69/09.2TBOLR.C1 - Tribunal da Relação de Coimbra

I- A incompetência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, excepção dilatória que deve ser suscitada oficiosamente em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa, e que implica a absolvição do réu da instância ou, se detectada no despacho liminar, o indeferimento da petição (artºs 493º, nºs 1 e 2, 494º, nº 1, al. f), 474º, nº 1, al. b), 101º a 107º e 288º, nº 1, al. a) do CPC).

II- De harmonia com a al. g) do nº 1 do artº 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei 13/2002, de 19/02), compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto “questões que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (seja por actos de gestão pública, seja por actos de gestão privada levados a cabo no exercício da função pública).

III- Os Tribunais Administrativos são os competentes para apreciarem uma acção declarativa de responsabilidade civil emergente de acidente de viação instaurada contra uma autarquia, mesmo estando esta representada por seguradora.

Acordam no Tribunal da Relação de Coimbra:

I- A) - 1) - A..., residente ..., intentou, em 05/10/2009, no Tribunal Judicial da Comarca de Oleiros, contra a “B...Companhia de Seguros, S.A.”, com sede em Lisboa, acção declarativa de condenação, para efectivação da responsabilidade civil emergente de acidente de viação ocorrido em 21/08/2007, pedindo, a título de indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais, a condenação da ré a suportar as despesas que aí refere e a pagar-lhe as importâncias que discrimina, em montante global não inferior a € 181.900,50, acrescido de juros de mora.

Sustentou, em síntese, que, consubstanciando-se esse acidente no despiste da viatura automóvel em que seguia transportada e que era pertença da Freguesia da C..., que, por sua vez, tinha transferido para Ré, mediante contrato de seguro, a responsabilidade civil emergente de acidente de viação causado com essa viatura, tal sinistro deveu-se à culpa exclusiva de D..., que era quem, por conta e no interesse da Freguesia da C..., então conduzia o aludido veículo.

Salientou que a culpa do mencionado D... sempre seria de presumir (artigo 503º n.º3 do Código Civil), face à referia condução que fazia, no interesse e por conta da respectiva proprietária.

2) Na contestação que apresentou, a Ré, para além de alegar já ter pago, a título de adiantamento e por conta da indemnização devida, a quantia de € 1.866,67, veio defender-se por impugnação.

Terminou pedindo que a acção fosse julgada de acordo com os factos que se entendiam como aceites e com aqueles que viessem a ser dados como provados.

3) Com prévia observância do contraditório quanto a essa questão, o Mmo. Juiz do Tribunal “a quo”, no despacho saneador, entendendo que para a apreciação da pretensão da A. eram materialmente competentes os Tribunais Administrativos, julgou verificada a excepção dilatória da incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal Judicial da Comarca de Oleiros e, consequentemente, absolveu a ré da instância.

B) - Inconformada com tal decisão, dela veio apelar a Autora, que, a findar a respectiva alegação recursiva, ofereceu as seguintes conclusões:

[…]

Terminou requerendo que se substitua a sentença proferida e, conforme peticionado, se considere os Tribunais Comuns e, especificamente o Tribunal Judicial da Comarca de Oleiros, competente para julgar os pedidos formulados contra a Ré.

II- Em face do disposto nos art.ºs 684º e 685-Aº, ambos do CPC[2], o objecto dos recursos delimita-se, em princípio, pelas conclusões dos recorrentes, sem prejuízo do conhecimento das questões que cumpra apreciar oficiosamente, por imperativo do art.º 660º, n.º 2, “ex vi” do art.º 713º, n.º 2, do mesmo diploma legal.

Não haverá, contudo, que conhecer de questões cuja decisão se veja prejudicada pela solução que tiver sido dada a outra que antecedentemente se haja apreciado, salientando-se que, com as “questões” a resolver se não confundem os argumentos que as partes esgrimam nas respectivas alegações e que, podendo, para benefício da decisão a tomar, ser abordados pelo Tribunal, não constituem verdadeiras questões que a este cumpra solucionar (Cfr., entre outros, Ac. do STJ de 13/09/2007, proc. n.º 07B2113 e Ac. do STJ de 08/11/2007, proc. n.º 07B3586 [3]).

E a questão a resolver resume-se a saber se é aos Tribunais Judiciais que compete a apreciação da matéria a que os presentes autos respeitam, ou se, ao invés, essa competência deve ter-se como atribuída, como entendeu a 1ª Instância, aos Tribunais Administrativos.

III- A) - O circunstancialismo processual e os factos a considerar na decisão a proferir são os enunciados em I supra.

B) - Como se sabe, de acordo com o entendimento expendido, entre outros autores, por Manuel de Andrade ("in" Noções Elementares de Processo Civil, I, reedição de 1979, pág. 91) e seguido em numerosos Acórdãos do STJ (v.g., Ac. do STJ, de 20/02/90, no BMJ n.º 394, pág. 453, Ac. do STJ, de 27/06/89, no BMJ n.º 388, pág. 464, e Ac. do STJ, de 06/06/78, no BMJ n.º 278, pág. 122), a competência do tribunal afere-se pelos termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos).

A incompetência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, excepção dilatória que deve ser suscitada oficiosamente em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa, e que implica a absolvição do réu da instância ou, se detectada no despacho liminar, o indeferimento da petição (Cfr. art.ºs 493º, n.ºs 1 e 2, 494º, n.º 1 al. f), 474º, n.º 1, al. b), 101º a 107º e 288º, n.º 1 al. a), do CPC).

A competência fixa-se no momento da instauração da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.

A competência dos tribunais da ordem judicial é residual. Efectivamente, os tribunais judiciais são competentes para as causas não legalmente atribuídas aos tribunais de outra ordem jurisdicional (art.º 66º do Código de Processo Civil e 18º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro - LOFTJ).

De harmonia com o disposto no artº 212º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, (CRP) compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Uma vez que a presente acção, respeitando a acidente ocorrido em 21/08/2007, deu entrada em juízo em 05/10/2009, a aferição da competência material, no que aos Tribunais Administrativos respeita, faz-se tendo em conta o “novo” Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs. 4-A/2003, de 19/02 e 107-D/2003, de 31/12,[4] vigente a partir de 1/1/2004 [5].

Caso fosse de aplicar à situação “sub judice”, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984 (ETAF/84), ter-se-ia de atender que, o respectivo art.º 3.º, em sintonia com a citada norma constitucional, preceitua que “Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais. ”.

Haveria de ponderar, também, que, de entre a matéria que, segundo o art. 51º do ETAF/84, compete os tribunais administrativos conhecer, encontra-se a “…das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso” (nº 1, al. h, do artigo).

Finalmente, haveria que considerar que, por força do disposto no art.º 4.º desse ETAF, resultariam excluídos da jurisdição administrativa os recursos e as acções que tivessem por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público (n.º 1, alínea f).

Actos de gestão pública serão os praticados por órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, mesmo que não envolvam ou representem o exercício de meios de coacção. Serão actos de gestão privada os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em situações em que esta apareça despida do poder público, e, consequentemente, numa posição de paridade com o particular a que os actos respeitam, e, daí, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com total submissão às normas de direito privado (Cfr. Acórdão do Tribunal de Conflitos de 05/11/1981, “in” BMJ n.º 311 págs. 195 e ss.).

Ora, no caso sub judice, embora se vise apurar a responsabilidade civil extracontratual de uma entidade de direito público, esta apresenta-se, no contexto a apreciar, despida do poder público, e, consequentemente, numa posição de paridade com o particular a que a conduta a avaliar respeita.

Assim, subjacente a uma tal apreciação não se encontra qualquer relação jurídico-administrativa, mas sim uma mera relação jurídico-privada, regulada, pois, pelas normas e princípios do direito civil comum.

Do exposto resultaria, assim, que, em face do ETAF/84, estaria fora do âmbito da competência material dos Tribunais Administrativos, a apreciação da responsabilidade civil extracontractual que os presentes autos suscitam.

Sucede que, de harmonia com a alínea g), do nº1, do art.ºs 4º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos aplicável, que, é como se disse, o aprovado pela Lei nº 13/2002, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto “Questões que, nos termos da lei haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público”.

Ao invés do que sucedia no ETAF/84, no actual ETAF - que não contém norma como a do art. 4º, nº 1, f), daquele, que excluía da jurisdição administrativa questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público - não se restringe a competência, para a apreciação desses litígios, aos casos em que a uma tal responsabilidade subjazem actos de gestão pública.

Assim, nos termos da mencionada alínea g) do n.º 1 do artigo 4º do actual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº. 13/2002, de 19 de Fevereiro, compete aos tribunais da jurisdição administrativa apreciar os litígios que tenham por objecto a apreciação da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, seja por actos de gestão pública, seja por actos de gestão privada levados a cabo no exercício da função pública.

Este foi o entendimento seguido pelo Tribunal dos Conflitos no Acórdão de 26/10/2006 (proc nº 018/06)[6], onde se escreveu: «Com a consagração deste critério [o que está consagrado no da alínea g), nº 1, do artigo 4º do ETAF] no domínio da responsabilidade civil extracontratual (que não também da contratual) o legislador pretendeu acabar com a morosidade processual resultante da determinação do tribunal competente pois a distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada nem sempre foi fácil de fazer pelos tribunais administrativos e tribunais cíveis, originando inúmeros recursos para este Tribunal de Conflitos.

Mário Aroso de Almeida, em “O NOVO REGIME DO PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVO”, 4ª ed., revista e actualizada, a págs. 99, salienta que: “a) Compete à jurisdição administrativa apreciar toda e qualquer questão de responsabilidade civil extracontratual emergente da actuação de órgãos da Administração Pública. É o que claramente decorre do artigo 4º, nº 1, alínea g) do ETAF, que confere aos tribunais administrativos uma competência genérica para apreciar as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público”.

E, mais adiante salienta: “Todos os litígios emergentes de actuações da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito público em responsabilidade civil extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos”, invocando no mesmo sentido, em nota de rodapé (65) João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 7ª ed., Lisboa, 2003, pág. 265.

Também Santos Serra, Juiz Conselheiro Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, numa intervenção em “A Nova Justiça Administrativa e Fiscal Portuguesa”, no Congresso Nacional e Internacional de Magistrados, VI Assembleia da Associação Iberoamericana dos Tribunais de Justiça Fiscal e Administrativa, Cidade do México, 28 de Agosto de 2006, refere, depois de descrever a evolução do nosso contencioso administrativo e tendo em mente o actual ETAF que ” Existindo agora uma cláusula positiva de demarcação da competência da jurisdição administrativa, a fronteira entre justiça administrativa e a dita justiça comum sai clarificada, e os tribunais administrativos, esses, ganham um espaço privativo de actuação - um conjunto nuclear de tarefas que os torna, finalmente, verdadeiros e próprios tribunais, compondo uma jurisdição administrativa e fiscal autónoma, em tudo equivalente à chamada jurisdição comum, inclusive no nível de garantias prestadas a quem se lhe dirige em busca de protecção.

Assim, e para dar apenas um exemplo, no plano da responsabilidade civil extracontratual, esse espaço de actuação inclui hoje: 1) todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração, independentemente dessa responsabilidade emergir de uma actuação de gestão pública ou de gestão privada; 2) as questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.

Igualmente em “Código do Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados”, vol, I, pág. 59, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, sustentam que “Segundo a actual redacção desta alínea g) - posta pela Lei nº 107-D/2003 (de 31.XII) com o propósito de esclarecer pela positiva as dúvidas que a redacção inicial do preceito suscitava em relação à inclusão no âmbito da jurisdição administrativa das acções de responsabilidade por actos de gestão privada das pessoas colectivas de direito público -, pertencem à jurisdição administrativa, em primeiro lugar, as “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual” dessas pessoas.”

E mais adiante: “(…) diremos então (respeitando a intenção da lei atrás referida e a vontade expressa na “Exposição de Motivos” da Proposta de Lei que veio dar origem ao ETAF) que, sempre que essas pessoas devam responder extracontratualmente por prejuízos causados a outrem, o julgamento da respectiva causa pertencerá à jurisdição administrativa, independentemente da qualificação do acto lesivo como acto de gestão pública ou de gestão privada”

Finalmente, Sérvulo Correia, in Direito do Contenciosa Administrativo I, a pág. 714, salienta que “No tocante à responsabilidade civil extracontratual, o ETAF adoptou critérios distintos para determinar o âmbito da jurisdição administrativa. Em relação às pessoas colectivas públicas e aos respectivos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos, privilegiou um factor de incidência subjectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos”.»

No mesmo sentido, perfilhando o Acórdão que se acaba de transcrever, decidiu o Tribunal dos Conflitos no Acórdão de 26/09/2007 (proc nº 013/07).

Também foi este o entendimento - de que o artº 4º, nº 1, al. g), do ETAF (Lei nº 13/02, de 19/02), abrange todos os actos de responsabilidade civil extracontratual da administração pública, independentemente de se tratar de danos resultantes de actos de gestão pública ou actos de gestão privada - que seguiu esta Relação, no Acórdão de 16/09/2008 (Agravo nº 328/07.9TBTCS.C1)[7], bem como no Acórdão de 15/02/2011 (Apelação nº 1041/10.5TBGRD.C1)[8].[9]

A circunstância de não ser a Junta de Freguesia da C..., mas sim a respectiva seguradora, que é demandada, é despicienda para a aferição da competência de que tratamos, pois que, visando a acção a efectivação da responsabilidade extracontratual daquela, verifica-se a exigência do mencionado artº 4º, nº 1, al. g), que é, tão só, ter o litígio em causa por objecto “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público”.

De tudo o exposto decorre que, estando o caso vertente abarcado na competência jurisdicional dos tribunais da ordem administrativa a que se reporta a alínea g) do nº 1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/02, de 19/02, excluída fica, atento o apontado critério residual, a competência dos Tribunais Judiciais.

Concluindo, dir-se-á, pois, que os Tribunais Judiciais são incompetentes, em razão da matéria, para conhecer da presente causa, competência essa que pertence aos tribunais da ordem administrativa, pelo que bem andou o Tribunal “a quo” ao assim entender e, por via disso, absolver a Ré da instância.

IV- Em face de tudo o exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação em julgar a Apelação improcedente e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Apelante, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.

Falcão de Magalhães (Relator)

Regina Rosa

Artur Dias

[1] Que litiga com o benefício do apoio judiciário, na modalidade de dispensa da taxa de justiça e demais encargos com o processo.

[2] Código este a considerar na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 303/07, de 24/08.

[3] Consultáveis na Internet, através do endereço http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/, tal como todos os Acórdãos do STJ ou os respectivos sumários que adiante forem citados sem referência de publicação.

[4] E rectificada pelas declarações de rectificação n.ºs 14/2002 , de 20/03/2002 e 18/2002, de 12/04/2002.

[5] O ETAF emergente da Lei nº 13/2002, de 19/02, de acordo com o art.º 9º desta, entraria em vigor um ano após a data da respectiva publicação, acontecendo, porém, que, precisamente em 19/02/2003, foi publicada a Lei n.º 4-A/2003, que alterou, entre outras disposições daquela Lei 13/2002, aquele art.º 9º, nele se passando a consignar que a entrada em vigor da Lei - excepcionado o art.º 7.º - ocorreria em 1 de Janeiro de 2004.

[6] Consultável, tal como os restantes Acórdãos que desse Tribunal se citarem sem referência de publicação, em “http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/Por+Ano?OpenView”.

[7] Relatado pela Exma. Srª Desembargadora Regina Rosa, aqui 1ª Adjunta.

[8] Relatado pela Exma. Srª Desembargadora Judite Pires.

[9] Acórdãos estes consultáveis em “http://www.dgsi.pt/jtrc.nsf?OpenDatabase”.