Quem foi o relator do acórdão 02505/10.6BEPRT 0458/17?

O relator foi Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 02505/10.6BEPRT 0458/17?

O acórdão foi proferido em 11 de março de 2021.

Acórdão STA (2021) — Recurso subordinado

Sumário

I- O recurso subordinado (artigo 633.º do CPC) pode ser interposto pela parte vencida relativamente às questões em que a decisão lhe foi desfavorável e, com excepção dos casos em que o recurso principal não venha a ser julgado por vicissitudes formais, a apreciação do recurso subordinado é sempre obrigatória para o Tribunal de Recurso.

II- Já a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do Recorrido, prevista no artigo 636.º do CPC, visa, como a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo deixou consignado em arestos anteriores: “permitir ao recorrido a reabertura da discussão sobre determinados pontos (fundamentos) que foram por si invocados na acção (e julgados improcedentes), mas só e apenas se o recurso interposto, sem essa apreciação, for de procedência”. Portanto, a possibilidade de apreciar o pedido de ampliação do objecto do recurso está dependente de uma outra possibilidade, a de o recurso interposto pelas recorrentes poder proceder”.

III- Embora visem objectivos semelhantes, existe uma diferença entre o recurso subordinado e a ampliação do âmbito do recurso: é que no recurso subordinado, à excepção da ocorrência de uma das vicissitudes formais legalmente prevista (artigo 633.º, n.º 3 do CPC), o tribunal de recurso tem sempre que apreciar o recurso subordinado, ao passo que a ampliação do âmbito do recurso só é apreciada se o recurso principal (dever) proceder.

IV- Por essa razão, quando estejam em causa fundamentos de anulação do acto que obstem à sua renovação e outros que não a impeçam no futuro, percebe-se que a improcedência do recurso – porque assente em fundamentos de anulação que não impedem a renovação do acto – pode não ser suficiente para assegurar totalmente a protecção dos interesses do Recorrido.

V- E é também por essa razão que uma eventual convolação do recurso subordinado em ampliação do âmbito do recurso só poderia admitir-se, atenta a prevalência do princípio do dispositivo, se fosse legalmente justificada, designadamente, pelo facto de, no caso, não se verificarem os pressupostos de admissibilidade do recurso subordinado, por exemplo, a legitimidade para recorrer.

VI- Em processo administrativo, o n.º 2 do artigo 141.º do CPTA assegura a legitimidade do recorrente subordinado quando o mesmo alegue causas de invalidade do acto que impeçam a sua renovação, devendo o tribunal apreciar este recurso sempre que o recurso principal seja improcedente, mas a anulação do acto tenha como fundamento causas que permitam a sua renovação.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

IRELATÓRIO

1.A………… propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [de ora em diante TAF do Porto], em 1 de Setembro de 2010, acção administrativa especial, contra o Município do Porto, com vista à declaração de nulidade ou anulação da deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 4 de Maio de 2010, que lhe determinou a aplicação da sanção disciplinar de demissão.
2.Por sentença de 21 de Dezembro de 2012, o TAF do Porto julgou a acção procedente e anulou a referida deliberação da Câmara Municipal do Porto.
3.Inconformado, o Município do Porto recorreu da sentença do TAF do Porto para o TCA Norte. O A. e aqui Recorrente interpôs recurso de apelação subordinado daquele acórdão do TCA Norte, na parte em que julgou não verificados diversos vícios que haviam sido imputados pelo Autor ao acto impugnado.

O TCA Norte, por acórdão de 4 de Abril de 2017, embora tenha negado provimento ao recurso interposto pelo Município do Porto, revogou a decisão do TAF do Porto na parte em que tinha considerado verificada a prescrição do direito de instaurar a acção disciplinar. Além disso, por considerar que a sua decisão era favorável ao Recorrido, não conheceu do pedido de recurso subordinado por ele apresentado, qualificando-o, de resto, como pedido de ampliação do âmbito do recurso em sede de contra-alegações.

4. É desse segmento decisório do acórdão do TCA Norte que o A. veio interpor recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, a qual foi admitida por acórdão de 4 de Maio de 2017, essencialmente, pelas seguintes razões: “[…] Tendo em conta que pelo menos uma das questões identificadas pelo Recorrente - a possibilidade do Tribunal, motu próprio, convolar um articulado de recurso subordinado (artigo 633.° do CPC) num pedido de ampliação do objecto do recurso (artigo 636.° do CPC) - é de relevante importância jurídica a justificar, por si só, a admissão da revista - tanto mais quanto é certo que no articulado de recurso subordinado havia suscitado questões de inconstitucionalidade do art.° 42.° do ED/84 e do art.° 37.° do actual ED e havia questionado que o dirigente máximo do serviço fosse o Presidente da Câmara, questões que não foram conhecidas - ter-se-á de concluir que se verificam os requisitos de admissão do recurso […]”.

5 – A A. e aqui Recorrente, apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões:

«[…]

1.O presente recurso justifica-se, a título excepcional, dada a importância fundamental das questões jurídicas e sociais que estão em causa, sendo claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.
2.A primeira questão jurídica consiste em saber se é ou não processualmente admissível ao Tribunal recorrido convolar um articulado de recurso subordinado (artigo 633.º do CPC) num pedido de ampliação do objecto do recurso (artigo 636.º do CPC).
3.A Segunda questão jurídica que se coloca no caso dos autos é saber se o Autor que tenha invocado diversas causas de invalidade contra o acto administrativo impugnado e obtido vencimento em algumas delas que impedem a renovação do acto, está ou não impedido de apresentar recurso subordinado relativamente às demais questões que tenha decaído, prevenindo, assim novo decaimento (interpretação e âmbito de aplicação do artigo 141.º, n.º 2 do CPTA em conjugação com o artigo 633.º do CPC).
4.A terceira questão jurídica relevante é saber se a recusa do Tribunal recorrido em apreciar o recurso subordinado deduzido pela parte vencedora, mas que decaiu em alguns causas de invalidade, com fundamento em que a acção foi julgada procedente, constitui ou não verdadeira denegação de justiça e violação do direito de acesso aos tribunais e tutela efectiva (artigo 20.º, n.º 1 e 4 da CRP e 2.º do CPTA), quando o acto foi meramente anulado, podendo ser renovado.
5.Tais questões revelam-se de natureza processual geral e têm capacidade para se colocarem em inúmeros casos futuros de processos de impugnação, não sendo conhecidas decisões ou orientações jurisprudenciais sobre esta matéria e tratando-se de aplicação de sanções disciplinares revestem inegável importância fundamental (vd. artigo 142.º, n.º 3, alínea b) do CPTA).
6.O processo disciplinar em causa envolve 63 arguidos que foram sancionados com penas disciplinares, estando pendentes nos tribunais várias acções administrativas, sendo que o Supremo Tribunal Administrativo já admitiu recurso de revista em caso em tudo idêntico ao dos presentes autos (Revista n.º 46/15-11, Acórdão do STA de 3/02/2015).
7.Atenta a clareza de redacção do disposto no artigo 141.º, n.º 2 do CPTA, o facto de o recurso ter sido admitido e não ter sido rejeitado pelo M.º Senhor Juiz Desembargador Relator, e ainda dado que o Tribunal não invocou qualquer norma processual que lhe permita convolar o recurso apresentado para outro meio processual, a recusa em conhecer do mérito do recurso exige uma melhor aplicação e definição do direito para casos futuros.
8.Os pressupostos de direito em que assentou a decisão recorrida para dar como não verificada a prescrição do direito de instaurar o processo disciplinar, mostra-se errados e vão mesmo contra a Jurisprudência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, pelo que se afigura necessária uma melhor aplicação do disposto no artigo 4.º, n.º 2 e 5 do ED/84, nomeadamente, esclarecendo em que medida deve haver um “conhecimento formal” dos órgãos executivos, qual a “relevância jurídico- disciplinar” de factos que servem para dar início a um processo criminal ou até que ponto, havendo dúvidas, deve a Administração instaurar processo de inquérito, averiguações ou sindicância para efeito de suspender o prazo prescricional.
9.A questão da prescrição, na medida em que impede a renovação do acto punitivo e contende com o processo de 63 funcionários, exige também assim uma melhor aplicação do direito, sendo o presente recurso admissível ao abrigo do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.
10.No que respeito aos fundamentos do recurso propriamente dito, com a decisão recorrida o Tribunal a quo desde logo errou ao considerar que o Autora, ora recorrente, não ficou vencido e que obteve uma decisão totalmente favorável.
11.Na verdade, quer em primeira instância, quer na 2.ª instância, tem de se considerar o Autor, ora recorrente, vencido por ter decaído em diversas causas de invalidade que alegou contra o acto impugnado e que eram susceptíveis de impedir ou limitar a renovação do acto punitivo, incluindo a questão da prescrição.
12.Razão pela qual violou o Tribunal a quo a letra e o espírito do artigo 141, n.º 2 do CPTA, que deveria ter aplicado e refere claramente que ““Nos processos impugnatórios, considera-se designadamente vencido (…) o autor que, tendo invocado várias causas de invalidade contra o mesmo acto administrativo, tenha decaído relativamente à verificação de algumas delas, na medida em que o reconhecimento, pelo tribunal de recurso, da existência dessa causa de invalidade impeça ou limite a possibilidade de renovação do acto anulado.”
13.Com a decisão recorrida, ao contrário do que nela vem referido, o Autor ficou prejudicado, pois o Réu não está agora impedido, tendo obtido vencimento na questão da prescrição, de prosseguir o processo disciplinar e emitir novo acto punitivo – circunstância que o Acórdão recorrido reconhece – o que não acontecia antes (fls. 31 da decisão recorrida).
14.Não é processualmente admissível, nem está previsto, a convolação do recurso subordinado em pedido de ampliação do objecto do recurso principal – pelo não devia o Tribunal a quo aplicar ao caso dos autos o disposto no artigo 636.º do CPC, mas sim o artigo 633.º do CPC.
15.Assim decidindo, o Tribunal a quo violou ainda o princípio do dispositivo e do contraditório, consagrados no artigo 3.º, n.º 1 e 3 do CPC, já que não foi requerida qualquer ampliação e o Autor não foi ouvido previamente à decisão tomada.
16.Ao recusar apreciar o recurso subordinado, tendo o autor inegável interesse na sua apreciação e legitimidade, a decisão recorrida denegou justiça, violou o direito do autor de acesso aos tribunais (artigo 20.º, n.º 1 e 4 da CRP) e à tutela jurisdicional efectiva (artigo 20.º da CRP e 2.º do CPTA).
17.O Autor tem direito processual, nos termos dos artigos 633.º do CPC, 20.º, n.º 4 e 2.º do CPTA, de apresentar os recursos que entenda necessários e adequados à protecção dos seus legítimos interesses e direitos e que sobre eles recaia uma decisão justa, mediante um processo equitativo sobre a sua pretensão.
18.Ao recusar pronunciar-se sobre o recurso apresentado, o Tribunal recorrido violou ainda o princípio da indefesa e a garantia do duplo grau de jurisdição, consagrados nos artigos 20.º e 32.º, n.º 10 da CRP e 142, n.º 3, al. b) do CPTA).
19.A interpretação e aplicação que o tribunal recorrido deu ao artigo 636.º do CPC, no sentido de permitir que o Tribunal deixe de se pronunciar sobre o recurso subordinado apresentado tempestivamente e na forma legalmente prevista pelo Autor, é manifestamente inconstitucional por violação dos artigos 20.º, n.º 1 e 4 e 32.º, n.º 10 da CRP, violação do direito de acesso aos tribunais e tutela jurisdicional efectiva, na vertente do direito de acção e recurso, direito a um processo equitativo, proibição da indefesa e direito de audiência e defesa em matéria sancionatória.
20.Inconstitucionalidade essa que se deixa desde já aqui expressamente arguida para os devidos e legais efeitos e que determina a revogação a par dos restantes fundamentos invocados da decisão recorrida de não conhecer o mérito do recurso subordinado apresentado pelo Autor, ora recorrente.
21.Ao contrário do decidido, não é necessário um conhecimento de “todos os elementos caracterizadores da situação e circunstancialismo” – essa exigência tem por referência a acusação e não o início do processo disciplinar – bastando que “… a materialidade dos factos seja “susceptível de conduzir à percepção de cariz disciplinar” desses mesmos factos” (Ac. do TCA do Sul de 3/05/2007, proc. 12009/03) do TCA do Sul de 03/05/2007, proc. 12009/03).
22.Também não deve ser exigido um “conhecimento formal” da “falta” com relevância disciplinar da parte do órgão executivo, sob pena, seja por dolo, negligência ou omissão dos seus membros e Presidente, se abrir a porta para um adiar “sine die” a ocorrência de prazo prescricional, o que atenta contra a natureza e finalidade do estabelecimento do mesmo que é imposto por razões de segurança e certeza do direito.
23.Se o Réu tinha dúvidas quanto à relevância jurídico-disciplinar das supostas faltas, podia e devia instaurar processo de inquérito, o qual é sabido não está sujeito a prazo e teria conseguido suspender por essa via o prazo de prescrição de 3 meses em causa (artigo 4.º, n.º 5 e 85.º e 87.º do ED/84).
24.Nos termos do n.º 5 do artigo nos termos do n.º 5 do artigo 4.º do ED/84, a suspensão do prazo prescricional tem lugar mesmo que o processo de sindicância, averiguação ou inquérito não tenha sido dirigida contra o funcionário a quem a prescrição aproveita – norma que deveria ter sido considerada e não foi pelo Tribunal recorrido e que afasta a argumentação deduzida pelo Tribunal a quo.
25.É indiferente que a lista de funcionários, valores e recibos tenha ou não seguido em anexo à participação crime, uma vez que os recibos, nomes e valores constavam do processo administrativo, e além do mais foi junto aos autos a fls. 770 e 773 documento autêntico não impugnado pelo Réu comprovativo de que os originais dos recibos de 2004 e 2005 foram apensos à participação crime em 16/01/2016.
26.Mal se compreende que a matéria indiciada para instaurar processo-crime não sirva do mesmo modo para instaurar processo disciplinar ou ao menos, processo de inquérito, averiguação ou sindicância que suspenderia o prazo de prescrição.
27.Não o tendo feito, decorreu há muito o prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar por força do disposto no n.º 2 e 5 do artigo 4.º do ED/84.
28.O Tribunal recorrido violou, assim, o disposto no artigo 4.º, n.º 2 e 5 do ED/84 que não soube interpretar e aplicar ao caso dos autos e não atendeu, como devia, ao regime dos artigos 14.º a 19.º do anterior CPA, 173.º do Cod. Adm.; e artigo 37.º do ED/84.
29.Não atendeu também, dando a devida relevância, à jurisprudência fixada nos Acórdãos Acs do Pleno do STA de 28/05/1999, proc. 032164; e do STA de 8/10/1992 e 12/11/2008, proc. 029278 e 0150/08, que decidiram em sentido contrário ao dos autos.

Termos em que, salvo o devido respeito, deve ser admitido o presente recurso por se verificarem os pressupostos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA e, em consequência, revogado o Acórdão recorrido com os fundamentos supra apontados, mantendo o decidido em primeira instância quanto à prescrição e/ou ordenada a baixa do processo para conhecimento do mérito do recurso subordinado apresentado pelo Autor, ora recorrente, assim se fazendo inteira e merecida

JUSTIÇA!

[…].

6 – O demandado Município do Porto e aqui Recorrido, apresentou contra-alegações que concluiu da seguinte forma:

«[…]

a)O presente recurso é inadmissível por não se verificarem os requisitos estabelecidos no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo certo que este tipo de recurso deverá ser utilizado somente em casos excecionais, nos termos previstos no preceito legal referido, que deve ser interpretado de uma forma restritiva, sob pena de se generalizarem os recursos de Revista e o Supremo Tribunal Administrativo se tornar, simplesmente, num terceiro grau de jurisdição corrente.
b)Está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental quando se verificar uma relevância prática que tenha como ponto obrigatório de referência, o interesse objetivo, isto é, a utilidade jurídica da revista e esta, em termos de capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular e não uma mera relevância teórica medida pelo exercício intelectual, mais ou menos complexo, que seja possível praticar sobre as normas discutidas. Por sua vez, a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito quando existir a possibilidade de repetição, num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito.
c)No caso em apreço está em discussão um processo disciplinar tramitado sobre o Estatuto Disciplinar de 1984 e pelo Estatuto Disciplinar de 2008 – ambos os diplomas já revogados há alguns anos, motivo pelo qual a decisão que viesse a ser dada ao presente caso seria insuscetível de se replicar em casos futuros com grande relevância;
d)Acresce que o procedimento disciplinar objeto dos presentes autos deu origem a inúmeras ações judiciais, as quais estão já, na sua esmagadora maioria, já terminadas (num total de 49 ações judiciais apresentadas, cerca de 40 estão já findas), sendo certo que nessas ações, por inúmeras vezes foi tentado o recurso de revista excecional, tendo-se então entendido que não se encontravam reunidos os requisitos legais previstos no artigo 150.º do CPTA, precisamente por não estarem em causa questões jurídicas ou sociais de importância fundamental nem que exigissem a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo por ser claramente necessária essa intervenção para a melhor aplicação do direito.
e)As questões trazidas pelo Recorrente a este venerando Tribunal afiguram-se perfeitamente casuísticas e sem qualquer relevância jurídica que justifiquem a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente por estar em causa a qualificação de um recurso como subordinado ou de ampliação do objeto, bem como a contagem do prazo de prescrição para instauração de procedimento disciplinar previsto no artigo 4.º, n.º 2, do ED84.
f)Não é verdade que o Tribunal a quo tenha deixado de apreciar o recurso apresentado pelo Recorrente, na medida em que o mesmo foi efetivamente apreciado pelo coletivo de juízes do Tribunal a quo, os quais apenas entenderam que não estava em causa um recurso subordinado, mas antes uma ampliação do objeto do recurso – entendimento esse que sustentaram em relevante doutrina nacional em matéria de recursos – e, consequentemente, aplicaram o regime jurídico que entenderam correto, mais uma vez baseado na referida importante doutrina nacional.
g)Não houve qualquer denegação da justiça, violação do acesso aos tribunais, ou violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, na medida em que as posições das partes – no que aqui interessa, a posição do Recorrente – foram efetivamente apreciadas pelo Tribunal a quo, tendo este último dado a solução legal que considerou devida, e fundamentando-a devidamente. O mero desacordo do Recorrente quanto à solução encontrada não é justificação bastante para a admissibilidade de um recurso de revista.
h)Não havendo uma decisão ou entendimento por parte do Tribunal a quo que se revele ostensivamente errada do ponto de vista jurídico, ou que traduza erro grosseiro na aplicação do direito, antes estando em causa uma decisão juridicamente fundamentada em doutrina e jurisprudência relevante, não pode afirmar-se estar aqui em causa uma clara necessidade para a melhor aplicação do direito, mas apenas um mero desacordo do Recorrente quanto ao sentido de decisão do Tribunal a quo – desacordo esse que, como é sabido, está fora do objeto do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA.
i)O facto de estar em causa um ato que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de demissão não justifica a admissibilidade da revista. Desde logo porque esse ato foi já anulado pelas instâncias, com decisão transitada em julgado, pelo que seja ou não admitido o presente recurso de revista, e qualquer que fosse a decisão que viesse a ser dada ao mesmo, o resultado seria sempre a anulação do ato administrativo objeto dos presentes autos.
j)O facto de estar em causa uma pena de demissão – já judicialmente anulada, independentemente do desfecho que o presente processo tenha na presente sede – foi também considerado nos inúmeros outros processos judiciais, também referentes ao mesmo procedimento disciplinar e em que estava em causa igualmente uma sanção de demissão, tendo aí se concluído que tal não justificava a admissibilidade da revista.
k)Não está tampouco em causa uma questão de grande relevância social, na medida em que a esmagadora maioria dos processos judiciais que tiveram origem neste procedimento disciplinar encontram-se já terminados (cerca de 40 num total de 49), sendo certo que nas outras inúmeras ocasiões em que o Supremo Tribunal Administrativo foi chamado a pronunciar-se sobre os mesmos casos, entendeu que nenhuma questão de grande relevância social existia.
l)O prazo de prescrição previsto no artigo 4.º, n.º 2 do ED/84 inicia a sua contagem logo que a falta seja conhecida pelo dirigente máximo do serviço;
m)O Recorrente apenas integrou o quadro de pessoal do Recorrido em 26 de outubro de 2006 – na sequência da transformação dos SMAS do Porto em empresa Municipal e face ao Protocolo celebrado entre o Recorrido e a Águas do Porto –, pelo que em 2 de dezembro de 2005 o dirigente máximo do serviço em que o Recorrente exercia funções era o Conselho de Administração dos SMAS do Porto;
n)O Recorrente não alega, nem existe qualquer facto provado nos autos nesse sentido, que o Conselho de Administração dos SMAS do Porto tenha tomado conhecimento da falta em 2005, ou sequer antes da transformação dos SMAS em empresa municipal;
o)Em 2 de dezembro de 2005 o Presidente da Câmara Municipal do Porto não era o dirigente máximo do serviço em que o Recorrente exercia funções, pelo que é irrelevante qualquer conhecimento que este tivesse nessa altura;
p)O Diretor Delegado dos SMAS do Porto também não era o dirigente máximo do serviço, pelo que o conhecimento que este pudesse ter tido é indiferente para os presentes autos, sendo certo que o Recorrente não alega esse conhecimento, o mesmo não vem provado nos autos e, de resto, esse conhecimento não existiu;
q)Competia ao Recorrente demonstrar que houve conhecimento da falta (e não de meros factos ou indícios) por parte do dirigente máximo do serviço, ou seja, por parte do Conselho de Administração dos SMAS do Porto, o que não aconteceu;
r)Os factos conhecidos em 2005 pelas dirigentes dos SMAS e pelo seu Diretor Delegado não permitiam conhecer a infração disciplinar praticada pelo Recorrente em toda a sua extensão, na medida em que se desconhecia:
1. (i)se os recibos entregues nos serviços e emitidos por aquela Clínica ……….. eram verdadeiros ou falsos,
2. (ii)quais eram verdadeiros e quais eram falsos,
3. (iii)quais os funcionários que eram pacientes naquela Clínica e, nestes casos, que tratamentos haviam realizado,
4. (iv)quais os preços praticados pela clínica pelos tratamentos que realizasse,
5. (v)quem emitia os recibos, quem os entregava nos serviços,
6. (iv)quanto era pago à Clínica ou se algo era pago de todo,
7. (vii)se os recibos emitidos tinham subjacente algum tratamento médico efetivamente realizado, do colaborador ou de terceiro, etc. – ou seja, tudo circunstâncias fundamentais para se apurar se existia ou não alguma falta, quem a tinha praticado, como, quando e de que forma, e quais as consequências da mesma;
s)Na denúncia apresentada ao Ministério Público, o Diretor Delegado dos SMAS deu conta das dúvidas e suspeitas existentes e não de qualquer conhecimento da existência de faltas – muito menos de faltas praticadas por alguém em concreto, de que forma, quando e com que consequências – sendo que, de todos os colaboradores que apresentaram recibos da Clínica ………. nesses anos, só parte deles vieram a ser constituídos arguidos (criminal e disciplinarmente), porque somente parte deles tinham apresentados recibos falsos;
t)O “conhecimento da falta” (conceito que vem sendo consistentemente usado pela nossa Jurisprudência), aquele a que se reportava o artigo 4.º, n.º 2 do anterior ED não se confunde com “conhecimento de indícios” ou sequer com o “conhecimento de fortes indícios”, pois que uma coisa é a falta e outra coisa são os indícios, sendo que o conhecimento da falta se tem de reportar a todos os elementos caracterizadores da situação, de modo a poder efetuar-se uma ponderação criteriosa, e para se determinar, de forma consciente, quanto a usar ou não o poder sancionador – o que, no caso em apreço, ocorreu somente quando o Presidente da Câmara Municipal do Porto tomou conhecimento da acusação crime deduzida pelo Ministério Público contra os arguidos e, assim, foi dado acesso ao respetivo processo de inquérito crime e toda a prova aí recolhida, sendo assim que o referido preceito legal deve ser interpretado e aplicado;
u)A instauração de um processo de inquérito ou de averiguações é uma faculdade e não um ónus da Administração, sendo que a sua não instauração tem como única consequência a não suspensão do prazo de prescrição mais longo (previsto no artigo 4.º, n.º 1 do anterior ED), não afetando o prazo de prescrição mais curto (previsto no artigo 4.º, n.º 2 do anterior ED), uma vez que este último só inicia a sua contagem a partir do momento em que a falta é conhecida pelo dirigente máximo do serviço;
v)Qualquer processo de inquérito ou de averiguações era, no caso em concreto, inútil, por ser insuscetível de descobrir o que quer que fosse, pois que toda a prova então necessária para se apurar os contornos em que haviam sido cometidas as faltas estavam somente ao alcance de uma investigação desencadeada pelo Ministério Público e pela Polícia Judiciária (nos estritos termos previstos nos artigos 135.º, 174.º, n.º 2, n.º 3, e n.º 4 e 177.º, n.º 5 do Código de Processo Penal, como de facto veio a acontecer), por ser necessário:
- ·Fazer buscas à Clínica para recolha das fichas médicas (protegidas pela Lei n.º 67/98, de 26 de outubro);
- ·Fazer o levantamento de sigilo bancário em relação às contas dos colaboradores, Clínica e seus sócios gerentes (todas protegidas pelo artigo 78.º do Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro);
- ·Chamar a depor pessoas externas ao SMAS, deontologicamente obrigadas a sigilo profissional (como é o caso dos médicos da Clínica, obrigados a sigilo nos termos dos artigos 85.º e ss. do Código Deontológico da Ordem dos Médicos, aprovado pelo Regulamento n.º 14/2009, de 13 de janeiro);
w)A instauração de um processo de inquérito ou de averiguações, não estando estes cobertos por segredo de justiça, comportava ainda o risco de prejudicar ou inviabilizar praticamente a investigação em curso, pelo que também por aqui o mesmo se revelava prejudicial à descoberta das faltas cometidas e um desbarato de recursos da Administração;

Nestes termos e nos que V. Exas. muito doutamente suprirão, sempre deverá negar-se a admissibilidade do recurso de revista apresentado pelo A.

Sem prescindir, caso V. Exas. assim não entendam, sempre deverá o presente recurso ser considerado totalmente improcedente,

Com o que V. Exas. farão, como sempre, inteira e sã

JUSTIÇA!.

[…]».

5 – O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, notificado nos termos do artigo 146.º do CPTA, não emitiu pronúncia.

6 – Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

IIFUNDAMENTAÇÃO

1. De facto

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2.De direito
1. 2.1.A questão a tratar no âmbito do presente recurso é a de saber se o TCA Norte podia, no caso, ter convolado, motu proprio, o articulado de recurso subordinado em pedido de ampliação do objecto do recurso; e, no caso de se concluir pela legalidade dessa solução, saber se a mesma acarreta ou não a violação da garantia da tutela jurisdicional efectiva.
2. 2.2.Lembramos, brevemente, que o A. e aqui recorrente tinha inicialmente imputado ao acto os vícios de:
i)prescrição do procedimento disciplinar;
ii)incompetência absoluta do Presidente da Câmara Municipal do Porto para decidir a instauração do processo disciplinar;
iii)incompetência absoluta e relativa da senhora Directora do Departamento Municipal Jurídico e Contencioso da Câmara Municipal do Porto para nomear o Instrutor do processo disciplinar;

iv) nulidades insupríveis da acusação;

v) desvio de poder e violação do princípio da legalidade procedimental;
vi)erro nos pressupostos de facto e falta de fundamentação;
vii)o erro na qualificação jurídica, e ainda a
viii)desproporcionalidade e injustiça da pena aplicada.

O TAF do Porto considerou verificada a prescrição do procedimento disciplinar, improcedentes todos os restantes vícios (ou seja, incompetência do Presidente da Câmara Municipal do Porto para decidir a instauração do processo disciplinar e da Directora do Departamento Municipal Jurídico e Contencioso da Câmara Municipal do Porto para nomear o Instrutor do processo disciplinar, bem como existência de nulidades insupríveis da acusação, desvio de poder e erro nos pressupostos de facto, falta de fundamentação), à excepção da qualificação jurídica da infracção, tendo a este respeito decidido que a factualidade do procedimento disciplinar que sustentou a infracção não devia ser subsumida à violação do dever de zelo; decisão que justificou ainda o não conhecimento da desproporcionalidade da sanção aplicada.

No seguimento do recurso interposto pelo Município do Porto, o TCA Norte considerou que o TAF do Porto errara na apreciação da prescrição do procedimento disciplinar e revogou a sentença recorrida quanto a este fundamento. No mais, considerou que o TAF havia decidido de forma correcta a questão do erro na qualificação jurídica da infracção e, como tal, manteve a decisão da primeira instância de anulação do acto que aplicara ao A. a pena disciplinar de demissão. Já no respeitante ao recurso subordinado, e como antes dissemos, o TCA Norte considerou que se estava perante uma ampliação do objecto do recurso em sede de contra-alegações e, como tal, julgou que, não tendo o recorrido decaído no recurso, não haveria que conhecer do alegado naquela sede.

Aparentemente, estamos perante um erro do TCA Norte na qualificação do articulado do recurso subordinado apresentado pelo A. e Recorrido naquela apelação como contra-alegações com pedido de ampliação do recurso.

Senão vejamos.

2.2.1. A peça processual apresentada pelo A. e aqui Recorrido, em resposta às alegações de recurso apresentadas pelo Município do Porto em sede de apelação, foi formalmente intitulada como recurso de apelação subordinado e a ela o Município do Porto apresentou contra-alegações de recurso subordinado.

No recurso de apelação subordinado, o A. e Recorrente Subordinado pretendia:

i)obter a ampliação da matéria de facto, alegando que o erro na fixação da mesma (erro que se consubstanciou na não consideração de factos que alegara na sua P I) tinha determinado o erro de julgamento dos vícios de incompetência;
ii)obter pronúncia expressa do tribunal sobre a inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 42.º do ED/84, que o TAF mobilizara como parâmetro de decisão sem conhecer da questão de inconstitucionalidade por ele suscitada nas alegações finais; e
iii)erro de julgamento quanto aos vícios que alegara na P. I. e que o TAF do Porto julgara não verificados. E todos estes pedidos foram especificamente contraditados pelo recorrido Município do Porto, nas suas contra-alegações, nas quais pugnou pela improcedência de todos os fundamentos daquele recurso subordinado.

Assim, o aparente erro na qualificação da peça processual em que incorreu o TCA Norte não pode imputar-se a um equívoco provocado pela forma ou pelo conteúdo da peça processual apresentada pelo Recorrente.

2.2.2. Talvez por essa razão, o acórdão que admitiu a revista aceite (dizemos “aceite”, por ter sido este o enquadramento normativo dado pelo Recorrente à questão) que se tratou de uma “convolação de articulado, motu proprio” e questione a sua admissibilidade.

Com efeito, se não considerarmos que se trata de um “erro” do TCA Norte, mas sim de uma decisão intencional de tratar o articulado apresentado a título de recurso de apelação subordinado como contra-alegações de ampliação do recurso, então teremos de considerar que o TCA Norte convolou, motu proprio, o recurso subordinado, apresentado nos termos do artigo 633.º do CPC, em ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido, ou seja, num articulado subsumível ao disposto no artigo 636.º do CPC.

Vejamos, então, se apesar de uma tal convolação não se encontrar expressamente prevista, a mesma se pode considerar legalmente admissível.

2.2.2.1. Importa, em primeiro lugar, explicitar as diferenças entre o recurso subordinado e a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido.

O recurso subordinado pode ser interposto pela parte vencida relativamente às questões em que a decisão lhe foi desfavorável (em que decaiu nas suas pretensões) e, tal como o nome indica, fica subordinado à apresentação do recurso principal, assim, se o primeiro recorrente desistir do recurso ou este ficar sem efeito ou o tribunal não tomar conhecimento dele, o recurso subordinado caduca e as custas são inteiramente suportadas pelo recorrente principal (artigo 633.º, n.º 3 do CPC). Por isso, o recurso subordinado é interposto a partir da notificação da interposição do recurso pelo primeiro recorrente (artigo 633.º, n.º 2 do CPC). Todavia, com excepção dos casos já enumerados em que o recurso principal não venha a ser julgado por vicissitudes formais, a apreciação do recurso subordinado é sempre obrigatória para o Tribunal de Recurso.

A razão de ser deste recurso é, no fundo, “acautelar” que o Tribunal de Recurso, ao apreciar os fundamentos da decisão que deu razão ao recorrente subordinado – e que, por isso, constituem a parte da decisão em que decaiu o recorrente principal -, não se limite a eles e, com isso, possa adoptar uma decisão que, a final, lhe seja desfavorável. Para isso, o recurso subordinado impõe que, nesses casos, o Tribunal seja também obrigado a apreciar a parte em que o recorrente subordinado decaiu na decisão recorrida para ver aí existem fundamentos para que, no final, a decisão lhe (ao recorrido subordinado) continue a ser favorável, ainda que com base em outros fundamentos; fundamentos que na decisão recorrida tinham sido julgados de forma diversa.

Já a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido, prevista no artigo 636.º do CPC, visa, como a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo deixou consignado em arestos anteriores: “permitir ao recorrido a reabertura da discussão sobre determinados pontos (fundamentos) que foram por si invocados na acção (e julgados improcedentes), mas só e apenas se o recurso interposto, sem essa apreciação, for de procedência (acórdão STA de 23.9.99 no recurso 41187 e acórdão STJ de 17.6.99 no P. 98B1051, entre muitos outros). Portanto, a possibilidade de apreciar o pedido de ampliação do objecto do recurso está dependente de uma outra possibilidade, a de o recurso interposto pelas recorrentes poder proceder” – neste sentido

v. acórdão de 12 de Abril de 2007 (proc. 01207/06).

Concluímos, pois, que embora visem objectivos semelhantes – permitir ao Recorrido que obteve ganho parcial da acção ou, tendo obtido ganho da mesma, decaiu em alguns dos fundamentos que alegou, obter do tribunal de recurso uma (re)apreciação, também, dos pontos em que decaiu na sua pretensão inicial, por forma a evitar que, a reapreciação da decisão de primeira instância apenas na parte em que lhe foi favorável possa conduzir a um resultado que lhe venha a ser desfavorável, sem que nessa nova decisão sejam reapreciados os argumentos em que o mesmo havia decaído em primeira instância – existe uma diferença muito relevante entre o recurso subordinado e a ampliação do âmbito do recurso: é que no recurso subordinado, à excepção da ocorrência de uma das vicissitudes formais legalmente prevista (artigo 633.º, n.º 3 do CPC), o tribunal de recurso tem sempre que apreciar o recurso subordinado, ao passo que a ampliação do âmbito do recurso só é apreciada se o recurso principal (dever) proceder.

2.2.2.2. Por essa razão, a ampliação do âmbito do recurso é (ou pode ser) menos favorável do que o recurso subordinado face às pretensões que o Recorrido pretende fazer valer no processo, e, em situações como a dos autos, em que estavam em causa fundamentos de anulação do acto que obstavam à sua renovação e outros que não a impediam no futuro, percebe-se que a improcedência do recurso – porque assente em fundamentos de anulação que não impedem a renovação do acto – pode não ser suficiente para assegurar totalmente a protecção dos interesses do Recorrido.

E também por essa razão, a alegada convolação do recurso subordinado em ampliação do âmbito do recurso só poderia admitir-se, atenta a prevalência do princípio do dispositivo, se fosse legalmente justificada, designadamente, pelo facto de, no caso, não se verificarem os pressupostos de admissibilidade do recurso subordinado. Pressupostos que são, de acordo com o n.º 5 do artigo 633.º do CPC, todos os que respeitam à admissão do recurso independente, excepto o critério da sucumbência.

Transpondo para o caso o que antes se afirmou, há que concluir que a convolação do recurso subordinado em ampliação do objecto do recurso só poderia ter lugar se o Recorrente Subordinado não preenchesse os requisitos para a apresentação daquele tipo de recurso, designadamente, por não ter legitimidade em razão de não poder ser considerado “parte vencida”.

Porém, e como o mesmo alega, a legitimidade para interpor o recurso resulta, neste caso, expressamente do n.º 2 do artigo 141.º do CPTA quando aí se dispõe que: “[N]os processos impugnatórios, considera-se designadamente vencido, para o efeito do disposto no número anterior [ou seja, para a interposição de recurso de uma decisão jurisdicional], o autor que, tendo invocado várias causas de invalidade contra o mesmo acto administrativo, tenha decaído relativamente à verificação de alguma delas, na medida em que o reconhecimento, pelo tribunal de recurso, da existência dessa causa de invalidade impeça ou limite a possibilidade de renovação do acto anulado”.

E é isso que sucede aqui, o Recorrido havia decaído em diversas (a maioria) causas de invalidade do acto alegadas inicialmente na acção administrativa especial, que, a procederem, impediriam a respectiva renovação (designadamente, as nulidades insupríveis da acusação), e, por essa razão, o artigo 141.º n.º 2 do CPTA reconhece-lhe legitimidade para recorrer, ou seja, para interpor um recurso independente e, consequentemente, ex vi do n.º 5 do artigo 633.º, aplicável por força do n.º 3 do artigo 140.º do CPTA, também para interpor o recurso subordinado.

Assim, não existia qualquer fundamento legal para a convolação daquele recurso subordinado em ampliação do pedido, pelo que, impõe-se a anulação do acórdão do TCA nessa parte, devendo o mesmo conhecer do recurso subordinado.

2.2.3. Acresce que, também não parece proceder no caso a possibilidade de o TCA Norte não ter conhecido do recurso subordinado por o mesmo se ter tornado inútil, ou seja, por o Tribunal ter concluído, no âmbito do recurso principal, que procedia um vício que determinava não só a anulação do acto, como ainda a sua não renovação, o que deixaria sem efeito útil o recurso subordinado.

É que no caso isso não sucede, porquanto o TCA Norte anula o fundamento que impedia a renovação do acto – a verificação da caducidade do prazo para a instauração do processo disciplinar – e mantém a anulação do acto apenas com base no fundamento do erro na qualificação jurídica da infracção como violação do dever de zelo, o que não impede a possibilidade de renovação do acto.

Por isso, não obstante a decisão do TCA Norte (do recurso de apelação) continuar a ser de sentido favorável ao Recorrente Subordinado – na medida em que mantém a anulação do acto – a verdade é que passa a preencher os exactos pressupostos para que o recurso subordinado se revela adequado –, designadamente, para que sejam conhecidos e reapreciados os outros fundamentos de invalidade do acto alegados pelo A. na P. I. e nos quais o mesmo decaiu na decisão recorrida, mas que, a procederem, podem conduzir a uma decisão anulatória que inviabilize a renovação do acto.

Assim, também não pode proceder o fundamento de que o TCA Norte não conheceu do recurso subordinado em decorrência da sua inutilidade superveniente.

Em suma, impõe-se revogar o acórdão recorrido na parte em que convolou, motu proprio, o recurso subordinado em ampliação do âmbito do recurso e, nos termos do disposto nos artigos 679.º, 662.º e 665.º todos os CPC, ordenar a baixa dos autos ao TCA Norte para que conheça do recurso subordinado. Nesta medida, fica prejudicado o conhecimento do segundo fundamento do presente recurso de alegada violação da garantia da tutela jurisdicional.

IVDecisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em revogar o acórdão do TCA Norte no segmento em que convolou o recurso subordinado em ampliação do âmbito do recurso e considerou prejudicado o conhecimento do mesmo e ordenar a baixa dos autos ao TCA Norte para conhecimento do recurso subordinado.

Custas pelo Recorrido.

Lisboa, 11 de Março de 2021

A relatora consigna e atesta que, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, tem voto de conformidade com o presente acórdão dos Senhores Juízes Conselheiros Jorge Artur Madeira dos Santos e José Francisco Fonseca da Paz.

Suzana Tavares da Silva

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

IRELATÓRIO

1.A………… propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [de ora em diante TAF do Porto], em 1 de Setembro de 2010, acção administrativa especial, contra o Município do Porto, com vista à declaração de nulidade ou anulação da deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 4 de Maio de 2010, que lhe determinou a aplicação da sanção disciplinar de demissão.
2.Por sentença de 21 de Dezembro de 2012, o TAF do Porto julgou a acção procedente e anulou a referida deliberação da Câmara Municipal do Porto.
3.Inconformado, o Município do Porto recorreu da sentença do TAF do Porto para o TCA Norte. O A. e aqui Recorrente interpôs recurso de apelação subordinado daquele acórdão do TCA Norte, na parte em que julgou não verificados diversos vícios que haviam sido imputados pelo Autor ao acto impugnado.

5 – A A. e aqui Recorrente, apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões:

«[…]

1.O presente recurso justifica-se, a título excepcional, dada a importância fundamental das questões jurídicas e sociais que estão em causa, sendo claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.
2.A primeira questão jurídica consiste em saber se é ou não processualmente admissível ao Tribunal recorrido convolar um articulado de recurso subordinado (artigo 633.º do CPC) num pedido de ampliação do objecto do recurso (artigo 636.º do CPC).
3.A Segunda questão jurídica que se coloca no caso dos autos é saber se o Autor que tenha invocado diversas causas de invalidade contra o acto administrativo impugnado e obtido vencimento em algumas delas que impedem a renovação do acto, está ou não impedido de apresentar recurso subordinado relativamente às demais questões que tenha decaído, prevenindo, assim novo decaimento (interpretação e âmbito de aplicação do artigo 141.º, n.º 2 do CPTA em conjugação com o artigo 633.º do CPC).
4.A terceira questão jurídica relevante é saber se a recusa do Tribunal recorrido em apreciar o recurso subordinado deduzido pela parte vencedora, mas que decaiu em alguns causas de invalidade, com fundamento em que a acção foi julgada procedente, constitui ou não verdadeira denegação de justiça e violação do direito de acesso aos tribunais e tutela efectiva (artigo 20.º, n.º 1 e 4 da CRP e 2.º do CPTA), quando o acto foi meramente anulado, podendo ser renovado.
5.Tais questões revelam-se de natureza processual geral e têm capacidade para se colocarem em inúmeros casos futuros de processos de impugnação, não sendo conhecidas decisões ou orientações jurisprudenciais sobre esta matéria e tratando-se de aplicação de sanções disciplinares revestem inegável importância fundamental (vd. artigo 142.º, n.º 3, alínea b) do CPTA).
6.O processo disciplinar em causa envolve 63 arguidos que foram sancionados com penas disciplinares, estando pendentes nos tribunais várias acções administrativas, sendo que o Supremo Tribunal Administrativo já admitiu recurso de revista em caso em tudo idêntico ao dos presentes autos (Revista n.º 46/15-11, Acórdão do STA de 3/02/2015).
7.Atenta a clareza de redacção do disposto no artigo 141.º, n.º 2 do CPTA, o facto de o recurso ter sido admitido e não ter sido rejeitado pelo M.º Senhor Juiz Desembargador Relator, e ainda dado que o Tribunal não invocou qualquer norma processual que lhe permita convolar o recurso apresentado para outro meio processual, a recusa em conhecer do mérito do recurso exige uma melhor aplicação e definição do direito para casos futuros.
8.Os pressupostos de direito em que assentou a decisão recorrida para dar como não verificada a prescrição do direito de instaurar o processo disciplinar, mostra-se errados e vão mesmo contra a Jurisprudência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, pelo que se afigura necessária uma melhor aplicação do disposto no artigo 4.º, n.º 2 e 5 do ED/84, nomeadamente, esclarecendo em que medida deve haver um “conhecimento formal” dos órgãos executivos, qual a “relevância jurídico- disciplinar” de factos que servem para dar início a um processo criminal ou até que ponto, havendo dúvidas, deve a Administração instaurar processo de inquérito, averiguações ou sindicância para efeito de suspender o prazo prescricional.
9.A questão da prescrição, na medida em que impede a renovação do acto punitivo e contende com o processo de 63 funcionários, exige também assim uma melhor aplicação do direito, sendo o presente recurso admissível ao abrigo do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.
10.No que respeito aos fundamentos do recurso propriamente dito, com a decisão recorrida o Tribunal a quo desde logo errou ao considerar que o Autora, ora recorrente, não ficou vencido e que obteve uma decisão totalmente favorável.
11.Na verdade, quer em primeira instância, quer na 2.ª instância, tem de se considerar o Autor, ora recorrente, vencido por ter decaído em diversas causas de invalidade que alegou contra o acto impugnado e que eram susceptíveis de impedir ou limitar a renovação do acto punitivo, incluindo a questão da prescrição.
12.Razão pela qual violou o Tribunal a quo a letra e o espírito do artigo 141, n.º 2 do CPTA, que deveria ter aplicado e refere claramente que ““Nos processos impugnatórios, considera-se designadamente vencido (…) o autor que, tendo invocado várias causas de invalidade contra o mesmo acto administrativo, tenha decaído relativamente à verificação de algumas delas, na medida em que o reconhecimento, pelo tribunal de recurso, da existência dessa causa de invalidade impeça ou limite a possibilidade de renovação do acto anulado.”
13.Com a decisão recorrida, ao contrário do que nela vem referido, o Autor ficou prejudicado, pois o Réu não está agora impedido, tendo obtido vencimento na questão da prescrição, de prosseguir o processo disciplinar e emitir novo acto punitivo – circunstância que o Acórdão recorrido reconhece – o que não acontecia antes (fls. 31 da decisão recorrida).
14.Não é processualmente admissível, nem está previsto, a convolação do recurso subordinado em pedido de ampliação do objecto do recurso principal – pelo não devia o Tribunal a quo aplicar ao caso dos autos o disposto no artigo 636.º do CPC, mas sim o artigo 633.º do CPC.
15.Assim decidindo, o Tribunal a quo violou ainda o princípio do dispositivo e do contraditório, consagrados no artigo 3.º, n.º 1 e 3 do CPC, já que não foi requerida qualquer ampliação e o Autor não foi ouvido previamente à decisão tomada.
16.Ao recusar apreciar o recurso subordinado, tendo o autor inegável interesse na sua apreciação e legitimidade, a decisão recorrida denegou justiça, violou o direito do autor de acesso aos tribunais (artigo 20.º, n.º 1 e 4 da CRP) e à tutela jurisdicional efectiva (artigo 20.º da CRP e 2.º do CPTA).
17.O Autor tem direito processual, nos termos dos artigos 633.º do CPC, 20.º, n.º 4 e 2.º do CPTA, de apresentar os recursos que entenda necessários e adequados à protecção dos seus legítimos interesses e direitos e que sobre eles recaia uma decisão justa, mediante um processo equitativo sobre a sua pretensão.
18.Ao recusar pronunciar-se sobre o recurso apresentado, o Tribunal recorrido violou ainda o princípio da indefesa e a garantia do duplo grau de jurisdição, consagrados nos artigos 20.º e 32.º, n.º 10 da CRP e 142, n.º 3, al. b) do CPTA).
19.A interpretação e aplicação que o tribunal recorrido deu ao artigo 636.º do CPC, no sentido de permitir que o Tribunal deixe de se pronunciar sobre o recurso subordinado apresentado tempestivamente e na forma legalmente prevista pelo Autor, é manifestamente inconstitucional por violação dos artigos 20.º, n.º 1 e 4 e 32.º, n.º 10 da CRP, violação do direito de acesso aos tribunais e tutela jurisdicional efectiva, na vertente do direito de acção e recurso, direito a um processo equitativo, proibição da indefesa e direito de audiência e defesa em matéria sancionatória.
20.Inconstitucionalidade essa que se deixa desde já aqui expressamente arguida para os devidos e legais efeitos e que determina a revogação a par dos restantes fundamentos invocados da decisão recorrida de não conhecer o mérito do recurso subordinado apresentado pelo Autor, ora recorrente.
21.Ao contrário do decidido, não é necessário um conhecimento de “todos os elementos caracterizadores da situação e circunstancialismo” – essa exigência tem por referência a acusação e não o início do processo disciplinar – bastando que “… a materialidade dos factos seja “susceptível de conduzir à percepção de cariz disciplinar” desses mesmos factos” (Ac. do TCA do Sul de 3/05/2007, proc. 12009/03) do TCA do Sul de 03/05/2007, proc. 12009/03).
22.Também não deve ser exigido um “conhecimento formal” da “falta” com relevância disciplinar da parte do órgão executivo, sob pena, seja por dolo, negligência ou omissão dos seus membros e Presidente, se abrir a porta para um adiar “sine die” a ocorrência de prazo prescricional, o que atenta contra a natureza e finalidade do estabelecimento do mesmo que é imposto por razões de segurança e certeza do direito.
23.Se o Réu tinha dúvidas quanto à relevância jurídico-disciplinar das supostas faltas, podia e devia instaurar processo de inquérito, o qual é sabido não está sujeito a prazo e teria conseguido suspender por essa via o prazo de prescrição de 3 meses em causa (artigo 4.º, n.º 5 e 85.º e 87.º do ED/84).
24.Nos termos do n.º 5 do artigo nos termos do n.º 5 do artigo 4.º do ED/84, a suspensão do prazo prescricional tem lugar mesmo que o processo de sindicância, averiguação ou inquérito não tenha sido dirigida contra o funcionário a quem a prescrição aproveita – norma que deveria ter sido considerada e não foi pelo Tribunal recorrido e que afasta a argumentação deduzida pelo Tribunal a quo.
25.É indiferente que a lista de funcionários, valores e recibos tenha ou não seguido em anexo à participação crime, uma vez que os recibos, nomes e valores constavam do processo administrativo, e além do mais foi junto aos autos a fls. 770 e 773 documento autêntico não impugnado pelo Réu comprovativo de que os originais dos recibos de 2004 e 2005 foram apensos à participação crime em 16/01/2016.
26.Mal se compreende que a matéria indiciada para instaurar processo-crime não sirva do mesmo modo para instaurar processo disciplinar ou ao menos, processo de inquérito, averiguação ou sindicância que suspenderia o prazo de prescrição.
27.Não o tendo feito, decorreu há muito o prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar por força do disposto no n.º 2 e 5 do artigo 4.º do ED/84.
28.O Tribunal recorrido violou, assim, o disposto no artigo 4.º, n.º 2 e 5 do ED/84 que não soube interpretar e aplicar ao caso dos autos e não atendeu, como devia, ao regime dos artigos 14.º a 19.º do anterior CPA, 173.º do Cod. Adm.; e artigo 37.º do ED/84.
29.Não atendeu também, dando a devida relevância, à jurisprudência fixada nos Acórdãos Acs do Pleno do STA de 28/05/1999, proc. 032164; e do STA de 8/10/1992 e 12/11/2008, proc. 029278 e 0150/08, que decidiram em sentido contrário ao dos autos.

JUSTIÇA!

[…].

6 – O demandado Município do Porto e aqui Recorrido, apresentou contra-alegações que concluiu da seguinte forma:

«[…]

a)O presente recurso é inadmissível por não se verificarem os requisitos estabelecidos no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo certo que este tipo de recurso deverá ser utilizado somente em casos excecionais, nos termos previstos no preceito legal referido, que deve ser interpretado de uma forma restritiva, sob pena de se generalizarem os recursos de Revista e o Supremo Tribunal Administrativo se tornar, simplesmente, num terceiro grau de jurisdição corrente.
b)Está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental quando se verificar uma relevância prática que tenha como ponto obrigatório de referência, o interesse objetivo, isto é, a utilidade jurídica da revista e esta, em termos de capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular e não uma mera relevância teórica medida pelo exercício intelectual, mais ou menos complexo, que seja possível praticar sobre as normas discutidas. Por sua vez, a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito quando existir a possibilidade de repetição, num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito.
c)No caso em apreço está em discussão um processo disciplinar tramitado sobre o Estatuto Disciplinar de 1984 e pelo Estatuto Disciplinar de 2008 – ambos os diplomas já revogados há alguns anos, motivo pelo qual a decisão que viesse a ser dada ao presente caso seria insuscetível de se replicar em casos futuros com grande relevância;
d)Acresce que o procedimento disciplinar objeto dos presentes autos deu origem a inúmeras ações judiciais, as quais estão já, na sua esmagadora maioria, já terminadas (num total de 49 ações judiciais apresentadas, cerca de 40 estão já findas), sendo certo que nessas ações, por inúmeras vezes foi tentado o recurso de revista excecional, tendo-se então entendido que não se encontravam reunidos os requisitos legais previstos no artigo 150.º do CPTA, precisamente por não estarem em causa questões jurídicas ou sociais de importância fundamental nem que exigissem a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo por ser claramente necessária essa intervenção para a melhor aplicação do direito.
e)As questões trazidas pelo Recorrente a este venerando Tribunal afiguram-se perfeitamente casuísticas e sem qualquer relevância jurídica que justifiquem a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente por estar em causa a qualificação de um recurso como subordinado ou de ampliação do objeto, bem como a contagem do prazo de prescrição para instauração de procedimento disciplinar previsto no artigo 4.º, n.º 2, do ED84.
f)Não é verdade que o Tribunal a quo tenha deixado de apreciar o recurso apresentado pelo Recorrente, na medida em que o mesmo foi efetivamente apreciado pelo coletivo de juízes do Tribunal a quo, os quais apenas entenderam que não estava em causa um recurso subordinado, mas antes uma ampliação do objeto do recurso – entendimento esse que sustentaram em relevante doutrina nacional em matéria de recursos – e, consequentemente, aplicaram o regime jurídico que entenderam correto, mais uma vez baseado na referida importante doutrina nacional.
g)Não houve qualquer denegação da justiça, violação do acesso aos tribunais, ou violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, na medida em que as posições das partes – no que aqui interessa, a posição do Recorrente – foram efetivamente apreciadas pelo Tribunal a quo, tendo este último dado a solução legal que considerou devida, e fundamentando-a devidamente. O mero desacordo do Recorrente quanto à solução encontrada não é justificação bastante para a admissibilidade de um recurso de revista.
h)Não havendo uma decisão ou entendimento por parte do Tribunal a quo que se revele ostensivamente errada do ponto de vista jurídico, ou que traduza erro grosseiro na aplicação do direito, antes estando em causa uma decisão juridicamente fundamentada em doutrina e jurisprudência relevante, não pode afirmar-se estar aqui em causa uma clara necessidade para a melhor aplicação do direito, mas apenas um mero desacordo do Recorrente quanto ao sentido de decisão do Tribunal a quo – desacordo esse que, como é sabido, está fora do objeto do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA.
i)O facto de estar em causa um ato que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de demissão não justifica a admissibilidade da revista. Desde logo porque esse ato foi já anulado pelas instâncias, com decisão transitada em julgado, pelo que seja ou não admitido o presente recurso de revista, e qualquer que fosse a decisão que viesse a ser dada ao mesmo, o resultado seria sempre a anulação do ato administrativo objeto dos presentes autos.
j)O facto de estar em causa uma pena de demissão – já judicialmente anulada, independentemente do desfecho que o presente processo tenha na presente sede – foi também considerado nos inúmeros outros processos judiciais, também referentes ao mesmo procedimento disciplinar e em que estava em causa igualmente uma sanção de demissão, tendo aí se concluído que tal não justificava a admissibilidade da revista.
k)Não está tampouco em causa uma questão de grande relevância social, na medida em que a esmagadora maioria dos processos judiciais que tiveram origem neste procedimento disciplinar encontram-se já terminados (cerca de 40 num total de 49), sendo certo que nas outras inúmeras ocasiões em que o Supremo Tribunal Administrativo foi chamado a pronunciar-se sobre os mesmos casos, entendeu que nenhuma questão de grande relevância social existia.
l)O prazo de prescrição previsto no artigo 4.º, n.º 2 do ED/84 inicia a sua contagem logo que a falta seja conhecida pelo dirigente máximo do serviço;
m)O Recorrente apenas integrou o quadro de pessoal do Recorrido em 26 de outubro de 2006 – na sequência da transformação dos SMAS do Porto em empresa Municipal e face ao Protocolo celebrado entre o Recorrido e a Águas do Porto –, pelo que em 2 de dezembro de 2005 o dirigente máximo do serviço em que o Recorrente exercia funções era o Conselho de Administração dos SMAS do Porto;
n)O Recorrente não alega, nem existe qualquer facto provado nos autos nesse sentido, que o Conselho de Administração dos SMAS do Porto tenha tomado conhecimento da falta em 2005, ou sequer antes da transformação dos SMAS em empresa municipal;
o)Em 2 de dezembro de 2005 o Presidente da Câmara Municipal do Porto não era o dirigente máximo do serviço em que o Recorrente exercia funções, pelo que é irrelevante qualquer conhecimento que este tivesse nessa altura;
p)O Diretor Delegado dos SMAS do Porto também não era o dirigente máximo do serviço, pelo que o conhecimento que este pudesse ter tido é indiferente para os presentes autos, sendo certo que o Recorrente não alega esse conhecimento, o mesmo não vem provado nos autos e, de resto, esse conhecimento não existiu;
q)Competia ao Recorrente demonstrar que houve conhecimento da falta (e não de meros factos ou indícios) por parte do dirigente máximo do serviço, ou seja, por parte do Conselho de Administração dos SMAS do Porto, o que não aconteceu;
r)Os factos conhecidos em 2005 pelas dirigentes dos SMAS e pelo seu Diretor Delegado não permitiam conhecer a infração disciplinar praticada pelo Recorrente em toda a sua extensão, na medida em que se desconhecia:
1. (i)se os recibos entregues nos serviços e emitidos por aquela Clínica ……….. eram verdadeiros ou falsos,
2. (ii)quais eram verdadeiros e quais eram falsos,
3. (iii)quais os funcionários que eram pacientes naquela Clínica e, nestes casos, que tratamentos haviam realizado,
4. (iv)quais os preços praticados pela clínica pelos tratamentos que realizasse,
5. (v)quem emitia os recibos, quem os entregava nos serviços,
6. (iv)quanto era pago à Clínica ou se algo era pago de todo,
7. (vii)se os recibos emitidos tinham subjacente algum tratamento médico efetivamente realizado, do colaborador ou de terceiro, etc. – ou seja, tudo circunstâncias fundamentais para se apurar se existia ou não alguma falta, quem a tinha praticado, como, quando e de que forma, e quais as consequências da mesma;
s)Na denúncia apresentada ao Ministério Público, o Diretor Delegado dos SMAS deu conta das dúvidas e suspeitas existentes e não de qualquer conhecimento da existência de faltas – muito menos de faltas praticadas por alguém em concreto, de que forma, quando e com que consequências – sendo que, de todos os colaboradores que apresentaram recibos da Clínica ………. nesses anos, só parte deles vieram a ser constituídos arguidos (criminal e disciplinarmente), porque somente parte deles tinham apresentados recibos falsos;
t)O “conhecimento da falta” (conceito que vem sendo consistentemente usado pela nossa Jurisprudência), aquele a que se reportava o artigo 4.º, n.º 2 do anterior ED não se confunde com “conhecimento de indícios” ou sequer com o “conhecimento de fortes indícios”, pois que uma coisa é a falta e outra coisa são os indícios, sendo que o conhecimento da falta se tem de reportar a todos os elementos caracterizadores da situação, de modo a poder efetuar-se uma ponderação criteriosa, e para se determinar, de forma consciente, quanto a usar ou não o poder sancionador – o que, no caso em apreço, ocorreu somente quando o Presidente da Câmara Municipal do Porto tomou conhecimento da acusação crime deduzida pelo Ministério Público contra os arguidos e, assim, foi dado acesso ao respetivo processo de inquérito crime e toda a prova aí recolhida, sendo assim que o referido preceito legal deve ser interpretado e aplicado;
u)A instauração de um processo de inquérito ou de averiguações é uma faculdade e não um ónus da Administração, sendo que a sua não instauração tem como única consequência a não suspensão do prazo de prescrição mais longo (previsto no artigo 4.º, n.º 1 do anterior ED), não afetando o prazo de prescrição mais curto (previsto no artigo 4.º, n.º 2 do anterior ED), uma vez que este último só inicia a sua contagem a partir do momento em que a falta é conhecida pelo dirigente máximo do serviço;
v)Qualquer processo de inquérito ou de averiguações era, no caso em concreto, inútil, por ser insuscetível de descobrir o que quer que fosse, pois que toda a prova então necessária para se apurar os contornos em que haviam sido cometidas as faltas estavam somente ao alcance de uma investigação desencadeada pelo Ministério Público e pela Polícia Judiciária (nos estritos termos previstos nos artigos 135.º, 174.º, n.º 2, n.º 3, e n.º 4 e 177.º, n.º 5 do Código de Processo Penal, como de facto veio a acontecer), por ser necessário:
- ·Fazer buscas à Clínica para recolha das fichas médicas (protegidas pela Lei n.º 67/98, de 26 de outubro);
- ·Fazer o levantamento de sigilo bancário em relação às contas dos colaboradores, Clínica e seus sócios gerentes (todas protegidas pelo artigo 78.º do Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de dezembro);
- ·Chamar a depor pessoas externas ao SMAS, deontologicamente obrigadas a sigilo profissional (como é o caso dos médicos da Clínica, obrigados a sigilo nos termos dos artigos 85.º e ss. do Código Deontológico da Ordem dos Médicos, aprovado pelo Regulamento n.º 14/2009, de 13 de janeiro);
w)A instauração de um processo de inquérito ou de averiguações, não estando estes cobertos por segredo de justiça, comportava ainda o risco de prejudicar ou inviabilizar praticamente a investigação em curso, pelo que também por aqui o mesmo se revelava prejudicial à descoberta das faltas cometidas e um desbarato de recursos da Administração;

Nestes termos e nos que V. Exas. muito doutamente suprirão, sempre deverá negar-se a admissibilidade do recurso de revista apresentado pelo A.

Sem prescindir, caso V. Exas. assim não entendam, sempre deverá o presente recurso ser considerado totalmente improcedente,

Com o que V. Exas. farão, como sempre, inteira e sã

JUSTIÇA!.

[…]».

5 – O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, notificado nos termos do artigo 146.º do CPTA, não emitiu pronúncia.

6 – Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

IIFUNDAMENTAÇÃO

1. De facto

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2.De direito
1. 2.1.A questão a tratar no âmbito do presente recurso é a de saber se o TCA Norte podia, no caso, ter convolado, motu proprio, o articulado de recurso subordinado em pedido de ampliação do objecto do recurso; e, no caso de se concluir pela legalidade dessa solução, saber se a mesma acarreta ou não a violação da garantia da tutela jurisdicional efectiva.
2. 2.2.Lembramos, brevemente, que o A. e aqui recorrente tinha inicialmente imputado ao acto os vícios de:
i)prescrição do procedimento disciplinar;
ii)incompetência absoluta do Presidente da Câmara Municipal do Porto para decidir a instauração do processo disciplinar;
iii)incompetência absoluta e relativa da senhora Directora do Departamento Municipal Jurídico e Contencioso da Câmara Municipal do Porto para nomear o Instrutor do processo disciplinar;

iv) nulidades insupríveis da acusação;

v) desvio de poder e violação do princípio da legalidade procedimental;
vi)erro nos pressupostos de facto e falta de fundamentação;
vii)o erro na qualificação jurídica, e ainda a
viii)desproporcionalidade e injustiça da pena aplicada.

Senão vejamos.

No recurso de apelação subordinado, o A. e Recorrente Subordinado pretendia:

i)obter a ampliação da matéria de facto, alegando que o erro na fixação da mesma (erro que se consubstanciou na não consideração de factos que alegara na sua P I) tinha determinado o erro de julgamento dos vícios de incompetência;
ii)obter pronúncia expressa do tribunal sobre a inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 42.º do ED/84, que o TAF mobilizara como parâmetro de decisão sem conhecer da questão de inconstitucionalidade por ele suscitada nas alegações finais; e
iii)erro de julgamento quanto aos vícios que alegara na P. I. e que o TAF do Porto julgara não verificados. E todos estes pedidos foram especificamente contraditados pelo recorrido Município do Porto, nas suas contra-alegações, nas quais pugnou pela improcedência de todos os fundamentos daquele recurso subordinado.

Vejamos, então, se apesar de uma tal convolação não se encontrar expressamente prevista, a mesma se pode considerar legalmente admissível.

2.2.2.1. Importa, em primeiro lugar, explicitar as diferenças entre o recurso subordinado e a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido.

v. acórdão de 12 de Abril de 2007 (proc. 01207/06).

Assim, também não pode proceder o fundamento de que o TCA Norte não conheceu do recurso subordinado em decorrência da sua inutilidade superveniente.

IVDecisão

Custas pelo Recorrido.

Lisboa, 11 de Março de 2021

Suzana Tavares da Silva