0966/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estando em execução um contrato-programa de desenvolvimento desportivo, a declaração feita pelo contraente público sobre o termo do período negocial em curso de que não quer a renovação ou a continuação do contrato, é uma denúncia contratual em condições de paridade com a contraparte no contrato.

II- O tipo de denúncia em que se inscreve tanto poderia ser realizado pelo contraente público como pelo contraente particular, não possuindo a declaração de um ou de outro, peso ou natureza diversos.

Acordam, em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. O Clube Náutico Académico, com sede em Coimbra, interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, recurso contencioso de anulação da “rescisão”, por parte do Presidente do Instituto de Desporto de Portugal (IDP), de contrato-programa celebrado com a Direcção Geral de Desportos, que lhe permitia a utilização da Piscina de Celas.

1.2. Por despacho de fls. 49-51, o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, considerando que o acto impugnado não era acto administrativo, rejeitou o recurso, por manifesta ilegalidade na sua interposição, fundando-se no artigo 57.º, § 4°, do RSTA.

1.3. Inconformado, o recorrente impugna aquela decisão, concluindo nas respectivas alegações:

“A) O presente recurso é interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Coimbra, que, num pedido de anulação de deliberação formulado pelo ora recorrente, considerou que “não revestindo a decisão recorrida as características de acto administrativo, por manifesta ilegalidade na interposição do recurso, importa rejeitá-lo.”

B) A jurisprudência do Tribunal Central Administrativo pode ser considerada expressa nos dois acórdãos que se citam nas alegações e dos quais é possível concluir que o acto de denúncia de um contrato administrativo é um acto administrativo, porque se insere na execução do contrato e é lesivo dos interesses do destinatário da denúncia, pelo que a decisão recorrida vem contra a jurisprudência firme do Tribunal Central Administrativo, ou seja, o tribunal ad quem.

C) Em todo o caso, sempre se dirá que, não está, no presente caso, apenas em causa o exercício de qualquer direito potestativo, mas também e previamente relativamente a esse exercício a interpretação do contrato administrativo, que é fundamento do acto praticado.

D) Para poder concluir pela oportunidade da denúncia efectuada, a entidade administrativa, interpretou o contrato-programa no sentido de determinar quando o mesmo se iniciou e a partir de que data se contava o respectivo prazo de vigência e subsequentes renovações e a interpretação dos contratos administrativos, não poder ser matéria de actos definitivos e executórios por o legislador a vedar, quer anteriormente no art. 851º. e § único do Cod. Administrativo e hoje revogado pelos artigos 51º., als. g) e h) e 9º, nº. 3 do ETAF.

E) Como refere MARCELLO CAETANO não cabe à Administração definir com força obrigatória o sentido de uma cláusula duvidosa, pois está em causa não apenas o seu interesse ou mesmo o interesse público, mas também o interesse particular do outro contraente, e os dois são interdependentes. Impõe-se o processo contencioso e por isso a lei estabelece a competência dos tribunais administrativos para fixarem a interpretação das cláusulas contratuais em acções para esse efeito propostas”.

F) Nos termos do artº 5 1°., n° 1, al. f) do ETAF, em vigor à data em que os factos ocorreram e o presente processo foi instaurado, compete aos Tribunais Administrativos de Circulo o conhecimento das acções sobre contratos administrativos, competindo-lhe também os recursos em que esteja em causa a interpretação das cláusulas de contratos administrativos. Cfr. ainda o art. 2°., n.º 1 da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

G) Porque está em causa a interpretação do contrato administrativo, o acto praticado é um acto substancialmente administrativo, dado que a requerida fixou um determinado sentido ao contrato, no que respeita à sua duração e foi com base nessa interpretação - autoritariamente fixada - que a requerida praticou o acto, razão pela qual o acto é um acto administrativo, afastando-se da regra geral fixada pelo Ac. citado na resposta da entidade recorrida.

H) A decisão recorrida não fez uma criteriosa análise do acto recorrido, nomeadamente da fundamentação do mesmo e contendo o acto impugnado duas deliberações, a saber, a interpretação do seu teor quanto à data de início de vigência e a determinação, com base nessa interpretação, da denúncia do contrato-programa, estamos manifestamente perante um ACTO ADMINISTRATIVO, para o qual a Administração é incompetente no que se refere à interpretação do contrato e um ACTO ADMINISTRATIVO, anulável por erro sobre os pressupostos — baseia-se numa interpretação obtida ilegalmente - de denúncia de contrato-programa, por ter a sua base em poderes conferidos na execução do contrato administrativo e lesivo dos interesses da contraparte.

1) Não pode concluir-se pela inexistência de um acto administrativo, como o faz de forma precipitada e timorata a decisão recorrida, indo no que, nos autos, foi expendido pela entidade recorrida e pelo Mº. Pº.

J) Por isso, mostram-se violadas pela decisão recorrida as normas legais citadas nas presentes alegações, bem como os princípios gerais de direito administrativo na qualificação dos actos praticados, pelo que deve a mesma ser revogada, como é de lei e de JUSTIÇA!”

1.4. A entidade administrativa contra-alegou, concluindo:

“1.ª Como se vê do contrato dos autos (doc.1 junto à resposta), o mesmo não confere à entidade pública contratante nenhum poder público de autoridade com vista à denúncia do contrato, nem na comunicação da Autoridade Recorrida à Recorrente, de 9.9.03, através da qual se lhe deu notícia da denúncia do contrato, a partir do dia 10.12.2003 (vd n° 7 do doc. 2 junto à p.i. e processo instrutor), se convocam, para o efeito, poderes daquela natureza ou quaisquer normas ou princípios jurídicos de direito público, maxime de direito administrativo;

Nesta conformidade,

2ª A Entidade Recorrida, ao ter comunicado, à ora Recorrente, através do oficio constante do processo, datado de 9.9.03, que o contrato celebrado entre a Direcção-Geral dos Desportos e a Recorrente — doc. 1 junto à resposta - era denunciado a partir de 10.12.2003, «actuou no contexto de uma típica lógica de contrato, de consenso ou de pactum, em que as partes manifestam as suas vontades e interesses através de declarações negociais» (Neste sentido, vd., por todos, Prof. Pedro Gonçalves, in «O Contrato Administrativo — Uma Instituição de Direito Administrativo do Nosso Tempo», Almedina, 2003, pág. 121);

3ª No caso da espécie, é patente que os poderes que permitiram à Autoridade Recorrida operar a denúncia do contrato dos autos — uma vez que os mesmos emergem, como poderes potestativos, do contrato, podendo ser usados quer pela entidade pública contratante quer pela entidade particular, ora Recorrente — não têm a natureza de poderes públicos de autoridade, mas, sim, poderes de natureza privada, pelo que a comunicação que a Entidade Recorrida dirigiu à Recorrente não tem a natureza de um acto administrativo, na acepção do artigo 120° do Código do Procedimento Administrativo, mas, sim, a natureza de mera declaração negocial;

4ª Por força de todas as conclusões anteriores, a Douta Sentença recorrida, ao considerar, pelas razões dela constantes — e que, em síntese, coincidem com as aqui vertidas -, que, não revestindo a decisão recorrida — a comunicação de denúncia do contrato, mencionada, operada pelo ofício da recorrida, de 9.9.03 — as características de acto administrativo (nos termos do art. 120° do CPA), atenta a natureza não autoritária da decisão questionada, importava rejeitar, por manifesta ilegalidade na sua interposição — art. 57º, § 4°, do RSTA -, o recurso apresentado pela Recorrente, fez, contrariamente ao que sustenta a Recorrente, boa interpretação e correcta aplicação da lei, pelo que não enferma de nenhum factor de ilegalidade, particularmente dos que a Impugnante sugere, devendo, em consequência, ser mantida”.

1.5. O EMMP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso pois que a denúncia dos autos “integra uma declaração negocial, não uma posição autoritária da Administração no exercício de prerrogativas de autoridade.

Não constituindo a referida denúncia um acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa.

No mesmo sentido, Ac. de 25.2.1993, Proc. nº. 31215.

Estando em causa nos presente autos a interpretação de um contrato administrativo, mais concretamente a cláusula relativa ao período da sua vigência – cla. 5.ª do instrumento negocial, o meio processual adequado era a acção referida nos artsº 51, n.º 1, g) do ETAF e 71.º, n.º 1, da LPTA”.

Colhidos os vistos cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Em sede de matéria de facto, a decisão impugnada considerou:

“Dos autos, documentos juntos aos autos, bem como a posição das partes patenteada nos respectivos articulados, com interesse para a decisão a proferir, resultam provados os seguintes factos:

1. O recorrente celebrou, em 10/12/1991, com a antecessora da entidade recorrida — Direcção Geral dos Desportos — o contrato programa que se mostra junto a fls. 4 a 9 dos autos, com vista à utilização pelo requerente da Piscina de Celas, válido por um período de 4 anos, prorrogáveis.

2. Nos termos do ofício de 9/9/2003, cujos termos constam de fls. 10 e 11 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos, a entidade recorrida comunicou ao recorrente a rescisão do contrato programa, com efeitos a partir de 10/12/2003, sem embargo da celebração de novo contrato programa, com a entidade gestora do equipamento — acto recorrido”.

2.2. Como se viu, o despacho sob impugnação entendeu que o acto objecto do recurso não constituía acto administrativo e, por isso, rejeitou o recurso.

É a bondade dessa rejeição que está em discussão.

Para a melhor compreensão do presente aresto, convém destacar alguns pontos da matéria de facto.

Entre a Direcção –Geral de Desportos e o Clube Náutico Académico (CNAC) foi celebrado um designado “Contrato-Programa de Desenvolvimento Desportivo” que tinha por objectivo proporcionar ao CNAC a utilização de pistas na piscina de Celas.

Estipula-se na cláusula 5.ª:

“Este protocolo é válido por um período de 4 anos, prorrogáveis, devendo no entanto em cada ano ser actualizada a quantia mensal a despender pelo clube para pagamento da utilização das instalações”.

O contrato foi assinado em 10 de Dezembro de 1991.

Com data de 9.9.2003, o Instituto Nacional do Desporto remeteu ao CNAC um ofício assinado pelo respectivo presidente, do seguinte teor:

“1. Entre V. Exa. e o IND foi assinado em 1991 um contrato-programa relativo a utilização da Piscina de Celas.

2. Esse Contrato-programa, previa a sua validade por 4 anos, os quais seriam prorrogáveis.

3. Os termos do mesmo são omissos no relativo ao regime de prorrogação, bem como a qualquer limite temporal para a mesma.

4. Assim sendo, entendemos por bem, mantê-lo até ao período de vigência correspondente a duas prorrogações do mesmo horizonte temporal.

5. Deste modo e sendo objectivo do IDP proceder à transferência da gestão de equipamento, o ónus decorrente do contrato-programa é transferido para a nova entidade gestora

6. Vale isto para dizer que até 10 de Dezembro de 2003, serão respeitados os compromissos assumidos em gestões anteriores, na letra e no espírito do acordado em sede do contrato-programa.

7. A partir dessa data, comunica-se formalmente a rescisão do referido contrato-programa, sem embargo da celebração de novo contrato-programa, então com a entidade gestora do equipamento, se essa for a vontade das partes e o interesse do desenvolvimento da natação na cidade de Coimbra”.

O problema centra-se, pois, em saber se o ofício transcrito constitui, comporta ou integra um acto administrativo.

O contrato celebrado estipula uma validade por 4 anos mas, logo em seguida, possibilita a sua prorrogação.

Como relata o ofício do IND, o contrato é omisso quanto aos termos da prorrogação, e também é omisso quanto aos termos de comunicação de desinteresse na prorrogação.

Ora, o ofício, partindo da data de assinatura do contrato e considerando prorrogações pelo mesmo período do prazo inicial – 4 anos -, estima que a última prorrogação termina em 10 de Dezembro de 2003.

Nesse quadro, com uma antecedência de três meses sobre aquela data, o ofício comunica “formalmente a rescisão do referido contrato-programa” a partir daquela última data.

A “rescisão” comunicada deve ser entendida como a manifestação de vontade do IND de não continuar vinculado ao contrato.

Se o contrato estabelecesse, simplesmente, um prazo de duração, o decurso do prazo fá-lo-ia extinguir-se por si mesmo.

No caso, estabelecendo embora um prazo de validade de 4 anos, mas admitindo a prorrogação, sem outras disposições explicadoras, e tendo havido prévias prorrogações, a “rescisão” representa a manifestação de uma das partes de que não está interessada em nova prorrogação, que deixa cair o contrato pelo decurso do respectivo o prazo, ou seja, que nada vai obstar à sua extinção, por caducidade.

Observa-se do ofício que o IND não invoca nem utiliza qualquer dos poderes de autoridade conferidos à Administração no decurso da execução dos contratos administrativos.

Designadamente, não procede a uma rescisão unilateral do contrato por imperativo de interesse público, conforme configuração geral do artigo 180.º, alínea c), do CPA, nem a uma rescisão sancionatória, coberta pela alínea e) do mesmo preceito. Trata-se, nestes preceitos, da extinção prematura do contrato (Pedro Gonçalves, “O Contrato Administrativo”, Almedina, 2003, págs. 131 e segts).

No caso, o acto declara a rescisão, no sentido do desinteresse em qualquer nova prorrogação, para o termo da última prorrogação. Trata-se de uma denúncia, isto é, de uma “declaração feita por um dos contraentes, (...) sobre o termo do período negocial em curso (...) de que não quer a renovação ou a continuação do contrato” (João de Matos Antunes Varela, “Das Obrigações em Geral”, 2.ª edição, vol II, Almedina 1978, pág. 242).

Este tipo de denúncia tanto poderia ser realizado pelo contraente público como pelo contraente particular, não possuindo a declaração de um ou de outro peso ou natureza diversos.

Na circunstância, portanto, a Administração proferiu a declaração “em condições de paridade com a contraparte no contrato” (Mário Aroso de Almeida, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2.ª edição, pág. 102).

Acontece que o recorrente entende que o contrato não caducava na data que o ofício indica, entende que há erro na interpretação das cláusulas, que a última prorrogação termina muito depois de 2003, que “a rescisão/denúncia operada pelo acto impugnado só opera em 31 de Julho de 2007” (artigo 18.º da petição de recurso contencioso).

Então, há uma divergência quanto à interpretação do clausulado e das prorrogações ocorridas.

Há um problema de interpretação do contrato, que, à data da propositura do recurso contencioso, poderia ser resolvido em acção sobre contratos, a propor em tribunal administrativo de círculo, por força do artigo 51.º, n.º 1, alínea g), do ETAF de 1984, e nos termos dos artigos 71.º e 72.º da LPTA.

Ora, o que se impõe sublinhar no presente recurso é que, ao contrário do que pretende o recorrente no seu ataque ao despacho judicial, não se observa no ofício do IND a prática de qualquer acto administrativo, pelo que, tal como foi julgado, não era passível de recurso contencioso.

Por outro lado, o interessado tinha um meio próprio disponível para a defesa das suas posições.

Finalmente, diga-se, em toda a alegação o recorrente apenas alinha uma tese contrária à da sentença, no que respeita à rejeição do recurso, nunca a disputando por eventual não apreciação e determinação de adequação formal do processo. Estando o objecto do recurso delimitado pelas das alegações e respectivas conclusões (artigo 684.º do CPC), esse problema não pode ser suscitado oficiosamente.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao presente recurso.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 300 € (trezentos euros);

Procuradoria: 150 € (cento e cinquenta euros).

Lisboa, 8 de Novembro de 2005. – Alberto Augusto de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.

(Com a declaração seguinte: Concordo que o meio processual para conhecer da rescisão do contrato é a acção.

A questão que se coloca é saber se a decisão recorrida não deve ser censurada por não ter retirado a conclusão de ordenar a regularização da instância, desde logo pelo uso do meio adequado, nos termos das normas aplicáveis dos artigos 1º e 40º, 1ª parte da LPTA, 508º nºs 1 e 2 do CPC e 265º nº2, 493º .2 e 494º do mesmo diploma.

De qualquer forma a rejeição do recurso que foi decretada deverá entender-se, nas circunstâncias, como correspondente a absolvição da instância.