047737 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 1 do art.º 40º da Lei n.º 24/84, de 24 de Agosto (Lei da Segurança Social) não afasta a aplicação do n.º 2 do art.º 69º da LPTA no domínio dos litígios da segurança social.

II- Deve convolar-se para o recurso contencioso, nos termos do art.º 265º/2 do CPC e do art.º 40º da LPTA, a petição de acção de reconhecimento de direitos que, no essencial, satisfaça os requisitos estabelecidos pelo art.º 36º da LPTA, tendo o recorrente manifestado essa vontade quando foi ouvido nos termos do art.º 54º da LPTA.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo ( 1ª Subsecção ) do Supremo Tribunal Administrativo

1. A... recorre da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que absolveu da instância, por impropriedade do meio processual, o Serviço Sub-Regional de Braga na acção de reconhecimento de direito que intentara para obter o reconhecimento do direito a prestações do subsídio de doença no período entre 25 de Setembro e 29 de Dezembro de 1999 e a revogação do despacho que a obrigara a restituir a quantia de 56.901$00.

Alega, em síntese, o seguinte:

1. O meio adequado para obter o reconhecimento do direito a prestações sociais é a acção de reconhecimento de direito, subsistindo o n.º 1 do art.º 40º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto como disposição especial que afasta a aplicação do disposto no n.º 2 do art.º 69º da LPTA.

2. Mesmo que se conclua que o meio processual adequado seria o recurso contencioso, as consequências são as previstas no art.º 199º do CPC, ou seja a anulação dos actos praticados que sejam inaproveitáveis e a prática dos actos necessários para que o processo se aproxime, tanto quanto possível, da forma estabelecida por lei.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, por considerar que "nenhum vício vem imputado à decisão recorrida, nem as conclusões da respectiva alegação enunciam qualquer preceito legal violado (de que enferme a decisão)".

2. A recorrente apresentou no TAC do Porto, em 26/10/2000, a petição da presente "acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo" contra o "Serviço Sub-Regional de Braga do Centro Regional de Braga do Centro Regional de Segurança Social do Norte na pessoa do seu Director", concluindo com os pedidos de "A) Ser reconhecido o direito às prestações do subsídio de doença no período compreendido entre 25.09 a 29.12.99" e "B) Ser revogado o despacho da entidade recorrida que obriga a requerente a restituir a quantia de 56.901$00" (Formulou, ainda, o pedido de apoio judiciário, que não está em causa no recurso).

Considerou o despacho recorrido, julgando procedente excepção suscitada liminarmente pelo Ministério Público, que a acção para reconhecimento de direito tem natureza complementar, ou seja, só deve ser usada quando os outros meios processuais típicos não assegurem uma tutela jurisdicional efectiva à pretensão do administrado, neste sentido devendo ser interpretado o n.º 1 do art.º 40º da Lei n.º 24/84 (Lei da Segurança Social).

Sustenta o recorrente que o n.º 1 do art.º 40º da Lei de Bases da Segurança Social contem uma norma especial, tornando inaplicável a regra do n.º 2 do art.º 69º da LPTA.

Efectivamente, a decisão recorrida, embora sem lhe fazer expressa referência, aplicou ao caso o disposto no art.º 69º/2 da LPTA - ou, o que dá no mesmo, procedeu a uma interpretação do artº 40º da Lei 28/84, de 24 de Agosto, mediante integração no quadro sistemático do princípio da tipicidade dos meios processuais no contencioso administrativo, em que é nuclear a norma do nº 2 do artº 69º da LPTA - interpretado com o chamado alcance intermédio, que corresponde a jurisprudência actualmente pacífica deste Supremo Tribunal.

Efectivamente, a interessada obteria plena e não excessivamente onerosa protecção jurisdicional para a sua pretensão se tivesse impugnado o acto administrativo que determinou a cessação do subsídio e impôs a restituição da quantia já recebida, pelo que, suposta a aplicação desta norma ( ou interpretado o nº 1 do artº 40 da Lei nº 24/84 de acordo com ela) nenhuma censura mereceria a decisão recorrida. Assim, resta averiguar se o n.º 1 do art.º 40º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, afasta o disposto no n.º 2 do art.º 69º da LPTA no domínio dos direitos de segurança social.

Dispõe o art.º 40º da Lei de Bases da Segurança Social o seguinte:

(Recurso contencioso)

1- Todo o interessado a quem seja negada uma prestação devida ou a sua inscrição no regime geral poderá recorrer para os tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos.

2- O recurso previsto no número anterior regular-se-á, enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo, pelas normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação dos actos administrativos definitivos e executórios.

3- A lei determinará as situações de prevenção de carência para efeitos de assistência judiciária na fase de recurso contencioso.

Nenhum elemento interpretativo inclina decisivamente no sentido de que foi intenção do legislador afastar, mediante regime especial, as regras gerais do contencioso administrativo neste domínio.

A Lei nº 24/84, ao prever um "recurso contencioso" para reconhecimento dos direitos usa linguagem semelhante à do n.º 3 do art.º 268º da CRP então vigente ( CRP82) que garantia aos interessados "recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios,independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido". Não estando ainda regulada na lei ordinária a tramitação desse meio de plena jurisdição previsto na Constituição, o n.º 2 do art.º 40º da Lei 24/84 manda seguir, no âmbito do reconhecimento de direitos de segurança social, a tramitação do recurso contencioso de anulação. É uma disposição de natureza transitória, para vigorar no domínio do contencioso dos direitos da segurança social "enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo".

Esta reforma do contencioso administrativo ganhou corpo - em matéria de meios processuais, porque no aspecto orgânico a reforma já se iniciara um pouco antes da entrada em vigor da Lei de Bases da Segurança Social com o DL 124/84, de 27 de Abril, que aprovou o ETAF - com o DL 267/85, de 16 de Julho, que aprovou a LPTA. Aquele "recurso" de plena jurisdição previsto na parte final do n.º 3 do art.º 268º da CRP82 veio a ser regulado nos artºs 69º e sgs. da LPTA como acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo.

Com a entrada em vigor da LPTA caducou a norma transitória, na parte em que se ocupava da forma processual de tramitação dos litígios em matéria de segurança social, para passarem a vigorar as regras gerais.

É certo que esta reforma do processo contencioso administrativo foi assumida como "intercalar" no sentido, afirmado no preambulo do diploma, de que se optou então por intervenções legislativas "minimalistas" que permitissem a execução da reforma do contencioso administrativo iniciada com o ETAF sem prejudicarem a realização pausada dos estudos indispensáveis à posterior preparação de um diploma que o regule em novos moldes e com caracter total. Apesar dessa assumida contenção ou prudente modéstia de propósitos, esta foi a primeira reforma do contencioso administrativo, não havendo elementos para excluir a regulação do contencioso de reconhecimento de direitos a que procede da previsão da referida norma transitória da Lei 24/84.

Assim, com a entrada em vigor da LPTA, à acção de reconhecimento de direitos de segurança social passou a ser aplicável o disposto neste diploma quanto à acção de reconhecimento de direitos, nomeadamente a regra de delimitação do uso deste meio processual constante do n.º 2 do art.º 69º.

Tanto basta para julgar improcedente o primeiro fundamento do recurso jurisdicional : inaplicabilidade da regra do n.º 2 do art.º 69º da LPTA.

3. Resta apreciar o outro fundamento do recurso, isto é, saber se, em vez de proferir uma decisão de absolvição da instância ( ou de rejeição, se quisermos aproximar a linguagem da que é característica do recurso contencioso), o juiz deveria ter aplicado o disposto no art.º 199º do CPC quanto ao erro na forma de processo.

Em primeiro lugar, deve salientar-se que o uso da acção de reconhecimento de direito contra o disposto no n.º 2 do art.º 69º da LPTA não integra uma situação de erro na forma do processo em sentido próprio. Pode verificar-se rigorosa correspondência entre a pretensão do interessado (v. gr. o reconhecimento de determinado direito, sem qualquer pretensão anulatória) e o modelo processual abstractamente previsto (: acção de reconhecimento de direito) - o que, em termos de processo civil, afastaria o erro na forma do processo - e ter de rejeitar-se o meio processual por violação do nº 2 do artº 69º da LPTA, pela excepção que por vezes se designa por preterição da "previsão legal de meio preferencial" ou "impropriedade relativa do meio utilizado" ( Cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 1998, pag. 173).

Todavia, esta distinção tem interesse meramente classificatório, sendo de nula relevância para a decisão do caso sujeito. Incumbe ao juiz providenciar pelo suprimento dos pressupostos processuais susceptíveis de sanação, nos termos do art.º 265º do CPC, aplicável ex vi art.º 40º e 1º da LPTA, pelo que a preterição do meio legal preferencial só deverá conduzir a uma decisão imediata de rejeição se não for possível operar a convolação para o meio devido, ainda que com convite à correcção da petição.

Quando ouvida para efeitos do disposto no art.º 54° da LPTA, a recorrente manifestou, subsidiariamente, a vontade de que o processo fosse aproveitado como recurso contencioso se fosse rejeitada a sua argumentação em defesa da idoneidade do meio que utilizara.

Ora, diversamente do que entendeu o despacho judicial em apreciação, esse aproveitamento era possível, porque a petição satisfaz, no essencial, os requisitos da petição de recurso contencioso impostos pelo art.º 36° da LPTA.

Com efeito,

- a recorrente diz, no cabeça1ho da petição que "vem a presente acção como forma de reacção contra a decisão proferida pelo serviço Subregional de Braga do Centro Regional de Segurança Social do Norte que fez cessar os efeitos do subsídio de doença e ordena a restituição de esc. 56.901$00". Esse acto encontra-se documentado através do oficio de fls. 13 ;

- estão também expostos os factos e as razões de direito pelos quais se ataca essa decisão, contendo os artigos 19 a 23 da petição suficiente e clara substanciação dos vícios imputados à decisão impugnada;

- o pedido constante da al. b) é susceptível de recondução à natureza e objecto do recurso contencioso ( art.º 6° da LPTA). A circunstância de se pedir a "revogação" e não a "anulação" do despacho impugnado é imperfeição conceitual que não impede de saber o que a recorrente pretende.

Nestes termos, não deveria o pedido de aproveitamento da petição para recurso contencioso ser indeferido. Antes deveria convidar-se a recorrente à apresentação de nova petição que mais inteiramente se conformasse com o art.º 36° da LPTA, nomeadamente quanto à indicação do meio processual e à identificação do autor do acto recorrido, que ficou prejudicada pela opção da recorrente pela acção para reconhecimento de direito.

Em conclusão: procedem as conclusões 4 e 5 do recurso jurisdicional que, nesta parte, merece provimento.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em

a) negar provimento ao recurso jurisdicional na parte em que o despacho recorrido considera inidónea a acção para o reconhecimento de direito;

b) conceder-Ihe provimento na parte em que o despacho recorrido julgou a petição insusceptível de aproveitamento, revogando-o nessa parte para ser substituído por outro que permita que o processo prossiga como recurso contencioso, se outra razão a tanto não obstar.

Lisboa, 7 de Fevereiro de 2002.

Vítor Gomes - O relator

Azevedo Moreira

Pais Borges