09178/12 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- No exercício dos poderes que lhe são constitucionalmente conferidos (cfr. arts. 202º e 219, nº 1 da CRP), e igualmente expressos nos arts. 1º do Estatuto do Ministério Público e no art. 51º do ETAF, ao MP compete exercer a “acção pública” na defesa do interesse geral da legalidade.

II- Tendo sido proferido despacho através do qual se admite o requerimento do MP para o prosseguimento do processo não é legalmente possível, proferir novo despacho, que revogando aquele, indefere o pedido de prosseguimento do processo pelo Ministério Público, por se haver esgotado o poder jurisdicional quanto aquela matéria.

III- Efectivamente, o princípio da imodificabilidade da decisão, ou da sua irrevogabilidade, consagrado no art. 666º, nºs 1 e 3 do CPC, implica o esgotamento do poder jurisdicional sobre a questão apreciada, não permitindo que, fora das condições expressamente previstas na lei (nº 2 do art. 666º), o juiz a altere.

Recorrente: Ministério Público

Recorrido: Município de Oeiras e Outra

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da decisão proferida pelo TAF de Sintra que indeferiu o pedido de prosseguimento da acção administrativa especial intentada, formulado pelo Ministério Público, por este carecer de legitimidade para assumir a posição de autor.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1º A sentença recorrida é nula, nos termos do estatuído no art. 668º.nº1 al. d) do CPC, por ter revogado sentença já transitada em julgado, nos termos e com os fundamentos legais supra referidos, nomeadamente por ter violado o disposto no art. 666º nº 1 do CPC.

2º O MP. não foi ouvido, sobre nova questão relacionada com a sua falta de legitimidade, antes de ser proferida a referida decisão, violando-se o princípio do contraditório, o que constitui uma nulidade por violação do disposto no art. 3º nº 3 do CPC, aplicável ex vi art. 1º do CPTA e art.87º nº1 do CPTA e se requer que seja declarada.

3º A decisão judicial recorrida violou o disposto no art.62º do CPTA, ao exigir o M.P., fizesse prova da sua legitimidade nos termos do art.55º nº1 al. a) do CPTA, quando tal exigência não resulta do estatuído no art.55º al. b) do CPTA, por se tratar de uma legitimidade pública para a defesa dos direitos difusos e colectivos, cuja natureza é de cariz objectivista. Tal legitimidade é estabelecida ope legis, para a defesa da legalidade, dos direitos fundamentais e análogos;

4º O art.62º do CPTA, interpretado nos termos que o foi na presente decisão é inconstitucional por violação do disposto no art.219º da Constituição da República Portuguesa.

5º Nestes termos e nos demais de direito, supra invocados, deverá a presente decisão ser revogada a decisão em que indefere o pedido de prosseguimento do processo e substituída por outra onde se julgue o M.P. parte legítima e se admita o prosseguimento dos autos.

6º O M.P. ao prosseguir a presente acção, aceitou-a na sua totalidade, nomeadamente na parte em que foi invocado o acto de licenciamento por violação do RPDM de Oeiras.

7º Caso se entenda que o M.P., necessitava em concreto de fazer a demonstração do seu interesse em agir, indicando em concreto os benefícios que daí resultariam benefícios, para o urbanismo, ordenamento, qualidade de vida, ambiente, etc., o que apenas se admite por dever de ofício, desde já se requer a revogação da sentença e que se substitua por outra que ordene o cumprimento do disposto no art.88º nº 2 do CPTA, em nome do princípio da promoção e do acesso à Justiça (art.7º do CPTA).

Em contra-alegações o Município de Oeiras formulou as seguintes conclusões:

I. O despacho que admitiu a promoção do MP para prosseguimento dos autos tem uma natureza análoga à de um despacho liminar, constituindo caso julgado formal apenas quanto à suscetibilidade, em abstrato, de intervenção do MP no processo;

II. O trânsito em julgado do despacho que admite a intervenção do MP não provocou o esgotamento dos poderes jurisdicionais do Tribunal quanto à verificação dos restantes pressupostos processuais, nomeadamente quanto à legitimidade, mas tão só quanto à possibilidade de o MP poder, em abstrato, à luz do 62.- do CPTA, intervir no processo;

III. O despacho impugnado não contém qualquer fundamentação contraditória com o despacho proferido em 21.06.2011, antes se limitando a desenvolver essa mesma fundamentação;

IV. A intervenção do MP para assumir a posição do A., na sequência da desistência deste, prevista no artigo 62.- do CPTA, apenas se justifica quando subsista um interesse suficientemente relevante, do ponto de vista da defesa da legalidade, que sobreleve o interesse privado que tinha dado origem à causa;

V. Não basta ao MP invocar a simples defesa da legalidade para poder prosseguir ações que terminem por desistência do A., impondo-se que a tal defesa da legalidade esteja associado um interesse suficientemente relevante, consubstanciado em factos cuja alegação e prova naturalmente lhe incumbem.

VI. Oportunamente notificado para esse efeito pelo tribunal, o MP não alegou nem provou quaisquer factos suscetíveis de demonstrarem a existência de um interesse público suficientemente relevante para lhe conferir legitimidade para prosseguir a presente ação;

VII. Da factualidade carreada para os presentes não resultam quaisquer indícios de conluio com vista à desistência do pedido pelo A;

VIII. Conclui-se por isso que não se encontra reunida outra das circunstâncias às quais o artigo 62.º do CPTA visa obstar, pelo que, também neste ponto, não procede a argumentação vertida nas doutas alegações de recurso;

IX. Antes pelo contrário, qualquer conluio que possa ter existido serviu precisamente o fim oposto àquele que a norma constante do artigo 62.2 visa contrariar, ou seja, visou a erradicação (e não a manutenção) da ordem jurídica de atos alegadamente ilegais, através da propositura de uma ação por pessoas que não tinham, manifestamente, legitimidade para o fazer, prosseguindo fins pessoais e não de defesa dos valores e bens constitucionalmente protegidos previstos no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA;

X. Ao requerer o prosseguimento do processo, o MP não se substitui ao primitivo A., fazendo seus todos os pedidos e causas de pedir por este apresentados, devendo definir claramente o objeto que pretende que o processo passe a ter a partir desse momento;

XI. O articulado no qual requer o prosseguimento do processo, serve, como doutamente se refere no despacho impugnado, "para definir os termos em que se requer o prosseguimento do processo e não para a produção de alegações de direito, as quais, se o processo prosseguir serão apresentadas em momento próprio";

XII. O recorrente não pediu o prosseguimento dos autos com vista à sindicância das alegadas ilegalidades dos atos impugnados por violação de normas do RPDM de Oeiras, tendo apenas mencionado essa causa de pedir no requerimento apresentado em l de Julho de 2011, no qual se pronunciou, a convite do tribunal, sobre a exceção de ilegitimidade;

XIII. Improcedendo todas as conclusões do douto recurso interposto pelo MP, não merece o douto despacho recorrido qualquer censura, devendo ser integralmente mantido.

Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

Dos autos e da decisão recorrida resultam as seguintes incidências processuais com relevância para a decisão do presente recurso:

1- David …………., identificado nos autos, intentou contra o Município de Oeiras e a contra-interessada (CI) P……… -Sociedade …………, Lda. acção administrativa especial visando (i) o reconhecimento da caducidade do alvará nº ./96 e a declaração da inexistência jurídica do despacho de 22 de Julho de 2003 que prorrogou a vigência do alvará nº 9/96 ou, se assim não se entender, a declaração de nulidade deste despacho; (ii) a declaração da inexistência jurídica do despacho de 5 de Maio de 2006 que prorrogou novamente o alvará de ./96 ou, se assim não se entender, a declaração de nulidade do mesmo ou, ainda, a anulabilidade de ambos os despachos; e (iii) a declaração da nulidade do acto administrativo de 5 de Março de 2007, que licenciou a demolição das construções, titulado pelo alvará de licença de demolição nº 635, de 12 de Novembro de 2007.

Alegava, em síntese:

Ser inválida a primeira prorrogação do alvará nº ./96 por este já se encontrar caducado, por virtude de não terem sido iniciadas as obras no período estipulado, e por o acto padecer dos vícios de incompetência relativa e falta do prévio procedimento;

Ser inválida a segunda prorrogação do alvará n.° ./96, por padecer dos mesmos vícios ao que acresce o vício de omissão de menção da subdelegação necessária para a prática do acto;

Serem nulos os actos requeridos por Ana … após 5 de Maio de 2006, por ilegitimidade desta;

Ter sido desrespeitada a alínea b) do artigo 36º do Plano Director Municipal (PDM) de Oeiras - cfr. pi, fls. 4 a 23.

2- O Município de Oeiras apresentou contestação, na qual se defendeu por excepção, suscitando a ilegitimidade do Autor como autor popular, e por impugnação pugnando pela improcedência da acção – cfr. fls. 135 a 146.

3- A CI apresentou contestação, na qual se defendeu por excepção, suscitando a ilegitimidade do Autor, e por impugnação pugnando pela improcedência da acção - cfr. fls. 149 a 157.

4- Por requerimento apresentado em 21 de Setembro de 2010 José ……………… veio declarar pretender intervir como Autor no processo.

5- Posteriormente, o Autor e o interveniente José …………. vieram declarar desistir dos pedidos e da intervenção.

6- Por decisão de 31 de Janeiro de 2011 foram julgadas válidas as desistências, dos pedidos e intervenção formulados, as quais foram homologadas, tendo sido declarada extinta a instância – cfr. fls. 229 a 232.

7- Por despacho de 07.02.2011, foi ordenada a vista a que se refere o nº 2 do art. 62 do CPTA - cfr. fls. 243.

8- O Ministério Público apresentou requerimento no qual requer, ao abrigo do disposto no art. 62º do CPTA e “do estatuído no art. 9º, nº 2 do CPTA, o prosseguimento dos presentes autos, com vista à apreciação da legalidade das sucessivas prorrogações do alvará de loteamento.”

Alega, em síntese, que assiste razão aos Autores na impugnação das sucessivas prorrogações de prazo relativas à operação de loteamento, titulada pelo alvará nº ……/96, porquanto à data em que foi requerida a prorrogação de prazo já se haviam operado os circunstancialismos que determinavam a sua caducidade e como tal o pedido de prorrogação teria necessariamente que ser indeferido e têm que ser considerados ilegais todos os subsequentes pedidos.

Alega, ainda, que, por outro lado, a desistência do titular do alvará efectuada em 1 de Julho de 2005 reflecte uma renúncia expressa ao licenciamento e ao alvará e que tendo caducado o alvará e tendo havido renúncia expressa do mesmo, não podia ser averbado em nome do actual proprietário pelo que é ilegal o despacho de 27 de Dezembro de 2005 e concomitantemente não era possível deferir a sua prorrogação, face ao pedido apresentado em 14 de Novembro de 2005, nem os subsequentes pedidos – cfr. fls. 261 a 263.

9- Em 14.03.2011 foi proferido despacho do seguinte teor:

“(…)

2- Nos termos do artº 62º, nº 1 do CPTA, o Ministério Público pode, no exercício da acção pública, assumir a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor.

E, para tal efeito, o juiz, uma vez extinta a instância, dará vista do Processo ao Ministério Público (nº 2 do mesmo artigo).

Com vista no processo, veio o Ministério Público, em 09.03.2011, por promoção exarada nos autos, requerer o prosseguimento da acção.

Assim, atento o disposto no citado artº 62º, nºs 1 e 2 do CPTA, admite-se o requerimento/promoção para o prosseguimento dos autos.

Notifique a entidade demandada e a contra-interessada:

- Para se pronunciarem, querendo, em 10 dias (…).” – cfr. fls. 270 e 271.

10- Notificadas para se pronunciarem sobre o pedido de prosseguimento do processo, a Entidade Demandada veio defender que a promoção do MP deve ser julgada improcedente, alegando designadamente que se constata que o MP abandonou algumas das causas de pedir que fundamentam o pedido do Autor (incompetência relativa, falta de procedimento administrativo prévio, ilegitimidade procedimental da requerente do segundo pedido de prorrogação e violação do PDM de Oeiras pelo acto de aprovação da licença de loteamento), requerendo o prosseguimento do processo com fundamento apenas na alegada caducidade da licença de loteamento titulada pelo alvará 9/96, daí que esteja em discussão nos presentes autos apenas a eficácia e já não a validade da licença de loteamento titulada pelo alvará nº 9/96, tendo a CI aderido à pronúncia da Entidade Demandada – cfr fls. 280/285 e 289.

11- Por despacho de 21 de Junho de 2011, o Tribunal, considerando o disposto no nº 2 do artigo 9º do CPTA, suscitou a falta de legitimidade do Ministério Público para prosseguir com os presentes autos, tendo as partes sido notificadas para se pronunciarem sobre esta questão - cfr. fls. 295.

12- O Ministério Público veio dizer que não carece de legitimidade para o prosseguimento da acção:

(i.) porque o Ministério Público tem legitimidade para a defesa da legalidade (artigo 219º da Constituição, artigo 1º a 6º do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), tendo legitimidade para impugnar qualquer ilegalidade, seja ela administrativa seja judicial, resultando a legitimidade processual do Ministério Público para prosseguir a ação do estatuído na alínea b) do nº 1 do artigo 55º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que corresponde à titularidade do direito de agir na defesa do interesse geral da legalidade, legalidade que tanto pode ser defendida por impugnação de um ato, propondo-se a respectiva acção, como prosseguindo a ação proposta por terceiros, em substituição dos Autores primitivos, como dando pareceres, em ação de que o Ministério Público não é parte;

(ii.) porque no âmbito do direito constitucionalmente protegido do urbanismo, do ordenamento e do ambiente o Ministério Público tem legitimidade activa para intervir em quaisquer tipo de violações da lei, quer as mesmas violem ou não o núcleo duro dos direitos fundamentais ou análogos;

(iii.) porque a violação das normas de emissão de alvarás de loteamento e de construção consubstanciam não um vício formal ou adjectivo mas substancial ou substantivo pois a ratio legis da validade temporária dos alvarás prende-se, além do mais, com a defesa dos bens constitucionais do urbanismo, ambiente e qualidade de vida. A caducidade do direito de construir visa possibilitar o correcto ordenamento do território e o desenvolvimento sustentável, interesses com assento constitucional, inseridos na estatuição do artigo 9º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; e

(iv.) porque não foi reduzida a causa de pedir porquanto o Ministério Público não declarou expressamente que abandonava causas de pedir.

Alega, ainda, que a interpretação de falta de legitimidade do Ministério Público para prosseguir a ação nos termos do artigo 62º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é não só ilegal por violação do artigo 9º, 55º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, artigo 51º do ETAF, como é materialmente inconstitucional, por violação do disposto no artigo 219º da Constituição - cfr. fls. 302 a 305.

13- A Entidade Demandada veio dizer que tendo o Ministério Público circunscrito o objecto processual à “apreciação da legalidade das sucessivas prorrogações do alvará de loteamento” não se alcança em que concreta medida é que a intervenção do Ministério Público visa a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos como o ambiente, urbanismo e ordenamento do território pois o Ministério Público não esboçou qualquer esforço no sentido de demonstrar quais os concretos benefícios que a procedência da questão que suscitou - caducidade da licença de loteamento titulada pelo alvará nº 9/96 -traria para tais valores e bens constitucionalmente protegidos.

14- Pelo despacho recorrido, proferido em 29.02.2012, a fls. 323 a 335, foi decidido: “(…)

Nos termos e com os fundamentos expostos, indefere-se o pedido de prosseguimento do processo formulado pelo Ministério Público, por este carecer de legitimidade para assumir a posição de autor.

(…)”.

O Direito

Como se viu o despacho recorrido indeferiu o pedido de prosseguimento do processo pelo MP, por este não ter legitimidade para assumir a posição de autor.

O Recorrente alega que o despacho recorrido é nulo, nos termos do art. 668º, nº 1, al. d) do CPC, por ter revogado sentença já transitada em julgado, nomeadamente por ter violado o disposto no art. 666º, nº 1 do CPC.

Alega ainda que a sentença recorrida constitui uma decisão surpresa, por não ter sido notificado para se pronunciar sobre a sua ilegitimidade para prosseguir a acção, antes de ser proferida a referida decisão, violando-se o princípio do contraditório, o que constitui uma nulidade por violação do disposto no art. 3º nº 3 do CPC, aplicável ex vi art. 1º do CPTA e art. 87º nº1 do CPTA.

E que a decisão judicial recorrida violou o disposto no art.62º do CPTA, ao exigir o M.P., fizesse prova da sua legitimidade nos termos do art. 55º, nº1 al. a) do CPTA, quando tal exigência não resulta do estatuído no art. 55º, al. b) do CPTA, por se tratar de uma legitimidade pública para a defesa dos direitos difusos e colectivos, cuja natureza é de cariz objectivista. O art. 62º do CPTA, interpretado nos termos que o foi na presente decisão é inconstitucional por violação do disposto no art. 219º da Constituição da República Portuguesa.

Vejamos.

O Recorrente invoca a nulidade da decisão recorrida, por se ter substituído decisão judicial sobre o incidente da intervenção do Ministério Público, já transitada em julgado.

Conforme resulta da tramitação processual acima enunciada, tendo sido ordenada a vista a que se refere o nº 2 do art. 62º do CPTA, veio o Ministério Público apresentar requerimento no qual requer, ao abrigo do disposto no art. 62º do CPTA e “do estatuído no art. 9º, nº 2 do CPTA, o prosseguimento dos presentes autos, com vista à apreciação da legalidade das sucessivas prorrogações do alvará de loteamento” (cfr. pontos 7 e 8 dos factos).

Na sequência deste requerimento foi admitido o requerimento/promoção para prosseguimento dos autos, face ao disposto no art. 62º, nºs 1 e 2 do CPTA (cfr. ponto 9).

Este despacho toma posição expressa sobre a legitimidade do MP para intervir no processo, ao referir que se verifica a previsão do art. 62º, nº 1 do CPTA, nos termos do qual, “o Ministério Público pode, no exercício da acção pública, assumir a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor.”.

Efectivamente, no exercício dos poderes que lhe são constitucionalmente conferidos (cfr. arts. 202º e 219, nº 1 da CRP), e igualmente expressos nos arts. 1º do Estatuto do Ministério Público (EMP) e no art. 51º do ETAF, ao MP compete exercer a “acção pública” na defesa do interesse geral da legalidade.

A acção pública, sendo uma modalidade específica da legitimidade activa, «traduz-se na possibilidade de o MP, enquanto órgão do Estado a quem cabe a defesa da legalidade, propor, agindo por iniciativa própria quaisquer acções que se mostrem necessárias para reprimir as situações de violação do princípio da legalidade que decorram do exercício da actividade administrativa.»

«(…) o MP não está limitado, neste âmbito, pelo critério de legitimidade estabelecido no artigo 85.º para a intervenção processual. O MP pode impugnar qualquer acto administrativo tido como ilegal, independentemente de estarem em causa direitos personalizados e da natureza ou importância dos interesses afectados…» - cfr. art 55.º, n.º 1, alínea b) - Carlos Fernandes Cadilha, in Dicionário de Contencioso Administrativo, págs. 82 e 83.

Mais referindo este Autor, na obra citada que: «Por outro lado, a acção pública no domínio dos processos impugnatórios, abrange, não apenas a impugnação de actos administrativos por iniciativa própria, mas também o poder de requerer o prosseguimento do processo, assumindo a posição de autor, quando ele tenha terminado por desistência ou por qualquer outra circunstância que apenas respeite ao demandante (artigo 62.º)…» (pág. 83).

Já o art. 9º, nº 2 do CPTA, estendeu ao MP, o direito de acção popular, passando a ter poderes de iniciativa processual, não apenas em defesa do interesse geral da legalidade, mas também para assegurar a protecção de interesses difusos – cfr. Autor e obra citados, pág. 333.

Ora, apesar de no requerimento do MP se ter invocado, também, este art. 9º, nº 2, para justificar a sua intervenção no prosseguimento dos autos, o certo é que o despacho de 14.03.2011, considerou que a intervenção era de admitir no âmbito da acção pública, e, portanto, na defesa do interesse geral da legalidade, nos termos do disposto no art. 62º, nºs 1 e 2 do CPTA.

Assim sendo, o despacho que admitiu o requerimento/promoção do MP para prosseguimento dos autos decide a legitimidade do MP para a intervenção que requereu, constituindo uma sentença sobre essa matéria (cfr. arts. 156º, nº 2 do CPC).

Tendo sido proferido despacho através do qual se admite o requerimento do MP para o prosseguimento do processo não é legalmente possível, proferir novo despacho, que revogando aquele, indefere o pedido de prosseguimento do processo pelo Ministério Público, por se haver esgotado o poder jurisdicional quanto aquela matéria.

Efectivamente, o princípio da imodificabilidade da decisão, ou da sua irrevogabilidade, consagrado no art. 666º, nºs 1 e 3 do CPC, implica o esgotamento do poder jurisdicional sobre a questão apreciada, não permitindo que, fora das condições expressamente previstas na lei (nº 2 do art. 666º), o juiz a altere.

Nestes termos, a sentença recorrida, ao consubstanciar uma revogação de uma decisão anterior sobre a mesma matéria, conhece de questão de que não podia tomar conhecimento, pelo que incorre na nulidade por excesso de pronúncia, prevista na 2ª parte do art. 668º, nº 1, al. d) do CPC, por violação do disposto no art. 666º, nºs 1 e 3 do mesmo diploma, que cumpre declarar.

Procede, consequentemente, o recurso, face à nulidade da decisão proferida, ficando prejudicados os restantes fundamentos do recurso.

Pelo exposto, acordam em:

a) – conceder provimento ao recurso, declarando a nulidade da sentença proferida, baixando os autos à 1ª instância para aí prosseguir os seus termos;

b) – condenar o Recorrido Município de Oeiras nas custas.

Lisboa, 21 de Março de 2013

Teresa de Sousa

Paulo Carvalho

Sofia David