05B2224 - Supremo Tribunal de Justiça

Os tribunais comuns (cíveis) são os competentes em razão da matéria para conhecer de acção de indemnização com fundamento na responsabilidade civil extracontratual proposta contra a empresa pública "Rede Ferroviária Nacional, EP" decorrente de factos ilícitos praticados no exercício da sua actividade de exploração da rede ferroviária nacional.

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

"A" intentou, no Tribunal Cível de Lisboa, acção emergente de acidente ferroviário contra "B, EP", C e D, respectivamente, revisor e maquinista do comboio que, no dia 2 de Março de 2003, com destino a Alverca, passava, pelas 10,30 horas, na Estação de Sete Rios, pedindo a condenação solidária dos réus a indemnizá-lo pelos danos que lhe resultaram da queda que sofreu quando, ao tentar entrar naquela composição ferroviária, a mesma, sem qualquer sinalização que assinalasse a sua marcha, se pôs em movimento, fechando as portas no momento em que nela se preparava para entrar.

Tendo os réus excepcionado a sua ilegitimidade, alegando que a responsabilidade pelo acidente dos autos cabia à "Rede Ferroviária Nacional - E, ", veio esta, a requerimento do autor, a ser chamada a intervir nos autos e, citada, contestou, excepcionando com a incompetência material do tribunal, limitando-se, nuclearmente, a adiantar que, sendo uma pessoa colectiva de direito público, a acção para efectivar a sua responsabilização cabia aos tribunais administrativos.

Apreciando a excepção de incompetência material suscitada, o M.mo Juiz julgou-a improcedente.

Inconformada com essa decisão, dela agravou a "Rede Nacional Ferroviária - E, ", sem êxito, porquanto o Tribunal da Relação de Lisboa, em acórdão de 7 de Abril de 2005, negou provimento ao agravo interposto.

Interpôs, então, aquela chamada recurso de agravo da 2ª instância, pugnando pela revogação da decisão recorrida, com a declaração de que o tribunal é absolutamente incompetente em razão da matéria, no que tange à recorrente.

Contra-alegou o recorrido, defendendo a bondade do julgado.

Verificados os pressupostos de validade e de regularidade da instância, corridos os vistos, cumpre decidir.

Nas alegações do recurso formulou a recorrente as conclusões seguintes (sendo, em princípio, pelo seu teor que se delimitam as questões a apreciar - arts. 690º, nº 1 e 684º, nº 3, do C.Proc.Civil):

1. Verifica-se, no caso concreto, que à recorrente, interveniente nos autos, apenas pode ser atribuída responsabilidade civil extracontratual, decorrente de deficiência da plataforma da gare ferroviária, onde ocorreu o acidente dos autos, como, aliás, se escreveu na decisão recorrida.

2. Tal situação configura, manifestamente, um acto de gestão pública, dado que a edificação, controlo e segurança destas gares é atributo exclusivo da recorrente, enquanto pessoa colectiva de direito público e entidade prestadora do serviço público de gestão da infra-estrutura ferroviária nacional, nos termos dos artigos 2º, n°s 1 e 2, 3º, n° 1, e 4º, alínea b), do Dec.lei nº 104/97 de 29 de Abril.

3. Mesmo que a recorrente interviesse desprovida de poderes de autoridade, a apreciação de questão relativa à edificação ou segurança de uma gare ferroviária, reconduz-se sempre ao fim típico da recorrente, enquanto prestadora do serviço público de gestão da infra-estrutura ferroviária.

4. E, nos termos do artigo 51º, alínea h), do ETAF, na redacção vigente à data da propositura da acção, compete aos Tribunais Administrativos conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, só competindo aos Tribunais comuns as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, nos termos do artigo 66º do CPC e 18º, n° 1, da Lei nº 3/99.

5. Tendo assim o Tribunal, ao declarar a competência do Tribunal comum para a presente acção, em razão da matéria, violado o disposto nos artigos 51º, alínea h), do ETAF, 66º do CPC e 18º da Lei 3/99.

Importa, apenas, no âmbito do agravo, saber se o tribunal da 1ª instância (comum, cível) é competente em razão da matéria para o julgamento da presente acção ou se, diversamente, tal como sustenta a recorrida, tal competência deve ser deferida ao competente tribunal administrativo.

"Na base da competência em razão da matéria está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram". (1)

Ora, a competência, como pressuposto processual, isto é, como condição necessária para que o tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa através de uma decisão de procedência ou de improcedência, afere-se em relação ao objecto apresentado pelo autor. (2)

Que o mesmo é dizer que a competência do tribunal se determina em face dos termos da acção, ou seja, do pedido inicial e da respectiva causa de pedir.(3)

No caso sub judice pretende o autor que os réus (e a chamada) sejam condenados a pagar-lhe uma indemnização pelos danos que os comportamentos culposos de uns e outra lhe causaram.

Alega, fundamentalmente, que:

- a plataforma da estação de Sete Rios é propriedade da 1ª ré (da chamada, por sucessão) sendo que o modo como tal plataforma estava construída originava que, aquando da paragem de qualquer composição, entre esta e a composição distasse um espaço superior a 10 centímetros, originando um buraco vazio com estas dimensões;

- essa plataforma não sofreu até hoje qualquer correcção da sua implantação, mantendo-se como sempre esteve;

- quando o autor tentava entrar no comboio sofreu uma queda e com o início da marcha deste ficou com uma perna presa no buraco mencionado;

- o autor iniciou a entrada na carruagem com o comboio parado, sem ter sido dada ordem de marcha e o maquinista pôs a composição em andamento e fechou as portas no momento em que o autor se preparava para entrar, pondo-se em andamento sem qualquer sinalização que assinalasse a sua marcha, e não parando quando o autor caiu à linha.

Não estando, é certo, em causa a apreciação do mérito, será nestes factos que terá que assentar a decisão acerca da competência do tribunal em razão da matéria.

Estabelece a Constituição da República que "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" (artigo 211º, nº 1).

Acrescentando, depois, quanto à ordem administrativa, que "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais" (artigo 12º, nº 3).

Assim, a regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66º do Código de Processo Civil e 18º, nº 1, da LOFTJ (4) .

Em contrapartida, incumbe, em princípio, à jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribua a outra jurisdição.

Concretizando a referida disposição constitucional, no quadro da administração da justiça, a lei ordinária atribui aos tribunais administrativos e fiscais o assegurar da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, a repressão da violação da legalidade e o dirimir de conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (artigo 3° ETAF). (5)

Acresce que a lei exclui dessa jurisdição, além do mais, os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (4°, n.º 1 alínea f), do ETAF).

Finalmente, com específico relevo na resolução do caso em análise, a lei atribui aos órgãos da jurisdição administrativa, particularmente aos tribunais administrativos de círculo, a competência para conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo as acções de regresso (artigo 51° nº 1, alínea h) do ETAF).

A questão posta nos autos resulta apenas do facto de a recorrente ser uma entidade pública, o que logo levaria a questionar se a sua intervenção na génese do acidente constituía ou não um acto de gestão pública, na terminologia utilizada naquele artigo 51°, al h), do ETAF.

Certo assim que a recorrente, mesmo sendo uma empresa pública, pode limitar-se a exercer as suas atribuições em pleno pé de igualdade com os particulares, portanto desprovida do poder de supremacia que em princípio lhe advém da sua qualidade de ente público administrativo. Os actos deste modo praticados já seriam de qualificar como de "gestão privada".(6)

De facto, pode dizer-se que "são actos de gestão pública os que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica. (...) Os actos de gestão privada são, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania ou do seu jus auctoritatis".(7)

O verdadeiro distinguit - para efeitos da apreciação/avaliação de um certo acto, ou facto, causador de prejuízos a terceiros (particulares) numa ou noutra das aludidas categorias (gestão privada / gestão pública) reside em saber se as concretas condutas alegadamente ilícitas e danosas se enquadram numa actividade regulada por normas comuns de direito privado (civil ou comercial) ou antes numa actividade disciplinada por normas de direito público administrativo. (8)

Mas a "pedra de toque" para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos não reside propriamente na dicotomia "actos de gestão pública - actos de gestão privada", mas sim no critério constitucional plasmado no art. 212º, nº 3 da Lei Fundamental, ou seja compete aos tribunais dessa jurisdição especial o julgamento de acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das denominadas relações jurídicas administrativas.

Âmbito assim definido com apelo ao mesmo critério na legislação infra-constitucional (cfr. art. 3º do ETAF): do que se trata é de uma actividade, acto, comportamento ou conduta, vista da perspectiva de um lesado (terceiro) particular, cuja avaliação, para efeitos do apuramento da respectiva responsabilidade civil é regulada por normas de direito privado que não por normas, princípios e critérios de direito público.

Ora, a uma tal apreciação/avaliação não subjaz qualquer relação jurídico-administrativa, uma relação jurídica regulada pelo direito público, mas uma mera relação jurídico-privada, como tal regulada pelo direito privado.

Rege, neste domínio, o princípio de que os tribunais de jurisdição ordinária, na circunstância os tribunais cíveis, são os tribunais-regra por força da delimitação negativa do nº 1 do art. 18º da LOFTJ e do art. 66º do C.Proc.Civil, nos termos dos quais "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional".

Trata-se, no fundo, da apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual estabelecidos nos artigos 483º e seguintes do C. Civil.

Reconduz-se, pois, a questão central a decidir sobre uma relação jurídica de direito privado (actividade por sua natureza potencialmente geradora de danos), como tal regulada pelas normas e princípios do direito civil comum, sem embargo de, a montante, na fase da construção e, ulteriormente, no exercício dos seus poderes de fiscalização nela haver intervindo - na sua veste de publica autorictas - uma empresa pública (a recorrente).

É, em suma, uma "questão de direito privado" aquela que as partes submeteram à apreciação do tribunal, ainda que uma das entidades putativamente responsáveis, isto é uma das "partes" alegadamente responsável seja uma pessoa de direito público, para utilizar a expressão contemplada na al. f) do nº 1 do art. 4º do ETAF.

Questão essa que deve ser aferida por normas, princípios e critérios próprios do direito privado, e, como tal, a respectiva apreciação encontrar-se-á, por sua própria natureza, arredada da jurisdição especial dos tribunais administrativos.

O entendimento que vimos de expor tem, aliás, sido sufragado maioritariamente pelo Supremo, que, em situações similares, tem declarado a competência dos tribunais comuns, que não dos administrativos. (9)

Acresce que, e quanto à posição da recorrente, o nº 1 do artigo 7º do Dec.lei n. 558/99, de 17 de Dezembro (a chamada Lei das Bases Gerais das Empresas Públicas) prescreve que "sem prejuízo do disposto na legislação aplicável às empresas públicas regionais, intermunicipais e municipais, as empresas públicas regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no presente diploma e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos".

"O que significa que, na ausência de preceito legal expresso de alcance geral (aplicável a todas elas) ou do respectivo estatuto em contrário, as empresas públicas - todas elas - se encontram sujeitas ao direito privado, comungando desta natureza os actos jurídicos que as mesmas levam a cabo nestas circunstâncias".(10)

Ora, dos estatutos da "RECER, EP", aprovados pelo Dec.lei nº 104/97, de 29 de Abril, consta (art. 3º, nº 2) que ela conserva os direitos e assume as responsabilidades atribuídas ao Estado relativamente ao domínio público ferroviário nas disposições legais e regulamentares aplicáveis, e exerce ainda os direitos seguintes: a) de cobrança de taxas que lhe sejam devidas, nos termos da lei, sendo os créditos correspondentes equiparados aos créditos do Estado para todos os efeitos legais e constituindo título executivo as respectivas facturas, certidões de dívida ou documentos equivalentes; b) de fixação e cobrança de preços pela exploração ou utilização de bens do património que lhe fica afecto; c) de fiscalização dos serviços e aplicação das consequentes sanções.

Todavia, no artigo 32º dos mesmos estatutos estabelece-se, quanto aos tribunais competentes, que "sem prejuízo decorrente do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 3º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte a E, EP, incluindo as acções para efectivação da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos para com a respectiva empresa" (nº 1), e que "são da competência dos tribunais administrativos os julgamentos dos recursos dos actos dos órgãos da E, EP, que se encontrem sujeitos a um regime de direito público, bem como o julgamento das acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos celebrados pela empresa" (nº 2).

Acrescentando o artigo 33º, nº 1, que "a empresa responde civilmente perante terceiros pelos actos ou omissões dos seus administradores, nos mesmos termos em que os comitentes respondem pelos actos ou omissões dos comissários, de acordo com a lei geral".

Por tudo isto não restam dúvidas de que se impõe concluir que "os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual proposta contra a E, (no caso Caminhos de Ferro Portugueses, EP) decorrente de factos ilícitos praticados no exercício da sua actividade de exploração da rede ferroviária nacional". (11)

Razões pela qual, não merecendo censura o acórdão recorrido, o agravo improcede.

Pelo exposto, decide-se:

a) - julgar improcedente o recurso interposto pela chamada "Rede Ferroviária Nacional - E,";

b) - confirmar o acórdão recorrido;

c) - condenar a recorrente nas custas do agravo.

Lisboa, 20 de Outubro de 2005

Araújo Barros,

Oliveira Barros,

Salvador da Costa.

(1) Antunes Varela, J. M. Bezerra e Sampaio e Nora, "Manual de Processo Civil", 2ª edição, Coimbra, 1985, pag. 207.

(2) Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, "A Competência Declarativa dos Tribunais Comuns", Lisboa, 1994, pag. 36.

(3) Cfr. Manuel de Andrade, "Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra, 1979, pag. 90; Acs. STJ de 09/05/95, in CJSTJ Ano III, 2, pag. 68 (relator Pereira Cardigos); de 20/10/98, no Proc. 851/98 da 1ª secção (relator Martins da Costa); de 15/01/2004, no Proc. 3846/03 da 2ª secção (relator Abílio Vasconcelos); e de 13/05/2004, no Proc. 1213/04 da 6ª secção (relator Afonso de Melo).

(4) Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro.

(5) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Dec.lei nº 129/84, de 27 de Abril (em vigor à data da propositura da acção). O actual ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, apenas entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004.

(6) Cfr. Marcelo Caetano, "Manual de Direito Administrativo", Tomo I, 10ª edição, Coimbra, pag 430.

(7) Antunes Varela, "Das Obrigações em Geral", vol. I, 9ª edição, pag. 671.

(8) Cfr. Freitas do Amaral, "Direito Administrativo" vol. III, Coimbra, 1988, pag 487.

(9) Cfr., por todos, os Acs. STJ de 19/11/2002, no Proc. 66/02 da 6ª secção (relator Afonso Correia); de 17/12/2002, no Proc. 628/02 da 1ª secção (relator Lopes Pinto); e de 11/12/2003, no Proc. 32845/03 da 7ª secção (relator Neves Ribeiro).

(10) Ac. STA de 04/12/2003, no Proc. 301/02 da 1ª subsecção do CA (relator Vítor Gomes).

(11) Ac. STA de 24/11/99, no Proc. 45065 da 3ª subsecção do CA (relatora Isabel Jovita).