00524/04 - Tribunal Central Administrativo Sul

1) Deve ser rejeitado, por ilegal, o recurso da decisão que considerou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, em virtude de o despacho suspendendo ter sido substituído por outro, quando na providência o requerente se limita a imputar vícios ao acto substituído. 2) Sendo controversa a imputação de ilegalidades aos actos suspendendos, não deve o tribunal considerar evidente a procedência da pretensão, ao abrigo do artigo 120º nº 1, alínea a), do CPTA.

Acordam os Juizes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul: 1. Empresa Imobiliária E...., Lda., com os sinais dos autos, vem recorrer da sentença lavrada a fls. 339 e seguintes dos autos no TAF de Lisboa, que julgou verificada a inutilidade superveniente da lide quanto ao pedido de suspensão do acto da Vereadora da C. M. Lisboa Eduarda Napoleão de 4/7/2003, e indeferiu idêntico pedido quanto aos actos pela mesma autoridade proferidos nos despachos de 29/1/2004 e 21/4/2004, por considerar não verificado o requisito legalmente exigido de periculum in mora. Em sede de alegações, apresentou as seguintes conclusões: I – 1ª- A notificação da requerida à requerente relativamente à realização da vistoria ao imóvel pertença desta última foi feita em violação do (i) disposto nos nºs 2 e 3 do art. 90º do DL 555/90, de 16/12, incluindo quanto ao prazo mínimo ali previsto, no nº 1 do art. 55º do CPA , no art. 71º nº 1, al. a), do CPA , quanto ao local / sede, o nº 3 do art. 268º da CRP, e (ii) dos princípios da legalidade, da protecção dos direitos e dos interesses dos cidadãos, da boa fé da administração, da participação dos administrados, da informação, da justiça, a que aludem os arts. 3º , 4º , 6º A, 7º e 8º do CPA . 2ª- Sendo certo que na apreciação da prova produzida face às regras legais aplicáveis quanto à repartição do ónus da prova, o Tribunal recorrido violou o disposto nos arts. 342º e 346º do CC , a que acresce a circunstância de a requerida não ter cumprido o ónus que lhe competia. II- 3ª- As notificações promovidas pela requerida e a que se reportam os ofícios nºs 230 de 5.5.2003, 411 de 18.2.2003 e 477 de 22.3.2004 para efeitos de audiência prévia relativamente às decisões da entidade recorrida datadas de 4.7.2003, de 29.1.2004 respectivamente (pontos 4, 14 e 23 da matéria de facto provada, Cap. III da decisão recorrida), também constituem uma violação (i) do nº 2 do art. 101º do CPA , já que a ausência de interessados é uma formalidade absolutamente essencial geradora de um vício de forma insuprível e (ii) dos princípios da colaboração da Administração com os particulares (7º nº 1,CPA) e da participação ( art. 8º do CPA ) – art. 267º nº 5 da CRP. III- 4ª- A falta de resposta à reclamação da requerente constitui igualmente uma violação do disposto no art. 9º do CPA – princípio da decisão que constitui um dever de natureza constitucional a que corresponde um direito fundamental do cidadão – e, bem assim, do dever de informação e dos princípios da colaboração da Administração com os particulares ( art 7º do CPA ) que impõe à Administração o dever de colaborar com os particulares, procurando assegurar a sua adequada participação ( art. 8º do CPA ), cumprindo-lhe ainda e designadamente prestar as informações esclarecimentos que aqueles careçam. 5ª- A actuação da requerida também neste particular revela estar destituída de boa fé, já que não se compreende a omissão de pronúncia quanto à reclamação da requerente e aos pedidos ali formulados. O que também não pode deixar de ser configurado como um comportamento atentatório do princípio da boa fé, consignado no art. 6º A do CPA . 6ª- A hipótese da administração revogar uma decisão que foi objecto de reclamação pelo particular, substituindo-a, posteriormente, por nova decisão em tudo igual à anteriormente revogada, constitui e constituirá sempre um caso flagrante de abuso de direito ( art. 334º do CC ) que como tal deverá sempre ser paralisado e considerado, como tal, inoperante. Sendo certo que a requerida deveria sempre ter – de acordo com o disposto no art. 107º do CPA – resolvido todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não tivessem sido decididas em momento anterior. IV- 7ª- Para além dos vícios supra invocados, cabe ainda referir que, tanto a competência para a decisão quanto à execução das obras, como a competência para a decisão relativa à posse administrativa tendo em vista a execução coerciva de obras / posse administrativa, previstas respectivamente nos arts. 89º nº 2 e 91º nº 1 do DL 555/99 , de 16 de Dezembro, cabe exclusivamente à Câmara Municipal de Lisboa; sendo certo que não existe delegação de poderes válida, para o efeito, da Câmara no Senhor Presidente da Câmara, o mesmo sucedendo à subdelegação deste último a favor da referida Senhora Vereadora Eduarda Napoleão. 8ª- Pelo que, face ao disposto nos referidos arts. 89º e 91º do DL 555/99 , bem como ao estatuído no art. 64º nº 5, al. c), do DL 169/99 , de 18.09, e ao disposto nos arts. 35º a 37º do CPA , estamos perante um caso de incompetência absoluta da Senhora Vereadora para a prática dos actos aqui em crise. V- 9ª- As decisões da entidade recorrida datadas de 4.7.2003, 29.1.2004 e 21.4.2004 nunca foram efectivamente notificadas à requerente pela requerida, nem por cópia nem por transcrição nos respectivos ofícios; o que constitui uma violação do vertido nos arts. 66º e 68º nº 1 do CPA . 10ª- Acresce que aos actos em causa – por importarem encargos para a requerente – apenas pode ser atribuída eficácia a partir do momento em que os mesmos foram notificados aos destinatários ( art. 132º do CPA ). 11ª- Ora assim sendo, é lógico e forçoso concluir que os actos administrativos aqui em crise – para além dos vícios supra invocados – nunca se tornaram eficazes. 12ª- Isto é, até ao momento tais actos não produziram quaisquer efeitos na esfera da requerente, não sendo por isso obrigatórios. 13ª- Este regime impõe-se porquanto o cumprimento dos deveres ou encargos daqueles decorrentes não é logicamente exigível sem o conhecimento dos mesmos, só assim se assegurando o direito do interessado em atacar tais actos, se assim o entender. VI- 14ª- Nos termos do nº 2 do art. 15º do RAU, o início das obras deve ser precedido de elaboração de um orçamento do respectivo custo, a comunicar ao senhorio por escrito e que representa o valor máximo pelo qual é responsável. 15ª- Compulsado o processo administrativo, conclui-se, sem margem para dúvidas, que: Não existe orçamento – pelo menos junto ao PA, entendendo-se por orçamento, segundo o RJEOP aprovado pelo DL 56/99 , de 2/3, uma descrição – ainda que sintética, das espécies e quantidades dos trabalhos necessários para a execução da obra e os respectivos preços unitários e preço global, para além das condições, designadamente técnicas, de execução dos trabalhos e o respectivo prazo de conclusão. A mera referência a um valor global, sem mais (tal como é feito no ofício referido no ponto 27 do Cap. III da decisão recorrida) não pode simplesmente ser equiparada ao conceito legal de “orçamento” a que o citado normativo se reporta. 16ª- Ora assim sendo, impõe-se concluir que as obras actualmente em curso nunca poderiam ter sido iniciadas, pelo menos até ao cumprimento do citado normativo legal, o que até ao momento simplesmente não aconteceu! VII- 17ª- É manifesto que, por factos exclusivamente imputáveis à requerida e que se encontram bem patenteados no PA, como aliás se retira facilmente da sua análise (ainda que fugaz), a generalidade das regras legais e os princípios aplicáveis, com dignidade constitucional, ao processo administrativo vertente foram simplesmente ignoradas e ostensivamente violadas, incluindo a preterição de formalidades essenciais. 18ª- O que acarreta a invalidade ostensiva dos actos administrativas aqui em crise, padecendo os mesmos do vício de nulidade, conforme determina o art. 133º nº 1, alínea d), do CPA ou, assim se não entendendo, do vício de anulabilidade, nos termos dos arts. 133º e segs. do CPTA. 19ª- Afigura-se-nos ainda que as ilegalidades e inconstitucionalidades em causa são flagrantes, ostensivas e manifestas e até chocantes num Estado de Direito, em termos que não podiam deixar de ser consideradas como tal pelo Tribunal recorrido, o mesmo se dizendo dos actos recorridos. 20ª- Aliás, do processado não se retira qualquer actuação da requerida que esteja minimamente conforme com as regras e princípios aplicáveis. 21ª- É, pois, evidente e manifesta a procedência da pretensão formulada no processo principal e a correspondente censura da actuação da requerida. 22ª- Pelo que deveria o Tribunal recorrido ter julgado procedente a presente providência de suspensão da eficácia dos actos em causa, em última análise pela ineficácia dos mesmos na esfera jurídica da requerente, conforme se explanou em IV supra. 23ª- Ao decidir em sentido contrário, o Tribunal recorrido violou os preceitos e os princípios invocados no presente articulado e, bem assim, o disposto na alínea a) do nº 1 do art. 120º do CPTA. 24ª- Pelo que deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra a julgar procedente a providência de suspensão da eficácia dos actos aqui em crise. O Presidente da Câmara Municipal de Lisboa contra alegou, pugnado pela confirmação do julgado, sendo nisso apoiado pela Exmª Procuradora Geral Adjunta neste Tribunal. 2. Os Factos. Ao abrigo do disposto no artigo 713º nº 6 do CPC , remete-se para a matéria de facto assente na decisão recorrida (fls. 346 a 356 dos autos), que não necessita de ser alterada para boa decisão da causa. O Direito. A Empresa Imobiliária E...., Lda. veio requerer a suspensão da eficácia dos seguintes despachos da Vereadora da C.M.Lisboa Eduarda Napoleão: De 4/7/2003, que ordenou a Intimação da requerente para execução das obras de conservação necessárias à correcção de más condições de salubridade e dos elementos dissonantes referenciados no Auto de Vistoria, a efectuar no prédio urbano sito na Rua da Madalena, 214 – 218 (fls. 15 do PA). De 29/01/2004, que revogou o seu anterior despacho de 4/7/2003, e ordenou a Intimação da requerente, para os mesmos efeitos (fls. 41 do PA). De 21/4/2004 que, na sequência da Informação nº 195/DRGUP/D/IN/04, determinou a posse administrativa do imóvel (fls. 65 do PA). Quanto ao 1º pedido, o Tribunal recorrido julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, visto que o despacho aludido de 4/7/2003 havia sido substituído pelo de 29/1/2004, que não revestia as características de mero acto confirmativo. No que toca ao 2º e 3º pedidos, o Senhor Juiz a quo indeferiu-os, por considerar não verificado o requisito do periculum in mora, legalmente exigido. Inconformada, a requerente veio recorrer da sentença em termos globais, imputando a todos os despachos questionados diversos vícios que, na sua óptica, conduziriam à sua invalidade. Nada disse, porém, quanto aos verdadeiros motivos, explanados na sentença, que levaram à extinção da instância na parte da causa referente ao 1º despacho impugnado, de 4/7/2003, ou seja, que tal despacho se tornara absolutamente inútil em virtude de ter sido substituído por outro. Essa decisão não vem impugnada no presente recurso pelo que, como vem salientado pelo Ministério Público no douto parecer que antecede, transitou em julgado. Como consequência, há que rejeitar o recurso nessa parte por manifesta ilegalidade, ao abrigo do preceituado no artigo 57º § 4º do RSTA. 4. Quanto aos outros 2 despachos em causa (de 29/1/2004, que ordenou novamente a Intimação da proprietária para executar as obras consideradas necessárias; e de 21/4/2004, que determinou a posse administrativa do imóvel, por não terem sido iniciadas as obras no prazo concedido e ter sido verificado o incumprimento da Intimação supra referida), a requerente vem pedir a suspensão da sua eficácia com base no preceituado no artigo 120º nº 1, alínea a), do CPTA, que reza: Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas: a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente. Porque não se configuram no caso sub judicio a 2ª e 3ª hipóteses previstas na alínea (aplicação de norma já anulada ou acto idêntico a outro já anulado ou declarado nulo ou inexistente), temos que nos reconduzir à 1ª, estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal. Ora, nesse contexto, não é preciso ir muito longe para se poder concluir, desde logo, que não resultam dos autos indícios seguros da ilegalidade evidente ou manifesta dos citados actos suspendendos, atentas as razões expostas na resposta da autoridade requerida e dos documentos incluídos no PA, que aqui nos dispensamos de repetir, por demais conhecidos das partes em presença. Isto não quer dizer, obviamente, que a recorrente não venha a lograr provar os vícios que invoca enfermarem os despachos que visa anular, mas tal objectivo terá que ser prosseguido no processo principal, a Acção Especial, aliás já proposta. Não podemos confundir, como alerta o Prof. Vieira de Andrade ( in A Justiça Administrativa, 5ª edição, pgs. 303 e seguintes, as exigências da prova a produzir nas acções principais com as das providências cautelares, revestindo estas as características sobejamente conhecidas e apuradas pela doutrina de instrumentalidade, provisoriedade e sumaridade , não visando uma decisão de mérito, mas apenas a utilidade da prolação da mesma, normalmente mais demorada. O juízo a formular no processo cautelar, por natureza urgente, terá assim de sofrer naturais limitações, e contentar-se com a situação que lhe é trazida pelas partes, sem cuidar de mais demorada indagação. Ora, como se observa dos autos, todas as imputações de vícios aos questionados despachos da Vereadora da C.M.Lisboa Eduarda Napoleão foram amplamente refutadas pela autoridade recorrida, em termos mais do que suficientes de que, nesta conjuntura, e com os apertados meios postos à disposição da jurisdição cautelar, não se mostra viável assentar, como pretende a recorrente, num juízo definitivo de evidente procedência da pretensão por ela formulada. Juízo esse que, com outros dados de facto e de direito, poderia ser formulado ao abrigo da citada alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Não merece, pois, a sentença recorrida, as censuras que lhe são endereçadas pela recorrente, ao considerar não preenchidos os requisitos previstos nessa supra citada alínea. No que toca à apreciação dos requisitos previstos na alínea b) do mesmo número e artigo, designadamente a inverificação do requisito do periculum in mora, (fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal), a decisão tomada na 1ª instância não vem minimamente impugnada no recurso, pelo que terá de ser necessariamente confirmada. 5. Pelo exposto, acordam no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS em negar provimento ao recurso interposto por Empresa Imobiliária E...., Lda., confirmando inteiramente a sentença recorrida. Custas a cargo da recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade, nos termos do artigo 73º E nº 1, alínea f), do CCJ. Lisboa, 24 de Fevereiro de 2005