I. Relatório
A. ......., vem interpor recurso de apelação da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL), datada de 31 de Outubro de 2022, que julgou improcedente a acção de execução de sentença de anulação para prestação de facto jurídico, contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, aqui Recorrido, em que peticionava (i) a condenação deste à prática, em prazo determinado e sob cominação de sanção pecuniária compulsória, de um acto de reclassificação profissional da Exequente, e consequente readmissão nos serviços, com efeitos retroactivos à data em que devia ter ocorrido a reclassificação, assim como (ii) a condenação ao pagamento das remunerações entretanto vencidas, correspondentes ao cargo em que devia ter sido provida por via da reclassificação, e (iii) da indemnização pelo atraso na execução do julgado.
Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“1. A douta sentença recorrida interpretou a sentença exequenda no sentido de que esta procedeu à anulação do ato impugnado com fundamento na falta de motivação e na preterição de audiência prévia, sendo o Executado condenado a praticar um novo ato expurgado destes vícios.
2. Entendeu ainda a douta sentença que o despacho de indeferimento da reclassificação da Exequente proferido em 15 de junho de 2015 cumpriu plenamente o dever de executar, com a consequente improcedência das pretensões derivadas da sua invocada ilegalidade.
3. Sucede que, salvo o devido respeito, que é muito, mal andou o Tribunal a quo, devendo a sentença que ora se põe em crise ser revogada, por padecer de vários erros de julgamento.
4. Com efeito, a sentença recorrida desatendeu o alcance efetivo do julgado, que não é cumprido com a mera renovação do ato sem repetição dos vícios formais acolhidos na sentença exequenda, antes impõe a adoção de uma decisão material sobre o pedido de reclassificação da exequente, no respeito de todos os normativos aplicáveis em função da situação de fato e de direito existente à data em que tal decisão devia ter sido originariamente tomada.
5. Ou seja, o Executado ficou intimado pela sentença exequenda a decidir materialmente o requerimento da interessada, segundo o que resultar da instrução efetuada e do direito vigente no momento em que a decisão devia ter sido adotada.
6. Ao invés do decidido pela sentença recorrida, o despacho proferido pelo Executado não cumpriu sequer o dever de fundamentação, muito menos observou os demais normativos aplicáveis em função das circunstâncias existentes no momento a que se deve reportar a execução.
7. A fundamentação do despacho exequendo é desmesuradamente prolixa, é obscura e é contraditória com o conteúdo da decisão, o que equivale para todos os efeitos à falta de fundamentação, por força do disposto nos n.ºs 1 e 2 do art. 153.º do CPA.
8. O despacho de execução é ainda ilegal, porque pretende apoiar a recusa de deferir o pedido de reclassificação na entrega do requerimento fora do prazo legal, circunstância que não gera só por si a ilegalidade do ato final de deferimento.
9. O Executado não poderia ainda recusar-se a deferir o pedido de reclassificação com fundamento em incompetência em razão do tempo, visto que a sentença exequenda determinou inequivocamente que o despacho de execução fosse proferido em função das circunstâncias existentes no momento em que o pedido de reclassificação devia ter sido decidido.
10. É totalmente falso o que se alega no despacho de execução no sentido de que não existiria interesse/necessidade na reclassificação da requerente à data em que o requerimento devia ter sido decidido: existia interesse e está documentado.
11. O despacho de execução violou grosseiramente os princípios da igualdade e da imparcialidade, ao discriminar a Exequente em relação a um caso rigorosamente idêntico, decidido na mesma altura, o que impede que possa ser tido como executivo da sentença exequenda, ao contrário do que decidiu, mal, o Tribunal a quo.
12. É incontestável que o poder de reclassificação não é um poder vinculado; assim como é incontestável que a sentença não condenou à prática de um ato de reclassificação.
13. Mas também é incontestável que, nas circunstâncias que decorrem da instrução feita e dos princípios e regras aplicáveis à data da caducidade do vínculo da ora Recorrente, a única decisão admissível no caso concreto não poderá deixar de ser o deferimento do pedido de reclassificação da Exequente (por força da redução a zero da discricionariedade).
14. Esta decisão de reclassificação deverá ter eficácia retroativa, assim como todos os atos e operações dela consequentes, designadamente o provimento no novo cargo e o pagamento dos correspondentes vencimentos, do mesmo modo que as contagens de tempo e demais efeitos associados.
15. Em especial, terão de ser pagos integralmente, em execução de sentença, os vencimentos correspondentes ao tempo que decorreu desde a reclassificação devida à Exequente.
16. Aliás, mesmo que o despacho de indeferimento da reclassificação fosse legal, como equivocadamente decidiu a sentença recorrida, nunca poderia ter eficácia retroativa e, consequentemente, conferir uma nova base jurídica aos efeitos do ato anulado.
17. Por isso, a sentença também andou mal ao julgar improcedentes as pretensões de pagamento das remunerações e de indemnização pela mora na execução da sentença, pretensões que sempre seriam fundadas, mesmo no hipotético caso de ser válido o despacho de indeferimento da reclassificação.
18. Em síntese, ao julgar que o despacho de indeferimento da reclassificação, proferido em 15 de junho de 2015, cumpriu de forma exaustiva e legal o dever de execução da sentença exequenda, a sentença recorrida interpretou indevidamente o conteúdo e âmbito do julgado e aplicou mal o disposto nos arts. 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 314/2007, o disposto nos arts. 6.º, 9.º e 153.º do CPA e o disposto no art. 173.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA – incorrendo em erro de julgamento, por vício nas inerentes violações normativas.
Nestes termos e nos melhores de Direito, requer-se aos Venerandos Desembargadores que se dignem admitir o presente recurso e conceder-lhe provimento, e em consequência:
a) Seja revogada a decisão recorrida, por padecer dos erros de julgamento inerentes à desconsideração do alcance do julgado e à violação do disposto nos arts. 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 314/2007, do disposto nos arts. 6.º, 9.º e 153.º do CPA e do disposto no art. 173.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA;
b) Seja substituída por outra que declare nulo o despacho de 15 de junho de 2105 da Recorrida e condene esta a proferir uma decisão de deferimento do pedido de reclassificação, assim como a praticar todos os atos e operações consequentes, designadamente o pagamento dos vencimentos correspondentes ao cargo em que teria sido provida desde o momento em que a reclassificação era devida (cfr. o art. 173.º, n.º 1 e 2, do CPTA);
c) Seja fixado um prazo para a prática da decisão de reclassificação, assistido pela cominação da sanção pecuniária compulsória que o Tribunal entenda adequada (cfr. o art. 176.º, n.º 4, do CPTA);
d) Seja condenado o Recorrido a pagar uma indemnização pelos danos causados pela mora na execução, no valor correspondente à despesa já comprovada pela documentação junta aos autos Recorrente, a que acrescerão os valores a quantificar a final, em função de documentos de despesa adicionais (cfr. os arts. 164.º, n.º 4, e 173.º, n.º 1, do CPTA)”
Foram apresentadas contra-alegações pelo Recorrido, com as seguintes conclusões:
“I. A pretensão recursória da ora Recorrente assenta nas premissas de que, por um lado, o Executado não cumpriu o julgado anulatório e, por outro lado, que o acto executório praticado é ilegal, por não ter cumprido o julgado anulatório, que, na sua óptica, obrigava ao deferimento do pedido de reclassificação profissional da Exequente, por estarem preenchidos os respectivos pressupostos legais e por a discricionariedade do Executado estar reduzida a zero;
II. A sentença sob recurso não merece qualquer reparo, porquanto não violou os limites e alcance do caso julgado emergente da sentença anulatória proferida em sede declarativa, tendo-os, pelo contrário, ajuizado correctamente, reconhecendo que o Recorrido a executou de modo a reconstituir a situação actual hipotética, através do despacho do Sr. Vereador, Eng. J........, de 15.JUN.2015, exarado sobre a Informação nº INF/560/DMRH/DGRH/15, de 27.ABR.2015, e que expurgou os vícios que levaram à anulação do primeiro acto;
III. A Recorrente pretende, sob o pretexto – inexistente – da violação do alcance do caso julgado formado pela sentença de 25.MAR.2010 proferida na acção administrativa, e ainda que isso viesse a representar uma manifesta violação do princípio da separação de poderes e do espaço próprio do exercício da função administrativa, com as inerentes inconstitucionalidades, nomeadamente por violação dos arts. 2º e 111º da Constituição da República Portuguesa, que o Tribunal se substitua à Administração e imponha sem rodeios o deferimento do seu pedido de reclassificação profissional;
IV. A decisão sobre um pedido de reclassificação profissional insere-se no âmbito do exercício do poder discricionário da Administração, circunstância que a sentença dada à execução reconheceu de forma expressa e inequívoca, ao estatuir que “não poderá (…) “obrigar” a Entidade Demandada deferir a requerida Reclassificação da aqui Autora, podendo tão-só, determinar que seja dado cumprimento pontual aos normativos aplicáveis, já que trata de um acto dependente da formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, não estando o Tribunal na posse de todos os elementos factuais conexos” e que “terá o Tribunal de limitar-se a impor à Administração que renove o acto invalidamente praticado, à luz dos normativos então aplicáveis, cuidando-se de recomendar o cumprimento agora pontual de todas as regras e princípios, designadamente Fundamentação e Audiência da interessada”;
V. O acto foi anulado unicamente por falta de fundamentação e por preterição de audiência prévia, com a determinação expressa de cumprimento pontual dos “normativos legais aplicáveis, designadamente, fundamentando de facto e de direito o mesmo e realizando a Audiência Prévia”, vícios de natureza estritamente formal que o Executado tratou de expurgar no despacho do Sr. Vereador, Eng. J........, de 15.JUN.2015, através do qual deu execução à referida sentença;
VI. Os “normativos legais aplicáveis” a que o Tribunal se referiu só podiam ter sido as disposições do CPA pré-vigente, ao tempo em vigor, que regulavam a fundamentação dos actos administrativos e a fase da audiência prévia dos interessados, concretamente os arts. 100º a 105º, 124º e 125º, e não quaisquer outras normas ou diplomas;
VII. A única determinação que emerge da sentença em execução é a da prática de um novo acto administrativo de decisão do pedido de reclassificação profissional submetido pela Exequente precedido da sua audiência prévia sobre o sentido provável da decisão e devidamente fundamentado – o que foi feito, tal como o Tribunal a quo reconheceu –, e nada mais;
VIII. A Executada ficou obrigada a decidir o pedido, mas não a decidir o pedido nos termos e com o sentido que a Exequente pretendia, pelo que, a decisão de indeferimento resultante da execução da sentença de anulação e, subsequentemente, a sentença ora recorrida não infringiram os limites e o alcance do caso julgado formado pela sentença de anulação;
IX. A sentença recorrida e o despacho do Sr. Vereador, Eng. J........, de 15.JUN.2015, que renovou o acto anteriormente praticado e deu execução à sentença anulatória, não violaram o disposto nos arts. 3º, nº 2, e 4º, nº 1, do Dec.-Lei nº 314/2007, de 17SET, 6º, 9º e 153º da CPA, e 173º, nºs 1 e 2, do CPTA;
X. O dever de executar que impendia sobre o Executado não o obrigava a deferir o pedido de reclassificação profissional e a admitir a Exequente ao seu serviço, mas tão só a instruí-lo e a decidi-lo com observância das regras procedimentais devidas, de fundamentação e de audiência prévia dos interessados, bem como do Dec.-Lei nº 314/2007, de 17SET, o que efectivamente fez, em cumprimento do disposto no art. 173º do CPTA;
XI. Foi a evidente extemporaneidade do requerimento de reclassificação – apresentado em 6.JUN.2008, quando o prazo para o efeito havia terminado em 2.OUT.2007, data coincidente com a do termo do prazo de 10 dias úteis contado da data de entrada em vigor do Dec.-Lei nº 314/2007, que ocorreu em 8.SET.2007 (cfr. arts. 4º, nº 1, e 9º) – que motivou o indeferimento da reclassificação profissional da Exequente, e não circunstâncias supervenientes, mormente de natureza orçamental e/ou de existência de interesse e necessidade do serviço existentes à data do acto renovado;
XII. O julgado anulatório não se pronunciou sobre o preenchimento pela Exequente dos requisitos cumulativos da reclassificação profissional estabelecidos no nº 2 do art. 3º do Dec.-Lei nº 314/2007, nem a Exequente fez mais do que alegar genericamente o seu preenchimento, fazendo convenientemente tábua rasa da extemporaneidade do seu requerimento;
XIII. Por uma questão de lógica temporal e procedimental, o primeiro aspecto a avaliar pelo Recorrido era o da tempestividade do pedido, sendo que só após essa confirmação, é que seria de passar à fase de verificação dos requisitos de cujo preenchimento dependia a reclassificação profissional;
XIV. Constatado que o pedido da Exequente deu entrada fora de prazo, era despiciendo e desnecessário verificar se a mesma reunia os requisitos da reclassificação;
XV. O fundamento para o indeferimento da reclassificação profissional residiu unicamente na extemporaneidade do seu requerimento de reclassificação, e não na falta de preenchimento de algum dos pressupostos de que dependia a reclassificação, na data da apresentação e apreciação do requerimento, sendo que o julgado anulatório não emitiu qualquer juízo sobre esse preenchimento, por forma a que em sede executiva essa questão pudesse vir a ser sindicada;
XVI. A lei não impunha à autoridade administrativa a reclassificação, concedendo-lhe, pelo contrário, uma margem própria de valoração de conceitos indeterminados, a serem apreciados de forma casuística no âmbito da sua actividade discricionária;
XVII. O Tribunal não podia substituir-se e sobrepor-se ao Executado na apreciação dos pressupostos elencados no nº 2 do art. 3º do Dec.-Lei nº 314/2007, sob pena de violação dos princípios da competência e da separação de poderes, e dos limites de pronúncia decisória;
XVIII. Não reconhecendo a sentença dada à execução o direito da Exequente à reclassificação, não podia a sentença ora recorrida considerar incumprido o dever de execução que impendia sobre o Executado, por não ter chegado a apreciar o preenchimento dos requisitos da reclassificação;
XIX. A Exequente não densificou as violações dos princípios da igualdade e da imparcialidade, nem a conduta procedimental do Executado permite de todo sustentar tais violações;
XX. A sentença recorrida não incorreu em qualquer erro de julgamento, nomeadamente por violação dos arts. 3º, nº 2, e 4º, nº 1, do Dec.-Lei nº 314/2007, de 17SET, 6º, 9º e 153º da CPA, e 173º, nºs 1 e 2, do CPTA;
XXI. Carecem igualmente de qualquer fundamento as pretensões ressarcitórias da Exequente.
Termos em que deve ser negado provimento ao recurso interposto pela Exequente com as legais consequências, assim se fazendo JUSTIÇA!”
Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com prévia remessa do projecto de acórdão aos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência desta Subseção da Administrativa Social da Secção do Contencioso Administrativo para julgamento
II. Objecto do recurso
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, em harmonia com o disposto no artº 5º, no artº 608º, no nº 4 do artº 635º e nos nºs 1, 2 e 3 do artº 639º, todos do CPC ex vi do nº 1 do artº 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
O thema decidendum do recurso consiste em conhecer se a sentença recorrida padece do erro de julgamento de direito que lhe vem assacado.
III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
“a) A Exequente esteve requisitada durante 7 anos consecutivos pelo ML, com o n.º de funcionária 951847, a exercer funções de Técnica Superior de Geografia, no Departamento de Planeamento Urbano, dirigido pelo Exmo. Senhor Diretor, Arq.° P........ e o Exmo. Senhor Chefe de Divisão, Arq.° D........ – acordo das partes
b) Em 06/06/2008, a Exequente requereu à Câmara Municipal de Lisboa (“CML”) a sua reclassificação profissional, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 314/2007, de 17/09, o qual foi indeferido – acordo das partes
c) Em 31/08/2008, a requisição da Exequente cessou e esta deixou de auferir o seu vencimento base, que era na altura de 1.661,41 € - cfr. doc.ºs n.ºs 2 e 3 juntos com a petição inicial
d) A Exequente propôs uma ação de impugnação 429/09.9BELSB no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que em 25/03/2010 proferiu sentença ora objeto de execução – extrai-se dos autos
e) Da referida sentença consta o seguinte segmento decisório: a) Julgar procedente a presente Acção, anulando-se os despachos objecto da mesma, que inviabilizaram a requerida reclassificação da Autora; b) Condenar a Entidade Demandada a reconstituir a situação actual hipotética, praticando, em 60 dias, acto que substitua os despachos impugnados, por outro que cumpra pontualmente os normativos legais aplicáveis, designadamente, fundamentando de facto e de direito o mesmo e realizando a Audiência Prévia. – cfr. fls. 413 a 434 do SITAF autos principais
f) Mais se consignou em sede de fundamentação que na sentença proferida no processo identificado em d) supra que:
Ainda em conexão com a presente questão, refere o Artº 95º nº 3 do CPTA que “quando, com o pedido de anulação … de um acto administrativo, tenha sido cumulado pedido de condenação da Administração à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado, mas a adopção da conduta devida envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, sem que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma actuação como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo da conduta a adoptar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela administração”. Importará pois ter em atenção que a reconstituição da situação actual hipotética, a efectuar, implica que, em juízo de prognose anterior objectivo, se retroceda ao momento em que, no caso, o acto anulado foi praticado, procurando repristinadamente reconstituir a situação que existiria caso o acto tivesse sido, desde logo, legal. - idem
g) E ainda que “Assim, estando-se perante requerida prática de acto legalmente devido, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 71.º do CPTA, não poderá, no entanto, o tribunal “obrigar” a Entidade Demandada deferir a requerida Reclassificação da aqui Autora, podendo tão-só, determinar que seja dado cumprimento pontual aos normativos aplicáveis, já que trata de um acto dependente da formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, não estando o Tribunal na posse de todos os elementos factuais conexos. Assim, terá o Tribunal de limitar-se a impor à Administração que renove o acto invalidamente praticado, à luz dos normativos então aplicáveis, cuidando-se de recomendar o cumprimento agora pontual de todas as regras e princípios, designadamente Fundamentação e Audiência da interessada.” - idem
h) A Exequente requereu ao Executado a execução de sentença por 3 vezes – cfr. doc. n.ºs 7 a 9 juntos com a pi cujo teor se dá por integralmente reproduzido
i) No âmbito da execução de sentença e após a Executada se ter pronunciado em sede de audiência dos interessados, foi elaborada a informação n.º INF/1202/DMRH/DGRH/14, de 21/10/2014, que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais, na qual foi reanalisado o processo e as questões por aquela suscitadas, e submetida a seguinte proposta de decisão, que se transcreve: “
A) Deve ser acolhido o exposto pela requerente/exequente na audiência dos interessados, quanto à execução da sentença e à reconstituição da situação hipotética atual, deixando de ser, em consequência, considerados os argumentos decorrentes da situação histórica atual, devendo a apreciação e reconstituição da situação hipotética atual ser reconduzida a agosto de 2008, ainda que o projeto de decisão anteriormente apresentado não viole o princípio da igualdade (...);Deve ser emitido outro ato administrativo de indeferimento da requerida reclassificação, na medida em que uma pronúncia positiva pela Câmara Municipal de Lisboa, seria inválida, quer por incompetência em razão do tempo, quer por ilegalidade por falta de base legal para a respetiva decisão (...); Deve ser dada oportunidade à requerente/exequente para se pronunciar quanto ao novo projeto de decisão, em sede de segunda audiência dos interessados (...)” - cfr. fls. 156 a 191 do PA apenso aos autos
j) A referida informação foi objeto dos despachos de concordância do Diretor de Departamento de Gestão de Recursos Humanos e da Diretora Municipal de Recursos Humanos, exarados em 31/10 e 17/11/2014, e da Proposta n.º 134/2014/CP/GVFM, de 18/12/2014, que preconizou a elaboração de um novo projeto de decisão e a sua notificação à Exequente para efeitos da realização de uma segunda audiência de interessados - cfr. fls. 156 a 158, 192 e 193 do PA apenso aos autos
k) No seguimento do referido em j), o Diretor de Departamento de Gestão de Recursos Humanos proferiu um despacho, datado de 16/03/2015, a submeter à consideração da Diretora Municipal de Recursos Humanos uma proposta de nova decisão de regulação à luz da situação vigente à data do pedido [agosto de 2008], com respeito pela reconstituição da situação atual hipotética preconizada na sentença, proposta essa que aqui se dá por integralmente reproduzida - cfr. fls. 198 e 199 do PA apenso aos autos
l) Na mesma data, a Diretora Municipal de Recursos Humanos exarou sobre a referida proposta o seguinte despacho: “Considerando o teor do presente despacho, que merece o meu acordo, atenta a fundamentação de facto e de direito aduzida, determino a realização da competente audiência dos interessados” - cfr. fls. 198 do PA apenso aos autos
m) A Exequente foi notificada para se pronunciar sobre o novo projeto de decisão por correio registado com aviso de receção, tenho este sido assinado em 20/03/2014 - cfr. fls. 199 a 202 do PA apenso aos autos
n) O projeto de decisão constante do despacho do Sr. Vice-Presidente datado de 24/07/2014, com que a Exequente foi confrontada e a que respondeu em 04/09/2014, no âmbito da primeira audiência de interessados, foi dado sem efeito - cfr. fls. 134 a 155, 156 a 193, 198 e 199 do PA apenso aos autos
o) Na sequência da reanálise da situação foi adotado um novo projeto de decisão, com o qual a Exequente só foi confrontada após a presente ação executiva ter dado entrada em juízo e que corresponde ao Despacho do Sr. Vereador Eng. J........, datado de 15/06/2015, exarado sobre a informação n.º INF/560/DMRH/DGRH/15, de 27/04/2015 – cfr. fls. 211 a 239 dos autos em processo físico
p) De acordo com a informação mencionada na alínea o) o ato praticado pelo Executado teve os seguintes fundamentos:
q) E ainda, por referência aos pontos 35 a 64 da mesma informação, a decisão assentou ainda na seguinte fundamentação:
- cfr. documento junto pela A. a fls. 123 a 153 do SITAF”.
IV. De Direito
A Recorrente não se conforma com a decisão recorrida que lhe indeferiu a presente acção de execução de sentença de anulação para prestação de facto jurídico, sustentando que não deu execução integral à sentença do TAC de Lisboa de 25 de Março de 2010, proferida no âmbito da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido visando o deferimento do seu pedido de reclassificação profissional datado de 6 de Junho de 2008.
In casu, peticiona que “a) Seja revogada a decisão recorrida, por padecer dos erros de julgamento inerentes à desconsideração do alcance do julgado e à violação do disposto nos arts. 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 314/2007, do disposto nos arts. 6.º, 9.º e 153.º do CPA e do disposto no art. 173.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA;
b) Seja substituída por outra que declare nulo o despacho de 15 de junho de 2105 da Recorrida e condene esta a proferir uma decisão de deferimento do pedido de reclassificação, assim como a praticar todos os atos e operações consequentes, designadamente o pagamento dos vencimentos correspondentes ao cargo em que teria sido provida desde o momento em que a reclassificação era devida (cfr. o art. 173.º, n.º 1 e 2, do CPTA);
c) Seja fixado um prazo para a prática da decisão de reclassificação, assistido pela cominação da sanção pecuniária compulsória que o Tribunal entenda adequada (cfr. o art. 176.º, n.º 4, do CPTA);
d) Seja condenado o Recorrido a pagar uma indemnização pelos danos causados pela mora na execução, no valor correspondente à despesa já comprovada pela documentação junta aos autos Recorrente, a que acrescerão os valores a quantificar a final, em função de documentos de despesa adicionais (cfr. os arts. 164.º, n.º 4, e 173.º, n.º 1, do CPTA)”.
Vejamos.
Alega nas conclusões de recurso a Recorrente, em síntese, que “4. (…) a sentença recorrida desatendeu o alcance efetivo do julgado, que não é cumprido com a mera renovação do ato sem repetição dos vícios formais acolhidos na sentença exequenda, antes impõe a adoção de uma decisão material sobre o pedido de reclassificação da exequente, no respeito de todos os normativos aplicáveis em função da situação de fato e de direito existente à data em que tal decisão devia ter sido originariamente tomada.
5. Ou seja, o Executado ficou intimado pela sentença exequenda a decidir materialmente o requerimento da interessada, segundo o que resultar da instrução efetuada e do direito vigente no momento em que a decisão devia ter sido adotada”.
O Recorrido nas contra-alegações recursivas, em suma, defende que “I. A pretensão recursória da ora Recorrente assenta nas premissas de que, por um lado, o Executado não cumpriu o julgado anulatório e, por outro lado, que o acto executório praticado é ilegal, por não ter cumprido o julgado anulatório, que, na sua óptica, obrigava ao deferimento do pedido de reclassificação profissional da Exequente, por estarem preenchidos os respectivos pressupostos legais e por a discricionariedade do Executado estar reduzida a zero;
II. A sentença sob recurso não merece qualquer reparo, porquanto não violou os limites e alcance do caso julgado emergente da sentença anulatória proferida em sede declarativa, tendo-os, pelo contrário, ajuizado correctamente, reconhecendo que o Recorrido a executou de modo a reconstituir a situação actual hipotética, através do despacho do Sr. Vereador, Eng. J........, de 15.JUN.2015, exarado sobre a Informação nº INF/560/DMRH/DGRH/15, de 27.ABR.2015, e que expurgou os vícios que levaram à anulação do primeiro acto;”.
Vejamos.
O artº 157º do CPTA regula a execução das sentenças proferidas pelos Tribunais administrativos contra entidades públicas que na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, vigente à data dos factos, estabelecia o seguinte:
“1- A execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos contra entidades públicas é regulada nos termos do presente título.
2- A execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos contra particulares também corre nos tribunais administrativos, mas rege-se pelo disposto na lei processual civil.
3- Quando haja acto administrativo inimpugnável de que resulte um direito para um particular e a que a Administração não dê a devida execução, ou exista outro título executivo passível de ser accionado contra ela, pode o interessado lançar mão das vias previstas no presente título para obter a correspondente execução judicial.
4- Sem prejuízo do disposto em lei especial, o preceituado no número anterior é, designadamente, aplicável para obter a emissão de sentença que produza os efeitos de alvará ilegalmente recusado ou omitido”.
No processo executivo é dada execução a uma sentença, proferida numa acção administrativa, urgente ou não – ou numa providência cautelar – sendo que nos Tribunais administrativos opera como título executivo, o que equivale à obrigação que devia ter sido espontaneamente cumprida pela Administração e não foi, desencadeando a sua execução judicial, coerciva, de iniciativa do Autor assinalado na sentença exequenda contra a entidade pública Demandada e condenada.
Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, p 780, o regime dos processos executivos estabelecido no CPTA respeita às execuções movidas contra entidades públicas, deles se excluindo as execuções movidas contra particulares, razão pela qual os preceitos do CPTA referentes às acções executivas se refiram normalmente à Administração como entidade obrigada e executada, por natural influência das normas do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, que os precederam.
A execução de sentença deve cumprir os moldes em que foi tomada, imbuída da natureza da ‘obrigatoriedade das decisões judiciais’, epígrafe atinente ao previsto no artº 158º do CPTA: “1 - As decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas.
2- A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer acto administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo seguinte”.
Não obstante, pode acontecer que uma justificada causa legítima obste à execução da sentença por banda da Administração, por diversas contingências que habitualmente se prendem com a inviabilidade de ser quadrada a prática do acto com o paradigma que se formou subsequentemente.
A titulo ilustrativo, o nº 2 do artº 6º do supracitado Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, definia que “só constituem causa legítima de inexecução a impossiblidade e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença”, sendo exigível que a Administração o expressasse e, caso não o fundamentasse, seria condenada à execução à sentença praticando os actos jurídicos e operações necessárias à reintegração da ordem jurídica e à reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não tivesse sido cometida a ilegalidade que desencadeou a procedência da acção administrativa.
Compulsados os artºs 157º a 179º do CPTA, verificamos que o processo de execução baseado em sentença anulatória nunca é um processo novo, pois não tem existência autónoma sem o processo principal ao qual se conecta.
No caso concreto importa saber se a sentença recorrida executou o julgado executivo.
O artº 173º do CPTA, sob a epígrafe ‘Dever de executar’, nomeadamente prevê que “1 - Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.
2- Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.
(…)”.
Retiramos do Probatório, no que ora importa, o seguinte:
“b) Em 06/06/2008, a Exequente requereu à Câmara Municipal de Lisboa (“CML”) a sua reclassificação profissional, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 314/2007, de 17/09, o qual foi indeferido;
c) Em 31/08/2008, a requisição da Exequente cessou e esta deixou de auferir o seu vencimento base, que era na altura de 1.661,41€;
d) A Exequente propôs uma ação de impugnação 429/09.9BELSB no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que em 25/03/2010 proferiu sentença ora objeto de execução;
e) Da referida sentença consta o seguinte segmento decisório: a) Julgar procedente a presente Acção, anulando-se os despachos objecto da mesma, que inviabilizaram a requerida reclassificação da Autora; b) Condenar a Entidade Demandada a reconstituir a situação actual hipotética, praticando, em 60 dias, acto que substitua os despachos impugnados, por outro que cumpra pontualmente os normativos legais aplicáveis, designadamente, fundamentando de facto e de direito o mesmo e realizando a Audiência Prévia;
f) Mais se consignou em sede de fundamentação que na sentença proferida no processo identificado em d) supra que:
Ainda em conexão com a presente questão, refere o Artº 95º nº 3 do CPTA que “quando, com o pedido de anulação … de um acto administrativo, tenha sido cumulado pedido de condenação da Administração à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado, mas a adopção da conduta devida envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, sem que a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma actuação como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo da conduta a adoptar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela administração”. Importará pois ter em atenção que a reconstituição da situação actual hipotética, a efectuar, implica que, em juízo de prognose anterior objectivo, se retroceda ao momento em que, no caso, o acto anulado foi praticado, procurando repristinadamente reconstituir a situação que existiria caso o acto tivesse sido, desde logo, legal;
g) E ainda que “Assim, estando-se perante requerida prática de acto legalmente devido, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 71.º do CPTA, não poderá, no entanto, o tribunal “obrigar” a Entidade Demandada deferir a requerida Reclassificação da aqui Autora, podendo tão-só, determinar que seja dado cumprimento pontual aos normativos aplicáveis, já que trata de um acto dependente da formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, não estando o Tribunal na posse de todos os elementos factuais conexos. Assim, terá o Tribunal de limitar-se a impor à Administração que renove o acto invalidamente praticado, à luz dos normativos então aplicáveis, cuidando-se de recomendar o cumprimento agora pontual de todas as regras e princípios, designadamente Fundamentação e Audiência da interessada”.
Verificamos que o acto impugnado foi anulado por ter sido ajuizado que o Recorrido, por um lado, deveria ter facultado a audiência dos interessados à Recorrente quanto ao projecto de indeferimento da sua reclassificação profissional e, por outro lado, padecia de falta de fundamentação.
Firmando-nos ainda na factualidade provada, não restam dúvidas que o Recorrido cumpriu o desiderato de expurgar do acto em causa, o vício da não concessão do direito de audiência prévia, e bem assim, da falta de fundamentação que passou a estar motivada de facto e de direito, desta feita no acto que veio proferir eximido daquelas ilegalidades – cfr alíneas i), j), k), l), m), o), p) e q) do Probatório.
Neste conspecto, nada há a apontar à sentença ora recorrida.
Com efeito, os limites objectivos do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão – causa de pedir – pelo que a eficácia de caso julgado anulatório se encontra restringida aos vícios que decretaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando a que a Administração, emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios – vide entre outros, Acórdãos do Pleno, Processo nº 19 760, de 21de Junho de 1991 e Processo nº 27 517, de 29 de Janeiro de 1997, in www.dgsi.pt.
A Recorrente, mais refere nas conclusões das contra-alegações, que “8. O despacho de execução é ainda ilegal, porque pretende apoiar a recusa de deferir o pedido de reclassificação na entrega do requerimento fora do prazo legal, circunstância que não gera só por si a ilegalidade do ato final de deferimento.
9. O Executado não poderia ainda recusar-se a deferir o pedido de reclassificação com fundamento em incompetência em razão do tempo, visto que a sentença exequenda determinou inequivocamente que o despacho de execução fosse proferido em função das circunstâncias existentes no momento em que o pedido de reclassificação devia ter sido decidido.
10. É totalmente falso o que se alega no despacho de execução no sentido de que não existiria interesse/necessidade na reclassificação da requerente à data em que o requerimento devia ter sido decidido: existia interesse e está documentado.
11. O despacho de execução violou grosseiramente os princípios da igualdade e da imparcialidade, ao discriminar a Exequente em relação a um caso rigorosamente idêntico, decidido na mesma altura, o que impede que possa ser tido como executivo da sentença exequenda, ao contrário do que decidiu, mal, o Tribunal a quo.
12. É incontestável que o poder de reclassificação não é um poder vinculado; assim como é incontestável que a sentença não condenou à prática de um ato de reclassificação”.
O Recorrido, nas contra-alegações de recurso manifesta que “VII. A única determinação que emerge da sentença em execução é a da prática de um novo acto administrativo de decisão do pedido de reclassificação profissional submetido pela Exequente precedido da sua audiência prévia sobre o sentido provável da decisão e devidamente fundamentado – o que foi feito, tal como o Tribunal a quo reconheceu –, e nada mais;
VIII. A Executada ficou obrigada a decidir o pedido, mas não a decidir o pedido nos termos e com o sentido que a Exequente pretendia, pelo que, a decisão de indeferimento resultante da execução da sentença de anulação e, subsequentemente, a sentença ora recorrida não infringiram os limites e o alcance do caso julgado formado pela sentença de anulação;
IX. A sentença recorrida e o despacho do Sr. Vereador, Eng. J........, de 15.JUN.2015, que renovou o acto anteriormente praticado e deu execução à sentença anulatória, não violaram o disposto nos arts. 3º, nº 2, e 4º, nº 1, do Dec.-Lei nº 314/2007, de 17SET, 6º, 9º e 153º da CPA, e 173º, nºs 1 e 2, do CPTA;
X. O dever de executar que impendia sobre o Executado não o obrigava a deferir o pedido de reclassificação profissional e a admitir a Exequente ao seu serviço, mas tão só a instruí-lo e a decidi-lo com observância das regras procedimentais devidas, de fundamentação e de audiência prévia dos interessados, bem como do Dec.-Lei nº 314/2007, de 17SET, o que efectivamente fez, em cumprimento do disposto no art. 173º do CPTA;
XI. Foi a evidente extemporaneidade do requerimento de reclassificação – apresentado em 6.JUN.2008, quando o prazo para o efeito havia terminado em 2.OUT.2007, data coincidente com a do termo do prazo de 10 dias úteis contado da data de entrada em vigor do Dec.-Lei nº 314/2007, que ocorreu em 8.SET.2007 (cfr. arts. 4º, nº 1, e 9º) – que motivou o indeferimento da reclassificação profissional da Exequente, e não circunstâncias supervenientes, mormente de natureza orçamental e/ou de existência de interesse e necessidade do serviço existentes à data do acto renovado;
XII. O julgado anulatório não se pronunciou sobre o preenchimento pela Exequente dos requisitos cumulativos da reclassificação profissional estabelecidos no nº 2 do art. 3º do Dec.-Lei nº 314/2007, nem a Exequente fez mais do que alegar genericamente o seu preenchimento, fazendo convenientemente tábua rasa da extemporaneidade do seu requerimento;
XIII. Por uma questão de lógica temporal e procedimental, o primeiro aspecto a avaliar pelo Recorrido era o da tempestividade do pedido, sendo que só após essa confirmação, é que seria de passar à fase de verificação dos requisitos de cujo preenchimento dependia a reclassificação profissional;
XIV. Constatado que o pedido da Exequente deu entrada fora de prazo, era despiciendo e desnecessário verificar se a mesma reunia os requisitos da reclassificação;
XV. O fundamento para o indeferimento da reclassificação profissional residiu unicamente na extemporaneidade do seu requerimento de reclassificação, e não na falta de preenchimento de algum dos pressupostos de que dependia a reclassificação, na data da apresentação e apreciação do requerimento, sendo que o julgado anulatório não emitiu qualquer juízo sobre esse preenchimento, por forma a que em sede executiva essa questão pudesse vir a ser sindicada;
XVI. A lei não impunha à autoridade administrativa a reclassificação, concedendo-lhe, pelo contrário, uma margem própria de valoração de conceitos indeterminados, a serem apreciados de forma casuística no âmbito da sua actividade discricionária;”.
No que concerne a não ter logrado a obtenção da reclassificação profissional, mesmo que desconsiderássemos a extemporaneidade da sua solicitação, aquela pretensão não obteve guarida na sentença anulatória.
Ora, a sua reclassificação pautar-se-ia pelo artº 3º do Decreto-Lei nº 314/2007, de 17 de Setembro, que estabeleceu o regime específico de reclassificação profissional do pessoal docente dos estabelecimentos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário que exerce transitoriamente funções não docentes nos serviços centrais e periféricos do Ministério da Educação, bem como noutros serviços e organismos da Administração central e local do Estado, sendo certo que esse juízo – reiteramos – não foi levado a efeito pelo juiz a quo do julgado anulatório nem pelo juiz da decisão executiva recorrida, o que não se assume desacertado atento o princípio da separação de poderes, mais relevando que inexiste norma vinculativa para o Recorrido observar a reclassificação que se perfila, como, aliás, consigna a alínea c) do nº 2 do supra aludido diploma: “2 – (…) são, cumulativamente, requisitos da reclassificação profissional:
(…)
c) O interesse e a necessidade do serviço ou organismo de destino na reclassificação pretendida”.
Salientamos que a premissa da utilização da reclassificação profissional como instrumento de gestão de recursos humanos de mobilidade intercarreiras pode ser accionada pela Administração, por sua iniciativa ou a requerimento dos interessados, sendo que estes últimos não têm um direito subjectivo à reclassificação.
Com efeito, a possibilidade de a Recorrente vir a ser reclassificada pelo Recorrido integra-se no seu poder de discricionariedade, neste se inserindo a verificação do interesse público e a justificação da conveniência do serviço.
Anuímos, assim, à sentença recorrida que discorre, no que aqui agora, se evidencia:
“Recorde-se que o Tribunal não condenou, nem pode condenar o Executado na admissão da Exequente, via reclassificação, aos seus serviços. Tanto assim é que já na sentença anulatória ficou dito que “Por outro lado, ainda que se estivesse face ao exercício de um poder vinculado, e não se está, “Fica …. Prejudicada a análise dos restantes vícios invocados” e quanto ao “Deferimento da requerida Reclassificação Profissional”, por referência ao artigo 71.º, n.º 2 do CPTA, decidiu o Tribunal que “não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido.”, tal como começamos por dizer.
E na determinação das vinculações a observar pelo Recorrido o segmento decisório impôs a prática de novo ato expurgado de vícios formais, como a preterição de audiência dos interessados e a fundamentação de facto e de direito do ato.
Vinculações que o Executado observou no reexercício do poder de definição jurídica da situação individual e concreta, cuja regulação lhe foi requerida pela Exequente e imposta pelo segmento decisório.
É que a obrigatoriedade da sentença anulatória pode determinar um efeito conformativo da conduta administrativa futura, porquanto a Administração fica impedida de renovar o ato anulado ou declarado nulo com os mesmos vícios conhecidos e julgados procedentes pelo tribunal. Quando é anulado um ato administrativo, o mesmo é anulado com fundamento numa ou mais causas de invalidade, mas, nem todas as anulações precludem a possibilidade de o ato ser renovado, tudo depende dos fundamentos concretamente considerados pelo tribunal. Estes efeitos constitutivos, conjugados com o princípio da separação de poderes, impõem, portanto, à Administração o dever de reexaminar a situação de facto à luz da lei aplicável e da própria sentença, e de agir em conformidade, sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, com respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado.
Como aconteceu no caso dos autos.
Não reconhecendo a sentença exequenda o direito à reclassificação, os pedidos deduzidos improcedem na íntegra.
Do que vem de se dizer, não podendo o Tribunal impor ao Executado a reclassificação da Exequente, por não estarmos perante uma atuação vinculada da Administração, mas sim perante uma atividade em que é legalmente atribuída à Administração uma margem de livre decisão e valoração, dentro do regime legal pré-estabelecido, temos de concluir que o ato praticado em execução da sentença mostra-se conforme com o julgado anulatório.
Ainda que se alcance a discordância da Exequente quanto ao conteúdo da decisão do Executado, daí não se pode concluir pela sua ilegalidade.
Assim sendo, face ao exposto, o Tribunal considera que o Executado executou a sentença em conformidade com o segmento decisório e que o ato praticado não padece dos vícios imputados pela Exequente”.
A final, no que concerne à condenação ao pagamento dos vencimentos correspondentes ao cargo em que teria sido provida ex vi da almejada reclassificação e de uma indemnização pelos danos causados pela mora na execução do julgado, não tendo ficado demonstrado que a Recorrente estava em condições de vir a ser requalificada profissionalmente, desde logo, repetindo que essa medida se insere na discricionariedade técnica da Administração, não é passível de ser configurada a perda de uma situação jurídica que poderia proporcionar-lhe proventos remuneratórios nem que o atraso na sua concretização justifica a atribuição de uma indemnização, por não estarem radicadas numa actuação ilegal do Recorrido, visto que cumpriu com a sentença anulatória.
Neste enquadramento, igualmente não há lugar à condenação do Recorrido em sanção pecuniária compulsória.
Assim sendo, face ao exposto, o Recorrido executou o referido título executivo, não enfermando a sentença executiva recorrida do vício de julgamento apontado.
V. Decisão
Nestes termos, acordam, em conferência, as Juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, mantendo a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 3 de Julho de 2025
(Maria Helena Filipe – Relatora)
(Teresa Caiado – 1ª Adjunta)
(Maria Julieta França – 2ª Adjunta)
