00963/2003 - COIMBRA - Tribunal Central Administrativo Norte

Dado o recurso contencioso de anulação ter por objecto acto proferido na sequência do procedimento selecção previsto no art. 19.º do DL n.º 427/89 estamos em face de litígio que emerge de relação jurídico-administrativa, devendo, nessa medida, ser dirimido pelos tribunais administrativos. *

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

J…, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, datada de 13/07/2005, que com fundamento na incompetência material daquele Tribunal rejeitou o recurso contencioso de anulação pelo mesmo instaurado contra PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE AVIS e a recorrida-particular M…, no qual peticionava a declaração de nulidade ou a anulação do acto de indeferimento do recurso hierárquico interposto da decisão que homologou a acta de selecção, graduação e ordenação dos candidatos ao procedimento aberto nos termos do art. 19.º do DL n.º 427/89, de 07/12, para o desempenho de funções no “GTL de Avis”, em regime de contrato a termo certo [art. 18.º, al. d) daquele DL], dum lugar de Historiador.

Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 123 e segs.), as seguintes conclusões:

“(…)

a) Por douto despacho de fls., o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra considerou que, porque não estamos perante a formação de um contrato administrativo, «a apreciação e decisão da matéria deste RCA não quadra nas competências legais dos tribunais administrativos mas sim respeita à jurisdição laboral, sendo, por isso e para tanto, competente um tribunal de trabalho».

b) Todavia, os objectos do presente recurso são a decisão de recurso hierárquico, de 9/12/2002, e o despacho de homologação da «acta de selecção, graduação e ordenação dos candidatos admitidos à contratação de um historiador para desempenho de funções no GTL», de 15/11/2002, ambos praticados pelo Presidente da Câmara Municipal de Avis e notificados ao ora Recorrente a 31 de Dezembro de 2002.

c) Todas as violações de preceitos legais que fundamentam o recurso contencioso sub judice são-no porque as normas de direito público – e só essas – o estatuem.

d) O objecto do presente recurso são verdadeiros actos administrativos, sujeitos aos princípios que só à Administração (mas a todos os órgãos da Administração) se aplicam: os princípios da legalidade, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, da boa-fé, da colaboração com os particulares, da decisão e da fundamentação das suas decisões, todos vertidos no Código do Procedimento Administrativo.

e) Embora a lei mande, em geral, aplicar aos contratos de trabalho a termo com a Administração Pública o regime dos contratos de trabalho a termo (art. 14.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7/12), introduzem-se no seu regime «significativas especialidades», designadamente quanto à sua admissibilidade, publicidade, estipulação do prazo, renovação e conversão em contrato sem termo, justificadas pela salvaguarda do interesse público, que «constituem verdadeiras cláusulas exorbitantes e inserem o contrato numa "ambiência de direito público" (Ac. STA, de 31/10/2000, por unanimidade – proc. 046244).

f) Daí que «compete aos tribunais administrativos e não aos tribunais judiciais conhecer das acções emergentes desses contratos» (cfr. Acórdão do STA, de 31/10/2000).

g) Um dos actos recorridos é o acto de homologação da acta de selecção, graduação e ordenação dos candidatos, praticado a 15 de Novembro de 2002, e que padece de vício de violação de lei, pois ele está sujeito ao dever de fundamentação, a que corresponde ao interessado titular (o Recorrente) um verdadeiro direito subjectivo procedimental administrativo.

h) De acordo com o disposto na alínea a) do art. 40.º do ETAF compete à Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo conhecer “dos recursos de decisões dos tribunais administrativos de círculo que versem sobre matéria relativa ao funcionalismo público”, sendo que, nos termos do art. 104.º “para efeitos do presente diploma, consideram-se actos e matéria relativos ao funcionalismo público os que tenham por objecto a definição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público”».

i) Expressões essas que «devem ser interpretadas com grande amplitude (...) de modo a incluir nelas todas as situações que, não sendo, no estrito rigor dos princípios, de funcionalismo público, lhe possam ser equiparadas por corresponderem a relações funcionais idênticas, ou por estarem intimamente conexionadas com ela, por lhe serem prévias – processo de recrutamento», por exemplo, e que são normas de direito público.

j) Não obstante se reconhecer que tais contratos são regulados pelo direito privado, e não conferirem, por isso, a qualidade de funcionário público ou agente administrativo, é da competência do TCA o conhecimento de um acto de graduação, em concurso aberto para selecção de pessoal com vista à celebração de contratos de trabalho a termo certo (Ac. STA, de 09/04/2003 - proc. 0449/03; Ac. STA de 02/05/2002 - proc. 47934, e Ac. STA de 28/04/1999 - proc. 44616, todos por unanimidade).

k) De onde resulta claramente que, quando estão em jogo as normas especiais que regulam a relação jurídica de emprego público, ainda que referentes ao contrato de trabalho a termo certo, como é o caso das que prevêem especificidades quanto à sua admissibilidade, publicidade, estipulação do prazo, renovação e conversão e constantes dos artigos 14.º e 18.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7/12, são os Tribunais Administrativos os competentes para dirimir os conflitos daí resultantes.

l) O recurso contencioso apresentado versava ainda sobre outros vícios – e apenas são considerados vícios, de lei ou de forma, pelas normas publicistas, onde está em causa o interesse público –, como o vício de forma por falta de fundamentação do despacho proferido pelo presidente da Câmara Municipal de Avis no dia 9/12/2002, dever de fundamentação esse que, confere ao acto administrativo um essencial sustentáculo de legalidade administrativa (art. 268.º, n.º 3, da CRP).

m) A denegação de dirimir o presente litígio, remetendo-o para a esfera privatística das relações laborais – onde são competentes os Tribunais de Trabalho, mas a que não se dirigem as normas administrativas violadas no caso sub judice (os arts. 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 6.º-A, 7.º, 9.º, 68.º, n.º 1, 124.º, n.º 1, alíneas b) e c), 125.º, 170.º e 171.º do CPA; os arts. 40.º e 41.º do DL 204/98, de 11 de Julho; os arts. 267.º, n.ºs 1 a 3, e 268.º da CRP) –, teria como efeito perverso a impunidade da violação de normas e princípios gerais de direito público por parte de que a eles deve obediência e sujeição, por estatuição legal e constitucional em nome da salvaguarda do interesse público: os órgãos da Administração Pública – in casu, o Município de Avis.

n) A formação do contrato de trabalho a termo certo é necessariamente precedida de oferta de emprego e selecção dos candidatos, forma concursal simplificada regulada no DL 427/89, e conclui-se através de acto administrativo.

o) Esta actividade administrativa, que se destina a seleccionar os candidatos, é regulada pelo Direito Administrativo, donde decorre que está sujeita à jurisdição administrativa, independentemente da natureza jurídica das relações contratuais que visa estabelecer.

p) Logo, os acto administrativos praticados nesse âmbito, quando objecto de recurso contencioso, de tal recurso cabe ao Tribunal Central Administrativo, nos termos do art. 40.º al. b) do ETAF» (Ac. STA de 12/10/2000, por unanimidade – proc. 045258).

q) Razões pelas quais o douto despacho recorrido violou, por erro de interpretação e aplicação, o disposto no artigo 51.º, n.º 1, alínea c), do ETAF – norma esta que o próprio Tribunal a quo aceitou ser a aplicável, em sede de apreciação da competência dos tribunais nestes autos –, ao considerar procedente a excepção de incompetência material dos Tribunais Administrativos.

r) O despacho recorrido deveria ter interpretado correctamente o disposto no art. 51.º, n.º 1, alínea c), do ETAF, visto estar em causa a apreciação de actos administrativos tout court, praticados por órgãos da administração pública local, e em conformidade ter considerado improcedente a excepção de incompetência material do Tribunal a quo, declarando-se competente para os demais pleitos dos autos.

s) Nestes termos, deve ser revogado o douto despacho recorrido e substituído por outro que considere improcedente a aludida excepção de incompetência material, e em consequência, o recurso prosseguir os seus trâmites no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, com os legais efeitos (…)”.

O ente recorrido, decorrido o prazo legal, não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 138 e segs.).

A decisão recorrida foi sustentada por despacho de fls. 143 dos autos.

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional (cfr. fls. 153).

Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir da impugnação deduzida pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.

Ora a questão suscitada reconduz-se, em suma, em determinar se a decisão judicial proferida nos autos de recurso contencioso de anulação “sub judice” ao julgar procedente a excepção de incompetência em razão da matéria viola ou não o disposto nos arts. 03.º, 04.º, 05.º, 06.º, 06.º-A, 07.º, 09.º, 68.º, n.º 1, 124.º, n.º 1, alíneas b) e c), 125.º, 170.º e 171.º do CPA; 40.º e 41.º do DL n.º 204/98, de 11/07; 267.º, n.ºs 1 a 3, e 268.º da CRP; 51.º, n.º 1, al. c) do ETAF/84-96 [cfr. conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:

I) Por ofício – cfr. fls. 55 – a Câmara Municipal de Avis, n.º 3399 de 23/12/2002, assinado pela autoridade recorrida, com referência ao assunto da “contratação de um historiador para desempenho de funções no GTL de Avis”, o recorrente foi informado “que, a propósito do recurso hierárquico que apresentou, entrado nesta Câmara Municipal em 3 de Dezembro corrente, proferi em 9 deste mês o seguinte despacho: «Tendo em conta que a acta de selecção, graduação e ordenação dos candidatos foi definitivamente homologada pelo meu despacho de 15 de Novembro último, (…), indefiro o presente recurso”;

II) Mediante aviso publicado no jornal “Correio da Manhã” de 20 de Maio de 2002, foi aberta oferta pública de emprego para contratação a termo certo (entre outros) de um licenciado em História, pelo prazo de um ano, nos termos da al. d) do art. 18.º do DL n.º 427/89, de 7/12, para desempenhar funções no Gabinete Técnico Local (GTL) da Câmara Municipal de Avis;

III) O recorrente e a recorrida-particular foram candidatos ao concurso referenciado em II), tendo sido, com data de 11/10/2002, exarada acta de selecção, graduação e ordenação dos candidatos à contratação de um historiador, em que, além do mais, consta a deliberação, por unanimidade, do júri, ordenando e graduando os quinze candidatos, ficando a recorrida-particular em 1.º lugar e o recorrente no 2.º posto;

IV) Esta deliberação foi homologada por despacho da autoridade recorrida datado de 15/11/2002;

V) Com data de 20/11/2002, foi outorgado, entre a Câmara Municipal de Avis, representada pelo respectivo Presidente, e a recorrida-particular, o “Contrato de Trabalho a Termo Certo”, certificado a fls. 71 e que aqui se tem por integralmente reproduzido;

VI) A petição inicial deste recurso contencioso de anulação foi distribuída no, então TAC de Coimbra, em 02/12/2003, sendo que presentes os autos haviam sido instaurados no à data denominado TAC de Lisboa em 26/02/2003.

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada na decisão judicial recorrida cumpre, agora, entrar na análise da questão suscitada para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.

Julgou-se o TAF de Coimbra incompetente em razão da matéria para apreciação do presente recurso contencioso de anulação e, nessa medida, absolveu os recorridos da instância, por entender que aquela competência caberia “in casu” aos tribunais de trabalho.

Contra este entendimento se insurge o recorrente com o presente recurso jurisdicional, sustentando posicionamento diverso.

Vejamos.

Como nota prévia e antes de entrarmos no âmbito da análise da questão colocada importa ter presente conforme adverte Manuel de Andrade que "... a competência do tribunal - ensina Redenti - afere-se pelo 'quid disputatum' (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)"; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do A.. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes. (...) É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão …" (cfr. "Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra 1979, pág. 91) [no mesmo sentido e entre outros, Ac. STA de 03/05/2005 - Proc. n.º 46218; Acs. do Tribunal de Conflitos de 03/11/2004 - Proc. n.º 07/04, e de 18/01/2006 - Proc. n.º 020/03, todos in: «www.dgsi.pt/jsta»].

É, assim, que a competência do tribunal, tal como constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial uniforme, não está dependente da personalidade judiciária de demandante(s) e demandado(s) ou sequer da legitimidade das partes, sendo que para a aferição da mesma nada releva um julgamento quanto à procedência da pretensão ou da acção [cfr., ao nível jurisprudencial entre outros, Acs. do STA de 03/03/1999 - Proc. n.º 40.222, de 23/03/1999 - Proc. n.º 43.973, de 13/10/1999 - Proc. n.º 44.068, de 26/09/2000 - Proc. n.º 46.024, de 06/07/2000 - Proc. n.º 46.161, de 27/02/2003 - Proc. n.º 285/03, de 18/01/2005 - Proc. n.º 0555/04, de 12/12/2006 - Proc. n.º 0934/06 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»].

Presente esta nota prévia cumpre trazer à colação os normativos do sistema legal que relevam, em nosso entendimento, no caso presente para apreciação da bondade da decisão judicial recorrida.

Assim, importa atentar ao que se disciplina, primeiramente, nos arts. 212.º, n.º 3 da CRP, 01.º, 03.º e 04.º todos do ETAF/84-96 (aplicável aos autos - cfr. arts. 02.º e 09.º da Lei n.º 13/02, de 19/02, sendo este último na redacção dada pela Lei n.º 4-A/03, de 19/02) (salvo expressa indicação em contrário todas as referências ao ETAF ulteriormente efectuadas se reportam a tal diploma e redacção).

Determina o art. 212.º, n.º 3 da CRP que:

"Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".

Previa-se no art. 01.º do ETAF, sob a epígrafe de “Jurisdição administrativa e fiscal”, que:

“A jurisdição administrativa e fiscal é exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo”.

Por sua vez o art. 03.º do ETAF dispunha que:

"Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da Justiça, assegurar a defesa dos direitos ou interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais".

E no n.º1 do art. 04.º do mesmo diploma legal, sob a epígrafe “Limites da jurisdição”, preceituava-se que:

"... Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto:

a) Actos praticados no exercício da função política e de responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício;

b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa;

c) Actos em matéria administrativa dos tribunais judiciais;

d) Actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal;

e) Qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza;

f) Questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público;

g) Actos cuja apreciação pertença por lei à competência de outros tribunais".

Acrescem aos normativos ora reproduzidos o demais regime legal trazido à colação pelo recorrente e que importa ter em presença na dilucidação do caso.

Concretizando o que se entende por "relação jurídica administrativa" sustenta Freitas do Amaral que é "... aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração" (in: "Direito Administrativo", vol. III, Lisboa 1985, pág. 423).

Para J.M. Sérvulo Correia tal conceito é entendido como a relação jurídica "... disciplinada em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares ..." (in: "Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos", pág. 397).

Note-se que na expressão "relações jurídicas administrativas" se teve em vista apenas aquelas relações que nasçam ou se desenvolvam sob a égide do direito administrativo e não abarcar todas as relações derivadas da actuação autoritária de qualquer órgão ou agente do Estado.

O art. 212.º, n.º 3 da CRP constitui uma regra definidora dum modelo típico do âmbito-regra da jurisdição administrativa enquanto jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional, ou mesmo facultativa, face aos tribunais judiciais, servindo tal preceito constitucional para consagrar os tribunais administrativos como tribunais comuns em matéria administrativa [cfr. J.M. Sérvulo Correia em "A Arbitragem Voluntária no Domínio dos Contratos Administrativos" in: "Estudos em Memória do Prof. Dr. J. Castro Mendes", Lisboa 1995, pág. 254, nota 34; J.C. Vieira de Andrade in: "Direito Administrativo e Fiscal", Lições ao 3º Ano do Curso de 1995/96, págs. 10 a 12 e in: “A Justiça Administrativa (Lições), pág. 25], sendo que nesta sede importa ainda considerar que o conceito de “relação jurídica administrativa” se identifica não em função dum critério orgânico mas dum critério teleológico.

Daí que estando aos tribunais administrativos atribuída a jurisdição comum em matéria administrativa a qual é definida nos termos decorrentes do próprio ETAF aos tribunais administrativos pode aplicar-se, devidamente adaptado, o disposto no art. 66.º do CPC, pelo que as causas, em matéria de relações jurídicas administrativas, que não sejam atribuídas por lei a outra jurisdição são da competência dos tribunais administrativos [cfr. J.J. Gomes Canotilho e V. Moreira in: "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição, pág. 214; Ac. Tribunal de Conflitos de 25/10/2005 - Proc. n.º 06/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»].

Revertendo ao caso em presença temos que nos autos está, neste momento, em discussão a legalidade do acto de indeferimento do recurso hierárquico interposto da decisão que, no âmbito de procedimento administrativo desenvolvido sob a égide da C.M. de Avis, homologou a acta de selecção, graduação e ordenação dos candidatos ao procedimento aberto nos termos do art. 19.º do DL n.º 427/89, de 07/12, para o desempenho de funções no “GTL de Avis”, em regime de contrato a termo certo [art. 18.º, al. d) daquele DL], como Historiador.

O quadro legal substantivo aplicável ao procedimento em crise consta basicamente do citado DL n.º 427/89, diploma que definiu o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública e que vigorava à data dos factos em discussão.

Tal DL assume-se expressamente como desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais que haviam sido consagrados no DL n.º 184/89, de 02/06, sendo que neste diploma se estabelecera que a relação jurídica de emprego na Administração se constitui com base em nomeação ou em contrato (cfr. o respectivo art. 05.º): a) a nomeação, que visa assegurar o exercício profissionalizado de funções próprias do serviço público que revistam carácter de permanência, é um acto unilateral da Administração, cuja eficácia está condicionada à aceitação por parte do nomeado e pelo qual se visa o preenchimento de um lugar do quadro (cfr. seu art. 06.º); b) o contrato de pessoal é um acto bilateral, nos termos do qual se constitui uma relação transitória de trabalho subordinado, e pode revestir a forma de contrato administrativo de provimento ou de contrato de trabalho a termo certo (vide art. 07.º), definindo-se, de seguida, nos arts. 08.º e 09.º em que consistiam cada um daqueles contratos, seus pressupostos e requisitos.

Desenvolvendo estes princípios o DL n.º 427/89 veio dispor, no que interessa para a decisão do presente recurso, que a “relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação e contrato de pessoal” (cfr. art. 03.º) e que esta segunda fonte de constituição da relação jurídica de emprego só poderia revestir as modalidades de “contrato administrativo de provimento” e de “contrato de trabalho a termo certo”, sendo que apenas a primeira “confere ao particular outorgante a qualidade de agente administrativo” ao passo que a segunda “não confere a qualidade de agente administrativo e rege-se pela lei geral sobre contratos de trabalho a termo certo, com as especialidades constantes do presente diploma” (cfr. art. 14.º - preceito entretanto alterado pelo art. 29.º da Lei n.º 23/04, de 22/06).

E no art. 18.º (na redacção dada pelo DL n.º 218/98, de 17/07 - preceito entretanto revogado pelo art. 30.º da Lei n.º 23/04, de 22/06) previa-se que o “contrato de trabalho a termo certo é o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, com carácter de subordinação, a satisfação de necessidades transitórias dos serviços de duração determinada” (n.º 1), sendo que o aludido contrato poderia ainda ser celebrado nos casos de “substituição temporária de um funcionário ou agente”, de “actividades sazonais”, de “execução de uma tarefa ocasional ou serviço determinado, precisamente definido e não duradouro”, de “aumento excepcional e temporário da actividade do serviço” e de “desenvolvimento de projectos não inseridos nas actividades normais dos serviços” (n.º 2).

Ora a aplicabilidade da lei geral de trabalho aos contratos a termo celebrados pela Administração Pública nos termos decorrentes do n.º 3 do art. 14.º do aludido DL deve respeitar as regras e princípios constantes dos arts. 09.º do DL n.º 184/89, 19.º a 21.º do DL n.º 427/89 (estes dois últimos preceitos mostram-se também, entretanto, revogados pelo art. 30.º da Lei n.º 23/04, de 22/06), sendo que a legislação administrativa em referência introduziu algumas excepções e especificidades face àquele regime laboral geral.

Temos, desde logo, que a contratação a termo certo por parte da Administração Pública se mostra precedida dum processo de selecção dos candidatos, prevendo-se a existência dum processo de selecção (cfr. art. 19.º do DL n.º 427/89), processo esse no âmbito do qual a decisão administrativa sobre o candidato a contratar deve ser fundamentada, bem como devem constar de acta os critérios adoptados para a mesma, acta que “é fornecida em certidão a qualquer candidato que a solicite” (cfr. n.º 2 daquele normativo).

Esta garantia consagrada no texto legal em referência constitui uma emanação do próprio art. 268.º da CRP e destina-se, clara e inequivocamente, a assegurar e efectivar o direito à impugnação administrativa e judicial aos candidatos relativamente aos actos praticados/omitidos no âmbito do procedimento de selecção que sejam lesivos dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (cfr. J. Ribeiro e Soledade Ribeiro in: “A relação jurídica de emprego na Administração Pública”, pág. 41; Paulo Veiga e Moura in: “Função Pública - Regime jurídico, direitos e deveres dos funcionários e agentes”, vol. I, 2.ª edição, págs. 215/216 nota 487; vide ainda, sobre a problemática destes “vínculos precários” no seio da Administração Pública, Ana Fernandes Neves in: “Relação jurídica de emprego público”, págs. 117 a 131, onde refere a dado passo que o “… contrato de trabalho a termo é adoptado na função pública com especificidades – é acondicionado publicisticamente …” - sublinhado nosso).

A contratação de pessoal pela Administração Pública não é algo que, à partida, se compatibilize ou identifique por inteiro com a contratação de trabalhadores por particulares.

Tal como foi defendido pelo Tribunal de Conflitos no seu acórdão de 11/06/2000 (Conflito n.º 318 in: Ap. DR de 24/08/2001, págs. 59 e segs.), reportando-se a situação em que se discutia a competência material para apreciar litígio em torno de “contrato a prazo certo de prestação eventual de serviço não docente” e direitos/deveres dele emergentes, a “… atribuição, ou não, da qualidade de agente administrativo ao contratado a termo não surge como relevante para a questão ora em apreço, pois do que se trata é de saber se o contrato celebrado deve, ou não, ser qualificado como contrato administrativo, que o mesmo é dizer que do que se trata é de saber se com a celebração desse contrato se constitui, ou não, uma relação jurídica de direito administrativo.

Aliás, nos casos que ficaram conhecidos como os dos “falsos tarefeiros”, foi pacífica a orientação da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo no sentido do reconhecimento da competência dos tribunais administrativos para conhecer dos litígios emergentes dessas situações, em que, apesar da celebração de contratos denominados como contratos de tarefa - que também não conferiam ao particular outorgante a qualidade de agente (cfr. n.º 7 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro) -, se reconheceu que o vínculo efectivamente estabelecido integrava uma relação jurídica administrativa.

… Conclui-se, assim, que a circunstância de o contrato de trabalho a termo certo regulado no Decreto-Lei n.º 427/89 não conferir a qualidade de agente administrativo em nada interfere com a determinação do tribunal materialmente competente para conhecer dos litígios emergentes dessa relação jurídica.

Por outro lado, os requisitos da durabilidade e estabilidade da associação do particular à Administração, que tradicionalmente (…) eram exigidos para que os contratos de prestação de serviços pudessem ser qualificados como administrativos, têm sido progressivamente dispensados pela jurisprudência, perante a cláusula aberta de definição de contrato administrativo constante, primeiro, do artigo 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e, depois, do artigo 178.º do Código do Procedimento Administrativo. O que agora é decisivo é que através do contrato “se constitua, modifique ou extinga uma relação jurídica administrativa” e que, no que aos contratos de prestação de serviços concerne, estes sejam celebrados “para fins de imediata utilidade pública”.

… No presente caso, estamos perante contratos em que uma das partes é a Administração e a outra se vincula a exercer típicas actividades administrativas, correspondentes ao conteúdo funcional de uma determinada categoria de uma carreira da função pública (a de auxiliar de acção educativa - …).

Por outro lado, embora se mande, em geral, aplicar o regime geral dos contratos de trabalho com termo, introduzem-se significativas especialidades, justificadas pela salvaguarda do interesse público, que constituem verdadeiras “cláusulas exorbitantes” e inserem o contrato em causa numa “ambiência de direito público”.

… Estas especificidades do regime dos contratos de trabalho a termo certo na Administração Pública implicam o reconhecimento de que em aspectos relevantes - … - ele é regido por normas que não podem deixar de ser qualificadas como de direito público, qualquer que seja o critério classificativo que se adopte.

Daqui deriva que através dele se constituiu uma relação jurídica administrativa, pelo que são os tribunais administrativos os competentes para conhecer dos litígios dela emergentes …” (em idêntico sentido acórdão do mesmo Tribunal datado de 03/10/2000 - Conflito n.º 356, in: Ap. DR de 24/08/2001, págs. 81 e segs.).

Aquele mesmo Tribunal mais recentemente em acórdão proferido em 04/03/2004 (Proc. n.º 022/03 in: «www.dgsi.pt/jcon») concluiu no sentido da competência em razão da matéria dos tribunais administrativos para o julgamento de acção tendo por objecto contrato celebrado entre o Estádio Universitário de Lisboa e professor de natação, qualificando tal contrato como “contrato de trabalho a termo certo”.

Pode ler-se na fundamentação do mesmo que “… com fundamento na ilegal cessação de um pretenso contrato individual de trabalho, o A. pede a sua declaração de nulidade e a reintegração no posto de trabalho, além do pagamento de uma quantia indemnizatória. Nesta medida, estaria o tribunal administrativo afastado da competência concreta para dirimir este conflito, que alegadamente seria cometida aos tribunais de trabalho.

… O contrato em causa, …, foi designado de «avença» e tinha por objecto a prestação de serviços de monitorização e orientação pelo A. de actividades inerentes ao ensino e prática da natação ….

… A jurisprudência do STA, no entanto, tem-se orientado por diferente solução em situações semelhantes à dos presentes autos (veja-se, v.g., o caso do concurso para contratação, em regime de avença, de juristas, pela Direcção Geral de Viação).

Com efeito, e depois de alguma hesitação, acabaria por se cristalizar no sentido de que o contrato posto a concurso (era o caso), tinha uma natureza idêntica à que caracteriza a relação de emprego público, sendo, do ponto de vista substantivo, um contrato de trabalho a termo certo e não um contrato de avença ….

… Por isso, mesmo sem se encontrar na previsão do art. 178.º, n.º 2, do CPA, o contrato em causa pertence ao domínio administrativo em função do respectivo regime e enquadramento legal …, pois que nele intervêm critérios materiais de "administrativização jurídica" que o subordinam ao respectivo regime jurídico e porque também o objecto negocial respeita ao conteúdo da função pública do ensino do ente público, ente que aqui nos surpreende numa certa posição de proeminência jurídica ….

Se a isto fizermos acrescer a própria ambiência pública que dele emerge …, cremos poder concluir pela inquestionabilidade da natureza publicistica deste contrato.

… De acordo com o regime substantivo dele constante e das diversas e posteriores intervenções do ente público, reveladoras de um poder de fiscalização, controle e direcção, seria, antes, um contrato de trabalho a termo certo - … - que é, como se sabe, uma das modalidades de contrato de pessoal, logo, uma das espécies de constituição de relações jurídicas de emprego público, ainda que não confira a qualidade de agente administrativo e se modele pela lei geral sobre contratos de trabalho, embora com especialidades, face ao disposto nos arts. 7.º, n.º 2, al. b) e 9.º do DL n.º 184/89 …; … arts. 3.º, 14.º, n.ºs 1, al. b) e 3, e 18.º, do DL n.º 427/89, ….

O que tudo significa que a jurisdição apropriada ao conhecimento da acção em apreço é a administrativa, a cujos tribunais caberá a respectiva competência …”.

Ressuma do quadro legal e de tudo o atrás exposto que no litígio em análise o TAF de Coimbra goza de competência em razão da matéria para emitir pronúncia jurisdicional sobre a pretensão formulada pelo recorrente.

É certo que nos autos não está em causa uma questão emergente dum contrato de trabalho a termo certo, questão relativamente à qual também a jurisprudência citada respondeu positivamente no sentido de conferir competência em razão da matéria aos tribunais administrativos para dirimir os litígios.

Idêntica resposta nos merece a questão quando está em causa, como caso vertente, a apreciação da legalidade dum acto administrativo que decidiu o procedimento conducente à celebração daquele contrato, questão essa que não é de direito privado para efeitos do disposto no art. 04.º, n.º 1, al. f) do ETAF.

Na verdade, dado o recurso contencioso de anulação “sub judice” ter por objecto acto proferido na sequência do procedimento selecção previsto no art. 19.º do DL n.º 427/89, mantendo a escolha do candidato com o qual iria celebrar contrato de trabalho a termo certo, com o fim de aferir das eventuais ilegalidades cometidas nesse procedimento disciplinado por normas de direito administrativo, entendemos que o litígio emerge de relação jurídico-administrativa, devendo, nessa medida, ser dirimido pelos tribunais administrativos, no caso o TAF de Coimbra (cfr. arts. 212.º, n.º 3, da CRP, 01.º, 03.º e 04.º do ETAF) (cfr., em caso similar, Ac. TCA Sul de 03/02/2005 - Proc. n.º 05614/01 in: «www.dgsi.pt/jtca»; vide, neste sentido, ainda Paulo Veiga e Moura in: ob. cit., pág. 214, nota 487).

O facto de alguns aspectos da relação jurídica procedimental e contratual remeter para determinados quadros ou normas de direito privado não afecta a sua natureza essencialmente pública.

Note-se que as relações jurídicas de direito público estabelecidas entre a Administração e os particulares não se esgotam nas relações de emprego público ou de constituição da qualidade de agente administrativo.

Como vimos a resposta a tal questão terá de ser positiva dada a inequívoca ambiência de direito público no âmbito do qual o acto administrativo em crise foi proferido e na sequência do qual iria ser celebrado contrato.

Pelo exposto, procede o recurso jurisdicional, não podendo manter-se a decisão judicial recorrida, porquanto assiste ao TAF de Coimbra competência em razão da matéria para a apreciação do mérito da pretensão anulatória em presença corporizada no recurso contencioso de anulação “sub judice” se outra causa a tal não obstar.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em:

A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e, consequentemente, revogar a decisão judicial recorrida;

B) Determinar a remessa dos autos ao Tribunal “a quo” para aí prosseguirem os seus ulteriores termos se a isso nada obstar.

Sem custas.

Notifique-se. D.N

Restitua-se ao ilustre mandatário do recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º da LPTA).

Porto, 18 de Outubro de 2007

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia