0202/03 - Supremo Tribunal Administrativo

No âmbito do procedimento administrativo, inexistindo norma habilitante que a legitime, é ilegal, por violação do artigo 87, número 1 do Código do Procedimento Administrativo, qualquer restrição dos meios de prova admitidos em direito.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: (RELATÓRIO) 1. A..., melhor identificado nos autos, veio interpor recurso contencioso do despacho, de 22.10.02, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 4/99 , de 27.1, na redacção da Lei nº 16/02, de 16.2. Na respectiva alegação, formula as seguintes conclusões : «I – O acto impugnado é inválido por incompetência do seu autor, devendo ser anulado nos termos do disposto no Art.º 135° do Código do Procedimento Administrativo , uma vez que não resulta de qualquer disposição da Lei nº 4/99 de 27 de Janeiro a atribuição desse poder ao Senhor Ministro da Saúde (não se encontrando abrangido por qualquer delegação), nem tal resulta da aplicação de princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa. II – O acto, objecto de recurso, é inválido por ter procedido a uma restrição ilegal dos meios probatórios admitidos no procedimento administrativo, aflorado no nº 1 do Art.º 87° do Código do Procedimento Administrativo e nos termos do qual os factos, que carecem de prova podem sê-lo por recurso a todos os meios de prova admitidos em direito. Ora, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu restringir o princípio geral do valor probatório no procedimento administrativo de todos os meios em direito admitidos, sem habilitação legal e, sobretudo, através de formas insusceptíveis de derrogar disposições de valor legal. Nestes termos, o acto impugnado é inválido por violação directa da hierarquia dos actos normativos e, em particular, do nº 6 do Art.º 112º da Constituição, devendo, como tal, ser declarado nulo. III – O despacho recorrido sempre seria inválido por violação de Lei , dado desrespeitar a directiva legal, relativa à descoberta da verdade material, subjacente princípio do inquisitório , estabelecido no Art.º 56º do Código do Procedimento Administrativo , devendo, consequentemente, ser anulado nos termos do Art.º 135º mesmo Diploma Legal. IV – O acto contestado é também inválido, por violação de Lei, a que equivale a violação do princípio da proporcionalidade constante do nº 2 do Art. 266.º da nossa Lei Fundamental e no Art.º 5.º do Código do Procedimento Administrativo , uma vez que procede a uma restrição administrativa dos meios com valor probatório no procedimento de acreditação dos odontologistas, sem que exista qualquer racionalidade que a suporte, evidenciando-se a sua desnecessidade, desadequação e aleatoriedade. V – O acto «sub juditio» viola o princípio da igualdade, previsto no n.º 2 do Art. 266.º da Constituição e no n.º 1 do Art. 5.º do Código do Procedimento Administrativo , uma vez que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia valorou como prova admissível em relação a determinados odontologistas, documentos (declarações) cujo valor probatório foi desconsiderado em relação à recorrente. Deste modo, deve o acto em causa ser declarado nulo, nos termos da alínea d) do n.º 2 do Art. 133.º do Código do Procedimento Administrativo . VI – A homologação, objecto do presente recurso, é também inválida por violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança, previsto no n.º 2 do Art. 266.º da Constituição e no Art. 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo , a que corresponde o «venire contra factum proprium» administrativo, consubstanciado na desconsideração de reconhecimentos anteriores, uma vez que a recorrente se encontra inscrita como odontologista no Departamento de Modernização e Recursos da Saúde ao abrigo do Despacho Normativo n.º 1/90 de 23 de Janeiro da Senhora Ministra da Saúde, tendo o Ministério da Saúde reconhecido desde então, expressamente, o exercício desta profissão pela recorrente bem como a sua qualificação. VII – O acto impugnado é ainda inválido por erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que a recorrente reúne todos os requisitos necessários para a acreditação como odontologista: antiguidade relevante e formação profissional. Deste modo, o acto administrativo em questão deve ser anulado de acordo com o disposto no Art. 135° do Código do Procedimento Administrativo . VIII – Finalmente, o Art. 2° da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, ao condicionar retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista, conforme garantida pelo Art. 47° da Constituição, viola a regra da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias, estabelecida no n.º 3 do Art. 18° da nossa lei Fundamental, bem como o princípio da confiança subjacente ao princípio do Estado de Direito Democrático. Consequentemente, o acto recorrido, enquanto acto administrativo de aplicação de disposições inconstitucionais, é um acto inválido, devendo ser declarado nulo.» A autoridade recorrida contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso. A Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual se pronunciou igualmente pelo improvimento do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. (FUNDAMENTAÇÃO) OS FACTOS 2. Com relevância para a decisão a proferir, apura-se a seguinte matéria de facto: O recorrente impugna o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22.10.2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002 , de 22 de Fevereiro, "no que diz respeito ao recorrente", ou seja, na parte em que incluiu o recorrente na lista dos não acreditados (doc. n.º 1 junto com petição de recurso). Dos autos resulta com suficiente verosimilhança que o recorrente exerce a profissão de odontologista (profissional da área de saúde dentária não portador de habilitação académica específica). Na sequência de diversos despachos ministeriais, através dos quais se pretendia o enquadramento legal dessa actividade, foi proferido pela Ministra da Saúde o Despacho Normativo n.º 1/90, de 3 de Janeiro, destinado a organizar o processo de regularização dos odontologistas, no qual se previa um processo de inscrição no Ministério da Saúde, através da entrega, no Departamento de Recursos Humanos, de documentos relacionando o exercício efectivo dessa profissão desde data anterior a 1982. O recorrente encontrava-se inscrito como odontologista no Ministério da Saúde, ao abrigo do citado Despacho Normativo n.º 1/90 (docs. 6 e 7), tendo-se inscrito no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da citada Lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro. Esta Lei veio regular de forma definitiva a situação jurídica dos odontologistas e o exercício da respectiva actividade profissional, fixando no seu art. 2° o âmbito subjectivo de aplicação, com referência à inscrição dos profissionais ao abrigo dos despachos ministeriais atrás referidos, e considerando, para cada um dos casos, determinado período de exercício efectivo da profissão e de certa carga horária de formação profissional. Foi criado o "Conselho Ético e Profissional de Odontologia", órgão ao qual foi atribuída, entre outras, a competência para conduzir o processo de acreditação profissional dos odontologistas (art. 5°, al. a)). Concluído o processo de acreditação, no qual o recorrente apresentou a sua candidatura, foram elaboradas e publicadas as listas definitivas dos profissionais acreditados e não acreditados, homologadas pelo despacho ministerial ora recorrido, tendo o requerente sido incluído na lista dos não acreditados. Os fundamentos do referido despacho homologatório, que são, naturalmente, os adoptados nas referidas listas, reconduzem-se, na parte que aqui releva, respeitante ao recorrente, à seguinte fórmula: " Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002 , de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII; XIII e XIX" (doc. n.º 1). O DIREITO 3. Nas conclusões I e II da respectiva alegação, o recorrente sustenta a ilegalidade do acto recorrido, por um lado, com fundamento no vício de incompetência do autor do acto, e por outro, por ter havido uma restrição ilegal dos meios de prova. Sobre esta matéria pronunciou-se o recente acórdão desta Subsecção, de 18.12.03, proferido no recurso 185/03 e também subscrito pelo aqui relator (no mesmo sentido, entre outros, os acórdãos de 4.2.04 – Rº 208/03, de 22.1.04, nos Rºs 197/03, 222/03, 225/03 e 248/03, de 15.1.04 nos Rºs 05/03 e 224/03 e de 4.3.04-Rº 174/03), em termos que merecem a nossa inteira concordância e que são os seguintes: Quanto à conclusão I : «Para o Recorrente o acto impugnado enferma, desde logo, do vício de incompetência, na medida em que o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde não detinha competência para decidir sobre a sua não acreditação como odontologista, sendo que tal competência incumbia ao CEPO, nos termos da alínea a), do artigo 5° da Lei n° 4/99 , de 27-1. Não lhe assiste razão, como se irá ver de seguida. É certo que o artigo 4° do aludido Diploma Legal criou o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), que funciona sob tutela do Ministério da Saúde. Contudo, da referida fonte normativa não decorre que a tal Conselho tenha sido atribuída competência para proferir actos administrativos em matéria de acreditação dos profissionais de odontologia. A competência prevista na questionada alínea a) reporta-se, apenas, à condução do processo atinente com a dita acreditação. Tal é o que se pode retirar da expressão veiculada no dito preceito: "Iniciar e concluir o processo de acreditação". E, isto conjugada com a referência que é feita na alinea g), do aludido artigo 5° à competência do CEPO para "Manter actualizada a lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde". Ao que acresce a natureza essencialmente "consultiva" das competências atribuídas nas alíneas c), d), e), e t), do artigo 5°, por se traduzirem em propostas a submeter ao Ministério da Saúde, assim se explicitando as suas funções de apoio, esclarecimento e consulta. O CEPO não pode, por isso, a este nível, tomar decisões susceptíveis de serem tidas como expressão da vontade da Administração, no que à acreditação dos mencionados profissionais diz respeito, estando, em tal sede, os seus poderes funcionais circunscritos à já aludida mera condução, e não à decisão, do processo de acreditação. Ou seja, o referido Conselho não constitui uma pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa e financeira e com órgãos próprios para a dirigirem, também se não assumindo como um serviço público personalizado, como personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. Refira-se, ainda, que o Legislador, ao utilizar no já mencionado artigo 4°, a expressão "sob tutela do Ministério da Saúde", não pretendeu sujeitar o CEPO a uma qualquer forma de tutela administrativa, e, isto, decisivamente, pela circunstância de esta pressupor uma relação entre duas pessoas colectivas (a entidade tutelar e a pessoa colectiva tutelada), o que, como decorre do já exposto, se não verifica no caso em apreço. Tal expressão destinou-se, assim, a expressar que o organismo em causa (o CEPO) funcionaria no âmbito do Ministério da Saúde, embora sem autonomia administrativa e financeira. Em suma, das competências atribuídas ao CEPO não decorre que este constitua uma autoridade administrativa, com poderes de definir, de forma unilateral, autoritária e inovadora, uma relação jurídica administrativa em matéria de acreditação dos odontologistas, o que, conjugado com a circunstância de incumbir aos Ministros a execução da política definida para os seus Ministérios, nos termos da alínea a), do n° 2, do artigo 201 da CRP (inserindo-se, seguramente, neste domínio a execução e concretização das medidas tomadas em sede de política de saúde no que se refere aos profissionais de odontologia) e, ainda, com o que se pode retirar do preceituado na alínea g), do artigo 5° da Lei n° 4/99 , ao se aludir à "lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde", ao que acresce o facto de o acto recorrido ter sido praticado ao abrigo de delegação de competência do Ministro da Saúde (Despacho Normativo n° 12.376/2002, in DR, II Série, de 9-5-02, alterado pelo Despacho Normativo 13.431/2, in DR, II Série, de 15-7-02), tudo leva à improcedência do arguido vício de incompetência. Não procede, por isso, a conclusão I da alegação do Recorrente.» Quanto à conclusão II : «Vejamos, então, se procede o vício arguido pelo Recorrente. Para um melhor enquadramento da questão que cumpre agora dirimir não é descabido centrar a nossa atenção prioritariamente na postura que se adoptou no procedimento em sede dos meios de prova admitidos. Com efeito, resulta com clareza do acto objecto de impugnação contenciosa que nem o CEPO nem, posteriormente, a Entidade Recorrida, esta quando "homologou" a lista definitiva dos candidatos não acreditados elaborada pelo dito CEPO, chegaram a tomar posição concretamente quanto ao "mérito" da prova oferecida pelo Recorrente para comprovar o requisito temporal a que alude o artigo 2° da Lei 4/99 . Na verdade, o que sucedeu foi que a Administração entendeu dever não acreditar o Recorrente uma vez que este não fez prova do exercício profissional, nos termos do citado artigo 2°, de acordo com os critérios definidos pelo CEPO constantes das actas VII, XIII e XIX. Ou seja, não chegou a existir por parte da Administração uma avaliação da prova oferecida no concernente à sua concreta aptidão para comprovar o já atrás referido requisito temporal, tendo-se limitado a constatar que a prova apresentada pelo Recorrente se não enquadrava nos meios probatórios fixados nas mencionadas actas. Pode, por isso, concluir-se, desde já, que o acto de não acreditação do Recorrente se não baseou num juízo emitido pela Administração ao nível do mérito da prova por aquele oferecida. Importa, assim, dirigir, agora a nossa atenção para o conteúdo das aludidas actas no respeitante aos meios de prova admitidos pelo CEPO. Neste particular contexto é patente não ter o CEPO acolhido uma fórmula coincidente com a vertida na parte final do n° 1, do artigo 87° do CPA . De facto, não permitiu a prova do já mencionado requisito temporal através de "todos os meios de prova admitidos em direito", mas apenas mediante os meios probatórios que identificou nas aludidas actas, de onde não conta, designadamente, a prova testemunhal. Tal actuação consubstancia-se, manifestamente, numa restrição probatória, ao se não possibilitar a prova por todos os meios admitidos em direito. Porém, tal constatação não chega, de per si, para justificar a procedência do vício invocado pelo Recorrente, necessário se tomando apurar se a mesma é ou não ilegal.» E mais adiante: «Voltando, de novo, ao regime contido no citado artigo 87°, temos que este preceito consagra o princípio da liberdade dos meios de prova. Com efeito, os factos relevantes para a decisão de um procedimento poderão ser apurados por qualquer meio de prova admitido em direito. Por outro lado, é de assinalar que a limitação abstracta dos meios de prova só pode impor-se quando esteja expressamente prevista na lei, sendo que, no caso vertente, não existe tal lei. Ora, por força dos critérios definidos pelo CEPO nas já aludidas actas, o Recorrente ficou impossibilitado, designadamente, de apresentar testemunhal, o que se traduz numa diminuição das suas garantias procedimentais, consubstanciadas estas na já referida liberdade dos meios de prova.» Finalmente: «Temos, assim, que a apontada restrição probatória contraria a regra do n° 1, do artigo 87° do CPA , preceito que, como já se viu, não limita os meios de prova admissíveis, antes consagrando o recurso a todos os meios de prova admitidos com carácter geral no nosso ordenamento jurídico. A actuação da Administração, ao não conceder tal ampla possibilidade de o Recorrente se socorrer de "todos os meios de prova admitidos em direito", obrigando-o a observar os critérios definidos nas já mencionadas impossibilitou uma adequada valoração de todos os dados factuais que poderiam ser pertinentes para uma correcta ponderação e apreciação dos interesses co-envolvidos na acção administrativa, assim pondo em crise a ideia do "justo ou devido procedimento", para usar a terminologia de M. Esteves de Oliveira e Outros, obra já citada, a págs. 423. Ora, a instrução do procedimento é o momento ideal para a realização de tal ideia. Sucede, precisamente, que foi no âmbito da prova da factualidade atinente com os requisitos pessoais relacionados com o exercício da profissão de odontologista que o Recorrente, por via da restrição contida nas ditas actas, se viu impedido de oferecer, relevantemente, a prova tida por si como adequada. E, isto, não sendo descabido relembrar que, no caso em discussão, a Administração não rejeitou a prova oferecida por ela ser impertinente ou desnecessária, mas, tão-somente, por ela não estar contemplada no elenco constantes das aludidas actas. Em síntese, a descrita actuação da Administração consubstanciou-se numa ilegal auto vinculação dos seus poderes, ao impedir dessa maneira o desenvolvimento da actividade instrutória adequada à verificação dos pressupostos legais contidos no artigo 2° da Lei 4/99 .» Procede, assim, o invocado vício traduzido na restrição ilegal dos meios probatórios, ficando prejudicado o conhecimento dos demais vícios suscitados. (DECISÃO) 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, 22 de Abril de 2004. Adérito Santos – Relator – Cândido de Pinho – Azevedo Moreira