02023/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I – O DL n.º 487/99, de 16/11, que aprovou o Estatuto dos ROC estabelece no artigo 164 a ressalva dos direitos adquiridos “por pessoas singulares ou colectivas que, não sendo revisores oficiais de contas, já exerciam, na vigência da legislação anterior, as actividades agora designadas por auditoria às contas e serviços relacionados”, não fazendo qualquer distinção em função de tal actividade ser exercida em nome próprio ou não. II- O que releva é o desempenho efectivo daquelas actividades, pelo que o acto que indefere a pretensão formulada pela recorrente, economista, com o fundamento de que a mesma só demonstrou o exercício a actividade de auditoria como empregada de uma empresa de consultadoria, padece do vício de violação de lei.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. A…, identificada nos autos, recorre da sentença de 13-06-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso por ela interposto da deliberação de 21-07-2001, do Conselho Directivo da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, que indeferiu o pedido de reconhecimento de direitos adquiridos relativos ao exercício de actividade de auditoria às contas e serviços, formulado pela recorrente ao abrigo do n.º 3, do artigo 164 , do DL n.º 487/99 , de 16-11. Conclui as respectivas alegações da forma seguinte : As normas constantes do art. 164º , nºs. 3 e 4, do DL nº 487/99 , de 16 de Novembro, não distinguem o exercício em nome próprio ou por conta própria do exercício por conta de outrém, para efeitos da ressalva de direitos adquiridos. Relevante para efeitos dessas disposições legais é a actividade concreta desenvolvida ou exercida pelo pretendente. Ao fazer tal distinção, estribando o indeferimento na não comprovação do exercício, em nome próprio, das actividades em questão, o acto impugnado enferma de vício de violação de lei. Subsidáriamente, não se subsumindo o caso dos autos à previsão e estatuição do art. 103º do C.P.A., impunha-se a audição da Recorrente, nos termos do art. 100º, nº 1, do mesmo diploma e no âmbito do procedimento administrativo que culminou com a deliberação impugnada, préviamente à sua ultimação, em ordem a assegurar quer o direito de participação na formação da decisão que lhe dizia respeito, quer o direito do contraditório. Como tal não aconteceu, o acto impugnado enferma de vício de forma, por violação de formalidades essenciais, o que determina a sua anulabilidade. Ao decidir em contrário, e ressalvando melhor opinião, a douta sentença recorrida violou as disposições legais acima citadas. Não houve contra-alegações O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu douto parecer cuja parte útil se passa a transcrever : “Como primeira nota, importará salientar que a recorrente não desenvolveu na sua alegação de recurso uma impugnação pertinente e eficaz ao segmento da sentença que conheceu e decidiu quanto ao vício de forma que fora arguido. Na realidade, a esse respeito produz uma argumentação centrada na defesa da verificação do mencionado vício de forma quando é certo que foi também essa a conclusão a que se chegou na sentença, omitindo qualquer ataque ao entendimento aí perfilhado quanto ao carácter não invalidante desse vício. Daí que mantendo-se incólume esse segmento decisório da sentença, necessariamente deva improceder o alegado no recurso no referente a esse vício de forma. Já relativamente ao invocado vício decorrente de violação do n.º 3 do artigo 164.º do DL n.º 487/99 se me afigura de acolher a posição defendida pela recorrente. Com efeito, nada nesse normativo parece exigir que o exercício “ das actividades agora designadas por auditoria ás contas e serviços relacionados” seja por conta própria, daí resultando a irrelevância desse exercício quando prestado ao serviço duma empresa especializada do ramo, como acontece no caso da recorrente. O que será de exigir é a inequívoca comprovação da actividade concreta de auditoria, o que se mostra satisfeito pela recorrente como se pode alcançar através da documentação constante do processo instrutor, onde se verifica a subscrição pessoal de diversos relatórios de auditoria por parte da mesma, o que, para além do mais, traduz um sua directa responsabilização pelo trabalho realizado. De concluir, a meu ver, que o normativo em causa não contempla a distinção na base da qual foi indeferido o pedido de reconhecimento formulado pela recorrente, donde resulta que a deliberação contenciosamente impugnada enferme do vício de violação de lei que lhe foi assacado, ao invés do decidido na sentença.” II. A sentença recorrida deu como assentes os factos seguintes : A recorrente dirigiu ao ente recorrido requerimento, registado e recebido em 16/11/2000 sob o n.º 011998, no qual, alegando exercer desde 1991 até aquela data a actividade de auditoria às contas e serviços relacionados, veio requerer nos termos e para efeitos dos n.ºs 3 e 4 do art. 164º do D.L. n.º 487/99, de 16/11, a sua inscrição, juntando documentos em anexo (cfr. fls. 01 a 10 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido; Sobre tal pretensão o Sr. Bastonário da Ordem do R.O.C, enviou à recorrente carta, datada de 14/12/2000 e enviada sob registo com A/R recepcionado em 23/12/2000, na qual concedia à mesma o prazo de 10 dias para envio de cópias dos relatórios de auditoria que a mesma tivesse elaborado, de preferência em empresas ou entidades distintas, se for o caso, bem como cópias das declarações fiscais de rendimentos das referidas actividades relativas aos três últimos exercícios ou aos exercícios mais recentes, mais esclarecendo que o reconhecimento dos direitos adquiridos não implica nem permite a sua inscrição na Ordem e que apenas possibilita a continuação do exercício da actividade de auditoria às contas e serviços relacionados por parte de quem já exercia anteriormente à data da entrada em vigor do novo Estatuto da Ordem dos R.O.C. (cfr. fls. 11/12 do administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido) ; A recorrente, em 11/01/2001, enviou aos serviços competentes da autoridade recorrida requerimento contendo em anexo cópias de relatórios de auditoria, cópias das declarações ficais dos anos de 1995, 1996 e 1999, declarando que por razões de extravio foram requeridas segundas vias das declarações de 1997 e 1998 (cfr. fls. 13 a 180 do referido processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido; Após pelo Departamento Jurídico da Ordem dos R.O.C. foi elaborada informação datada de 12/01/2001 no sentido de que do ponto de vista formal o requerimento da recorrente visa a ressalva dos direitos adquiridos pela interessada (cfr. fls. 183 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido) ; De seguida pelo Presidente da Comissão de Inscrição da Ordem dos R.O.C., em 04/06/2001, foi elaborada proposta no sentido do indeferimento da pretensão da recorrente (cfr. fls. l82 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido) ; A Comissão de Inscrição da Ordem dos R.O.C. deliberou em 04/06/2001 indeferir a pretensão da recorrente e determinar a submissão da deliberação/proposta a homologação da autoridade recorrida (cfr. fls. 183 a 190 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido) ; A autoridade recorrida reunida em 21/06/2001 deliberou homologar aquela deliberação referida em VI) (cfr. fls. 191 a 194 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido) ; (ACTO RECORRIDO) ; Desde a apresentação do requerimento referido em III) e até à prolação da deliberação referida em VII) à recorrente não foi feita qualquer outra notificação no procedimento, tendo em 06/08/2001 sido notificada da deliberação referida em VII) (cfr. fls. 195/196 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido; A autoridade recorrida havia tomado em 02/03/2000 deliberação divulgada e publicitada através da circular n.º 18/2000, de 08/03, com o teor constante de fls. 44 a 53 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido; “B…” havia apresentado requerimento em idêntico termos no sentido da ressalva de direitos adquiridos nos termos do art. 164º do D.L. n.º 487/99, tendo recebido do Sr. Bastonário da Ordem dos R.O.C. o ofício inserto a fls. 13 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido; Aquela empresa, na qual a recorrente é economista, enviou os elementos solicitados através de carta datada de 10/01/2001 (cfr. fls. 14 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido) ; – A autoridade recorrida deferiu o pedido referido em X) através de deliberação comunicada pelo ofício datada de 05/07/2001 com o teor inserto a fls, 15 dos presentes autos que aqui se tem reproduzido; A recorrente instaurou recurso contencioso de anulação da deliberação referida em VII) em 03/10/2001; (cfr. fls.03 dos presentes autos). III. Como resulta da matéria de facto, a recorrente, ao abrigo do disposto no n.ºs 3 e 4, do DL n.º 487/99 , de 16/11, requereu o reconhecimento da ressalva dos direitos adquiridos decorrentes do exercício de actividades de auditoria às contas e serviços relacionados, juntando, para o efeito uma declaração da empresa de consultadoria “B…”, datada de 14-11-2000, donde consta que trabalhava naquela empresa onde exercia as funções de auditoria às contas, e serviços relacionados, às Empresas clientes daquela sociedade – fls. 7, do processo instrutor ; a pedido do bastonário da Ordem dos R.O.C., juntou quatro relatórios de auditoria às contas de quatro empresas, todas elas clientes da Sociedade para quem trabalhava, por si subscritos – fls. 17 a 179 do processo instrutor. O Conselho Directivo da Ordem dos R.O.C., por deliberação de 21-06-2001, indeferiu a pretensão da recorrente com o fundamento de não terem sido remetidas “ cópias de relatórios de auditoria que comprovem o exercício, em nome próprio, das actividades agora designadas por auditoria às contas e serviços relacionados, decorrentes de disposição estatutária ou contratual, nos termos do disposto nos n ºs 3 e 4 do artigo 164º do Decreto-Lei nº 487/99 , de 16 de Novembro” – fls. 195 do processo instrutor . A recorrente imputou ao acto recorrido os vícios de violação de lei porquanto o primeiro facto escolhido como motivo da deliberação de indeferimento (falta de remessa de cópias de relatórios) não é verdadeiro e o segundo motivo de indeferimento, consubstanciado na sustentação de que os relatórios solicitados sempre teriam de comprovar o exercício, em nome próprio das actividades de auditoria e serviços relacionados, o que não resulta da letra e do espírito do art. 164º, n.º 3 do D.L. n.º 487/99, de 16/11, não era imposto pela deliberação da entidade recorrida de 02/03/2000 e não foi exigido na carta que lhe foi enviada pelo Sr. Bastonário da Ordem dos R.O.C. de 14/12/2000. A decisão recorrida negou provimento ao recurso contencioso com base no seguinte discurso argumentativo : “... conforme se infere da leitura do seu teor e elementos na qual a deliberação recorrida se fundou temos que da documentação apresentada pela recorrente, quer inicialmente quer após o convite que lhe foi apresentado, da mesma nenhuma resulta ter sido a recorrente a exercer, por si, a actividade de auditoria às contas e serviços relacionados, porquanto dos documentos em questão resulta tratarem-se de documentos apresentados pela sociedade “B…” relativamente a serviços prestados aos seus respectivos clientes, sociedade essa na qual a recorrente era funcionária efectiva e que nas suas funções que desempenhava na e para aquela sociedade estavam as de trabalho no sector de auditoria às contas e serviços relacionados, subscrevendo, em nome daquela sociedade, os relatórios e demais documentos apresentados para os clientes da aludida sociedade. Para além disso, também não ocorre o segundo motivo de razões sustentado pela recorrente como se tratando de erro sobre os pressupostos de facto porquanto e como bem sustenta a entidade recorrida a mesma, no uso de poderes discricionários que lhe foram conferidos por lei, reservou sempre o direito de solicitar outra documentação que tivesse por adequada por forma a efectuar um adequado enquadramento da previsão do art. 164º do referido diploma e situações que no mesmo poderiam ter enquadramento, sendo que a ressalva dos direitos adquiridos prevista no n.º 3 do referido normativo visou “(...) abarcar, as pessoas singulares e colectivas que, não sendo revisores oficiais de contas, exerciam, realmente, na vigência da legislação anterior, àquele Estatuto, funções de auditoria às contas e serviços relacionados, na decorrência de disposição estatutária ou contratual. ” Considerando que não estavam abrangidos pela referida previsão legal “ todos aqueles que se limitassem a proceder à assinatura ou a realizar aqueles serviços em nome ou representação de pessoa da qual eram simples funcionários ou meros prestadores de serviço e que não exerciam tal actividade de per si visto, no fundo, a sua actividade era a de, numa relação funcional ou de emprego com outra determinada pessoa, se limitarem a executar tarefas para esta e que a esta foram solicitadas por clientes da mesma” , e que “ a recorrente ao pretender comprovar com os documentos que instruiu a sua pretensão mais não fez do que comprovar as tarefas que, como economista, desempenhava para a sociedade da qual era trabalhadora efectiva, documentos esses que apenas comprovam o exercício da actividade de auditoria às contas e serviço relacionados por parte daquela sociedade e não por parte de recorrente “conclui que a mesma “ não logrou produzir ou fazer qualquer tipo prova de factualidade donde derive que aquela realidade factual na qual se estribou o acto recorrido não ocorreria à data da decisão ora objecto de impugnação em termos de ter sido dado como assente qualquer facto não verdadeiro ou ter sido infringida a norma do art. 164º, n.ºs. 3 e 4 do Estatuto da Ordem dos R.O.C...”. Relativamente ao vício de forma por falta de audiência prévia da recorrente a sentença recorrida, apoiando-se em jurisprudência deste STA, considerou que, pese embora tal formalidade ter sido omitida, a mesma se degradou uma vez que o a decisão final seria a mesma pelo que tal vício de forma deixou de produzir efeitos invalidantes. A questão centra-se em saber se, face ao disposto no artigo 164 , n.º 3 e 4, do DL n.º 487/99 (Estatuto dos ROC), é requisito do reconhecimento aí previsto o exercício de funções de auditoria às contas em nome próprio – com entendeu a decisão recorrida – ou basta a prova do simples exercício das funções ainda que em nome e ao serviço de uma sociedade (pessoa colectiva) da qual se é empregado – posição da recorrente. Vejamos. Dispõe o artigo 164 , do DL n.º 487/99 : 3 – Ficam ainda ressalvados, vitaliciamente ou durante cinco anos contados do início do ano seguinte ao da entrada em vigor do presente diploma, os direitos adquiridos, respectivamente, por pessoas singulares ou colectivas que, não sendo revisores oficiais de contas, já exerciam, na vigência da legislação anterior, as actividades agora designadas por auditoria às contas e serviços relacionados, decorrentes de disposição estatutária ou contratual. 4 – As pessoas singulares ou colectivas que estejam, abrangidas pelo disposto no número anterior deverão no prazo de um ano a contar da data da entrada em vigor do presente diploma, comprová-la perante a Ordem, entregando, para o efeito, a documentação que esta considere adequada. As disposições transcritas estabelecem a ressalva dos direitos adquiridos às pessoas que, não sendo revisores oficiais de contas, já exerciam, na vigência da legislação anterior, as actividades agora designadas por “auditoria às contas e serviços relacionados”. Relativamente à prova do exercício de tais actividades a lei remete para a documentação que a Ordem dos R. O.C. “ considere adequada “ – parte final do n.º 4, do artigo 164 ; no uso dessa competência, o Conselho Directivo da Ordem deliberou, além do mais, que o exercício das actividades de auditoria às contas e serviços relacionados, devia ser comprovada documentalmente – fls. 47 dos autos. Daqui decorre que a prova do exercício da actividade de auditoria alegada pela recorrente, é apenas documental, nada se dizendo quanto ao modo de exercício da mesma, designadamente, como entende a entidade recorrida e é sufragado pela sentença em crise, que tenha sido exercida em nome próprio. Na verdade, a lei não distingue entre pessoas singulares que exerçam a actividade em nome próprio ou ao serviço de terceiros, como seus empregados, nem se vê razão para tal. O que se pretendeu com a norma transitória do artigo 164 , n.º 3, do DL n.º 487/99 , foi a salvaguarda de quem, não sendo revisor oficial de contas, exercia tais actividades, isto é desempenhava efectivamente as funções de auditoria, observando os procedimentos e regras em vigor para tais actividades. O que se exige é a demonstração, pelos candidatos a essa ressalva de direitos, de terem produzido, efectivamente, actividades de auditoria às contas. No caso em apreço, os representantes da “ B…” limitaram-se a remeter aos clientes os relatórios subscritos pelos auditores que realizaram as auditorias às contas, entre os quais figura a recorrente, que, para o efeito, desenvolveram, no terreno, todos os procedimentos de auditoria cujo resultado fazem constar nos relatórios por eles elaborados. Está, pois, demonstrado o exercício da actividade de auditoria às contas, aliás complementada pela declaração de fls. 7, do processo instrutor – documentos cujo teor satisfaz o exigido pela lei e pela deliberação de 2-03-2000, do Conselho Directivo da Ordem dos R.O.C.. Assim, a deliberação da entidade recorrida que indeferiu o pedido de ressalva dos direitos adquiridos, formulado pela recorrente ao abrigo dos n.ºs 3 e 4, do artigo 164 , do Decreto-Lei n.º 487/99 , de 16-11, “ por não terem sido remetidos cópia dos relatórios de auditoria que comprovem o exercício, em nome próprio, das actividades de auditoria às contas e serviços relacionados “, infringe o disposto nas supracitadas disposições legais pelo que, ao contrário do decidido na sentença recorrida, é de julgar verificado o alegado vício de violação de lei. Procedem, assim, as conclusões 1 a 3 da alegação de recurso, o que prejudica o conhecimento das restantes. Entendendo em contrário, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento pelo que não pode manter-se. IV. Nos termos expostos acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão recorrida e, julgando procedente o recurso contencioso, anular o acto administrativo contenciosamente impugnado. Sem custas. Lisboa, 11 de Novembro de 2004. – Freitas Carvalho – (relator) – Pais Borges – Santos Botelho.