0123/24.0BECBR - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, deve ser interpretado como aplicável apenas a primeiras admissões no regime da Caixa Geral de Aposentações (CGA), não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica a continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais.

II- Com a entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, foi introduzida, no seu artigo 2.º, uma norma de «interpretação autêntica» do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005, que estabeleceu, com efeitos retroativos (artigo 4.º), que não podem ser reinscritos na CGA os trabalhadores cujo vínculo público tenha cessado após 01/01/2006 e sido restabelecido antes de 26/10/2024, salvo em situações excecionais.

III- O Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, quando interpretados nesse sentido, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, designadamente dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica e da proibição da retroatividade, em virtude da introdução de exigências probatórias e materiais não previstas na norma originária nem na jurisprudência administrativa consolidada.

IV- Estando em causa a reinscrição na CGA após interrupção funcional entre dois vínculos sucessivos com a Administração Pública e tendo sido reconhecida a inconstitucionalidade da norma interpretativa superveniente, impõe-se a sua desaplicação, reafirmando-se a jurisprudência anterior que reconhece o direito à reinscrição em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01/01/2006.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

O INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. veio interpor RECURSO JURISDICIONAL do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo Norte, de 21 de fevereiro de 2025, que negou provimento ao Recurso da Sentença de 1ª Instância que havia julgado procedente a ação administrativa que AA moveu contra o Recorrente/ISS IP e o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES para:

“a) O reconhecimento do direito da Autora à manutenção da inscrição e do vínculo na Caixa Geral de Aposentações e da qualidade de subscritora da CGA com efeitos à data em que o requereu, isto é, setembro de 2023;

b) A condenação dos Réus à prática dos atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição da Autora na CGA integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como à transferência das contribuições entregues à Segurança Social para a Caixa Geral de Aposentações;

No seu Recurso para este STA formulou o Recorrente/ISS as seguintes conclusões:

“1. Ascende à douta cognição deste Superior Tribunal “ad quem" recurso interposto da decisão do tribunal “a quo”, que negou provimento ao recurso, mantendo a condenação das Entidades Demandadas nos pedidos, na medida em que considerou que a Autora não é ex subscritora da CGA, ao abrigo do disposto no arts 22- do Estatuto de Aposentação.

2. A Lei n. 45/2024, de 27 de dezembro, veio no seu artigo 2.º proceder à Interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005. de 29 de dezembro.

3. Apesar de a Recorrente, ter expressamente alertado no recurso interposto para o TCA Norte, de que iria ser publicada uma norma interpretativa, o certo é que, nem o TAF de Coimbra nem o TCA Norte, notificaram as partes para se pronunciarem sobre a entrada em vigor da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, aplicável aos presentes autos, exercendo o respetivo contraditório, nos termos do artigo 3.º, n.º 3, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.

4. Para que seja efetivado o direito e tutela jurisdicional efetiva tem de ser cumprido o princípio processual básico do contraditório previsto no n.º 3 do artigo 3.º 8 do CPC, que tem aplicação ao processo administrativo por força do artigo 1.º do CPTA. (Ac. TCAS de 06/12/2017, tirado no processo n.º 106/12.3BECTB, relatado pela Desembargadora Ana Celeste Carvalho. Alias, como se refere no sumário deste aresto, “VI - O princípio do processo equitativo, consagrado no artigo 20.º, n.º 4 da Constituição e no artigo 2.2, n.21 do CPTA, assume uma dimensão mais ampla do que o princípio do contraditório, mas inclui-o no seu âmbito, segundo uma formulação que visa assegurar a resolução de litígios através de um processo que observe as corretas regras de funcionamento do tribunal, segundo as garantias de independência e imparcialidade, mas simultaneamente, que assegure as regras do contraditório e do direito à prova.”

5. Não tendo sido cumprido ao direito ao contraditório, nem pelo TAF de Coimbra nem pelo TCA Norte, entendemos que está em causa uma questão que se reveste de importância fundamental, porque violadora do princípio processual básico do contraditório previsto no n.º 3 do artigo 3.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA e consequentemente o disposto no n.º 4 do artigo 20.º da CRP.

6. Ora, a violação princípio processual básico do contraditório, constitui uma nulidade nos termos do n.º 1 do artigo 195º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA, que expressamente se argui, na medida em que a irregularidade cometida pode influir na decisão da causa.

7. Acresce ainda que a Lei n.º 45/2024 já estava em vigor à data da prolação do Acórdão do TCA Norte, pelo que não tendo o mesmo qualquer referência à aplicabilidade ou não da Lei n.º 45/2024 foi violado o disposto no n.º 1 do artigo 3.º do CPTA, questão esta que se reveste de importância fundamental, porque violadora do princípio da legalidade.

8. A norma interpretativa não é inconstitucional, por violação do princípio da Boa-fé e da Confiança, pois a Recorrente ao não ter qualquer vínculo com o serviço publico durante os períodos de: fevereiro a agosto de 2007 e de novembro a maio de 2011 em que foi trabalhadora independente remunerada: 01.10.2007 a 30.11.2007 onde exerceu trabalho remunerado na entidade privada “A..., Unipessoal, Lda.”; 01.12.2007 a 30.11.2009, onde exerceu trabalho remunerado na entidade privada "B..., Lda.” e de 22.04.2010 a 16.12.2012, onde exerceu trabalho remunerado na entidade privada “C..., Lda.”, não tinha qualquer expetativa de ser reinscrita na CGA, nem tinha legitimidade para a ter.

9. Acresce que o Supremo Tribunal Administrativo ainda não foi chamado a pronunciar-se, sobre a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que veio no seu artigo 2.º proceder à Interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005. de 29 de dezembro, pelo que a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

10. Consta do Processo Administrativo a Fls. 21 e 22 que a Autora foi trabalhadora independente remunerada de fevereiro a agosto de 2007 e de novembro a maio de 2011 e que exerceu atividade remunerada de 01.10.2007 a 30.11.2007 na entidade privada “A..., Unipessoal, Lda.”; (Fl. 29 do PA) e de 01.12.2007 a 30.11.2009, na entidade privada "B..., Lda.” (Fl.s 31 e 32 do PA) e de 22.04.2010 a 16.12.2012, na entidade privada "C..., Lda." - ( Fl. 28 e 29 do PA).

11. Assim, verifica-se uma descontinuidade temporal de vínculo, nomeadamente o exercício de atividade independente remunerada de fevereiro a agosto de 2007 e de novembro a maio de 2011 e que exerceu atividade remunerada por conta de outrém de 01.10.2007 a 30.11.2007 na entidade privada "A..., Unipessoal, Lda.”; e de 01.12.2007 a 30.11.2009, na entidade privada "B..., Lda." e de 22.04.2010 a 16.12.2012, na entidade privada “C..., Lda.” durante a qual a Autora exerceu atividade remunerada durante um largo período de tempo, pelo que a mesma, ao abrigo do disposto no ponto ii) ad alínea b) do n.º2 da Lei n.º 45/2024, não tem direito a ser reinscrita na CGA, uma vez que exerceu atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

12. A Segurança Social pagou à Autora prestações de doença e de desemprego conforme se constata da fl. 19 e 21 do PA, pelo que o TCA Norte ao condenar o ISS/IP, a proceder à transferência das contribuições entregues à Segurança Social para a Caixa Geral de Aposentações, sem deduzir as prestações pagas, causa um enorme prejuízo à Segurança Social, pondo em risco a sua sustentabilidade financeira, pelo que no presente recurso está em causa a apreciação de uma questão de enorme relevância social.

13. Mesmo que se entendesse, o que não se entende, que a Autora tem direito a ser reescrita na CGA, o certo é que de acordo com n.º 3 art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a reinscrição no regime da CGA dos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º daquela Lei, somente poderá ser reportada a partir da data da sua entrada em vigor, sendo os períodos com contribuições para o regime gerai de segurança social considerados para efeitos da aplicação do regime da pensão unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, uma vez que o citado normativo considera que a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.

14. Foi violado o disposto no ponto ii) da alínea b) do n.º2 e no n.º3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, o disposto no n.º 3 do artigo 3.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA e o disposto no n.º1 do artigo 3.º do CPTA

Termos em que, com o douto suprimento, deve o Acórdão ser revogada e a ação julgada improcedente, com as legais consequências, só assim se fazendo JUSTIÇA.”

Nas suas Contra-alegações concluiu a Autora, aqui Recorrida:

“1) De acordo com o disposto no n.° 1 do art. 150.° do CPTA que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

2) O recurso ordinário das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos só é admitido quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, revista de importância fundamental; ou quando o recurso se revelar claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

3) A jurisprudência tem sido unânime na interpretação e decisões que sobre esta matéria têm vindo a ser proferidas (por força do artigo 22° do Estatuto da Aposentação, a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas decorrente da cessação do exercício do seu cargo só ocorrerá se este não for investido noutro cargo a que antes de 01.01.2006 correspondesse direito de inscrição considerando inaplicável a norma do n.° 2 do art° 2° da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro).

4) No caso concreto e à semelhança de tantas outras ações e decisões que, sobre esta mesma matéria têm sido proferidas, o Tribunal Central Administrativo Norte confirmou, na íntegra a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.

5) Assim, para além da total unanimidade das instâncias na decisão proferida, o que levaria a arredar a possibilidade de admissibilidade deste Recurso atendendo ao facto dele não ser necessário para uma melhor aplicação do direito,

6) não existindo nos presente autos qualquer questão de relevância jurídica e social fundamental nem necessidade de superior decisão para uma melhor aplicação do direito, sendo irrelevante e desnecessária a pronúncia deste Supremo Tribunal sobre a lei 45/2024 na medida em que esta tem como único objeto a «...interpretação autêntica do n.° 2 do artigo 2.° da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro ...», normativo que, no caso, não foi considerado de aplicar,

7) não se encontram preenchidos os requisitos a que alude o artigo 150 n° 1 do CPTA para que seja admitida a presente Revista.

8) Se assim não se entender, o que por hipótese académica se refere, ainda assim o presente Recurso não pode proceder.

9) Verifica-se no caso presente que o Tribunal Central Administrativo Norte, no que concerne ao disposto no artigo 2°, n° 2 da Lei n° 60/2005, de 29/12, entendeu que a situação da recorrida não se encontrava abrangida pelo disposto naquele preceito legal, pelo que não podia o mesmo servir de fundamento para a retirada da inscrição da mesmo na CGA e para a sua passagem automática para o regime geral da segurança social.

10) Ou seja, o Tribunal a quo apreciou e decidiu os problemas concretos a decidir, problemas e questões de direito que pela Recorrente haviam sido elencados nas suas conclusões de recurso, e que as partes tiveram oportunidade e foram chamadas a pronunciar-se, concluindo pela inaplicabilidade do disposto no artigo 2° n° 2 da lei 60/2005 já que, por força do disposto no artigo 22° do Estatuto de Aposentação, a Recorrida nunca cessara o seu vínculo de subscritora, o que, aliás, mais não foi do que confirmação, na íntegra, do teor da sentença da 1° instância.

11) Sendo certo que o princípio do contraditório visa garantir que todas as partes envolvidas num processo tenham o direito de se pronunciar sobre os argumentos, as provas e as pretensões apresentadas pela parte contrária, assegurando-se que ninguém pode ser condenado sem ter a oportunidade de se defender,

12) Não se verifica a verificação da violação do princípio do contraditório em nenhuma das suas vertentes e, muito menos, atendendo ao disposto no artigo 615° do CPC, qualquer causa de nulidade da sentença.

13) Neste quadro e contexto é irrelevante a publicação, a 27 de dezembro de 2024, da Lei 45/2024 já que considerando que esta é, alegadamente, interpretativa do n° 2 do artigo 2° da Lei 60/2005, norma que o Tribunal entendeu não ser de aplicar, a sua alegada interpretação autêntica não teve qualquer influência ao caso dos autos.

14) O Tribunal recorrido considerou, e bem, que, por força do artigo 22° do estatuto da Aposentação, a Recorrida não perdera o vínculo de subscritora na CGA porquanto foi inscrita na Caixa Geral de Aposentações antes de 31 de dezembro de 2005, mais concretamente a 1 de outubro de 1987 (pontos 2 e 3 dos factos provados) sendo irrelevante as interrupções de vínculo já que estas, por força daquele mesmo normativo legal, não fazem perder a qualidade de subscritor.

15) Assim, é inaplicável o disposto no artigo 2° n° 2° da Lei 60/2005.

16) Ainda assim, sempre se dirá que a lei 45/2024 de 27 de dezembro não cumpre os requisitos necessários para que seja uma Lei Interpretativa: que não havia qualquer controvérsia na solução de direito anteriormente aplicada; a solução agora encontrada veio introduzir requisitos novos, totalmente ininteligíveis e inalcançáveis da letra da norma interpretada.

17) Assim, forçoso é considerar que a Lei 45/2024 de 27 de dezembro é uma lei inovadora, que ao pretender aplicar-se a situações passadas, sem acautelar situações já constituídas, viola desde logo o princípio da proteção da confiança e da boa fé, princípios estes absolutamente estruturantes do princípio do estado de direito democrático, sendo legal e constitucionalmente inadmissível por violação do artigo 2° da CRP e artigos 12° e 13° do Código Civil.

18) Pelo que bem andou o Acórdão recorrido o qual, não incorrendo em qualquer nulidade ou erro de julgamento, deverá ser integralmente mantido.

Pelo exposto, atento o não cumprimento dos requisitos a que alude o artigo 150° n° 1 do CPTA, deverá ser recusada a admissibilidade do presente recurso.

Sem conceder e se assim não se entender, o que apenas por mero dever de patrocínio se refere, ainda assim deve ser considerado este recurso integralmente improcedente e mantida a decisão recorrida, assim se fazendo a acostumada, JUSTIÇA!

O Ministério Público veio a emitir Parecer em 17 de setembro de 2025, no qual, no que aqui releva, se discorreu:

“(…) A questão em causa nos autos consiste assim em saber se estamos perante uma verdadeira lei interpretativa, e se a mesma padecerá de inconstitucionalidade, nomeadamente por violar o princípio da confiança (art. 2° da CRP).

Ora, entretanto, em 15/07/2025, a 2ª Secção do Tribunal Constitucional proferiu, no processo n° 366/25, o acórdão n° 689/2025, pronunciando-se sobre esta matéria, tendo, a final, decidido:

"Julgar inconstitucional o artigo 2.°, n.°s 1 e 2, da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024 por violação do artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa;(...)"

Pode ler-se na parte final deste acórdão do Tribunal Constitucional:

"O artigo 2.° da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a 4 esta disciplina normativa - extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência - já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.° 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.

Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.°, n.° 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.°, n.° 2, alínea b), Lei n.° 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.° da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.° da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.

Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.°, veio alterar.

Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.

Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.° da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.°, n.°s 1 e 2, da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.

A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:

«(...) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (...) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»

(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.° 188/2009)

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa).

Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto."

Apesar desta declaração de inconstitucionalidade da norma ainda não revestir força obrigatória geral , não podemos deixar de subscrever a respectiva fundamentação, alinhando-nos deste modo também com a posição defendida pelo Ministério Público junto do Tribunal Constitucional nas suas alegações de recurso.

Finalmente, acresce dizer que este entendimento já se mostra sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão proferido em 11/09/2025, no processo n° 1183/23.7BEPRT:

"38. Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos, desde que não se trate de um verdadeiro início de funções, mas sim de uma continuidade funcional no mesmo universo jurídico-administrativo.

39. Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.° 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.° 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.° 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.° 877/22.6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.° 0307/19.3BEBRG), entre outros.

40. No caso dos autos, apesar do hiato temporal entre o termo do vínculo contratual da Autora em 31.08.2012 e a celebração de novo contrato em 24.09.2012, não se pode considerar, para efeitos do artigo 2.° da Lei n.° 60/2005, que se trata de um início de funções públicas. A interrupção foi breve e decorre das especificidades do regime de contratação docente, não configurando uma cessação definitiva da relação funcional com a Administração Pública.

41. Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.° 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe- se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância."

Pelos motivos expostos, e sem necessidade de mais e melhores considerações, emite-se pronúncia no sentido de ser negado provimento à Revista e, em consequência:

- manter-se o acórdão recorrido que negou provimento ao recurso, reafirmando a decisão que: ii) Reconheceu o direito da Autora à reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e à qualidade de subscritora, com efeitos reportados a setembro de 2023; ii) Condenou os Réus à prática dos actos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à reinscrição da Autora na CGA, integrando-a no regime de proteção social convergente e à transferência das contribuições entregues à Segurança Social para a Caixa Geral de Aposentações.

- desaplicar a norma constante do artigo 2° n° 1 e 2 da Lei n° 45/2024, de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos e com os fundamentos que constam do acórdão n° 689/2025 do Tribunal Constitucional.”

Com prévia dispensa de vistos, vão os presentes autos à Conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - constituem objeto do presente recurso as seguintes questões:

a. 1. Saber se a qualificação da situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos enferma ou não de erro de julgamento.

a. 2.Saber se ao caso concreto deve – ou não- ser aplicada a norma do artigo 2.º, n.º2 da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica, o que levanta a questão de saber se a referida norma é ou não constitucional por violação do princípio da confiança.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:

“1- A Autora é titular de licenciatura em Engenharia Mecânica, ramo de Termodinâmica e fluidos- cfr. registo biográfico elaborado pelos serviços do Ministério da Educação, junto como documento n° 1 da petição inicial;

2- Em 01.10.1987, antes de concluir a licenciatura, a Autora iniciou funções docentes como professora contratada, na Escola ...- cfr. registo biográfico elaborado pelos serviços do Ministério da Educação, junto como documento n° 1 da petição inicial;

3- Na mesma data foi inscrita na Caixa Geral de Aposentações com o número de subscritora 11050699- cfr. documento n.° 2 junto à petição inicial;

4- Entre 01.12.1996 e 31.12.2000, a Autora foi trabalhadora independente e pagou as suas contribuições à Segurança Social- cfr. pág. 4, do processo administrativo instrutor, a fls. 67 a 102 do Sitaf;

5- Entre 01.12.2002 e 26.10.2005, a Autora foi trabalhadora por conta de outrem na sociedade “D..., S.A.”- cfr. pág. 4 do processo administrativo instrutor, a fls. 67 a 102 do Sitaf;

6- Nos anos letivos de 2005/2006; 2006/2007; 2007/2008; 2008/2009; 2009/2010; 2010/2011, a Autora foi formadora da ...; ..., E.P. ... e ...- cfr. registo biográfico elaborado pelos serviços do Ministério da Educação, junto como doc. n° 1 da petição inicial;

7- No período compreendido entre 01.02.2007 e 11.11.2009, e entre 01.10.2010 e 31.12.2010, a Autora foi trabalhadora independente e pagou as suas contribuições à Segurança Social- cfr. págs. 4 e 3 do processo administrativo instrutor a fls. 67 a 102 do Sitaf;

8- A Autora cumulou a prestação de serviços de formação com o exercício de funções por conta de outrem, nos seguintes períodos de tempo e sociedades:

- de 01.10.2007 a 30.11.2007, na “A..., Unipessoal, Lda.”;

- de 01.12.2007 a 30.11.2009, na “B..., Lda”;

- de 22.04.2010 a 16.12.2012, na “C..., Lda.”

- cfr. págs. 3 e 4 do processo administrativo instrutor a fls. 67 a 102 do Sitaf;

9- Em 01.10.2012, na sequência da celebração de contrato de trabalho em funções públicas, a Autora começou a dar aulas na Escola Secundária ...- cfr. registo biográfico elaborado pelos serviços do Ministério da Educação, junto como doc. n° 1 da petição inicial;

10- A partir de outubro de 2012 foi enquadrada no regime de proteção social dos “Trabalhadores que exercem funções públicas” e passaram a ser deduzidas à remuneração da Autora, contribuições para o Regime Geral da Segurança Social- cfr. pág 5 do processo administrativo instrutor a fls. 67 a 102 do Sitaf;

11- A partir de outubro de 2012 não foram entregues, sobre a remuneração paga à Autora, quaisquer quotas para a aposentação ou contribuições à Caixa Geral de Aposentações- por acordo;

12- Em 28.07.2023, a Ré CGA, emitiu o ofício circular n.° ...23, com o assunto “Direito de reinscrição na CGA”, do qual se extrai:

A Caixa Geral de Aposentações deixou, e parir de 2008-01-01, de proceder à inscrição de subscritores. tendo o pessoal que iniciou ou reiniciou funções posteriormente a 3005-12-31 e ao qual, nos termos da legislação vigente nesta última data, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, sido obrigatoriamente inscrito no regime geral de segurança social, por eleito do disposto no artigo 2.° da Lei n.°6(V2005, de 29 de dezembro.

Sucede que, recentemente, consolidou-se jurisprudência no sentido de manterem o direito de reinscrição na CGA dos trabalhadores que, tendo sido subscritores da Caixa entes de 2008-01-01, voltaram após ../../2005 (ou voltem no futuro) a desempenhar funções às quais, nos termos da legislação vigente antes da referida Lei n.º 6CV2005, de 28 de dezembro, fosse aplicável o regime da CGA, independentemente da existência de interrupções temporais entre os períodos de trabalho

Assim, em observância da «ferida jurisprudência, a Caixa Geral de Aposentações decidiu reabrir a possibilidade de as entidades empregadoras promoverem a reinscrição na CGA dos seus trabalhadores que, estando (ou vindo a estar no futuro) nas circunstâncias referidas no parágrafo anterior, lhes manifestem intenção de exercer esse direito de reinscrição no regime de proteção social convergente.

Para tal, devem esses entidades empregadoras enviar è Caixa Geral de Aposentações um formulário Mcd. CGA 11 • "atualização do vínculo" por cada trabalhador, devidamente preenchido, inscrevê-lo na lista do quadro de pessoal da entidade na relação contributiva (Rd) e iniciar de imediato a entrega de quotas a contribuições, ficando de imediato garantida a produção de efeitos para o futuro da reinscrição do utente como subscritor da CGA.

No que respeita A produção de efeitos para o cassado da reinscrição. «to é, à reconstituição retroativa cia carreira contributiva, na medida em que se trata de matéria que implica articulação entre o regime de proteção social convergente e o regime geral de segurança social, a Caixa Geral de Aposentações divulgará oportunamente, também por ofício circular, instruções sobre o procedimento a adotar pelos empregadores

Noto que, de acordo com o n* 2 do artigo 3.° do Estatuto da Aposentação, a reinscrição de subscritores é promovida obrigatoriamente e em exclusivo pelo empregador (cuja colaboração á imprescindível, mesmo em execução de decisões judiciais), não estando prevista qualquer intervenção direta do subscritor junto da CGA. informação que solicito a essa entidade que transmita aos seus trabalhadores em condições de beneficiar daquele direito, inclusive àqueles que já requereram a reinscrição na Caixa

Com as melhores cumprimentos

- cfr. doc. n.°3 junto à petição inicial;

13- Através de requerimento datado de 28.09.2023, a Autora pediu ao Diretor da Escola Secundária ... que fosse efetuada a sua reinscrição no regime previdencial da CGA- cfr. doc. n.°4 junto à petição inicial;

14- Em 06.11.2023, através de mensagem de correio eletrónico, a ... solicitou à Segurança Social a mudança da taxa de contribuição da Autora, para 4,9%, uma vez que a partir do mês de novembro descontava para a CGA- cfr. doc. n.°5 junto à petição inicial;

15- No vencimento do mês de novembro de 2023, da A., o R. Ministério da Educação não procedeu a qualquer desconto para a Ré CGA- cfr. doc. n.° 6 junto à petição inicial;

16- Em data não concretamente apurada, o Instituto de Gestão Financeira da Educação I.P., fez constar da sua página eletrónica informação sobre reinscrições na CGA de ex- subscritores, com o seguinte teor:

De acordo com informação, que está a ser transmitida pela CGA. foram suspensas as reinscrições de ex-subscritores, estando a situação em avaliação pelo Governo.

Considerando o exposto, devem os docentes cuja reinscrição não foi validada pela CGA ser inscritos na Segurança Social, até nova orientação, garantindo dessa forma a adequada proteção social destes docentes.

Os descontos na posse da escola referentes a meses anteriores devem ser utilizados para pagamento das contribuições à Segurança Social.

As reinscrições validadas, por aquela entidade, fazem os descontos normais para a CGA

-cfr. doc. n.° 7 junto à petição inicial;

17- A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 07.03.2024- cfr. fls 1 do Sitaf.

IV- DO DIREITO

A questão de direito que se discute nos autos, e que determinou a admissão da presente revista, é a de saber se a qualificação da situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos enferma ou não de erro de julgamento.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se ao caso concreto deve – ou não - ser aplicada a norma do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica, o que levanta a questão de saber se a referida norma é ou não inconstitucional por violação do princípio da confiança.

Ambas as instâncias convergiram no entendimento no sentido de julgarem a ação totalmente procedente.

Vejamos então:

A questão da (re)inscrição dos professores na Caixa Geral de Aposentações não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido recentemente objeto de decisão no Acórdão de 11 de setembro de 2025, proferido no Processo n.º 1183/23.7BEPRT, em termos que se aplicam integralmente ao caso em apreciação nos autos e não justificam uma alteração da jurisprudência aí fixada.

Afirmou-se, no citado acórdão, que:

«(...)

21. Constitui objeto do presente recurso aferir se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao qualificar a situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos, e da aplicabilidade da Lei n.º 45/2024, de 27/12 ao caso concreto, enquanto norma de interpretação autêntica - e os seus efeitos sobre decisões judiciais não transitadas em julgado à data da sua entrada em vigor – suscitando-se a questão da eventual inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, n.º2 da Lei n.º 45/2024, em especial no que respeita à violação de princípios como o da proteção da confiança e da segurança jurídica.

22. Como já dissemos, na pendência da presente ação foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a qual introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005. Por força da sua natureza jurídica - enquanto norma interpretativa nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil - os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da norma interpretada, sendo, por conseguinte, aplicável ao caso dos autos.

23. Não obstante essa alteração legislativa não ter sido considerada pelo Tribunal a quo, a sua relevância normativa impõe a sua ponderação nesta sede, porquanto pode influenciar decisivamente o desfecho da controvérsia, nomeadamente no que respeita à qualificação da interrupção contratual e à subsistência do direito à inscrição na CGA (o que determinou a admissão da presente revista).

24. Como se dá nota no acórdão da formação preliminar, esta problemática interpretativa conheceu, até recentemente, uma estabilização jurisprudencial por parte do Supremo Tribunal Administrativo consubstanciada em decisões reiteradas que perfilharam uma leitura restritiva da norma limitativa, destacando, nesse sentido, o acórdão de 6 de março de 2014 (proc. n.º 0889/13), cujo sumário elucidativo se transcreve:

«I- A letra do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se refere exclusivamente ao pessoal que “inicie funções”, revela a intenção legislativa de obstar à entrada de novos subscritores no regime da CGA, não abrangendo, por conseguinte, os casos de mera transição funcional entre entidades públicas, desde que sem quebra temporal.

II- A interpretação sistemática e teleológica do preceito impõe a conclusão de que não ocorre perda da qualidade de subscritor quando o agente público transita entre entidades administrativas sem interrupção temporal, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.

III- Mesmo nos casos em que se verifica uma cessação formal do vínculo, como sucede com docentes do ensino superior que rescindem contrato com uma instituição e celebram novo contrato com outra, desde que tal transição ocorra sem hiato temporal, não se configura uma “nova inscrição” nos termos vedados pela Lei n.º 60/2005.»

25. Este entendimento foi reiteradamente sufragado em decisões posteriores do STA, que recusaram a admissão de revista sobre idêntica matéria, tendo-se consolidado a tese segundo a qual a CGA se encontra fechada a novas inscrições apenas no que respeita a primeiras admissões no regime, não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais.

26. O acórdão recorrido acolheu essa jurisprudência estabilizada do Supremo Tribunal Administrativo. Todavia, a Caixa Geral de Aposentações, ora recorrente, sustenta que tal interpretação não pode prevalecer face à superveniência da Lei n.º 45/2024, cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, veio esclarecer o sentido normativo do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, excluindo do seu âmbito de aplicação a situação da Autora. Acrescenta que a Lei n.º 45/2024 qualifica-se, nos termos do seu artigo 4.º, n.º 1, como lei interpretativa, subsumível ao regime do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, o que implica a sua aplicação retroativa aos casos pendentes.

O que dizer?

27. As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo.

28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005.

29. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte:

«1- Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2- Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22. ° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3- Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado.

30. Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno.

31. A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12.

32. Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa

33. Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional.

34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos

35. Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional:

«(…)

8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.

O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:

«A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.

O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo:

“Artigo 2º

Inscrição

1- A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.

2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”

Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…)

O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:

“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.

Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…)

Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.

(…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.»

Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.

O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.

Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.

Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar.

Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.

Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.

A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:

«(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»

(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).

Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.»

36. O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica.

37. O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA, mesmo em casos de interrupção funcional não substancial. A aplicação retroativa dessas exigências, sem qualquer regime de transição ou salvaguarda das situações jurídicas consolidadas, foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores e em práticas administrativas estáveis.

38. Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos, desde que não se trate de um verdadeiro início de funções, mas sim de uma continuidade funcional no mesmo universo jurídico-administrativo.

39. Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.º 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.º 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.º 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.º 877/22.6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.º 0307/19.3BEBRG), entre outros.

40. No caso dos autos, apesar do hiato temporal entre o termo do vínculo contratual da Autora em 31.08.2012 e a celebração de novo contrato em 24.09.2012, não se pode considerar, para efeitos do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se trata de um início de funções públicas. A interrupção foi breve e decorre das especificidades do regime de contratação docente, não configurando uma cessação definitiva da relação funcional com a Administração Pública.

41. Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância.

42. Deve, em face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional».

Transpondo para os autos as conclusões a que se chegaram no acórdão citado, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não merece censura, assistindo razão à Recorrida.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em confirmar o acórdão recorrido.

Custas do Recurso pela Recorrente.

Lisboa, 16 de outubro de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) – José Francisco Fonseca da Paz - Antero Pires Salvador.