando os pareceres da JAE e da CMS. Quanto à zona “non aedificandi”, sugere-se à B... a apresentação em Sessão de Câmara, quer da nova planta de implantação quer do próprio projecto.” (cfr. doc. de fls. 101, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 25) Em 21.02.90, a A. solicitou à CMS que o seu processo fosse presente a Sessão da Câmara, cfr. doc. de fls. 102 e 103, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 26) Por meio do ofício n.° 512, de 31.03.90, a CMS informou a A. de que o projecto foi deferido (cfr. doc. de fls. 104, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 27) Por meio do ofício de 30.10.90, o IFADAP informou a A. de que o Comité das Estruturas de Pesca da CEE aprovou o projecto da A. para a concessão do apoio financeiro da Comunidade Europeia, (cfr, doc. de fls. 105, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 28) Por meio de ofício n.° 28478, de 30.10.1990, a Comissão da CEE notificou a A. da sua decisão de financiar o projecto da A. no montante máximo de Esc. 207.135.189$00 (cfr. doc. de fls. 107 a 111, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 29) Mais informou a Comissão no ofício referido na alínea anterior que a A. deve “salvo autorização especial da Comissão, iniciar os trabalhos no prazo de um ano a contar da data de notificação da presente decisão e terminar esses trabalhos no prazo de dois anos a contar do seu início, salvo caso de força maior.” (cfr. doc. de fls. 111, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 30) No DR, I Série, n.° 179, de 04.08.90, foi publicada a Portaria n.° 623/90, 16 de Julho de 1990, ratificando a deliberação da assembleia Sines de 16 de Fevereiro de 1990, que aprovou o Plano Director Municipal de Sines; 31) No DR., II Série, n.° 248, de 26 de Outubro de 1990, foi publicada a Declaração do Director-Geral do Ordenamento do Território, de 25.09.90, nos termos da qual “Na sequência da publicação da Port. 623/90 de 4-8, através da qual foi ratificado o Plano Director Municipal de Sines, tornam-se públicos o regulamento e as plantas de síntese do referido plano, que em anexo se publicam.” (cfr. doc. de fls. 112 a 122, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 32) Por meio de carta de 25.06.91, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Sines, a A. requereu a “aprovação do projecto de instalação do projecto piloto da exploração piscícola de S. ... (...) bem como do atravessamento da estrada camarária de S. .../Porto Covo e a sua junção ao processo n.° 2639”, (cfr. doc. de fls. 123, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 33) Em 19.08.91, foi redigido pela CMS o ofício n.° 1592, dirigido à A., relativo à “Unidade de Piscicultura em S. ..., Projecto Piloto”, no qual se afirma que o mesmo “mereceu em reunião de Câmara de 91.07.24, o seguinte despacho: “Indeferido.” “Qualquer construção, mesmo que provisória, deve cumprir o afastamento estabelecido no PDM em relação às Estradas Nacionais e Municipais, 50m e 20m respectivamente (art.° 80.° do Reg. do PDM)”. (cfr. doc. de fls. 126, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 34) Em 03.03.92, a CMS endereçou à A. ofício, solicitando que esta apresentasse “com a maior brevidade possível, o sistema de tratamento dos efluentes da exploração piscícola prevista para S. ....” (cfr. doc. de fls. 127, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 35) Ao que a A. respondeu por carta de 11.03.1992 (cfr doc. de fls. 128 e 129, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 36) No DR, I Série - B, de 27.08.93, foi publicado o Decreto Regulamentar n.° 26/93, de 27.08 que aprovou o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI); 37) Na mesma data e no mesmo DR foram publicadas as Portarias n.° 760/93 e n.° 761/93, ambas de 15.07, que fixam, respectivamente, as regras de delimitação e ocupação dos núcleos de desenvolvimento turístico no litoral alentejano e as regras de delimitação e ocupação das áreas de desenvolvimento turístico no litoral alentejano, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 38) Em 19.10.93, a A. solicitou ao IFADAP a prorrogação do prazo de utilização do apoio financeiro comunitário ao projecto dos autos (cfr. doc. de fls. 130 a 131, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 39) O que foi aceite pela Comissão das Comunidades Europeias, como última prorrogação possível, prorrogando as datas do início e termo das obras, devendo as mesmas começar antes de 31 de Janeiro de 1994 e terminar até 31 de Janeiro de 1996 (cfr. doc. de fls. 132 e 133, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 40) A A., através de carta de 22.12.93, solicitou ao IFADAP para interferir junto da Comissão das Comunidades Europeias a fim de “alterar a data de início dos trabalhos para antes de 31 de Janeiro de 1995 e a data limite fim dos trabalhos para 31 de Janeiro de 1997 (...)” (cfr. doc. de fls. 135, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 41) A Comissão aceitou a modificação do prazo solicitada pela A. nos termos da alínea anterior (cfr doc. de fls. 136, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 42) A A., através de carta de 20.03.95, dirigida ao Presidente da CMS, afirmou que “tendo sido recolhida junto dos serviços competentes, a informação da caducidade da autorização para implementação por esta empresa, da unidade de piscicultura de S. ..., conferida em reunião de Câmara do dia 23Mar90, vimos por este meio solicitar a sua renovação e a definição dos condicionamentos a observar na revisão do projecto, designadamente a definição das zonas non aedificandi, a altura máxima das edificações, etc., a fim de ser possível organizar o processo de licenciamento de obras em termos aceitáveis pela Câmara.” (cfr. doc. de fls. 137 e 138, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 43) Por meio de carta endereçada ao Presidente da CMS, a A. requereu “a anexação do Estudo de Impacto Ambiental e do parecer da Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo, ao processo n.° 2639, referente ao projecto de piscicultura desta empresa” (cfr. docs. de fls. 139 a 168, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 44) A CMS, através do ofício n.° 1267, de 19.06.95, informou a A. de que havia solicitado parecer à CCRA sobre a instalação da piscicultura (cfr. doc. de fls. 169, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 45) A CMS deu a conhecer à A. o ofício da CCRA n.° 6642, de 03.07.95, nos termos do qual aqueles serviços emitem parecer desfavorável em relação à instalação da exploração piscícola dos autos, porque, por um lado, “a localização pretendida não ter acolhimento” nem no PROTALI, nem no PDM, pelo outro, “o local proposto para o empreendimento interfere com servidões e restrições de utilidade pública como a faixa de protecção ao 1C 4 (art.° 20.° PROTALI), a rede ferroviária proposta (art.° 21.° PROTALI) e, bem assim, com a REN e RAN (art.°s 17.° e 26.° do PROTALI) em áreas de conservação da natureza e protecção da paisagem.”, (cfr. doc. de fls. 170, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 46) Por meio de Declaração de 12.07.95, a “G..., S.A. - considera o projecto dos autos “de importância muito relevante para o desenvolvimento da região, uma vez que além da criação de um número muito significativo de postos de trabalho directo, contribuirá para atrair a instalação de outras indústrias a montante e a jusante (indústrias de produção de alimentos para peixes, de frio, e manutenção e de apoio de serviços).” (cfr. doc. de fls. 171, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 47) Em 24.07.95, a A. dirigiu requerimento ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território (MPAT) e ao Ministro do Mar (MM), solicitando, inter alia, “a admissão da mencionada unidade de piscicultura industrial, com a consequente notificação da Câmara Municipal de Sines para proceder ao licenciamento de obras.” (cfr. doc. de fls. 172 a 175, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 48) Em anexo ao referido requerimento, a A. juntou cópia do despacho do Ministro do Mar autorizando “um estabelecimento de culturas marinhas, com a área de 16 ha, a denominar por “Aquacultura de S. ...”, sito em S. ..., Concelho de Sines e emitindo “o competente título de autorização.” (cfr. doc. de fls. 176 a 179, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 49) Tendo então apresentado os seus novos associados, “H...” e “I...”. (cfr. doc. de fls. 180 a 182, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 50) Juntou, também, um parecer da Dra. J..., Professora Assistente de Aquacultura, relativo ao projecto dos autos (cfr. doc. de fls. 182, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), e um estudo de envolvência, (cfr. doc. de fls. 182 a 191, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 51) Por meio do ofício n.° 1529, de 01.08.1995, a CMS informou a A. de que “(...) não é possível a emissão de parecer favorável considerando que o terreno objecto do projecto se situa, de acordo com o PDM, em áreas de conservação da natureza e protecção da paisagem. Para estas áreas o regulamento do Plano Director Municipal de Sines não permite esta actividade industrial nem a ocupação pretendida.” (cfr. doc. de fls. 192, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 52) Em 12 de Setembro de 1995, a A. apresentou junto do Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (CGSEALOT) exposição na qual pedia informação sobre o requerimento de Julho passado deduzido junto do MPAT e do MM (cfr. doc. de fls. 193, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 53) Nesta sequência, a CCRA solicitou à A. “informação da JAE relativamente à localização do empreendimento em relação ao 1C4” (cfr. doc, de fls. 194, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 54) Por meio de carta de 27 de Setembro de 1995, a A. procedeu conforme solicitado, tendo junto o ofício de 27.09.95 da JAE no qual se afirma, inter alia, que “a localização da piscicultura, a 50 m da EN120-1 em S. ..., não interfere com o traçado aprovado do Estudo Prévio do 104, encontrando-se portanto, fora da zona de servidão “non aedificandi” prevista no n.° 1 do art.° 3.° do Dec.-Lei 13/94.” “No entanto, dado que a piscicultura se situa junto da EN 120-1, a sua localização em relação a esta estrada terá que obedecer ao Decreto-Lei n.° 13/71 que no art.° 8.º alínea e) proíbe as instalações de carácter industrial a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada.” (cfr docs. de fls. 195 e 196, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 55) Por meio do ofício n.° 9305, de 4.10.1995, a E... informou o CGSEALOT de que “não manifestamos oposição à localização do empreendimento no local previsto, dado o reconhecimento do interesse público do mesmo.” (cfr. doc. de fls. 197, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 56) Por meio de carta de 11.10.95, a “I...” solicitou ao CGSEALOT a autorização do projecto dos autos por meio do despacho conjunto do MPAT e do MM (cfr. doc. de fls. 199 a 201, cujo teor se dá por integralmente reproduzido) 57) Através de carta datada de 30.10.95, a A. requereu aos MPAT e ao Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP), a prolação de despacho autorizativo conjunto, (cfr. doc. de fls. 202 e 203, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 58) Por ofício de 16.11.95, o Chefe de Gabinete do MPAT instou a A. a colher o parecer da Comissão Regional da Reserva Agrícola, “que deverá remeter para instruir o processo, permitindo assim uma maior decisão.” (cfr. doc. de fls. 204, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 59) Na carta de 17.11.95, dirigida pela A. à CGSEALOT, refere-se, inter alia, que “(...) não existe nenhuma implantação pretendida em terrenos da Reserva Agrícola Nacional” pelo que “(...) rogamos a V. Ex.a o esclarecimento desta questão junto de Sua Excelência o Secretário de Estado (...)” (cfr. doc. de fls. 205, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 60) Em 03.01.96, a CGSEALOT deu conhecimento à A. do ofício n.° POS/2639 da CMS de 14.12.95, nos termos do qual, “A CMS reitera e reafirma o seu despacho de 13.07.95, pois o PDM não permite qualquer tipo de ocupação dos terrenos em causa.” “No entanto e porque se entende que o investimento é interessante, deverá ser localizado na zona industrial de Sines, quer a nascente/Sul, quer a norte da Central Térmica da EDP.”, (cfr. doc. de fls. 206 e 207, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 61) Por meio de ofício de 08.01.96, a CMS solicitou à A. a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental, sobre a construção de unidade de piscicultura em S. ... (Junto à Central da EDP) - Sines, (cfr. doc. de fls. 208, cujo teor se dá por integralmente reproduzido) 62) Dando satisfação a esse pedido a A., em 19.01.96, entregou à CMS o solicitado estudo de impacto ambiental (cfr. doc. de fls. 211 a 242, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 63) O referido estudo de impacto ambiental foi também enviado ao SEAL ao Secretário de Estado das Pescas (SEP) (cfr., respectivamente, fls. 243 a 246, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 64) Em 10.01.96, a K..., S.A. (K...) informou a A. de que “a G..., empresa gestora do património imobiliário do IAPMEI, nos oficiou que nada tem a opor à construção e instalação das infra-estruturas que a B... necessite nas áreas afectas à Central Sines, nos termos do acordo estabelecido entre a K... e a B...”, (cfr. doc. de fls. 247, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 65) Em 08.04.96, a A. apresentou junto do Secretário de Estado dos Recursos Naturais (SERN) um relatório completo do processo, solicitando a sua resolução, (cfr. doc. de fls, 248 a 254, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 66) Em 15.04.96, foi elaborada informação pelo Departamento dos Serviços Técnicos da CMS (cfr. doc. de fls. 275 a 277, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), referindo, inter alia, que: - “De acordo com a planta síntese do Plano Director Municipal de Sines, o local de implantação da piscicultura de S. ... encontra-se classificado como área e faixa de protecção, enquadramento e integração.” - “Segundo a alínea a) do art.° 89.° do PDM de Sines, nas áreas e faixas de protecção, enquadramento e integração só são admitidas construções de apoio à actividade agrícola e agropecuária, além da habitações do proprietário ou titular dos direitos de exploração e trabalhadores permanente da mesma.” - “O projecto B... apresenta alguns impactos paisagísticos consideráveis principalmente se se atender à área envolvente, onde se podem encontrar habitats de grande sensibilidade ecológica e valor paisagístico, como as dunas e o vale da Ribeira da Junqueira.” - “O projecto prevê diversas construções que resultam numa área de construção excessivamente extensa (...)”. - “Relativamente ao tratamento dos efluentes dos tanques de produção está prevista uma filtragem mecânica cuja eficácia é de 40% a 60%, o que, apesar da diluição de 75% prevista, parece ser manifestamente insuficiente dada a tecnologia actualmente disponível.” 67) Em 17.04.96, a A. enviou à CMS os desenhos que ilustram a linguagem arquitectónica do projecto, solicitando que os mesmos fossem levados ao conhecimento da sessão de Câmara, bem assim como a declaração formal por parte da A. de que será estabelecido um sistema permanente de controlo dos efluentes da piscicultura (cfr. doc. de fls. 255 a 260, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 68) Em 23 e 26 de Abril de 1996, a A. entregou ao MPAT e ao Prof. L... do Ministério da Agricultura e Pescas, uma carta insistindo na prolação do despacho conjunto autorizativo do projecto dos autos (cfr. doc. de fls. 262 a 267, cujo teor se dá por integralmente reproduzido) 69) Em 07.05.96 a A. insistiu junto do MPAT no sentido da emissão do despacho conjunto de aprovação do licenciamento do projecto dos autos (cfr. doc. de fls. 268 e 269, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 70) A solicitou à CMS o envio dos pareceres emitidos pelos serviços técnicos da Câmara e pela Universidade de Évora, bem como o deliberado pela reunião camarária de 17.04.96 (cfr. doc. de fls. 270, cujo teor se integralmente reproduzido); 71) O que foi satisfeito por meio de ofício n.° 988 de 23.04.96 da CMS, (cfr. docs. de fls. 270 a 277, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 72) Por meio do ofício n° 1045, de 02.05.96, a A. foi informada pela CMS do conteúdo do despacho camarário de 17.04.96, no qual se afirma que “Nos termos do Plano Director Municipal, a CMS considera desadequado o presente projecto, tendo como referência determinante que a zona em equação deverá manter a sua vocação de faixas de protecção enquadramento e integração, pelo que a proposta é indeferida” (cfr. doc. de fls. 278, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 73) Por carta de 27.05.95, a A. informou o MPAT do teor do ofício referido na alínea anterior (cfr. doc. de fls. 279 a 281, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 74) Em 23.05.96, a Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais emitiu um parecer, nos termos do qual o projecto de S. ... “segundo a presente informação não terá impactos negativos sobre o território do parque natural.” (cfr. doc. de fls. 282 a 284, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), 75) O qual mereceu despacho de concordância do SERN (cfr. doc. de fls. 282, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 76) Em 24.06.96, o SEALOT elaborou um projecto de despacho conjunto para ser assinado pela Ministra do Ambiente e pelo Secretário de Estado das Pescas (cfr. doc. de fls. 285 a 290, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 77) Por meio despacho conjunto dos Secretários de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, das Pescas e dos Recursos Naturais, publicado no DR, II Série, n.° 187, de 13.08.96, (cfr. doc. de fls. 291, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), foi reconhecido o interesse público do estabelecimento de culturas marinhas ou piscicultura de S. .... 78) Por meio de ofício datado de 13.08.96, da Direcção das Pescas e da Agricultura, é dado conhecimento do teor do despacho referido na alínea anterior à A. (cfr. doc. de fls, 292 a 296, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 79) No Diário de Beja de 29.08.96, é publicada uma notícia que dá conta de uma nota da CMS, na qual se afirma que “está em causa um projecto privado de criação em cativeiro de peixes junto à praia mais frequentada do concelho de Sines.”, (cfr doc. de fls. 172297, cujo teor se dá por integralmente reproduzido) 80) Em 05.09.96, na sequência do despacho conjunto referido na alínea xxx), a CCRA enviou à A. a minuta de um Protocolo a ser celebrado entre a CMS, a Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais, a Direcção Regional de Agricultura do Alentejo e Costa Vicentina, a Direcção-Geral das Pescas, a CCRA e a ora A. (cfr. doc. de fls. 298 a 302, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 81) Por meio do ofício n.° 2132, de 03.09.96, a CMS afirma o seu protesto contra a declaração de interesse público do projecto dos autos, sublinhando que a área de implantação do mesmo corresponde a uma “área de conservação da natureza e protecção da paisagem” e que o mesmo “nos sérias reservas quanto à atitude dos frequentadores da praia face a novo empreendimento aí localizado.” (cfr. doc. de fls. 304, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 82) Em 12.09.96, a A. foi informada pela CCRA de que a assinatura do referido protocolo era sustada em cumprimento do despacho de 10.09.96 do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território exarado no ofício n.° 2132, de 03.09.96 da CMS, referido na alínea anterior (cfr. doc. de fls. 303 e 304, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 83) Por meio do ofício n.° 2847, de 20.11.96, a CMS informou a A., de que, na sequência da declaração de interesse público, a assembleia municipal de Sines emitiu, em 03.09.96, parecer desfavorável quanto à implantação do projecto dos autos, (cfr, doc. de fls. 305, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 84) A título de rendas a A. pagou: Em 12.09.89, o montante de Esc. 814.084$00, ao GAS, Em 31.12.90, o montante de Esc, 1.689.000$00, à DGF, Em 18.01.92, o montante de Esc. 162.646$00, à DOE, Em 30.09.92, o montante de Esc. 1.150.846$00, à DGF, Em 30.09.93, o montante de Esc. 1.253.271$00, ao IF, Em 28.09.94, o montante de Esc, 1.334.734$00, ao IF, Em 02.10.90, o montante de Esc. 1.404.140$00, ao IF, e, Em 03.10.96, o montante de Esc. 1.463.114$00, ao IF 85) Os RR. sabiam, na fase final de aprovação do PDM de Sines e fase de elaboração do PROTALI, da existência da concessão referida a); 86) O projecto proposto pela A., dada a sua dependência das águas de arrefecimento da central térmica, não era economicamente vantajoso em localização diferente daquela que em foi proposto; 87) A 1C4 passa a 7,5 km do local proposto; 88) A via-férrea para abastecer a Central Térmica foi projectada a cerca de 300 metros do local proposto 89) O local proposto para o projecto referido em r) não integra a RAN; 90) Fora do local proposto as instalações de aquicultura não são economicamente vantajosas 91) O projecto permite uma rendibilidade de cerca de € 15.000.000, e criará cerca de 50 postos de trabalho; 92) À data de entrada em juízo da p.i. era o único projecto europeu que permite o aproveitamento das águas de uma Central Térmica; 93) O financiamento de Esc. 320.000.000$00, da Comissão da EU, não poderá ser recebido pela A.; 94) O deferimento referido em y) incidiu sobre um projecto com a área de 5 ha; 95) Posteriormente a A. apresentou novo estudo que incidia sobre uma área de, pelo menos, de 16 ha; 96) Parte dos efluentes da instalação da piscicultura, depois de despejados na bacia de rejeição das águas da Central, Praia de S. ... 97) Em 14.61.1997, deu entrada neste Tribunal a presente acção declarativa de condenação em processo ordinário. III Direito 1. A presente acção foi proposta contra o Estado Português, o Instituto florestal e o Município de Sines como “acção declarativa de condenação em processo ordinário” a coberto do art. 72º do DL 267/85, de 16.7, a LPTA, incluído na Secção II que trata das “Acções sobre contratos e responsabilidade”. A petição inicial integra 216 artigos sem que em nenhum deles se identifique o quadro jurídico que a suporta, sendo certo que a autora estava obrigada nos termos da lei – art. 467, n.º 1, alínea c) do CPC – a expor os factos mas a indicar também “as razões de direito que servem de fundamento à acção”. Limitou-se a indicar um conjunto de diplomas legais que se reportam à aprovação de instrumentos de planeamento territorial (por exemplo, a Portaria n.º 623/90, de 4.8, que aprovou o PDM de Sines, o DR n.º 26/93, de 2.8, que aprovou o PROTALI, o DL 351/93, de 7.10, o DL 93/90, de 19.3), ao relacionamento entre as partes (o DL 116/89, de 14.4), e outros com eles relacionados (o DL 13/94, de 15.1, o DL 13/71). Mas não identificou claramente, dentro das acções de condenação, que tipo de acção pretendia exercitar. Aparentemente tratar-se-ia de uma acção emergente de responsabilidade civil, ficando, todavia, sem se saber se assentava em responsabilidade pré-contratual, contratual ou extracontratual. E, sendo esta, se tinha como fundamento a prática de um acto ilícito, um acto lícito ou se decorria do mero risco. Acresce que, in casu, estava em causa uma relação tripartida, Autora, Estado, CMS cujos interesses específicos cada um tinha de assegurar e que os interesses do Estado não são em muitos casos compatíveis com os do Poder Local, apresentando-se de vez em quando como inconciliáveis, circunstâncias que os particulares não podem ignorar. Procurando incluir todos os réus no mesmo fato, não identificando o tipo de acção e não adiantando qualquer preceito que a permitisse descortinar, a autora, para além de não ter cumprido uma norma que estava obrigada a respeitar, o referido art. 467, n.º 1, alínea c) do CPC, deu azo à confusão que se gerou no processo que conduziu ao levantamento de diversas questões, designadamente a da ineptidão da petição inicial, e a uma primeira sentença, revogada pelo acórdão deste STA de 11.1.05, justamente com fundamento na indevida compreensão da matéria alegada pela autora na petição inicial. Como ali se escreveu: “A sentença recorrida considerou que a responsabilidade exigida na acção assentava na violação da situação jurídica constituída pelo contrato de concessão, adiantando que a obrigação do concedente foi cumprida e quanto à CMS não estava vinculada pelo contrato pelo que não tinha de respeitar no PDM a finalidade do terreno que fora estabelecida no contrato entre a A. e o R. GAS/Estado e quanto ao licenciamento que concedera deixou de estar vinculada ao mesmo por entretanto ter caducado antes da elaboração do PDM. O discurso argumentativo da sentença, porém, não se enquadra na causa de pedir apresentada pela A., antes passa ao lado dela. Efectivamente, a acção não tem base contratual, mesmo em relação ao R. Estado. O pedido de indemnização assenta em condutas pré-contratuais e também posteriores à celebração do contrato que violam os princípios gerais de direito, da confiança da diligência, da coerência, mas não no incumprimento de cláusulas contratuais, uma vez que a A. reconhece que nada existia no contrato sobre o licenciamento da actividade prevista para a concessão do domínio, nem sobre as licenças das respectivas construções, embora fosse essencial e conhecido das partes que a concessão se destinava à instalação e funcionamento de uma aquacultura de espécies piscícolas. E quanto ao município o fundamento da A. não assenta em que este estivesse vinculado pelo contrato, mas em que teve uma quantidade de actuações que inviabilizaram o licenciamento e que essas actuações e omissões, no seu conjunto revelam negligência e desrespeito dos interesses dos particulares de forma ilegítima (…)” 2. A sentença recorrida, depois de historiar o conteúdo e contexto da primeira decisão proferida nos autos e de transcrever parte do acórdão que a revogou, adiantou o seguinte: “Depois destes “considerandos” importa volver os olhos para a realidade em presença, retratada nos factos provados, tendo em conta que a mesma reflecte a causa de pedir, e apreciá-la segundo o enfoque que o pedido da autora merece. Como é por demais sabido, os pressupostos da responsabilidade civil, seja ela contratual, seja extra-contratual, que a jurisprudência e a doutrina maioritária acolhem reconduzem-se ao facto ilícito (comissivo ou omissivo), à culpa, aos danos e ao nexo de causalidade entre estes e o primeiro. No caso dos autos o facto ilícito terá, segundo a argumentação da autora, uma estrutura complexa, ou seja, várias serão as causas de ilicitude. Ora, uma dessas causas, a relacionada com a entrada em vigor do PDM, já a anterior sentença a escalpelizou aprofundadamente, não havendo motivo para agora divergir do então decidido. Dito de outro modo, a simples emissão de um acto de gestão territorial (o PDM) não é fundamento de ilicitude no caso em apreço. Mas será assim no que toca à inobservância, no momento da elaboração do Plano, da situação de facto resultante do contrato de concessão dos autos? A este respeito, citando novamente a anterior sentença, “não havendo que reconhecer na esfera jurídica da A. nenhum direito de natureza urbanística, maxime, um direito edificatório, com base no contrato celebrado com o GAS, não é possível reconhecer na celebração de tal contrato uma limitação jurídica à discricionariedade de planeamento e à actividade de zonamento funcional que compete ao órgão competente para aprovar o plano urbanístico, no caso a assembleia municipal de Sines”. Temos por inteiramente exacta a afirmação. Só que, como lembrou o STA, a actuação dos RR. e designadamente o Município deveria pautar-se pela observância dos princípios da confiança da diligência, da coerência e, acrescentamos nós, também pelos princípios da boa-fé e da proporcionalidade. Ou seja, não se questionando que o PDM não pode (rectius, não deve) ser condicionado juridicamente por um contrato de concessão, a questão reside em saber se ainda assim a frustração de expectativas jurídicas criadas por este instrumento não dá lugar a indemnização, se se provar que os princípios acima referidos foram violados. E o que se provou com relevância para esta questão? Que “por meio de requerimento, datado de 27.01.89, a A. requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sines” “que se digne mandar passar a competente licença de obras para o que se junta a memória descritiva do projecto e outros elementos referentes à obra” (supra, II.1-19); Que “por meio do ofício n.° 512, de 31.03.90, a CMS informou a A. de que o projecto foi deferido (supra, II. 1-26); Que no DR, 1 Série, n.° 179, de 04.08.90, foi publicada a Portaria n.° 623/90, de 16 de Julho de 1990, ratificando a deliberação da assembleia municipal de Sines de 16 de Fevereiro de 1990, que aprovou o Plano Director Municipal de Sines (supra III.1-30); Que “por meio de carta de 25.06.91, dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Sines, a A. requereu a “aprovação do projecto de instalação do projecto piloto da exploração piscícola de S. ... (...) bem como do atravessamento da estrada camarária de S. .../Porto Covo e a sua junção ao processo n. “2639” (supra III.1-32); Que “em 19.08.91, foi redigido pela CMS o ofício n.º 1592, dirigido à A., relativo à “Unidade de Piscicultura de S. ..., Projecto Piloto” no qual se afirma que o mesmo “mereceu em 91.07.24, o seguinte despacho: “Indeferido”; Qualquer construção, mesmo que provisória, deve cumprir o afastamento estabelecido no PDM em relação às Estradas Nacionais e Municipais, 50m e 20m respectivamente (artº 80. ° do Reg. do PDM)”(supra III.1-33); Que no DR, 1 Série - E, de 27.08.93, foi publicado o Decreto Regulamentar n.° 26/93, de 27.08 que aprovou o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI) (supra III.1-36); E que na mesma data e no mesmo DR foram publicadas as Portarias n.° 760/93 e n.° 761/93, ambas de 15.07, que fixam, respectivamente, as regras de delimitação e ocupação dos núcleos de desenvolvimento turístico no litoral alentejano e as regras de delimitação e ocupação das áreas de desenvolvimento turístico no litoral alentejano, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (supra III.1-37); Perante estes factos será legítimo extrair do conhecimento pelos RR., na fase final de aprovação do PDM de Sines e desde a fase de elaboração do PROTALI, da existência da concessão referida em a), um juízo de censura baseado na violação dos princípios acima referidos e designadamente o da boa-fé? Afigura-se-nos que não, tanto mais que é a própria autora que reconhece que deixou caducar a autorização administrativa para implementação da unidade de piscicultura (cfr. 42), que lhe havia sido autorizada em data anterior à entrada em vigor do PDM. Por conseguinte, é à sua própria conduta que a A. poderá imputar a responsabilidade do projecto não ter tido seguimento. Por outro lado, não se provou que a autora, em momento posterior, tenha apresentado novo projecto mas apenas que apresentou novo estudo sobre uma área de, pelo menos, 16 ha. Ora, para o caso que nos importa há uma diferença significativa entre projecto e estudo, na medida em que só o primeiro é que reúne (deve reunir) todos os elementos dos quais depende a sua aprovação, enquanto o segundo não passa, como o próprio nome indica, de um “ensaio” que a ser desenvolvido pode desembocar num projecto. O que fica dito permite-nos concluir que não se vislumbra no caso presente qualquer ilicitude na actuação dos RR., sendo que os mesmos factos permitem excluir também qualquer juízo de censura a título de culpa, que aliás dificilmente se poderia atribuir, visto que através da matéria de facto apurada se constata um genuíno propósito do réu Município em preservar as condições ambientais no local em causa e na praia adjacente, que justifica as cautelas que impôs, tanto mais que não se provou o que a autora alegou a este respeito, que “a construção das instalações de aquicultura não altera a fauna e flora existentes no local”, ou mesmo que “fora do local proposto, as instalações de aquicultura são economicamente inviáveis”. Em resumo e para concluir, não se demonstrando um dos pressupostos (a ilicitude) da responsabilidade civil extra-contratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública, a que se referem os artigos 483° a 510° e 562° a 572°, do Código Civil, para os quais remetem os artigos 2°, n. 1, e 4.° do DL. n. 48051, de 21/11/87, é toda a responsabilidade dos réus que fica erodida, dada a natureza cumulativa dos referidos pressupostos”. Portanto, a decisão recorrida, procurando dar cumprimento ao acórdão que revogou a primeira sentença emitida, enquadrou a causa de pedir no âmbito de uma acção emergente de responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos, considerou-a como improcedente por ter dado como inverificados os requisitos que conformam esse tipo de responsabilidade. Por outro lado, deve sublinhar-se que à sentença não foi imputada qualquer nulidade, designadamente por omissão de pronúncia (a falta de especificação de quaisquer factos que o autor entenda terem-se provado não integra nenhuma das causas de nulidade de sentença contempladas no art. 668º do CPC, acórdão STA de 20.12.07 proferido no recurso 830/07) e que o objecto do recurso jurisdicional é a decisão impugnada e o que lá se decidiu (art. 676º do CPC). 3. Também agora, nas alegações de recurso para este Tribunal, a autora não indicou um preceito sequer que considere ter sido violado pela (segunda) sentença entretanto proferida, quando estava obrigada a fazê-lo por força do preceituado no art. 690º, n.º 2, alínea a), do CPC. Na sequência de notificação para o efeito veio indicar como violados os “artºs 1º e 3º do Decreto-Lei nº 116/89, de 14 de Abril, artº 5º do Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, artº 4º do Decreto-Lei nº 477/80, de 15 de Novembro, artº 511 do Cod. Proc. Civil, artºs 227º e 334º do Cod. Civil, artºs 3º, 4º, 5º, 6º e 140º do Cod. do Procedimento Administrativo, artºs 18º, 86º, nº 1 e 266º da Constituição da República Portuguesa, artºs 1º, 2º, n.º 1, 6º, 7º, 8º e 9º do Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro”. Olhando para estes preceitos, que poderiam ajudar-nos a perceber, mesmo tardiamente, a arquitectura que a autora pretendeu conferir à acção, verificamos que acaba por meter no mesmo saco perspectivas completamente distintas, que em parte se contradizem entre si, a da existência de responsabilidade pré-contratual, de responsabilidade extracontratual e, dentro desta, de responsabilidade por actos ilícitos, por actos lícitos e pelo risco. Já vimos que a sentença enquadrou a acção no contexto da responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos e que lhe não foi imputada qualquer nulidade. Esta simples constatação afasta do objecto deste recurso a apreciação das causas de pedir que não foram consideradas pela sentença e, portanto, de todas as ilegalidades a elas respeitantes bem assim como as ilegalidades referentes a outras normas que não foram aplicadas na decisão impugnada nem nela foram consideradas. Observe-se que a recorrente, para lá de estar obrigada a indicar as normas jurídicas violadas, o que inicialmente não fez, estava obrigada a indicar o “sentido com que, …, as normas que constituem o fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas”, (art. 690, n.º 2, alíneas a) e b), o que também não fez. A sentença, para além de ter dado por inverificados os requisitos da responsabilidade civil por factos ilícitos com base nos elementos factuais que ponderou (essencialmente o facto ilícito e a culpa, sendo de sublinhar que a inverificação de um deles faz claudicar a pretensão), o que a recorrente não infirmou, deu como improcedente a acção por ter entendido que os danos que a recorrente diz ter sofrido resultaram exclusivamente de culpa sua, ao deixar caducar o licenciamento das instalações que havia requerido junto da CMS. E, na verdade, assim é. Diz-nos o art. 570º do CC “Quando um facto culposo do lesado tiver concorrido para a produção ou agravamento dos danos, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas resultaram, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída”. A operacionalidade deste preceito ocorre mesmo que se verifiquem os requisitos da responsabilidade sendo até desnecessário que se proceda à sua avaliação se se entender que os danos advieram de culpa exclusiva do lesado. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 9 de Setembro de 2010. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – José António de Freitas Carvalho – Luís Pais Borges.