01071/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Dispôs expressamente o legislador no art. 3º do DL nº 138-C/2010, de 28/12, sob a epígrafe “contratos em vigor”, que os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor daquele diploma são renegociados de acordo com as regras nele estabelecidas e respectiva regulamentação.

II- O art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12, não introduz qualquer regra inovatória não prevista no DL nº 138-C/2010, não se verificando na regulamentação concretizada por este diploma qualquer infracção da hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP.

III- O termo “renegociação” constante do art. 3º do DL nº 138-C/2010, tem que ser entendido e interpretado em consonância com as demais regras especificamente aplicáveis ao contrato de associação. Isto é, naquele contexto concreto o sentido de tal expressão não pode ser tomado literalmente, visto que a fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação está, por força do regime específico aplicável a esse contrato típico, subtraído a qualquer possibilidade de negociação ou renegociação casuística, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação.

IV- A aplicação imediata das alterações legislativas verificadas, além de não ser proibida por lei (cfr. art. 12º, nº 2, do Código Civil), foi já admitida pelo Tribunal Constitucional, tendo em conta o “princípio da livre revisibilidade das leis”.

V- Postula este princípio que não há um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal no âmbito de relações jurídicas duradouras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados, dado que o legislador não pode estar impedido de proceder às necessárias alterações legais, mesmo afetando relações jurídicas constituídas, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis.

VI- Se a “adenda” ao contrato mais não faz do que proceder à aplicação da legislação que passou a vigorar, não consubstancia sequer qualquer modificação unilateral do contrato, efectuada por iniciativa do contraente público, ao abrigo do disposto no art. 302º, al. c) do CCP, mas antes dá cabal cumprimento ao estabelecido nos referidos diplomas, trata-se aqui de um acto vinculado que, enquanto tal é insusceptível de violar os princípios da confiança e segurança jurídica, por obedecer vinculadamente à lei.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O A…………., Lda. intentou acção administrativa comum, contra o Ministério da Educação (Estado Português), no do TAF de Coimbra, onde peticionou:

«a) condenar-se o Réu a cumprir o contrato de associação datado de 12/10/2010, a que corresponde o documento n° 2, pagando à autora, até 31/8/2011, o montante previsional de €2146291,71;

b) Caso não seja julgado integralmente procedente o pedido formulado sob a alínea a), condenar o Réu a reconhecer que a adenda ao contrato de associação, a que correspondem os documentos n° 3 e 4 é ilegal, condenando-o a repor o equilíbrio financeiro do contrato.

Por sentença datada de 27.03.2013, a acção foi julgada totalmente improcedente.

Desta sentença, recorreu o A…………., Lda (…….) para o TCA Norte, que por acórdão de 05.02.2016, decidiu: «conceder provimento ao recurso do A……….., Lda. e revogar a sentença recorrida e condenar o Recorrido a cumprir o contrato de associação datado de 12-10-2010, documentado a folhas 37 e 38 destes autos, de acordo com a legislação nele indicada, retomando o procedimento para apuramento e pagamento à Recorrente, no prazo de 30 dias, do montante definitivo do financiamento, acrescido de juros de mora sobre o montante em divida desde a citação até efectivo pagamento».

O Estado Português, vem interpor recurso deste acórdão do TCA Norte, apresentando, para o efeito, alegações com conclusões do seguinte teor:

1.ª O presente recurso de revista é legalmente admissível, nos termos do artigo 150.º n.º 1 do CPTA, uma vez que, das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos, “pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo (...) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” e, em especial nos termos do n.°2 do mesmo artigo quando tenha por fundamento a violação de lei substantiva ou processual:

2.ª No caso sub judice, o, aliás douto, acórdão do TCAN efetuou uma errada interpretação e aplicação do regime legal aplicável, mormente, do disposto no artigo 16.°, n.º 1, da Portaria n.°1324-A/2010, de 29/12 preceito que veio consagrar um regime transitório, a vigorar entre 01 de janeiro e 31 de agosto de 2011, na sequência das alterações legislativas introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 138-C/2010. de 28/12, mormente, ao artigo 15.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.°553/80 de 21/11;

3.ª Verifica-se, assim, a necessidade de intervenção do STA para melhor aplicação do direito, mercê da relevância jurídica da questão suscitada, com importância fundamental para a uniformização da jurisprudência:

4.ª Na verdade, a solução das questões decidendas envolve a aplicação e concatenação de normas e princípios gerais cuja concreta conformação, ao nível da jurisprudência dos Tribunais de 1.ª instância e dos Tribunais Centrais Administrativos, carece da intervenção orientadora e corretiva desse Colendo STA;

5.ª Ademais, a concreta matéria jurídica suscitada no presente recurso de revista é nova, porquanto esse Colendo STA não teve, ainda, oportunidade de sobre ela se pronunciar e ademais, atento o número de ações atualmente pendentes neste TCA Norte, adivinha-se a multiplicação de situações em que os Tribunais desta jurisdição serão chamados a apreciar esta temática, facto que determina a essencialidade do seu tratamento pela mais alta instância jurisdicional;

6.ª Verifica-se, ainda, que esta temática mereceu tratamento díspar nas duas instâncias e daí a necessidade de intervenção desse STA para melhor aplicação do direito assim se justificando a admissão do presente recurso:

7.ª Deverá, pois ser efetuada a apreciação preliminar sumária a que alude a norma do n.º5 do artigo 150.º do CPT e, considerando que o presente recurso preenche os pressupostos do n.°1 do mesmo artigo, ser o mesmo admitido;

Sem prejuízo e sem conceder,

8.ª Do regime jurídico específico do contrato de associação ressuma que a fixação do apoio financeiro/subsídio a conceder, pelo Recorrente Estado Português, aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo no âmbito dos aludidos contratos esteve sempre subtraída, por disposição legal imperativa, à vontade das partes sendo, ao invés, fixada, unilateral e autoritariamente, pelo Ministério da Educação e, daí, sem qualquer margem de (re) negociação casuística

9.ª Com efeito, quer na redação inicial do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 553/80, de 21/11, quer na redação atual conferida pelo Decreto-Lei n.°138-C/2010, de 28/12, foram, especificamente atribuídos ao Ministério da Educação poderes públicos de autoridade, na fixação do apoio financeiro a conceder às escolas que celebrem contratos de associação:

10.ª Assim a redação primitiva das normas dos n.ºs 1 e 2 do artigo 15.º do citado Decreto-Lei n.° 553/80 de 21/11, que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, previa expressamente que o Estado concederia um subsídio às escolas que celebrassem contratos de associação e outrossim, que o subsídio seria fixado anualmente pelo Ministro da Educação e Ciência, sem que, todavia, especificasse qual a forma que assumiria essa atribuição (v.. maxime, os artigos 4°, alínea f) e 15.º n.° 1 e 2 do aludido diploma):

11.ª Por seu turno a nova redação do citado artigo 15.º, introduzida pelo Decreto-Lei n.°138-C/2010, de 28/12, veio estabelecer que o Estado concede às escolas, que celebrem contratos de associação, um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio nos termos a fixar por portaria [vide designadamente, os seus n.°s 1 e 4 alínea]

12.ª Assim, na sequência das alterações legislativas ao Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, mormente, ao seu artigo 15.º [pelo Decreto-Lei n.° 138-C/2010, de 28/12, quando o contrato de associação ora em causa se encontrava plenamente em vigor], o subsídio a conceder pelo Estado, com referência ao período de janeiro a agosto de 2011 veio a ser fixado, unilateral e autoritariamente, através da norma transitária do n.°1 do artigo 16.° da Portaria n.°1324-A/2010 de 29/12;

13.ª Sucede que a aplicação imediata destas alterações legislativas ao contrato de associação ora em causa, no ano letivo de 2010/2011, resulta, inequivocamente, das próprias normas transitórias fixadas pelo legislador como decorre do preceituado nos artigos 3.° do aludido Decreto-Lei n.°138-C/2010, de 28/12. e 16,° da citada Portaria n.° 1324-A/2010 de 29/12:

14.ª Por outro lado, a aplicação imediata dessas alterações legislativas, não só não se mostra proibida por lei, tal como decorre do preceituado no artigo 12°, n.° 2, do Código Civil, como também, já foi admitida pelo Colendo Tribunal Constitucional (vide. por todos, o douto Acórdão do TC n.°18/2011, de 12 de janeiro de 2011, no Processo n.°204/2010. disponível em www.tribunalconstitucional.pt);

15.ª Sob o prisma do regime de financiamento que resultava da norma imperativa do artigo 5,º n.°2, do Decreto-Lei n.º553/80, de 21/11 na redação então vigente, e face à remissão efetuada, no próprio contrato de associação para a legislação aplicável nos termos do ponto 3 da cláusula 5.ª, para o Recorrente Estado Português revela-se evidente que não estando fixado o montante anual daquele subsídio, à data da celebração do contrato, a possibilidade de o mesmo vir a ser fixado de acordo com esse regime legal imperativo em termos divergentes do valor previsional consignado no contrato, não se mostrava inesperada, improvável ou imprevisível, cabendo antes nos riscos próprios do contrato:

16.ª Acresce que tais alterações legislativas, para além de não afrontarem os princípios da boa-fé e da tutela da confiança, tiveram subjacentes razões de interesse público, que assumem primordial importância para o todo nacional, que notoriamente as justificam e/ou impõem e que, em criteriosa ponderação, se sobrepõem, claramente, ao interesse do contraente particular;

17.ª A esta luz, mostra-se, pois, necessariamente, arredada qualquer possibilidade de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, fundada numa pretensa modificação unilateral do contrato pela Administração, enquanto contraente público, no exercício do seu ius variandi, nos termos dos artigos 180° alínea a) do CPA de 2002, então em vigor, e 302°, alínea c), do CCP;

18.ª De todo o exposto, resulta que as indicadas alterações legislativas vieram, apenas repor a equação financeira que, desde sempre, presidira à celebração dos contratos de associação, mas que, entretanto, se rompera, sem haver, por isso, lugar a qualquer alteração substancial do contrato e, nessa medida, a qualquer violação das expectativas que legitimamente, de acordo com a lei, a A./Recorrida nele podia depositar:

19.ª Nesta conformidade, deverá ser concedido provimento ao presente recurso de revista, revogando-se o, aliás douto, acórdão recorrido e substituindo-se por outro nos termos acima explanados, absolva o 14, Estado Português ora Recorrente, de todos os pedidos que contra ele foram formulados pela A/Recorrida.

20.ª Destarte ante o acima exposto, pugna o Recorrente Estado Português pela revogação in totum do, aliás douto, aresto sob escrutínio desse Alto Tribunal.

Notificada da interposição de recurso apresentou a recorrida, A………….., Lda., apresentou contra–alegações com as seguintes conclusões:

1) O recurso excecional de revista não deve ser admitido, por não se verificarem os pressupostos legais.

2) Mesmo a ser admitido, no que não se concede e apenas por mera hipótese académica se coloca, o mesmo deverá naufragar pelos motivos expostos, que seguem e grande medida o acórdão “sub judice” e a fundamentação do Acórdão do TCAN, tirado no Processo n°285/11.7BECBR, datado 19/02/2016, cuja Relatora é a Veneranda Desembargadora Esperança Mealha, disponível em www.dgsi.pt

3) No caso de proceder o recurso excecional de revista, no que não se concede, a ora recorrida invocou expressamente a inconstitucionalidade do decreto-lei nº 138-C/2010, de 28/12 e a inconstitucionalidade/ilegalidade da portaria n° 1324-A/2010, de 29/12, que se renova;

4) O contrato de associação é um contrato administrativo no qual a administração não tinha o poder de fixar unilateralmente o preço a pagar pela prestação de um serviço de interesse público prestado pelo contraente particular; os poderes de autoridade consistiam somente nos poderes de proceder a inspeções administrativas e financeiras, nos termos do n° 5 do artigo 12° do DL n° 553/80, de 21/11, na redação vigente à data da celebração do contrato;

5) A alteração legislativa efetuada pelo DL n°138-C/2010, de 28/12 e pela portaria n° 1324-A/2010, de 29/12, com respaldo na “adenda”, é absolutamente violadora das legítimas expectativas do contraente particular, que tinha outorgado um contrato com vigência entre 1/9/2010 e 31/8/2011, que previa, o pagamento de uma quantia pecuniária, cujo apuramento final dependia da execução do próprio contrato, mormente em função da gestão do corpo docente que a recorrida efetuava e da sua própria pronúncia;

6) O número três da cláusula terceira do referido contrato não legitima qualquer alteração superveniente ao regime de financiamento das escolas particulares com contrato de associação, dado que a mesma apenas pode ser interpretada no sentido de serem aplicáveis ao contrato “sub judice” as normas que incidissem sobre o ensino particular e cooperativo vigente à data da celebração do contrato de associação (12/10/2010);

7) Mais. O novo modelo de financiamento, aplicado aos contratos em execução cuja contrapartida financeira devia ser encontrada por consenso entre as partes após a execução efetiva do contrato, levou ainda em consideração para o período entre 1/1/2011 e 31/8/2011 os pagamentos efetuados entre 1/9/2010 e 31/12/2011, ao abrigo de outros critérios; penalizou-se assim, retroativa e desproporcionadamente, a recorrida;

8) Violou-se, portanto, o princípio de proteção da confiança, ínsito na ideia do Estado de direito democrático, bem como todos os princípios que regem a interpretação dos negócios jurídicos e dos contratos, em particular.

9) O decreto-lei n°138-C/2010, de 28/12 impôs expressamente a renegociação dos contratos de associação, sem prejuízo da vigência dos contratos em execução pelo que, levando em consideração o artigo 9° do Código Civil, é óbvio que aquele diploma legal impôs um processo negocial entre as partes, levando em consideração nomeadamente os custos de funcionamento de cada escola e os princípios de suficiência de financiamento e de diferenciação de custos;

10) A “adenda” constituía assim uma proposta negocial e não uma alteração unilateral do contrato de associação, considerando desde logo que o recorrente não transferiu qualquer outra verba enquanto a recorrida não assinou a “adenda”, embora sob protesto, por necessitar da sua assinatura;

11) Os alegados desequilíbrios/racionalização de meios no domínio da oferta educativa da escola não se resolvem com a redução abrupta e ilegal do preço a pagar pela prestação de um serviço de interesse público, que aliás a recorrida continuou a prestar nas mesmas condições qualitativas e quantitativas previstas inicialmente;

12) O decreto-lei n° 138-C/2010, de 28/12 e a portaria n°1324-A/2010, de 29/12 são inconstitucionais, pelos motivos procedimentais, formais e materiais alegados, pelo que caberá ao tribunal recusar a aplicação dos referidos normativos, mantendo a condenação do recorrido.

13) Mas mesmo que o tribunal entenda que a “adenda” consubstanciou uma fixação unilateral do preço a pagar, por alteração unilateral ao consensualizado em 12/10/2010, então caber-lhe-ia apurar os desvios financeiros, o desequilíbrio financeiro e subsequentemente ordenar a reposição do equilíbrio, mormente em função das reais necessidades da recorrente.

Face ao exposto, e por tudo o mais que V. Exas. Doutamente suprirão, deve o recurso excepcional de revista não ser admitido e sendo-o, no que não se concede e apenas por mera hipótese académica se coloca, deverá ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a decisão “sub judice” e caso contrário, deverá ser julgada a ampliação do objeto do recurso, mantendo a decisão “sub judice” ainda que por outros fundamentos.

O Recorrente Estado Português, vem pronunciar-se sobre o pedido de ampliação de objeto do recurso de revista, deduzido pela Recorrida nos termos conclusivos seguintes:

1.ª Sem prejuízo e sem conceder em relação a tudo quanto foi exarado no recurso de revista interposto pelo Recorrente Estado Português, junto de fls. 412 a 421 do p. f., o pedido de ampliação do objeto do recurso revista, ora em apreço, deverá improceder in totum

2.ª Assim, falece razão à A./Recorrida quando vem pugnar, de novo, pela inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º138-C/2010, de 28/12 e, outrossim, da Portaria n.º1324-A/2010, de 29/12;

3.ª Na verdade, os aludidos diplomas vieram consagrar soluções normativas que, para além de serem conformes à Constituição da República Portuguesa, se revelam adequadas e proporcionais à salvaguarda de todos os interesses públicos em presença e, ademais, acatam e respeitam o princípio da confiança, alegadamente violado;

4.ª Em adição, o regime instituído pelos citados diplomas legais, apodados pela Recorrida de formal e materialmente inconstitucionais, não acarretou qualquer violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança dos administrados, dado que não constituiu, obviamente, uma rutura ou, sequer, uma alteração do paradigma consagrado na legislação vigente à data da sua entrada em vigor, antes se mostra em perfeita sintonia com os normativos legais anteriormente aplicáveis;

5.ª Acresce, ainda, que tais alterações legislativas, para além de não afrontarem os princípios da boa-fé e da tutela da confiança, tiveram subjacentes razões de interesse público, que assumem primordial importância para o todo nacional, que notoriamente as justificam e/ou impõem e que, em criteriosa ponderação, se sobrepõem, claramente, ao interesse do contraente particular;

6.ª Ademais, as alterações havidas nem sequer põem em causa o equilíbrio originário do contrato, constituindo ao invés, uma tentativa de reposição desse mesmo equilíbrio, entretanto perdido, que assentava no princípio de correspondência entre os custos suportados pelas escolas públicas e os subsidiados pelo Estado Português às escolas privadas, com quem houvesse celebrado contratos de associação;

7.ª Em suma, não se verificou qualquer alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes tivessem fundado a vontade de contratar, pelo menos, que se repercutisse de modo específico na situação contratual da A/Recorrida, que afetasse gravemente os princípios da boa-fé e, ademais, que não estivesse coberta pelos riscos próprios do contrato;

8.ª Nos termos e com os fundamentos acima explanados, deverá pois, improceder integralmente o pedido de ampliação do objeto do recurso de revista em análise

9.ª Sem embargo; atentos os fundamentos jurídicos exarados no recurso de revista interposto pelo Recorrente Estado Português que aqui damos por inteiramente integrados e reproduzidos deverá revogar-se o aliás douto, aresto recorrido.

A Formação de Apreciação Preliminar, a que se refere o nº 5 do art. 150º do CPTA, admitiu a revista, no acórdão datado de 20 de Outubro de 2016.

O Magistrado do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, não emitiu parecer.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2. Os Factos

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos (tendo-se aqui procedido à correcção do erro material na identificação do contraente particular que nele se detectou quanto à identificação da autora constante no ponto 15 infra – cfr. acórdão, fls. 399 verso):

1º A autora é uma sociedade comercial cujo objecto social consiste em promover, ministrar e desenvolver a educação de ensino pré-escolar, básico, secundário, técnico e profissional e outras actividades educativas e recreativas não especificadas.

2º No âmbito da respectiva actividade, a autora é titular da autorização definitiva n° 642 relativamente ao estabelecimento de ensino denominado por Instituto Educativo de ………. (- cfr. documento n° 1 junto com a petição inicial.

3º O IE….. é um estabelecimento de ensino particular enquadrado no sistema nacional de educação no qual é ministrado o ensino gratuito do 2° e 3° ciclos do ensino básico, através de contrato de associação.

4º O IE….. está fisicamente implantado na Av. ………., em ………., Coimbra, e a sua zona de funcionamento abrange pelo menos um de espaço delimitado por um círculo de raio igual a 4Km, a contar da localização da escola, abarcando as freguesias de Eiras, S Paulo de Frades, Santo António dos Olivais (parte), Santa Cruz (parte) e Brasfemes (parte), todas do Município de Coimbra.

5º Para o ano lectivo 2010/2011, as partes subscreveram o contrato de associação datado de 12/10/2010, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - cfr. documento nº 2 junto com a petição inicial

6º Em relação ao contrato em execução, o réu apenas pagou à autora, de Setembro a Dezembro a quantia de € 808 334,55, e de Janeiro a Março a quantia de € 424 285,71, no total de € 1 232 620,20.

7º Durante a execução do contrato, foram publicados o Decreto-Lei nº 138-C/2010, de 28/12 e a Portaria nº1324-A/2010, de 29/12.

8º Pelo ofício nº S/1568/2011, da Direcção Regional de Educação do Centro (DREC), datado de 14 de Janeiro de 2011, a autora foi notificada do seguinte:

Adenda ao Contrato de Associação 2010/2011

De acordo com a Portaria 1324-A/2010, de 29/12, que estabelece as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo com contrato de associação, e para efeitos de pagamento do subsídio a que alude o art.º 11° da referida Portaria, junto se anexa Adenda ao Contrato de Associação existente com o v/Estabelecimento de Ensino, para o ano lectivo 2010/2011, solicitando a assinatura da mesma e a devolução aos n/Serviços até ao próximo dia 19/01/2011, no sentido de poder ser efectuado o pagamento do respectivo subsídio até ao próximo dia 23 de Janeiro.- cfr. documento n° 4 junto com a petição inicial.

9º Este ofício nº S/1568/2011 veio acompanhado por uma designada «Adenda ao Contrato de Associação 2010/2011”, que constitui fls. 43 e 44 dos autos, cujo teor aqui se reproduz na íntegra.

10º Através de carta datada de 30 de Janeiro de 2011, entregue em mão e recebida pela DREC no mesmo dia, a autora solicitou a marcação urgente de uma reunião para renegociar o contrato - documento nº 5 junto com a petição inicial, que aqui se dá por reproduzido.

11º Esta missiva não obteve resposta, nem o contrato foi “renegociado”.

12º E a DREC não transferiu qualquer outra verba entre 3/1/2011 e 24/03/2011 para pagamento da contrapartida financeira fixada no contrato referido no ponto 5º deste probatório.

13º No dia 11 de Março de 2011, a autora remeteu carta registada com AR à Ministra da Educação a missiva que constitui fls. 46 dos autos e aqui se reproduz, e não obteve qualquer resposta.

14º A autora acabou por subscrever a referida adenda somente no dia 21 de Março de 2011 — cfr. documento nº 7 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se reproduz.

15º A adenda em causa tem o seguinte teor:

Adenda ao contrato de Associação

celebrado em 12/10/2010 entre a Direcção Regional de Educação do Centro e o Instituto de Desenvolvimento Educativo do Centro, relativo ao Instituto Educativo de ……

Entre:

o Estado Português, através da Direcção Regional de Educação do Centro (...) doravante designado por PRIMEIRO OUTORGANTE,

E

A……………. (doravante designado por

SEGUNDO OUTORGARTE,

Em conjunto designados por PARTES,

Considerando que:

a) O Estado Português, através da Direcção Regional de Educação do Centro, celebrou com A……………. contrato de associação com vista a garantir no Instituto Educativo de ……….. o acesso ao ensino nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público, ao abrigo do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo;

b) O Decreto n.°138-C/2010, de 28 de Dezembro, veio introduzir alterações ao regime de financiamento público das escolas particulares e cooperativas do ensino não superior estabelecido pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado por Decreto-Lei n.° 553/80, de 21 de Novembro;

c) Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do Decreto- Lei n.° 138-C/2010, de 28 de Dezembro, são renegociados de acordo com as regras estabelecidas naquele decreto-lei e respectiva regulamentação;

d) A Portaria n.°1324-A/2010, de 29 de Dezembro, estabelece que, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o valor do subsídio por turma é transitoriamente fixado de acordo com fórmula específica.

e) A Portaria n.°1324-A/2010, de 29 de Dezembro, estabeleceu ainda que o financiamento resultante da aplicação da fórmula prevista no número anterior não pode, em caso algum, ser superior ao financiamento previsto para igual período pela anterior fórmula de financiamento sendo reduzido a esse montante quando o ultrapasse.

É assinada a presente adenda ao contrato de associação celebrado pelas PARTES em 12/10/2010, e que dele faz parte integrante, ao abrigo do disposto no artigo 3.° do Decreto-Lei n.°138-C/2010, de 28 de Dezembro, e na Portaria n.°1324-A/2010, de 29 de Dezembro que se rege nos termos das cláusulas seguintes:

Cláusula 1

Pagamentos

1- Entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o PRIMEIRO OUTORGANTE obriga-se a pagar ao SEGUNDO OUTORGANTE, em prestações mensais, através de transferência bancária, um subsidio no valor de € 1.272.857,14 (...), de acordo com a fórmula prevista no número 1 do artigo 15.° da Portaria n.°1324-A/2010, de 29 de Dezembro, correspondente a:

a) 4 Turmas do 5.° ano de escolaridade - (número de alunos: 29; 29; 29; 29);

b) 5 Turmas do 6.° ano de escolaridade - (número de alunos: 27; 27; 25; 22; 15);

c) 4 Turmas do 7.° ano de escolaridade - (número de alunos: 28; 29; 28; 28);

d) 5 Turmas do 8.° ano de escolaridade - (número de alunos: 28; 27; 28; 26; 19);

e) 4 Turmas do 9.° ano de escolaridade - (número de alunos: 23; 28; 26; 21);

2- Os pagamentos estabelecidos no número anterior devem ser ajustados em função da aplicação do n.°2 do artigo 16° da Portaria n.°1324-A/2010, de 29 de Dezembro.

3- Cessam os seus efeitos quaisquer outros pagamentos a título de subsídio ou outras obrigações financeiras do PRIMEIRO OUTORGANTE para Com o SEGUNDO OUTORGANTE, designadamente os previstos na(s) cláusula(s) Segunda do contrato, quando aplicáveis ao período de 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011.»

3. O Direito

A presente revista vem interposta do acórdão do TCA Norte que concedeu provimento ao recurso interposto pela autora A…………, Lda, revogando a sentença de 1ª instância e condenando o R., Estado Português, a cumprir o contrato de associação celebrado com aquela, em 12.10.2010, de acordo com os critérios do DL nº 553/80, de 21/11 e do Despacho nº 11082/2008, de 3/4 (publicado no DR, 2ª série, nº 75, de 16.04.2008).

O acórdão recorrido definiu o objecto da divergência na refutação pela A., aqui Recorrida, quanto à disponibilidade de poderes pela Administração (DREC) para fixar unilateralmente o preço do serviço de interesse público prestado por aquela contraente particular, no âmbito do Contrato de Associação em apreço.

Estendendo-se ainda, segundo a configuração da Autora, à questão conexa de saber se, pela alteração unilateral do Contrato constante da “Adenda”, deveria a Administração responder pela reposição do equilíbrio financeiro assim hipoteticamente abalado.

Entendeu, no entanto, o acórdão recorrido que o comportamento concretamente imputado à Administração não era enquadrável na problemática da modificação unilateral do contrato por acto administrativo ou utilização de prerrogativas de interesse público tendentes à prossecução do interesse público contratual a seu cargo.

Refere por isso o acórdão recorrido que: “Na realidade, a modificação introduzida no Contrato pela Adenda, mormente pela respectiva Cláusula 1ª (e única) representa apenas a aplicação à relação da disposição legal “transitória” e “excepcional” contida no artigo 16/1 da Portaria 1324-A/2010, que fixa imperativamente o valor do “subsídio” a processar entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, arredando qualquer opção alternativa à Administração, independentemente das concepções que esta perfilhasse sobre a justeza e utilidade dessa disposição e até, em bom rigor, independentemente da aceitação e formalização dessa Adenda ao Contrato”.

Considerou, assim, o acórdão recorrido que o que verdadeiramente estava em causa era a circunstância de o legislador ter previsto “(…) uma disposição transitória para o período dos contratos em curso até ao final do ano escolar (“entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2011”) no citado Artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, de 29 de Dezembro, querendo com isso arredar a falada “renegociação” nesse período, como o TAF reconheceu.

Sucede que essa Portaria como se refere no seu Artigo 1º, “regulamenta as regras a que obedece o financiamento público dos estabelecimentos do ensino particular e cooperativo…”, ou seja as regras constantes do DL 138-C/2010, de 28 de Dezembro.

Ora, este DL 138-C/2010 não prevê o critério excepcional transitório introduzido no referido artigo 16º da Portaria 1324-A/2010, o que significa que a Portaria não se limita a regulamentar as regras do DL, antes se afoita na introdução inovatória de uma regra que só por invocação mediúnica, por assim dizer, se poderia imputar ao espírito da Lei regulamentada.

Por outras palavras, a norma do regulamento aplicada pela Adenda ao Contrato de Associação em causa “desobedece” à lei (decreto-lei) que se destinava a regulamentar e, nessa medida, não poderia ser imposta a sua aplicação sob pena de subversão da hierarquia dos actos normativos consagrado no artigo 112º da Constituição.

(…)

E assim, por afastamento da norma transitória do artigo 16º Portaria 1324-A/2010 e inaplicabilidade dos novos critérios gerais de financiamento ao contrato no período em causa (1 de Janeiro a 31 de agosto de 2011) a Adenda cai na irrelevância jurídica, mantendo toda a sua relevância jurídica o quadro legal anterior aplicável ao dito Contrato.”

O Recorrente não se conforma com este entendimento colocando a este Supremo Tribunal a questão a apreciar e decidir de saber «se, no período de vigência do contrato de associação invocado pela A. como causa de pedir, situado entre 01 de janeiro e 31 de agosto de 2011, é - ou não - aplicável o novo regime de fixação do subsidio/apoio financeiro a conceder pelo Estado, no âmbito do contrato de associação, que, na concretização das alterações legislativas entretanto operadas pelo Decreto-Lei n.º138-C/2010, de 28/12, foi estabelecido na norma transitória prevista no artigo 16.º n.º1, da Portaria n.º 1324-A/2010, de 29/12».

Vejamos o que estabelecem os diplomas em causa nos presentes autos, sendo certo que à data em que foi celebrado o contrato vigorava o DL nº 553/80, de 21/11, na sua versão original.

O DL nº 553/80, de 21/11, na sequência das Leis nºs 9/79, de 19/3 e 65/79, de 4/10, que haviam reconhecido aos pais a prioridade na escolha do processo educativo dos seus filhos, criou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, dele constante (cfr. art. 1º).

Desde logo, no seu art. 4º estabeleceu que compete ao Estado, além do mais constante nas alíneas a) a i) deste preceito, “f) Apoiar os estabelecimentos de ensino particular através da celebração de contratos e da concessão de subsídios e de outros benefícios fiscais e financeiros, bem como velar pela sua correcta aplicação;”.

Sobre os contratos de associação estabeleceu nos seus artigos 14º, 15º e 16º o seguinte:

“Art. 14.º - 1 – Os contratos de associação são celebrados com escolas particulares situadas em zonas carecidas de escolas públicas, pelo prazo mínimo de um ano.

2- Os contratos de associação têm por fim possibilitar a frequência das escolas particulares nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público.

3- A gratuitidade pode abranger apenas uma parte da lotação da escola.

Art. 15.º - 1 – O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e financeiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e funcionamento por aluno das escolas públicas e grau equivalente.

2- O subsídio será fixado anualmente pelo Ministério da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo.

Art. 16.º Os contratos de associação obrigam as escolas a:

a) garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público;

b) Divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado;

c) Garantir até ao limite da lotação abrangida no n.º 3 do artigo 14.º a matrícula aos interessados, (…);

d) Aceitar, a título condicional, as matrículas que ultrapassem a sua capacidade, comunicando-as aos serviços competentes do Ministério da Educação e Ciência;

e) Apresentar, até trinta dias antes do início de cada ano escolar, o orçamento de gestão para o ano seguinte;

f) Apresentar ao Ministério da Educação e Ciência balancetes trimestrais, bem como o balanço e contas anuais, depois de aprovados pelo órgão social competente.”

Por sua vez, o Despacho nº 11 082/2008, publicado no DR, 2ª série, nº 75, de 16.04.2008, estabelecia nos seus nºs 3, 4 e 5 as contrapartidas financeiras devidas às escolas privadas outorgantes dos contratos de associação.

Na vigência do contrato de associação em causa nos autos, o DL nº 553/80, de 21/11, veio a ser alterado pelo DL nº 138-C/2019, de 28/12, que visou permitir a alteração das regras de financiamento e renegociação dos contratos de associação, passando o art. 15º daquele diploma a ter a seguinte redacção:

“1- O Estado concede às escolas que celebrem contratos de associação um apoio financeiro, que consiste na atribuição de um subsídio, nos termos a fixar por portaria do membro do Governo responsável pela área da educação.

(…)

3- O Estado assegura que o contrato de associação é mantido até à conclusão do ciclo de ensino pelas turmas por ele abrangidas.

4- A portaria a que se refere o n.º 1 deve:

a) Fixar o valor do apoio financeiro, com base no princípio do financiamento anual por turma, tendo em consideração os custos das turmas das escolas públicas de nível e grau equivalentes;

(…)

c) Estabelecer, quanto aos contratos em execução, o procedimento e o prazo para a sua renovação, bem como para a comunicação dos dados relevantes para o apuramento do subsídio a conceder, designadamente o número de turmas constituídas, devendo as comunicações realizar-se preferencialmente por meios electrónicos;

d) Estabelecer os termos em que o subsídio é processado às escolas beneficiárias de contrato, designadamente quanto à periodicidade e ao meio de pagamento do mesmo.”

Quanto aos contratos já em vigor estabeleceu o art. 3º do referido DL nº 138-C/2010, o seguinte:

“1- Os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor do presente decreto-lei são renegociados de acordo com as regras estabelecidas no presente decreto-lei e respectiva regulamentação.

2- A renogociação prevista no número anterior não determina a cessação da vigência dos contratos em execução à data de entrada em vigor do presente decreto-lei.”

A regulamentação deste diploma foi efectuada através da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12 que estabeleceu no seu art. 9º o montante do subsídio anual por turma (€ 80 080), sem prejuízo do disposto no art. 16º.

Este art. 16º contemplou uma disposição transitória, nos termos da qual se previu o seguinte:

“1- Excepcionalmente, entre 1 de Janeiro e 31 de Agosto de 2011, o valor do subsídio previsto no n.º 1 do artigo 9.º é fixado de acordo com a fórmula seguinte:

Valor do subsídio=número de turmasx90 000x9meses/14meses

2- O financiamento resultante da aplicação da fórmula prevista no número anterior não pode, em caso algum, ser superior ao financiamento previsto para igual período pela anterior fórmula de financiamento, sendo reduzido a esse montante quando o ultrapasse.

(…)”.

A alteração às regras do apoio do Estado aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, designado por subsídio, no DL nº 138-C/2010, teve por objectivo a racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, como decorre do preâmbulo do DL nº 138-C/2010.

Visou o legislador criar “(…) as condições para proceder à renegociação dos contratos entre o Ministério da Educação e as escolas particulares, uma vez que se constata que o financiamento pelo Estado das escolas particulares e cooperativas, através destes contratos, não é tão necessário como era há três décadas. (…)

Estas regras permitem ter um esquema de financiamento mais simples e mais claro, diminuir substancialmente a carga burocrática, reforçar a equidade no tratamento das entidades promotoras do ensino particular e cooperativo e promover a igualdade de oportunidades nas condições de ensino dos alunos abrangidos pelo financiamento.

Refira-se, finalmente, que o presente decreto-lei, ao permitir renegociar os termos de financiamento do ensino particular e cooperativo, traduz um exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos, que ganha particular relevo num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas.”.

Está, pois, em causa o interesse público de permitir ao Estado avaliar e rever o conjunto de contratos celebrados e permitir que os subsídios por ele concedidos às escolas privadas sejam ajustados às reais necessidades - cfr. preâmbulo da Portaria nº 1324-A/2010.

Como foi também expresso neste preâmbulo “num momento de esforço nacional de consolidação e equilíbrio das contas públicas, o novo modelo de financiamento significa um importante exercício de racionalização da gestão dos recursos financeiros públicos. Este esforço é solicitado a todos os portugueses, pelo que o interesse público impõe a reavaliação de subsídios e contratos que assentavam em pressupostos de há 30 anos.”

Donde decorre que foi manifesta a intenção do legislador em aplicar imediatamente aos contratos em curso o novo regime legal, que veio introduzir alterações ao DL nº 553/80.

A questão é saber se essa aplicação imediata é possível.

O acórdão recorrido entendeu que não por o critério excepcional transitório, aplicado na Adenda ao Contrato de Associação aqui em causa, ter sido introduzido no art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010 e não no DL nº 138-C/2010, o que subverteria a hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP

Entendemos não ser assim.

Com efeito, dispôs expressamente o legislador no citado art. 3º do DL nº 138-C/2010, de 28/12, precisamente sob a epígrafe “contratos em vigor”, que os contratos de associação em execução à data da entrada em vigor daquele diploma são renegociados de acordo com as regras nele estabelecidas e respectiva regulamentação.

E, a Portaria nº 1324-A/2010, mais não fez que especificar os critérios que naquele eram genericamente definidos, nomeadamente, na redacção que introduziu ao art. 15º e no seu art. 3º (este visando especificamente os contratos já em vigor). Ou seja, concretizou essa intenção de aplicar a fixação do montante do apoio financeiro de acordo com as novas regras aos contratos em vigor, nos termos definidos no seu art. 16º, nº 1.

Assim, este art. 16º da Portaria nº 1324-A/2010 não introduz qualquer regra inovatória não prevista no DL nº 138-C/2010, não se verificando na regulamentação concretizada por este diploma qualquer infracção da hierarquia dos actos normativos consagrada no art. 112º da CRP.

Estava, pois, nos termos do art. 3º do DL nº 138-C/2010, o Ministro da Educação legalmente autorizado a emitir norma regulamentar destinada à “renegociação” dos contratos de associação que vigoravam à data da entrada em vigor daquele diploma, entre os quais o contrato dos autos.

Ao que acresce que o termo “renegociação” constante desse preceito legal tem que ser entendido e interpretado em consonância com as demais regras especificamente aplicáveis a esse contrato típico. Isto é, naquele contexto concreto o sentido de tal expressão não pode ser tomado literalmente, visto que a fixação do apoio financeiro a conceder pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação está, por força do regime específico aplicável a esse contrato típico, subtraído a qualquer possibilidade de negociação ou renegociação casuística, sendo, antes, por imposição legal, fixado unilateralmente pelo Ministro da Educação.

Fixação unilateral que veio a acontecer, relativamente ao período temporal ora em causa, através da norma transitória do art. 16º, nº 1 da Portaria nº 1324-A/2010, em concretização das alterações legislativas introduzidas pelo DL nº 138C/2010, nomeadamente ao citado art. 15º do DL nº 553/80.

Conclui-se, assim, que a elaboração e envio pela DREC à autora da Adenda ao Contrato de Associação (indicada no ponto 15 dos factos provados), respeitante apenas ao montante do subsídio devido com referência ao período temporal de 1 de Janeiro a 31 de Agosto de 2011, resultou da necessidade de adaptar o contrato em vigor às alterações legislativas ao regime específico do contrato de associação, que, por expressa intenção do legislador, lhe eram imediatamente aplicáveis (as resultantes do DL. nº 138-C/2010 e da Portaria nº 1234-A/2010 que o regulamentou).

Termos em que, o acórdão recorrido ao assim não ter entendido, incorreu no erro de julgamento que o Recorrente lhe imputa.

Nas suas contra-alegações veio a Recorrida ampliar o objecto do recurso, reafirmando que invocou expressamente a inconstitucionalidade do DL nº 138-C/2010, de 28/12, e a inconstitucionalidade / ilegalidade da Portaria nº 1324-A/2010, de 29/12, que renova.

Mais invoca que sendo o contrato de associação um contrato administrativo não tinha a administração o poder de fixar unilateralmente o preço a pagar pela prestação de um serviço de interesse público pelo contraente particular. E que a alteração legislativa efectuada por aqueles diplomas, respaldada na “adenda”, é violadora das legítimas expectativas do contraente particular, que tinha outorgado um contrato com vigência entre 01.09.2010 e 31.08.2011, que previa o pagamento de uma quantia pecuniária, cujo apuramento dependia da execução do próprio contrato. Não legitimando o nº 3 da cláusula 5ª (por lapso refere-se a cláusula 3ª) qualquer alteração superveniente do regime de financiamento das escolas particulares, apenas podendo ser interpretada no sentido de serem aplicáveis ao contrato em causa “as normas que incidissem sobre o ensino particular e cooperativo, vigentes à data da celebração do contrato”.

Violou-se o princípio da protecção da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático, bem como todos os princípios que regem os negócios jurídicos e os contratos em particular.

Tendo o DL nº 138-C/2010 imposto expressamente uma renegociação dos contratos de associação, a “adenda” constituía uma proposta negocial e não uma alteração unilateral do contrato de associação.

Mesmo que se entenda que a “adenda” consubstanciou uma fixação unilateral do preço a pagar, por alteração unilateral ao consensualizado em 12.10.2010, haveria que apurar os desvios financeiros, ordenando a reposição do equilíbrio.

Vejamos.

Quanto às inconstitucionalidades invocadas, a autora no recurso que interpôs da decisão de primeira instância para o TCA Norte alegou e concluiu (cfr. conclusões 4) a 7) do recurso – fls. 291) que o tribunal não decidira a questão expressamente suscitada, pelo que a sentença seria nula por omissão de pronúncia. Não imputou à sentença qualquer erro de julgamento sobre essa matéria ao haver considerado que “esta não é a sede própria para apreciar a pretensa inconstitucionalidade ou ilegalidade daqueles diplomas legais e respetivas normas – cfr. artigo 221º, nº 1 do artigo 223º, e artigo 277º e seguintes da Lei Fundamental, bem como Lei nº 28/82 de 15 de Novembro.”.

O acórdão recorrido conheceu da nulidade invocada referindo, nomeadamente, o seguinte:

“Ora, a inconstitucionalidade desses diplomas legais não foi invocada como questão autónoma a decidir pelo TAF, mas sim como um fundamento, entre outros, de inaplicabilidade desses mesmos diplomas legais à relação jurídica litigiosa, pois foi com base neles que o MEC procedeu à controversa alteração unilateral do contrato de associação com a Autora, cuja legalidade se discute na presente acção.

Quanto muito poderia existir erro de julgamento por imponderação desse argumento, mas nunca nulidade de sentença por omissão de pronúncia.

Mas nem sequer existe omissão de pronúncia sobre esta parte da argumentação da Autora, posto que na sentença se afirma (…).

Ou seja, o Tribunal concluiu de forma deliberada, expressa e legalmente fundamentada pela inadmissibilidade de apreciação nesta sede das inconstitucionalidades suscitadas pela Autora e, deste modo, o que existe não é omissão de pronúncia, causa de nulidade da sentença que radica numa ideia de inércia ou negligência do Tribunal, mas sim outra coisa completamente diversa, que não configura qualquer uma das causas de nulidade legalmente tipificadas.”.

Face a esta pronúncia do acórdão recorrido, e apenas tendo a autora imputado nulidade por omissão de pronúncia à sentença de primeira instância, quanto à matéria das inconstitucionalidades dos diplomas, ao improceder tal nulidade, a sentença transitou em julgado, nessa parte, não podendo essa matéria ser reapreciada em sede de revista, quando também o não foi (face à alegação da recorrente) no recurso de apelação, nem na presente revista, imputando eventual erro de julgamento ao acórdão recorrido ao ter considerado que não havia nulidade da sentença proferida no TAF de Coimbra (cfr. arts. 628º e 636º do CPC).

Termos em que não se conhece das inconstitucionalidades invocadas.

Alega ainda a Recorrida que sendo o contrato de associação um contrato administrativo não tinha a administração o poder de fixar unilateralmente o preço a pagar pela prestação de um serviço de interesse público pelo contraente particular. E que a alteração legislativa efectuada por aqueles diplomas, respaldada na “adenda”, é violadora das legítimas expectativas do contraente particular, que tinha outorgado um contrato com vigência entre 01.09.2010 e 31.08.2011, que previa o pagamento de uma quantia pecuniária, cujo apuramento dependia da execução do próprio contrato, sendo violado o princípio da protecção da confiança.

Com efeito, os contratos de associação são contratos administrativos, visando a prossecução de um fim público e, sobretudo a imediata utilidade pública, submetidos a um regime substantivo de direito público, regulados no citado DL nº 553/80, de 21/11. Sendo que, no domínio do contrato de associação, uma das partes - a escola particular - obriga-se a proporcionar à outra - o Estado - uma colaboração temporária no desempenho de atribuições administrativas (cfr. Sérvulo Correia, in Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, p. 420 e 421).

Pelo facto de o contrato visar um fim público específico, o seu regime jurídico inclui um conjunto de cláusulas não submetidas à vontade das partes, nomeadamente, ao nível dos poderes-deveres da Administração.

Para além dos poderes de autoridade que decorrem do regime geral dos contratos administrativos previsto no CCP (em que se incluem, entre outros, os poderes de dirigir o modo de execução das prestações, a fiscalização do modo de execução do contratos, a modificação unilateral de cláusulas respeitantes ao conteúdo e ao modo de execução das prestações previstas no contrato), resultam ainda da respectiva legislação específica (DL nº 553/80), outros poderes de autoridade, em que se inclui o de fixação do montante do apoio financeiro/subsídio a conceder pelo Ministério da Educação.

Isto é, atenta a natureza e fim do contrato administrativo em causa, sujeito a um regime substantivo de direito público, geral (CCP) e específico (DL nº 553/80), o mesmo está subordinado a normas jurídicas de conteúdo imperativo, que limitam, ou excluem, em alguns aspectos a liberdade negocial e conferem ao contraente público poderes públicos de autoridade, instrumentais à prossecução do interesse público, a exercitar de forma unilateral.

Tal é, claramente, o caso da fixação do apoio financeiro/subsídio a conceder pelo Estado às escolas outorgantes, que sempre foi atribuída, autoritariamente, por imperativo legal (art. 15º, nº 2 do DL nº 553/80), ao ministério responsável pela área da educação, ficando, portanto, subtraída à possibilidade de negociação com os particulares outorgantes dos contratos de associação, contrariamente ao que defende a Recorrida.

O que a mesma aceitou, pois que, do clausulado no contrato de associação celebrado e da expressa sujeição ao regime consagrado nos arts. 14º, 15º e 16º do DL nº 553/80, e no Despacho nº 11082/2008, consta expressamente acordada a aplicação da regulamentação aplicável aos contratos em apreço. Com efeito, consta expressamente no nº 3 da cláusula 5ª do contrato que “os compromissos assumidos por via do presente contrato não invalidam a aplicação das disposições constantes da legislação geral e específica que incide sobre o ensino particular e cooperativo”.

O que significa que a Recorrida se sujeitou por força dessa expressa remissão efectuada no contrato que celebrou, à aplicação do regime legal aplicável ao contrato de associação. Regime legal, este, que veio a sofrer alterações no âmbito da vigência do contrato, na sequência das alterações legislativas introduzidas ao EEPC, pelo DL nº 138-C/2010, designadamente, ao seu art. 15º, nos termos sobreditos.

E, ao contrário do sustentado pela recorrente, essa aplicação imediata não é violadora das suas “legítimas expectativas”, do princípio da confiança e de todos os princípios que regem a interpretação dos negócios jurídicos e dos contratos, em particular.

Desde logo, não se poderia sustentar que a autora tivesse sido surpreendida, vendo frustradas as suas “legítimas expectativas”, com o montante do subsídio que veio a ser fixado para esse período temporal, quando é certo que, aquando da celebração do contrato de associação, ainda não tinha sido fixado o seu valor anual e, por imposição legal, esse valor não era passível de qualquer negociação pelas partes, sendo necessariamente fixado, de forma unilateral, pela Administração, nos termos então previstos no art. 15º, nº 2, do DL nº 553/80.

Acresce que a aplicação imediata das alterações legislativas verificadas, além de não ser proibida por lei (cfr. art. 12º, nº 2, do Código Civil), foi já admitida pelo Tribunal Constitucional, tendo em conta o “princípio da livre revisibilidade das leis”.

Postula este princípio que não há um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal no âmbito de relações jurídicas duradouras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados (cfr. neste sentido os Acórdãos do TC nº 287/90 e 85/2010), dado que o legislador não pode estar impedido de proceder às necessárias alterações legais, mesmo afetando relações jurídicas constituídas, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis.

De acordo com a jurisprudência do TC, no Acórdão nº 85/2010 (p. nº 653/09), seguindo a anterior jurisprudência do Ac. nº 287/90, expendeu-se o seguinte: “(…) sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

a) a afectação das expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda

b) quando não foi ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se aqui ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

Os dois critérios enunciados (…) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.

Este princípio postula, pois, uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da actuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui protecção.

Por isso, disse-se ainda no Acórdão n.º 287/90 (...) que, em princípio, e tendo em conta a autorevisibilidade das leis, «não há (...) um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados»”.

Sendo que “(...) a protecção das alegadas expectativas invocadas pela ora recorrente jamais pode colidir, nem impedir, o funcionamento do princípio da livre revisibilidade das leis. A menos que os requisitos de protecção da confiança, tal como têm sido reconhecidos e aceites na jurisprudência constitucional, estejam integralmente verificados”.

No caso em apreço, tal como já acima se disse, o legislador teve a intenção de aplicar imediatamente aos contratos em curso o novo regime legal, que introduziu alterações ao EEPC, como expressou no art. 3º do DL nº 138-C/2010. Mais não fazendo a subsequente Portaria nº 1324-A/2010, que regulamentar aquele diploma, especificando os critérios que naquele foram genericamente definidos.

Tais alterações foram motivadas e tiveram subjacente o interesse público, de urgente adaptação do anterior regime jurídico à realidade actual e a novas necessidades, enunciadas nos preâmbulos quer do DL nº 138-C/2010, quer da Portaria nº 1324-A/2010.

Assim, a “adenda” mais não faz do que proceder à aplicação da legislação que passou a vigorar, não consubstanciando sequer qualquer modificação unilateral do contrato, efectuada por iniciativa do contraente público, ao abrigo do disposto no art. 302º, al. c) do CCP, mas antes dando cabal cumprimento ao estabelecido nos referidos diplomas. Ou seja, trata-se aqui de uma acto vinculado que, enquanto tal é insusceptível de violar os princípios da confiança e segurança jurídica, por obedecer vinculadamente à lei.

Com efeito, os princípios da confiança e da segurança jurídica apenas relevam autonomamente quando a lei confere à Administração uma margem de autonomia decisória, constituindo um limite material interno ao poder discricionário.

Não é o que se verifica no caso em apreço, no qual o acto foi vinculado, sendo que a violação daqueles princípios resultaria directamente da lei, que o juiz não pode deixar de aplicar, salvo em caso de inconstitucionalidade desta, recusando, então, a sua aplicação (cfr. neste sentido o recente ac. do Pleno deste STA de 25.01.2018, proc. nº 617/14).

Como tal, igualmente, face a essa fixação determinada por diploma legal, mostra-se afastada qualquer possibilidade de reposição do equilíbrio financeiro do contrato, enquanto fundada numa pretensa modificação unilateral do contrato pela Administração enquanto contraente público.

Improcede, consequentemente, o pedido de ampliação do objecto do recurso.

Termos em que, é de revogar o acórdão recorrido por ter incorrido no erro de julgamento que o Recorrente lhe imputa, e de manter a decisão de 1ª instância, procedendo, consequentemente, o recurso e improcedendo o pedido de ampliação da Recorrida.

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e mantendo a decisão do TAF de Coimbra.

Custas pela Recorrida no TCA Norte e neste STA.

Lisboa, 1 de Fevereiro de 2018. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.