0457/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . A…, identificado a fls. 1 dos autos, interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso para declaração de nulidade ou anulação do despacho do VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA, Dr. B…, do Departamento de Urbanismo, datado de 24.03.1999, pelo qual foi indeferido o projecto de alterações de uma construção que havia sido licenciada em 1990, sita na freguesia de São João das Lampas, concelho de Sintra, imputando ao acto vícios de violação de lei e de forma por falta de fundamentação. Por sentença daquele Tribunal, de 22.02.2002 (fls. 68 e segs.), foi o recurso julgado procedente, sendo o acto anulado por vício de falta de fundamentação, único a ser conhecido. Esta sentença foi revogada por este STA, por acórdão de 05.12.2002 (fls. 113 e segs.), tendo os autos baixado ao TAC para conhecimento dos restantes vícios invocados e não apreciados. Por sentença de 28.11.2006 (fls. 125 e segs.), foi o recurso de novo julgado improcedente. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões: I- Considerando o Venerando Supremo Tribunal administrativo, que o despacho recorrido não enferma do vicio de forma por falta de fundamentação, encontrando-se esta no parecer emitido pelo PNASC, somos obrigados a concluir, que o referido acto se encontra ferido do vicio de erro sobre os pressupostos de facto e de direito; II- O despacho, que indeferiu o projecto de alterações introduzidas ao projecto inicialmente aprovado e licenciado pela Câmara, ao fazer sua a fundamentação constante do parecer do PNASC, limita os seus fundamentos à aprovação e licenciamento da construção, quando na verdade a mesma já se encontrava aprovada e licenciada. III- A pretensão do requerente, limita-se a um pedido de licenciamento de alterações, o qual consubstancia na verdade um aumento da área de implantação de 11,20 m. IV- A entidade demandada apenas deveria ter-se pronunciado sobre o pedido de alterações - aumento da área de implantação - e não sobre a admissibilidade ou não da construção de acordo com Decreto Regulamentar n° 9/94 . V- É evidente, que de acordo com a argumentação em que se baseia o acto recorrido, o que violaria o disposto no artigo 15° , do Decreto Regulamentar n° 9/94 , seria a construção inicial e não as alterações entretanto introduzidas. VI- O acto recorrido enferma do vicio de erro sobre os pressupostos de facto e de direito e ainda do vicio de violação de lei, na medida em que as razões invocadas pela entidade demandada, não se enquadram em nenhuma das situações elencadas no artigo 63º do Decreto-Lei n° 445/99 , de 20/11. VII- A entidade demandada na apreciação da pretensão não atendeu ao principio da protecção do existente, nos termos do qual a concessão de licença ou autorização para a realização de obras de reconstrução ou alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária. VIII- Por outro lado a douta sentença recorrida, enferma também de erro de julgamento, ao afastar a formação de acto tácito de deferimento, com fundamento na circunstância de estarmos segundo refere perante um pedido de legalização de uma obra pré- existente e não perante um pedido de licenciamento. IX- A lei não estabelece qualquer diferenciação entre os processos de legalização de obras e os processos de licenciamento. X- Ambas as situações são tratadas como de licenciamento, sujeitos aos mesmos procedimentos, pelo que será destituída de qualquer fundamentação a distinção efectuada pela douta sentença recorrida. XI- O projecto de alterações, não estava sequer sujeito a parecer do PNASC, face ao disposto no artigo 17º do decreto regulamentar supra referido, nos termos do qual, " carecem de autorização da Comissão Directiva os projectos de implantação ou recuperação de construções, grandes infra-estruturas ou quaisquer outras susceptíveis de provocar alterações sensíveis do relevo, do enquadramento paisagístico e do coberto vegetal ". XII- No caso vertente, foi introduzida uma pequena alteração a uma construção já existente, XIII- Não estando a aprovação do projecto de alterações sujeito a parecer da Comissão Directiva do parque natural de Sintra Cascais, o mesmo não é vinculativo e como tal não poderá fundamentar o indeferimento da pretensão. XIV- E o mesmo não foi emitido dentro do prazo legal para o efeito fixado, pelo que deveria o mesmo ter-se como favorável. XV- A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, enferma de erro de julgamento, violando os artigos 17° , 47° , n° 2, 61° e 63° do Decreto-Lei n° 445/91 , e por errada interpretação dos artigos 7° , 15° e 25° do Decreto Regulamentar n° 9/94 , entre outros, impondo-se a sua revogação. II . Contra-alegou o Vereador recorrido, nos termos de fls. 188 e segs., sustentando que a sentença decidiu em conformidade com o direito, não incorrendo nos erros de julgamento que o recorrente lhe imputa, pelo que deve a mesma ser confirmada. III . A Exma Procuradora-Geral Adjunta emitiu nos autos o seguinte parecer: “A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento. Segundo consta da memória descritiva e justificativa, respeitante às obras que alteraram o alvará já emitido e que o recorrente pretende ver legalizadas, tais obras implicam um aumento da área de implantação de 11,20 metros, o que é confirmado pelo mesmo recorrente. Sendo assim, tais alterações estavam sujeitas a licenciamento municipal, de harmonia com o disposto no art° 29° , n° 2, do DL 445/91 , de 20.11 (consideradas as alterações introduzidas pelo DL n° 250/94 , de 15.10); por outro lado, o projecto relativo ao pedido de legalização de tais obras é um projecto de implantação de construção para efeitos do art° 7° (e não do art° 17° como refere o recorrente) do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 9/94 , de 11.03, pelo que carecia de autorização da Comissão Directiva do Parque Natural. Em conformidade com o parecer dessa Comissão Directiva, que precedeu o acto recorrido, o terreno em causa integra a Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística, o que não é posto em causa pelo recorrente. Este parecer, de 98.03.16, aprovou o parecer da técnica C…, de 98.03.13, de cujo teor se apropriou (cfr fls 189 e 190 do processo instrutor). Embora faça referência ao anterior licenciamento e ao parecer de indeferimento então emitido, o parecer de 98.03.13 pronuncia-se sobre o pedido de legalização das obras de alteração, contrariamente ao defendido pelo recorrente. Logo em epígrafe é indicado como assunto: "Projecto de alterações de moradia - Gouveia - S. João das Lampas". Segue-se o parecer, onde, além do mais, é referido o seguinte: " Relativamente à solicitação em referência afectando dois terrenos que embora ainda não emparcelados totalizam a área de 5440 m2, tem-se a informar por análise do Plano de Ordenamento do PNSC: O terreno em questão integra a Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística para a qual é aplicável o constante no artigo 15º do Dec. Reg. 9/94, de 11 de Março cuja superfície mínima da parcela para construção é de 10000 m2. Este processo tem como antecedentes um indeferimento produzido pela então Comissão Instaladora da APPSC em Outubro de 1990 ... O processo apresentado viola o disposto no PO do PNSC, por insuficiência de área para a afectação de uma construção, para além de se encontrar em situação irregular, porquanto terá obtido um licenciamento com o parecer desfavorável da APPSC ". Retira-se da transcrição o entendimento de que o processo apresentado, respeitante ao projecto de alterações, viola o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, mais concretamente o seu art° 15°, dado a área ser insuficiente para aí ser implantada uma construção. O acto recorrido, que acolheu o entendimento do parecer da comissão directiva do Parque Natural, teve, assim, na sua base razões que se enquadram no disposto no art° 15°, alínea a) – i), do referido Regulamento, bem como no disposto na alínea b) do n° 1 do art° 63° do DL n° 445/91 , de 20.11 (alterado pelo DL n° 250/94 , de 15.10). A Administração agiu correctamente, na medida em que: a área total do terreno em causa é de 5440 m2, conforme consta da matéria de facto da sentença, que não foi posta em causa pelo recorrente; o mesmo terreno integra a Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística, conforme consta do parecer da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, que precedeu o acto recorrido, o que também não foi posto em causa pelo recorrente; além disso, a Câmara estava obrigada a decidir em conformidade com o parecer vinculativo desfavorável emitido pela referida Comissão Directiva, à luz da alínea a) do nº 2 do art° 52º do DL nº 445/91 , de 20.11. Contrariamente ao alegado pelo recorrente, ao caso em análise, em que é pedida a legalização de alterações a alvará, aplica-se o DL n° 445/91 , de 20.11, de acordo com o n° 3 do art° 72° do mesmo diploma, logo é-lhe aplicável a alínea b) do n° 1 do seu art° 63°; o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, nomeadamente os seus art°s 15° e 7°, também se lhe aplicam, em conformidade com o princípio " tempus regit actum ". Por outro lado, é irrelevante que a Administração, na ponderação que conduziu ao indeferimento do pedido de legalização das alterações também tenha feito menção ao anterior parecer desfavorável que precedeu o deferimento do pedido de licenciamento de construção da moradia. Conforme entendeu o acórdão deste STA de 2007.06.05, no processo n° 730/06, e se lê no seu sumário: Verificado o desrespeito de qualquer norma legal ou regulamentar, nos termos previstos no artº 63° , 1, b), do DL n° 445/91 , de 20.11, não há alternativa juridicamente válida, ficando a Administração vinculada ao indeferimento do pedido de licenciamento da obra; tendo a Administração invocado uma pluralidade de fundamentos para o indeferimento, a ilegalidade de alguns deles assegura a validade substantiva da decisão e torna inoperante, caso existam, os vícios da motivação superabundante. Acresce que não se formou o invocado deferimento tácito. Em conformidade com a jurisprudência firme deste STA sobre a matéria, citada com desenvolvimento na sentença, e a cujos fundamentos aderimos (não os expondo aqui por tal redundar em mera repetição), o pedido de legalização de obra realizada sem licença não é enquadrável no regime previsto nos art°s 61 °, n° 1, do DL n° 445/91 , de 20.11, e 108° do CPA; o silêncio da Câmara Municipal sobre tal pedido vale como indeferimento. Em razão do exposto, improcede, em nosso entender, a censura dirigida à sentença. Nestes termos emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.” Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença sob recurso considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: Por deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 20.12.1990 foi aprovado o pedido de licenciamento da construção de uma moradia unifamiliar num lote de terreno com a área de 5440 m2 sito nos limites de Gouveia, freguesia de S. João das Lampas, formulado pelo proprietário D…; Tendo a licença sido emitida em 9.12.1991, foi renovada em 4.3.1993 e 31.8.1994; Em 5.6.1995 o recorrente comprou o terreno supra referido e requereu o averbamento ao processo em 26.7.1995, que obteve em 23.8.1995; Por requerimento de 4.8.1995 requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de alterações da construção supra referida em 1., tendo em 20.11.1995 juntado uma nova planta de implantação que lhe foi solicitada; Em 5.6.1996 obteve a revalidação do processo requerida em 30.11.1995; Em 20.9.1995 a obra que se encontrava parada tendo apenas os pilares do 1º troço montados em condições de betonagem, foi retomada; Por requerimento de 27.11.1996 requereu a aprovação do projecto de alterações (executadas), resultando do mesmo uma alteração da área de implantação (mais 11.20 m) - cfr. memória descritiva e justificativa junta a fls. 141 do processo instrutor cujo teor integral se dá por reproduzido; Em 10.1.1997 foi solicitado ao recorrente a junção de documentos, a fim de ser obtido o parecer do Parque Natural de Sintra Cascais; Juntos pelo recorrente os elementos solicitados em 30.1.1997, foi requerido o parecer do Parque por ofício de 25.8.1997 sobre o projecto de alterações; A Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais emitiu em 16.3.1998 o seguinte parecer sobre o projecto de alterações apresentado pelo recorrente: " Relativamente à solicitação em referência afectando dois terrenos que embora ainda não emparcelados totalizam a área de 5440 m2, tem-se a informar por análise do Plano de Ordenamento do PNSC: O terreno em questão integra a Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística para a qual é aplicável o constante no artigo 15 do Dec. Reg. 9/94, de 11 de Março cuja superfície mínima da parcela para construção é de 10000 m2. Este processo tem como antecedentes um indeferimento produzido pela então Comissão Instaladora da APPCS em Outubro de 1990 (processo E/PNSC/3-746) referente á viabilidade da construção de uma moradia com o projecto que agora se pretende ver alterado. O processo apresentado viola o disposto no PO do PNSC, por insuficiência de área para a afectação de uma construção, para além de se encontrar em situação irregular, porquanto terá obtido um licenciamento com o parecer desfavorável da APPSC. Conclusão: Em face do exposto considera-se de não autorizar o pretendido. "; O recorrente foi notificado do projecto de decisão de indeferimento do pedido com fundamento no disposto na al. a) do art. 63 nº 1 do Decreto-Lei n° 445/91 de 20.11 por desconformidade com o Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, tendo-se pronunciado em 15.6.1998; A resposta do recorrente foi em 6.11.1998 enviada ao PNSC para reapreciação (por iniciativa da Câmara, cfr. despacho de 3.9.1998 a fls. 201 do processo instrutor) o qual manteve o anterior parecer não autorizando o requerido (deliberação da Comissão Directiva de 25.1.1999); Por um Jurista da CMS foi elaborado o seguinte parecer: " Atento o parecer - vinculativo - do PNSC deve ser proposto o indeferimento do pedido com base na alínea a) do nº 1 do art. 63 do Decreto-Lei n° 445/91 de 20 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 254/94 de 28.12 "; 14. E a seguinte proposta, pelos serviços da Câmara: " Face à informação do Jurista Dr. E…, proceda-se em conformidade, devendo no entanto ser proposto o indeferimento definitivo uma vez que o requerente já foi notificado do parecer desfavorável do PNSC. À consideração superior "; 15. Tendo em 24.2.1999 sido proferido o despacho recorrido, pelo Vereador da CMS no uso de competências delegadas: “ Concordo ”. O DIREITO A sentença sob recurso julgou improcedente o recurso contencioso interposto do despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo da C. M. Sintra, pelo qual foi indeferido o pedido de aprovação do projecto de alterações da construção de uma moradia que havia sido licenciada em 1990, com fundamento em violação do disposto no art. 15º, al. a) do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural Sintra-Cascais , aprovado pelo Dec. Reg. nº 9/94, de 11 de Março, e no art. 63º , nº 1, al. b) do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro (alterado pelo DL nº 250/94 , de 15 de Outubro). Considerou, para tanto, que não se verificavam os vícios imputados ao acto pelo recorrente contencioso. 1. Inconformado com tal decisão, começa o recorrente por alegar que, contrariamente ao decidido, o despacho recorrido é ilegal, pois que, ao fundamentar-se no Parecer do PNASC, limita os seus fundamentos à aprovação e licenciamento da construção (já anteriormente aprovada e licenciada), sendo certo que a pretensão do requerente se limita a um pedido de licenciamento de alterações, que consubstancia na verdade um aumento da área de implantação de 11,20 m., pelo que a entidade demandada se deveria ter pronunciado apenas sobre o pedido de alterações – aumento da área de implantação – e não sobre a admissibilidade ou não da construção de acordo com o Dec. Reg. n° 9/94. O que eventualmente violaria o art. 15º deste diploma regulamentar seria, em seu entender, a construção inicial e não as alterações entretanto realizadas, cujo licenciamento requereu. Não assiste qualquer razão ao recorrente, cuja argumentação assenta num vício de base já elaboradamente evidenciado na sentença. Parte o recorrente do pressuposto (errado) de que há um só licenciamento incidente sobre a construção, sublinhando que a mesma está já aprovada e licenciada desde 1990, e que o pedido agora formulado à entidade licenciadora se restringe a uma mera aprovação de alterações àquela construção já licenciada, devendo ser apreciado isoladamente, sem apelo aos condicionamentos legais do licenciamento anterior. Ora, não é assim. Na verdade, o pedido de aprovação de alterações ao projecto inicial estava sujeito, como bem refere a sentença recorrida, a um novo e autónomo licenciamento, e este novo licenciamento ao parecer vinculativo da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, nos termos do art. 15º do Dec. Reg. nº 9/94, de 11 de Março, e do art. 52º , nº 2 do DL nº 445/91 . Como este STA decidiu no Ac. de 09.01.2002 – Rec. 48.310, “ O licenciamento municipal a que estão sujeitas as obras ou alterações ao projecto, referido no nº 2 do art. 29º do DL nº 445/91 , de 20 de Novembro, na redacção do DL nº 250/94 , de 15 de Outubro, constitui um novo e autónomo processo de licenciamento, e não um sub-procedimento enxertado no processo de licenciamento originário, ou, muito menos, um procedimento condicionado, amputado ou a termo ”. E tratando-se de um novo e autónomo licenciamento, é evidente que ele não podia passar ao lado, e muito menos em frontal violação, do disposto nos citados diplomas reitores desse licenciamento, designadamente, do Plano de Ordenamento do PNASC, aprovado pelo Dec. Reg. 9/94, nem ignorar o conteúdo do parecer vinculativo da Comissão Directiva do PNASC. Ora, resulta dos autos e do PI apenso que as obras de alteração que o recorrente pretende legalizar implicam, como ele próprio reconhece, um aumento da área de implantação de 11,20 metros, pelo que tais alterações estavam sujeitas a licenciamento municipal, à luz do disposto no art. 29° , n° 2, do DL nº 445/91 . Por outro lado, o projecto relativo ao pedido de legalização de tais obras é um projecto de implantação de construção para efeitos do art° 7° do Regulamento do POPNASC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n° 9/94 , de 11 de Março, pelo que carecia de autorização da referida Comissão Directiva, estando sujeito, ao contrário do que afirma o recorrente, a parecer vinculativo da Comissão Directiva do Parque, nos termos do art. 25º do citado Regulamento do POPNASC. E, segundo o Parecer desta Comissão Directiva, emitido previamente ao acto recorrido, e dentro do prazo legal, o terreno em causa integra (facto não desmentido pelo recorrente) a Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística , em que a ocupação do solo está sujeita aos parâmetros definidos no art. 15º, nº 1 do citado Dec. Reg. 9/94, in casu , a uma superfície mínima de parcela para construção de 10.000 m2 – al. a). Por isso, e atendendo a que a área total do terreno em causa é de apenas 5.440 m2 (cfr. nº 13 da matéria de facto), é de linear constatação que a entidade licenciadora, para mais sujeita ao parecer vinculativo da Comissão Directiva do PNASC, não podia tomar outra decisão que não fosse o indeferimento do pedido, por violação das citadas disposições legais e regulamentares. E, como bem refere a Exma magistrada do Ministério Público, o Parecer em causa, contrariamente ao que alega o recorrente, pronuncia-se, não sobre a construção originária (apesar da referência, nele contida, de que a mesma foi licenciada com parecer negativo da Comissão), mas sim sobre o pedido de legalização das alterações, como se vê logo da respectiva epígrafe, em que se indica como assunto: “ Projecto de alterações de moradia – Gouveia – S. João das Lampas ”, bem como do seu corpo expositivo (cfr. nº 10 da matéria de facto). Deste modo, ainda ao contrário do alegado, e como resulta do citado parecer acolhido pelo acto recorrido, não se colocam quaisquer dúvidas de que aquele acto assenta em razões que se enquadram no âmbito do art. 15º , nº 1, al. a) – i) do Regulamento do POPNASC, bem como do art. 63º , nº 1, al. b) do DL nº 445/91 (“ desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos ”). A recusa de aprovação das alterações ao projecto, que mais não são do que pedido de legalização de obras edificadas sem licença, traduzindo, como se disse, um novo e autónomo licenciamento, não foi pois, contrariamente ao alegado, fundamentada em normas legais ou regulamentares supervenientes, tendo sido aplicadas no respeito pelo princípio “ tempus regit actum ”. Improcedem, assim, as conclusões I a VII e XI a XIV da alegação. 2. Alega também o recorrente que a sentença incorre em erro de julgamento ao afastar a formação de acto tácito de deferimento, com fundamento na circunstância de estarmos perante um pedido de legalização de uma obra pré-existente, sustentando que a lei não estabelece qualquer diferenciação entre os processos de legalização de obras e os processos de licenciamento, pelo que entende destituída de fundamento a distinção efectuada pela sentença recorrida. Também aqui lhe não assiste qualquer razão. A sentença impugnada decidiu, a este respeito, que não se formou qualquer acto tácito de deferimento do pedido de aprovação do projecto de alterações formulado pelo recorrente. Considerou, para tanto, que essas alterações já estavam realizadas aquando da apresentação do pedido, tratando-se pois de um pedido de legalização de obras ilegais, não licenciadas, e que, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que ali vem desenvolvidamente citada, “ nestas situações a regra é a do indeferimento tácito, não sendo aplicável o regime do deferimento tácito de obras particulares previsto no art. 35 nº 5 e 7 e 61 nº 1 ambos do Decreto-Lei nº 445/91 e no art. 108 do Código de Procedimento Administrativo ”. Ora, esta orientação jurisprudencial, que não nos merece qualquer reserva ou discordância, e que inteiramente se acolhe, foi reafirmada em sucessivos arestos deste STA posteriores aos acórdãos citados na sentença, e que confirmam a orientação tradicional, designadamente no Ac. do Pleno de 29.05.2007 – Rec. 761/04, onde se observa que “ o sistema do licenciamento de obras gizado pelo DL 445/91 pressupõe que o licenciamento precede a construção ”, e que “ quem pede a aprovação de projecto correspondente a obras já realizadas não pretende uma autorização para exercer o direito de construir, mas uma aprovação para manter o ilegalmente realizado por falta de prévio licenciamento ”. A sentença sob recurso decidiu assim correctamente, ao considerar inexistente o invocado deferimento tácito do pedido de aprovação das alterações. Termos em que improcedem as conclusões VIII a X da alegação, bem como a última conclusão, de mera síntese das disposições pretensamente violadas pela sentença, e que, como se deixou referido, não foram objecto de qualquer violação. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença impugnada. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €. Lisboa, 24 de Janeiro de 2008. – Pais Borges (relator) - Adérito Santos – Freitas Carvalho .