0817/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O pedido de alteração, apresentado em 2001, a um alvará de loteamento de 1969 estava sujeito à disciplina jurídica do DL 555/99, de 16.12 (redacção do DL177/01). O n.º 4 do art.º 27 manda aplicar-lhe as regras próprias dos pedidos de licenciamento iniciais.

II- Sobre o silêncio da Administração nesses como noutros casos rege o art.º 111 (alíneas a), b) e c)) que distingue os casos de licenciamento, de procedimento de autorização (art.º 28) e outros, referindo que só nos dois últimos ocorrerá deferimento tácito e prevendo para os casos de licenciamento um procedimento de "intimação judicial para a prática do acto devido" regulado no art.º 112.

III- A possibilidade de considerar um deferimento tácito - ou melhor, os efeitos de um deferimento tácito - só se verifica, nos termos do seu n.º 9, depois de o tribunal ter fixado o prazo para a prática desse acto sem que a Administração o cumpra.

IV- A coberto deste regime não é possível usufruir dos benefícios resultantes da formação de acto tácito de deferimento de pedido de licenciamento (ou alteração é indiferente) de loteamento sem que o interessado previamente se tenha socorrido do expediente processual da intimação para a prática do acto devido a que alude o referido art.º 112.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Círculo de Lisboa (TAF), de 4.3.05, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs da deliberação da Câmara Municipal de Cascais, de 21.10.02, que lhe indeferiu um pedido de alteração de um projecto de licenciamento e do respectivo alvará de loteamento.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1.º O pedido de alteração ao alvará de loteamento n° 5/69 formulado pela recorrente, em 2001.10.04, foi tacitamente deferido em 2002.01.25, ex vi do disposto nos arts. 23° /1 /a) e 111° /c) do DL 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo DL 177/2001, de 4 de Junho, pois a entidade recorrida não se pronunciou sobre a pretensão da recorrente, no prazo legalmente fixado (v. art. 108° do CPA) - cfr. texto nºs. 1 e 2;

2.º O recurso à intimação judicial por parte do interessado, maxime da ora recorrente, consubstancia uma mera faculdade, que não foi exercida in casu, uma vez que a entidade recorrida praticou o acto sub judice, revogando implicitamente o acto silente anterior, antes que a recorrente pudesse fazer uso daquela faculdade, de forma legal e tempestiva (v. art. 138° e segs. do CPA e arts. 6°/1 e 90°/1/a) da LPTA, ex vi do disposto no art. 112°/7 do DL 555/99; cfr. art. 28°/1 da LPTA) - cfr. texto nºs. 3 e 4;

3° Da deliberação sub judice não resulta a voluntariedade da revogação da aprovação tácita da pretensão em causa, pelo que, faltando um dos elementos essenciais do acto em análise, este é nulo (v. art. 133°/1 do CPA) - cfr. texto nºs. 5 a 7;

4° A deliberação impugnada revogou ilegal e intempestivamente anterior acto constitutivo de direitos, tendo assim violado frontalmente o disposto nos arts. 133° e 138° e segs. do CPA - cfr. texto nºs. 8 a 11;

5° A douta sentença recorrida violou frontalmente o disposto no art. 266° da CRP e nos arts. 11° e 24° do DL 555/99, de 16 Dezembro, pois os fundamentos invocados na deliberação sub judice e pacificamente seguidos na sentença, não integram a previsão de nenhuma das alíneas deste normativo legal, que contém uma enumeração taxativa - cfr. texto nºs. 12 a 15;

6° O PDM de Cascais, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n°. 96/1997, de 19 de Junho, é manifestamente ilegal, na medida em que não respeitou os direitos e interesses legítimos da ora recorrente, sendo certo que o licenciamento em apreço nunca violaria qualquer disposição daquele instrumento de gestão territorial (v. arts. 2°, 9°/b), 115° e 266° da CRP, art. 4° do CPA e art. 5°/1/e) do DL 69/90; cfr. art. 74°/3 do DL 380/99, de 22 de Setembro) - cfr. texto nºs. 16 a 18;

7° A deliberação sub judice, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, negou e restringiu direitos e decidiu em contrário da pretensão formulada pela interessada, tendo revogado anteriores actos constitutivos de direitos, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentada de facto e de direito, ex vi do disposto nos arts. 268°/3 da CRP e 124° e 125° do CPA - cfr. texto nº. 19;

8° A deliberação recorrida não contém quaisquer razões de facto e de direito do indeferimento da pretensão da recorrente e da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, não indicando nem concretizando a aplicação de quaisquer normas eficazes e aplicáveis in casu, nem remetendo de forma válida e eficaz para quaisquer pareceres que pudessem fundamentar a decisão tomada - cfr. texto nº. 20;

9° No caso em análise, são totalmente irrelevantes os motivos invocados na contestação, pois a nossa lei não admite qualquer fundamentação a posteriori - cfr. texto nº. 21;

10° A deliberação sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, tendo violado o disposto nos arts. 268°/3 da CRP e 124° e 125° do CPA - cfr. texto nº. 22;

11° O acto administrativo impugnado ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado nos arts. 61° e 62° da CRP, pois revogou anterior acto constitutivo de direitos e indeferiu a sua pretensão sem se basear ou invocar normativos válidos e eficazes, criando assim restrições ao referido direito, mediante simples acto administrativo, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133°/2/d) do CPA) - cfr. texto nºs. 23 e 24;

12° O acto administrativo impugnado violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois, perante o deferimento tácito da sua pretensão, impunha-se a respectiva aprovação pela CMC - cfr. texto nºs. 25 a 28;

13º A douta sentença recorrida, ao negar provimento ao recurso contencioso, violou o disposto, além do mais, nos arts. 11º, 23º, 24º, 111º, 112º e 555/99 de 16 de Dezembro, os arts. 4º, 124º, 125º, 108°, 133°, 138° do CPA, art. 6°, 28° e 90° da LPTA e 115°, 266°, 268º da CRP.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:

A. O acto impugnado é um acto de indeferimento de um pedido de alteração do alvará de loteamento.

B. Não existe, ao contrário do que entende a Recorrente, qualquer acto tácito de deferimento da pretensão por si formulada.

C. E, a ser assim, o acto impugnado não veio revogar qualquer acto tácito de deferimento com natureza de acto constitutivo de direitos.

D. E isto porque o pedido de alteração de um alvará de loteamento obedece ao procedimento de licenciamento, nos termos do artigo 27 n.º 4 do Decreto-lei n.º 555/99.

E. E, tendo sido ultrapassado o prazo legal para a prática do acto, cumpre ter em consideração o artigo 111° do Decreto-lei n.º 555/99.

F. De acordo com o artigo 111 al. a) do diploma acima citado, o silêncio da administração após o decurso do prazo para a prática do acto não tem qualquer valor, quando o acto em questão devesse ser praticado no âmbito do procedimento de licenciamento.

G. Assim, não obstante o acto impugnado ter sido praticado após o decurso do prazo para o efeito, não existe qualquer acto anterior de deferimento tácito da pretensão da ora Recorrente.

H. Com efeito, o artigo 111° al. a) do citado diploma legal, apenas permite ao interessado intimar judicialmente a Administração para a prática do acto devido, seja ele de deferimento ou indeferimento.

I. Ou seja, o silêncio da Administração após o decurso do prazo para a prática do acto em questão, não tem qualquer valor.

J. O interessado apenas pode presumir o deferimento tácito da sua pretensão, após o decurso do prazo fixado pelo Tribunal, sem que o acto devido se mostre praticado, em sede de intimação judicial, nos termos do artigo 112° do Decreto-lei n.º 555/99.

K. No presente caso, não houve qualquer intimação judicial e o acto impugnado foi praticado após o decurso do prazo fixado no Decreto-lei n.º 555/99.

L. Assim, nem o acto impugnado nem a sentença recorrida vieram revogar qualquer acto de deferimento tácito constitutivo de direitos, improcedendo tudo o quanto alegado pela Recorrente nesta matéria.

M. Da mesma forma, improcede tudo o quanto alegado sobre a "falta de voluntariedade da revogação do deferimento tácito e do acto silente", uma vez que não houve qualquer revogação no presente processo.

N. Face ao acima exposto, improcede igualmente tudo o quanto exposto sobre a violação dos artigos 123.º n.º 1 al. e), 133.º,138.º,140° e 141° do CPA.

O. O acto de indeferimento não resultou de uma deficiência ou omissão de instrução, passível de ser suprida ou sanável, inexistindo, assim, por parte do acto impugnado ou da sentença recorrida qualquer violação do artigo 11.º n.º 4 e 5 do Decreto-lei n.º 555/99.

P. Entende ainda a Recorrente que a sentença recorrida, na esteira do acto impugnado, viola o artigo 266° da CRP e o artigo 24° do Decreto-lei 555/99, pois os fundamentos invocados não integram a previsão normativa deste normativo legal.

Q. Ora, tal argumentação é manifestamente improcedente porque o fundamento para o acto impugnado é justamente a violação do PDM de Cascais, violação essa contemplada no artigo 24° a) do Decreto-lei n.º 555/99.

R. Por outro lado, vem a Recorrente argumentar que o PDM de Cascais é ilegal uma vez que "os planos municipais de ordenamento de território devem sempre respeitar e salvaguardar as situações constituídas e os direitos adquiridos antes da sua elaboração, não os podendo pôr em causa".

S. Salvo o devido respeito, não se entende de todo a argumentação da Recorrente.

T. Com efeito, não está em causa a legalidade do alvará de loteamento inicial, o qual é anterior à entrada em vigor do PDM.

U. O que está em causa é o pedido de alteração desse mesmo alvará, pedido esse que deu entrada após a entrada em vigor do PDM de Cascais (1997), pelo que, obviamente, esse pedido de alteração tem de respeitar o plano municipal em questão.

V. A sentença recorrida, na esteira do acto impugnado, não padece de qualquer vício por falta de fundamentação, seja de facto ou de direito, improcedendo tudo o quanto alegado pela Recorrente nesta matéria.

W. Da mesma forma, não foi feita qualquer fundamentação à posteriori, nem a mesma é insuficiente, obscura e incongruente.

X. E por fim, improcede tudo o quanto exposto pela Recorrente sobre a pretensa violação dos princípios constitucionais do direito de propriedade privada, de justiça, confiança e proporcionalidade.

Y. Com efeito, a pretensão da Recorrente é ilegal pelo que o acto impugnado é um acto de natureza vinculada e, em consequência, justo e proporcional. Não houve também qualquer violação do princípio da confiança, em virtude de não existir, quanto a esta pretensão, qualquer acto de deferimento anterior.

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu parecer reiterando a posição do colega junto do TCA e sustentando a confirmação do julgado.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAF:

A. A Recorrente é dona do lote 25, sito na … Rebelva, freguesia de Carcavelos, município de Cascais, com a área 173,65m, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais, sob o n°. 3264, e inscrito na respectiva matriz predial sob o artigo 1071 (cf. cópia da certidão de registo constante do processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzida).

B. O referido lote de terreno integra-se na operação de loteamento titulada pelo alvará de licença de loteamento nº. 5/69 (admitido por acordo; cf. alvará de loteamento inserto no processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

C. Em 04.10.2001 a Recorrente requereu na CMC a aprovação do projecto e a alteração ao alvará de loteamento n° 5/69, relativamente aos lotes nos. 25 e 26 (cf. o pedido inserto no processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

D. A referida alteração consistia no aumento de um piso em cada um dos lotes, com um aumento total da área bruta de construção de 344 m, com a construção de dois novos fogos para habitação (cf. o pedido e a nota descritiva e justificativa insertas no processo instrutor, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

E. Através do oficio da CMC nº. 052359, de 07.11.2001, foi comunicado à Recorrente para apresentar «planta síntese do loteamento, na totalidade, incluindo um quadro urbanístico e mapa de medições, corrigidas», bem como «declaração comprovativa da inscrição do técnico autor em Associação Pública de Natureza Profissional» (admitido por acordo; cf. os citados ofícios e parecer insertos no processo instrutor, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

F. Em 11.12.2001 a Recorrente apresentou na CMC um requerimento solicitando a junção ao processo n.º 15145/2001 dos elementos solicitados (admitido por acordo; cf. o citado requerimento inserto no processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

G. Por oficio n° 16172, de 05.04.2002, a CMC comunicou à Recorrente, nos termos dos artigos 100° e segs. do CPA, que «com fundamento no parecer dos Serviços do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas, foi considerado de propor o INDEFERIMENTO do pedido», comunicando-lhe também o teor do citado parecer (admitido por acordo; cf. também os citados oficio e parecer e a resposta formulada pela Recorrente em sede de audiência prévia, constantes do processo instrutor, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

H. Consta do parecer dos Serviços do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas de 20.03.02 designadamente o seguinte: «(..)

2. Analisados os documentos apresentados verifica-se que a Recorrente tem legitimidade para o lote 25 mas não apresenta nenhum documento para o lote 26;

3. A pretensão (subida de um piso para 2 lotes) aumenta a área em cada um em 177 m2 o que totaliza 344m2

(..) 4. A hipotética aprovação da actual pretensão pressupõe a aprovação da alteração da totalidade do alvará o que, para além dos índices urbanimétricos impostos pelo PDM há que corrigir as outras questões inerentes, nomeadamente estacionamentos e cedências para zonas verdes e equipamentos.

5. Quanto ao estacionamento (..) seria necessário saber a que usos é que corresponde o aumento restante da área para se poder quantificar a necessidade de número de lugares de estacionamento. (..)

6. (..) considera-se que a pretensão não propõe a criação de nenhum lugar de estacionamento novo como lhe competia.

7. (..) estando perante uma alteração do referido alvará e havendo aumento de área de construção, há necessidade de se proceder a cedências de mais áreas para zonas verdes e para equipamentos o que não é minimamente abordado.

Conclusão:

Pelo exposto nos # 2, 5, 6 e 7, ou seja, porque a legitimidade da requerente não é comprovada para um dos lotes, porque não são propostos novos lugares de estacionamento, conforme previsto no art. 84° do PDM e porque não são previstas quaisquer cedências de terrenos nem para espaços verdes nem para equipamentos, de acordo com o art. 88° do PDM, propõe-se ao abrigo da a) do n. ° 1 do art. 24° do DL 555/99, de 16.12, na redacção do DL 177/2001, de 4/6 o indeferimento da pretensão» (cf. o citado parecer constante do processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzidos).

I. Consta do parecer dos Serviços do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas de 01.04.02, exarado na folha imediatamente seguinte à do parecer 20.03.02, designadamente o seguinte: «Concordo.1. Considerando:

1.1. Que a requerente não tem legitimidade para titular a pretensão.

1.2. Que não são respeitadas as dotações de parqueamento do PDM nos termos do art. 84° e seguintes do referido regulamento.

1.3- Que não se encontram previstas as cedências para zonas verdes nos termos do art. 88° do RPDM - Cascais

2. Propõe-se o indeferimento ao abrigo da alínea a), n. ° 1 art. 24° do DL 555/99, com a redacção dada pelo DL 177/01» (cf. o citado parecer constante do processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzidos).

J. Em 18.04.2002 a Recorrente apresentou na CMC um requerimento, em audição prévia, concluindo que o pedido apresentado em 04.10.2001 respeita em absoluto as normas legais e regulamentares aplicáveis à alteração do alvará de loteamento (cf. o citado pedido inserto no processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

K. Em 30.01.03 foi comunicado à Recorrente o oficio nº. 044423, datado de 28.10.02, no qual se refere designadamente o seguinte: «Relativamente ao processo de V. Exa. comunico que o mesmo foi indeferido, por deliberação da Câmara de 21 de Outubro de 2002, conforme proposta 925/2002, cuja fotocópia anexo» (cf. docs. de fls. 9, 34 e envelope inserto no processo na parte referente aos duplicados; cf. também aviso de recepção inserto no processo instrutor, documentos que aqui se dão por integramente reproduzidos).

L. Consta da proposta 925/2002, datada de 13.08.02, que foi aprovada por unanimidade na reunião da CMC de 21.10.02, designadamente o seguinte: «Considerando que:

(..) Os pareceres desfavoráveis emitidos pelos técnicos dos respectivos Serviços Municipais, constantes do processo e que fundamentam a proposta de indeferimento transmitida à requerente em oficio n. ° 16172, de 05/04/2002, em audiência prévia formulada ao abrigo do art. ° 100° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo,

Que da análise das alegações entregues pela requerente, através do reqº 5183/02, verificou-se que não são apresentadas razões que justifiquem alteração ao parecer emitido,

Proponho que:

Nos termos da alínea a) do nº. 1 do art. 24°, do Decreto-Lei nº. 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de Junho, a Câmara indefira o pedido de alteração ao alvará de loteamento n° 5, de acordo com a informação dos Serviços Municipais constantes do proc. ° 15145/01 e já transmitidas à requerente em sede de audiência prévia» (cf. doc. de fls. 10, que aqui se dá por integramente reproduzido).

III Direito

1. Relembremos a matéria de facto mais relevante para percebermos o que está em causa. Em 4.10.01 a Recorrente requereu na CMC a aprovação do projecto e a alteração ao alvará de loteamento n° 5/69, relativamente aos lotes nºs. 25 e 26 (alínea C) dos factos provados). A referida alteração consistia no aumento de um piso em cada um do lotes, com um aumento total da área bruta de construção de 344 m2 (177 em cada), com a construção de dois novos fogos para habitação (D). Pelo oficio n° 16172, de 5.4.02, a CMC comunicou à Recorrente, nos termos dos artigos 100° e segs. do CPA, que «com fundamento no parecer dos Serviços do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas, foi considerado de propor o INDEFERIMENTO do pedido», comunicando-lhe também o teor do citado parecer (G). Consta desse parecer (constituído por dois), dos Serviços do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas, um, de 20.03.02, onde se diz designadamente o seguinte: «(..)

2. Analisados os documentos apresentados verifica-se que a Recorrente tem legitimidade para o lote 25 mas não apresenta nenhum documento para o lote 26;

3. A pretensão (subida de um piso para 2 lotes) aumenta a área em cada um em 177 m2 o que totaliza 344m2

(..) 4. A hipotética aprovação da actual pretensão pressupõe a aprovação da alteração da totalidade do alvará o que, para além dos índices urbanimétricos impostos pelo PDM há que corrigir as outras questões inerentes, nomeadamente estacionamentos e cedências para zonas verdes e equipamentos.

5. Quanto ao estacionamento (..) seria necessário saber a que usos é que corresponde o aumento restante da área para se poder quantificar a necessidade de número de lugares de estacionamento. (..)

6. (..) considera-se que a pretensão não propõe a criação de nenhum lugar de estacionamento novo como lhe competia.

7. (..) estando perante uma alteração do referido alvará e havendo aumento de área de construção, há necessidade de se proceder a cedências de mais áreas para zonas verdes e para equipamentos o que não é minimamente abordado.

Conclusão:

Pelo exposto nos # 2, 5, 6 e 7, ou seja, porque a legitimidade da requerente não é comprovada para um dos lotes, porque não são propostos novos lugares de estacionamento, conforme previsto no art. 84° do PDM e porque não são previstas quaisquer cedências de terrenos nem para espaços verdes nem para equipamentos, de acordo com o art. 88° do PDM, propõe-se ao abrigo da a) do n. ° 1 do art. 24° do DL 555/99, de 16.12, na redacção do DL 177/2001, de 4/6 o indeferimento da pretensão», e outro, de 1.4.02, exarado na folha imediatamente seguinte à do parecer de 20.3.02, onde consta, designadamente, o seguinte: «Concordo.1. Considerando:

1.1. Que a requerente não tem legitimidade para titular a pretensão.

1.2. Que não são respeitadas as dotações de parqueamento do PDM nos termos do art. 84° e seguintes do referido regulamento.

1.3- Que não se encontram previstas as cedências para zonas verdes nos termos do art. 88° do RPDM - Cascais

2. Propõe-se o indeferimento ao abrigo da alínea a), n. ° 1 art. 24° do DL 555/99, com a redacção dada pelo DL 177/01»(H e I). Em 18.4.02 a Recorrente apresentou na CMC um requerimento, em audição prévia, concluindo que o pedido apresentado em 4.10.01 respeita em absoluto as normas legais e regulamentares aplicáveis à alteração do alvará de loteamento (J). Em 30.1.03 foi remetido à Recorrente o oficio nº. 044423, datado de 28.10.02, no qual se refere, designadamente, o seguinte: «Relativamente ao processo de v: Exa. comunico que o mesmo foi indeferido, por deliberação da Câmara de 21 de Outubro de 2002, conforme proposta 925/2002, cuja fotocópia anexo» (K). Consta da proposta 925/2002, datada de 13.08.02, que foi aprovada por unanimidade na reunião da CMC de 21.10.02, designadamente, o seguinte: «Considerando que:

(..) Os pareceres desfavoráveis emitidos pelos técnicos dos respectivos Serviços Municipais, constantes do processo e que fundamentam a proposta de indeferimento transmitida à requerente em oficio n. ° 16172, de 05/04/2002, em audiência prévia formulada ao abrigo do art.° 100° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo,

Que da análise das alegações entregues pela requerente, através do req.º 5183/02, verificou-se que não são apresentadas razões que justifiquem alteração ao parecer emitido,

Proponho que:

Nos termos da alínea a) do nº. 1 do art. 24°, do Decreto-Lei nº. 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de Junho, a Câmara indefira o pedido de alteração ao alvará de loteamento n° 5, de acordo com a informação dos Serviços Municipais constantes do proc.° 15145/01 e já transmitidas à requerente em sede de audiência prévia» (L). A Recorrente é dona do lote 25, sito na … Rebelva, freguesia de Carcavelos, município de Cascais, com a área 173,65m, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais, sob o n.º 3264, e inscrito na respectiva matriz predial sob o artigo 1071, integrando-se na operação de loteamento titulada pelo alvará de licença de loteamento n.º 5/69 (A e B).

2. Façamos quatro observações preliminares. Em primeiro lugar, estamos perante um pedido de licenciamento construtivo e de alteração de loteamento, apresentado em 2001, sendo certo que o alvará de loteamento que se pretendia ver alterado, para dessa forma se conseguir ver aprovado o licenciamento do projecto de construção, era de 1969. Neste âmbito, funcionando como regra geral do contencioso administrativo, vigora o princípio "tempus regit actum", segundo o qual a legalidade do acto administrativo é aferida pela situação de facto e de direito vigente à data da sua prolação (acórdãos STA de 5.2.04 no recurso 1918/02 e de 22.6.04 no recurso 1577/03, entre muitos outros). Em segundo lugar, o pedido de alteração de alvará de loteamento dá lugar a uma apreciação e reponderação ex novo de todo o processo de loteamento (acórdãos STA de 24.11.04 no recurso 46206 e de 16.3.04 no recurso 1829/02, entre outros) como resulta do disposto no art.º 27, n.º 4, do DL 555/99, de 16.12 (redacção do DL 177/01, de 4.6). Em terceiro lugar, "O direito de propriedade, constitucionalmente garantido, não é um direito absoluto e ilimitado, tendo de ser compatibilizado com o interesse geral, designadamente com o ordenamento do território e não abrange o direito a edificar, que é uma concessão jurídico-pública resultante dos instrumentos de planeamento e ordenamento do território, designadamente dos planos urbanísticos" (acórdão STA de 27.10.04 no recurso 581/02 Trata-se de jurisprudência firme, podendo ver-se, ainda, por ser dos últimos, o acórdão STA de 18.2.04 no recuso 663/03, em cujo sumário se vê que "O jus edificandi não se apresenta à luz da Constituição como parte integrante do direito fundamental da propriedade privada."). Reconhecendo-se que o direito de propriedade privada (art.º 62 da CRP) é um dos direitos análogos referidos no art.º 17 da Constituição o certo é que a lei - art.º 133, n.º 2, d), do CPA - ainda exige, para que haja nulidade, isto é, para que o preceito opere directamente sem a intermediação de um acto legislativo de acordo com o n.º 1 do art.º 18, que o acto "ofenda o conteúdo essencial de um direito fundamental", restringindo o seu campo de operacionalidade, o que só por si pressupõe por parte do juiz uma análise muito rigorosa e exigente da ofensa do direito ponderado. Não está em causa a violação de um direito, mas a do seu núcleo duro. Ora, o direito a construir o que se quiser, sem restrições, não assume uma natureza tão dramática que agrida o núcleo essencial daquele direito. Finalmente, "os princípios constitucionais da igualdade, da justiça e da proporcionalidade funcionam como limites da discricionariedade, não relevando no domínio da actividade vinculada" (acórdão STA de 11.11.04 no recurso 873/03, entre muitos outros). É que, neste caso, o conteúdo desses princípios consome-se na lei que suporta a intervenção administrativa ao praticar o acto.

3. Vejamos agora as ilegalidades apontadas pela recorrente à sentença.

Nas conclusões 1 a 4 a recorrente invoca uma revogação ilegal, não considerada na sentença recorrida, pelo facto de o acto impugnado, que indeferiu o pedido por si formulado, ter revogado um acto tácito de deferimento desse pedido. Sem qualquer razão, diga-se desde já. O pedido de alteração ao alvará de loteamento 5/69 estava sujeito à disciplina jurídica do DL 555/99, de 16.12 (redacção do DL 177/01). O n.º 4 do art.º 27 manda aplicar-lhe as regras próprias dos pedidos de licenciamento iniciais. Sobre o silêncio da Administração nesses como noutros casos rege o art.º 111 (alíneas a), b) e c)) que distingue os casos de licenciamento, de procedimento de autorização (art.º 28) e outros, referindo que só nos dois últimos ocorrerá deferimento tácito e prevendo para os casos de licenciamento - aquele de que aqui se trata - um procedimento de "intimação judicial para a prática do acto devido" regulado no art.º 112. A possibilidade de considerar um deferimento tácito - ou melhor, os efeitos de um deferimento tácito - só se verifica, nos termos do seu n.º 9, depois de o tribunal ter fixado o prazo para a prática desse acto sem que a Administração o cumpra. Portanto, a coberto deste regime não é possível usufruir dos benefícios resultantes da formação de acto tácito de deferimento de pedido de licenciamento (ou alteração é indiferente) de loteamento sem que o interessado previamente se tenha socorrido do expediente processual da intimação para a prática do acto devido a que alude o referido art.º 112. Como a recorrente não o utilizou também não teve lugar o deferimento tácito da sua pretensão. O facto de o legislador ter distinguido expressamente as três situações, estabelecendo um regime jurídico para uma - definindo com precisão todos os passos e as respectivas consequências jurídicas - e outro, para as outras duas, mostra à evidência que não se trata de um regime facultativo mas, bem pelo contrário, que a sua estatuição é obrigatória, sendo a única que poderá conduzir ao desígnio final de obter o licenciamento pretendido. De resto, como à frente se verá, ainda que tivesse havido revogação (implícita) de deferimento tácito nunca tal revogação seria ilegal já que teria respeitado os condicionalismos legais, ter ocorrido tempestivamente e o acto "revogado" ser ilegal.

Nas conclusões 5 e 6 pretende a recorrente que o acto é ilegal por ter violado os art.ºs 11 e 24 do DL 555/99 e ter aplicado o PDM de Cascais, a seu ver também ilegal por não salvaguardar os seus direitos adquiridos, tudo aspectos que a sentença não terá ponderado devidamente. Também aqui a recorrente não tem qualquer razão. Vejamos a questão dos direitos adquiridos. A recorrente, protegida por uma alvará de loteamento de 1969 veio solicitar a sua alteração em 2001 pretendendo aumentar os índices de construção em dois lotes. É evidente que os instrumentos de ordenamento e de planeamento do território não são elementos estáticos carecendo de alterações e melhoramentos constantes que a evolução das sociedades e as necessidades das populações vão impondo. Sucede, todavia, que estas alterações têm de ser compaginadas com os direitos dos cidadãos, designadamente com aqueles que foram conferidos por actos da Administração. No caso dos autos, os únicos direitos da recorrente aqui invocados e que merecem a protecção da lei e do direito são os que decorrem da licença 5/69 e das estatuições aí fixadas. Mas nada mais do que isso. Só que a recorrente pretendeu ver alteradas essas regras - em 2001 - em seu benefício. E em relação a essas alterações a recorrente não goza de qualquer protecção especial que a distinga dos demais cidadãos, já que se trata de uma matéria que vai ser apreciada ex novo, estando sujeita ao quadro vigente no momento da apresentação do pedido, designadamente, aos instrumentos de planeamento em vigor, aí se incluindo o PDM de Cascais que começou a vigorar em 1997. Portanto, não tendo o PDM de Cascais de salvaguardar quaisquer direitos da recorrente não padece dessa ilegalidade que, assim, também não inquina o acto impugnado. Por outro lado, nele são referidas, de forma muito clara, as razões que suportavam o indeferimento - tudo aspectos que a recorrente objectivamente não questiona - falta de legitimidade para um dos lotes e violação dos art.ºs 84 (desrespeito das dotações de parqueamento) e 88 (falta de previsão de cedências para zonas verdes) do PDM, circunstâncias que sempre acarretariam o indeferimento da pretensão por violação da alínea a), n.° 1 art. 24° do DL 555/99, que alude justamente à violação do "plano municipal de ordenamento do território" como motivo para o indeferimento do pedido de licenciamento.

Nas conclusões seguintes, 7 a 10, a recorrente persiste na invocação do vício de forma por insuficiente fundamentação. Mais uma vez sem razão. Como resulta da matéria de facto, após a apresentação do pedido por parte da recorrente foram-lhe solicitados mais elementos, o que a recorrente cumpriu. Posteriormente foi-lhe comunicada a intenção de o indeferir e facultada a possibilidade de se pronunciar nos termos do art.º 100 do CPA, o que também fez. Em 30.1.03 foi-lhe remetido o oficio nº. 044423, datado de 28.10.02, no qual se refere, designadamente, que: «Relativamente ao processo de V.ª Exa. comunico que o mesmo foi indeferido, por deliberação da Câmara de 21 de Outubro de 2002, conforme proposta 925/2002, cuja fotocópia anexo». Consta da proposta 925/2002, datada de 13.8.02, que foi aprovada por unanimidade na reunião da CMC de 21.10.02, designadamente, o seguinte: «Considerando que:

(..) Os pareceres desfavoráveis emitidos pelos técnicos dos respectivos Serviços Municipais, constantes do processo e que fundamentam a proposta de indeferimento transmitida à requerente em oficio n. ° 16172, de 05/04/2002, em audiência prévia formulada ao abrigo do art.° 100° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo,

Que da análise das alegações entregues pela requerente, através do req.º 5183/02, verificou-se que não são apresentadas razões que justifiquem alteração ao parecer emitido,

Proponho que:

Nos termos da alínea a) do nº. 1 do art. 24°, do Decreto-Lei nº. 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de Junho, a Câmara indefira o pedido de alteração ao alvará de loteamento n° 5, de acordo com a informação dos Serviços Municipais constantes do proc.° 15145/01 e já transmitidas à requerente em sede de audiência prévia». Aqueles pareceres haviam-lhe já sido remetidos pelo ofício n° 16172, de 5.4.02, através do qual a CMC lhe comunicou, para os efeitos do artigo 100° e segs. do CPA, que «com fundamento no parecer dos Serviços do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas, foi considerado de propor o INDEFERIMENTO do pedido», comunicando-lhe também o teor do citado parecer. Consta desse parecer (constituído por dois), dos Serviços do Departamento de Urbanismo e Infra-estruturas, um, de 20.3.02, onde se diz, designadamente, o seguinte: «(..)

2. Analisados os documentos apresentados verifica-se que a Recorrente tem legitimidade para o lote 25 mas não apresenta nenhum documento para o lote 26;

3. A pretensão (subida de um piso para 2 lotes) aumenta a área em cada um em 177 m2 o que totaliza 344m2

(..) 4. A hipotética aprovação da actual pretensão pressupõe a aprovação da alteração da totalidade do alvará o que, para além dos índices urbanimétricos impostos pelo PDM há que corrigir as outras questões inerentes, nomeadamente estacionamentos e cedências para zonas verdes e equipamentos.

5. Quanto ao estacionamento (..) seria necessário saber a que usos é que corresponde o aumento restante da área para se poder quantificar a necessidade de número de lugares de estacionamento. (..)

6. (..) considera-se que a pretensão não propõe a criação de nenhum lugar de estacionamento novo como lhe competia.

7. (..) estando perante uma alteração do referido alvará e havendo aumento de área de construção, há necessidade de se proceder a cedências de mais áreas para zonas verdes e para equipamentos o que não é minimamente abordado.

Conclusão:

Pelo exposto nos # 2, 5, 6 e 7, ou seja, porque a legitimidade da requerente não é comprovada para um dos lotes, porque não são propostos novos lugares de estacionamento, conforme previsto no art. 84° do PDM e porque não são previstas quaisquer cedências de terrenos nem para espaços verdes nem para equipamentos, de acordo com o art. 88° do PDM, propõe-se ao abrigo da a) do n. ° 1 do art. 24° do DL 555/99, de 16.12, na redacção do DL 177/2001, de 4/6 o indeferimento da pretensão», e outro, de 1.4.02, exarado na folha imediatamente seguinte à do parecer 20.03.02, onde consta, designadamente, o seguinte: «Concordo.1. Considerando:

1.1. Que a requerente não tem legitimidade para titular a pretensão.

1.2. Que não são respeitadas as dotações de parqueamento do PDM nos termos do art. 84° e seguintes do referido regulamento.

1.3- Que não se encontram previstas as cedências para zonas verdes nos termos do art. 88° do RPDM - Cascais

2. Propõe-se o indeferimento ao abrigo da alínea a), n. ° 1 art. 24° do DL 555/99, com a redacção dada pelo DL 177/01».

Portanto, nos elementos que lhe foram remetidos, onde são referidos os pareceres parcialmente transcritos, e dos quais lhe foi fornecido duplicado, é-lhe comunicado o indeferimento do pedido de alteração ao loteamento 5/69, pelas razões - de facto e de direito - aí claramente enunciadas, falta de legitimidade para requerer a pretensão em relação a um dos lotes, infracção ao art.º 84 do PDM, por não serem respeitadas as dotações para parqueamento nele previstas e ao art.º 88, por não serem previstas as cedências para zonas verdes, tudo com apoio no art.º 24 do DL 555/99.

Como se pode ver no acórdão do Pleno deste Tribunal de 6.5.04, proferido no recurso 47790/02: "A jurisprudência deste STA, designadamente a do Pleno No mesmo sentido os acórdãos STAP de 11.12.03 no recurso 41291 e de 12.12.01 no recurso 3498., tem-se debruçado, repetidamente, sobre esta matéria, a fundamentação dos actos administrativos, podendo ver-se, como meros exemplos os acórdãos de 5.6.02, proferido no recurso 43085, onde se consignou que "O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme", ou, o de 13.4.00, proferido no recurso 31616, onde se discorre que, "Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente".

Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim.

No caso dos autos esse desígnio foi inteiramente cumprido. O acto recorrido foi proferido com base numa proposta - clara e inteligível - que se apropriou de um parecer e donde extraiu os seus considerandos essenciais. Trata-se de uma forma de fundamentação por remissão perfeitamente permitida pelo n.º 1 do art.º 125 do CPA, verificados que sejam determinados requisitos que no caso foram cumpridos.

A Fundamentação, como se viu, visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e porque se decidiu - o que no caso presente foi inteiramente cumprido - mas já não visa convencê-los da justeza do decidido. Uma coisa é compreender o teor do acto e as razões que o suportam, aspectos que contendem com a fundamentação, outra, bem distinta, é aceitá-las, o que já poderá ter a ver com outro tipo de ilegalidade.

Nas restantes conclusões a recorrente invoca a violação do direito de propriedade e de alguns princípios que envolvem a actuação da Administração. Pelo que já se disse no ponto 2 a improcedência destas conclusões é igualmente inquestionável. O direito a construir está sujeito a limitações impostas pelo interesse geral, designadamente às que decorrem das estatuições impostas pelos PDMs, assumindo-se como algumas das mais importantes os índices de construção, as cérceas, a volumetria e a utilização do construído. Por outro lado, também não ocorreu qualquer deferimento tácito não tendo existido assim, igualmente, a revogação ilegal desse deferimento. Ouve, isso sim, o estrito cumprimento do quadro legal vigente fazendo aplicar as leis em vigor - DL 555/99 e PDM de Cascais - que também não padecem de qualquer vício que as invalide. Portanto situando-se a intervenção administrativa no estrito cumprimento da lei e no exercício dos poderes que dela decorrem, os princípios invocados pela recorrente estão consumidos nessa intervenção vinculada, não apresentando qualquer autonomização relevante. De resto, como se viu pela análise do direito aplicável, a Câmara Municipal de Cascais não postergou quaisquer posições jurídicas da recorrente que devesse salvaguardar, agindo no respeito pelos princípios jurídicos e éticos aplicáveis.

Não se mostram, assim, violados nenhum dos preceitos ou princípios jurídicos invocados.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, por não proceder nenhuma das conclusões da alegação da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 23 de Novembro de 2005. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Maria Angelina Domingues.