Quem foi o relator do acórdão 32/25.6BEFUN?

O relator foi Marcelo Mendonça, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 32/25.6BEFUN?

O acórdão foi proferido em 25 de setembro de 2025.

32/25.6BEFUN

Texto

I - Relatório. M…, UNIPESSOAL, LDA., doravante Recorrente, que deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (TAF do Funchal) processo cautelar contra a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, doravante Recorrida, identificando como objecto processual a adopção da providência de suspensão da eficácia do acto de autorização para a tomada da posse administrativa de prédio que foi alvo de declaração de utilidade publica (Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 932/2024 de 14 de Novembro), notificado com o agendamento da investidura administrativa na posse do bem expropriado, inconformada que se mostra com a sentença do TAF do Funchal, de 24/03/2025, que decidiu julgar procedente a excepção dilatória de incompetência do tribunal, em razão da matéria, para dirimir o presente processo, e, em consequência, absolver a ora entidade recorrida da instância, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões: “1. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que julgou “o Tribunal Administrativo incompetente, em razão da matéria, para dirimir a presente Providência Cautelar (…).” 2. A competência do tribunal afere-se pelo pedido e causa de pedir, sendo certo que o Recorrente pretende suspender os efeitos do ato administrativo de investidura da posse administrativa da parcela número 3, porquanto o mesmo é anulável por ter violado o artigo 20.º do código das expropriações (“CE”). 3. É precisamente este o busílis do litígio aqui em causa: decidir se estão preenchidos os requisitos, previstos no número 1 do artigo 20.º do CE, para a investidura administrativa, sendo que ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, não se pretende discutir a indemnização. 4. A relação jurídico-administrativa corresponde à relação em que, pelo menos um dos sujeitos é uma entidade pública ou entidade particular no exercício de um poder público, cuja atuação visa a satisfação do interesse público legalmente definido, conforme Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 08.02.2024, processo n.º 45758/21.9YIPRT.L1.S1, sendo que nos presentes autos um dos sujeitos é a Região Autónoma da Madeira, através da Secretaria Regional das Finanças no exercício de um poder público – o da decisão de investidura da posse administração, enquanto prerrogativa da entidade expropriante – com o objetivo de satisfazer o interesse público definido, pelo que duvidas não restam de que estamos perante uma relação jurídico-administrativa, pelo que a competência para conhecer da presente causa sempre caberá aos tribunais administrativos, nos termos do artigo 4.º/1/a) do ETAF. 5. Nos presentes autos está em causa uma relação jurídica administrativa, na esteira do que vem sido defendido pelo Tribunal Constitucional, conforme Acórdão de 11.07.1996, processo n.º 340/95. 6. A manutenção da decisão agora em crise implica que o Recorrente requeira o decretamento de providência cautelar nos tribunais comuns, quando a ação principal de cujo processo cautelar depende deverá ser intentada no tribunal administrativo, pois é essa a jurisdição competente para declarar a invalidade do ato administrativo de investidura de posse administrativa a jurisdição administrativa, e não a jurisdição comum. 7. O Recorrente não conseguirá cumprir o ónus previsto no artigo 371.º, n.º 1 do CPC, pois não poderá intentar a competente ação declarativa. 8. Uma vez que a consequência do não cumprimento do ónus previsto no artigo 371.º, n.º 1 do CPC, com a consequente inutilidade da providência cautelar implicará que o Recorrente fique sem direito a uma tutela jurisdicional efetiva em clara violação do acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa. 9. Como decorre do requerimento inicial, no caso sub judicio não está a indemnização, mas sim o preenchimento - prévio à prolação do ato administrativo de investidura administrativa - dos requisitos legais previstos no número 1 do artigo 20.º do CE, pelo que não há lugar à aplicação do artigo 54.º do CE. 10. Perante todo o exposto, andou mal o Tribunal a quo ao julgar incompetente a jurisdição administrativa para decretar a providência cautelar aqui em causa, pelo que estamos perante uma relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a) do ETAF.” A Recorrida, por seu turno, apresentou contra-alegações, aduzindo as seguintes conclusões: “1- Não é pedida a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública; 2- Nenhum vício foi à DUP imputado; 3- Não se pretende suspender os efeitos da Resolução do Governo Regional; 4- Não se recorreu ao disposto ao regime instituído no art. 20 e seguintes do CE, nem ao fixado no art. 54 desse diploma; 5- Não se reclamou contra quaisquer ilegalidades dos autos procedimentos posteriores à DUP; 6- É manifesta que a competência para dirimir o pretendido no procedimento cautelar é dos Tribunais Comuns.” O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer. Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento. *** II - Delimitação do objecto do recurso. Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento, ou não, por ter julgado procedente a excepção dilatória de incompetência do tribunal, em razão da matéria. *** III - Matéria de facto. A decisão recorrida não fixou qualquer factualidade. *** IV - Fundamentação de Direito. Na parte que aqui importa perscrutar, veja-se a fundamentação de direito explanada na decisão recorrida, transcrevendo-se os seguintes trechos, por serem aqueles que, de modo mais relevante, interessam à decisão do presente recurso: “(…) Assim, para aferir da competência de um tribunal deve atender-se à natureza da pretensão formulada ou do direito para o qual o demandante pretende a tutela jurisdicional e ainda aos factos jurídicos invocados dos quais emerge aquele direito, ou seja, ao pedido e a causa de pedir. Consultando a petição inicial, mas também os demais articulados oferecidos pelas partes, bem como o respetivo procedimento administrativo, bom de ver está que nos encontramos perante um litígio inserido no seio de um processo expropriativo, cuja competência para dirimir conflitos está repartida entre os Tribunais Comuns e Administrativo. E, conforme avançamos já no nosso despacho, a fls. 108 dos autos, a apreciação da pretensão que nos é trazida não é este Tribunal materialmente competente, mas sim o Tribunal Judicial. Pese embora se esteja perante entidades públicas, não nos podemos desviar de em causa estar uma relação jurídica da expropriação por utilidade pública que reveste natureza híbrida: de um lado prende-se com o direito administrativo e de outro liga-se com o direito civil, como in casu. O primeiro, é o que se revela nos procedimentos destinados à declaração da utilidade pública e à sua concretização. Nessa primeira fase, encontramo-nos no domínio das relações jurídicas administrativas. E, quanto aos procedimentos respeitantes à posse administrativa, como na situação que nos é colocada, passa-se à segunda fase, que extravasa o campo do direito público e que tem a ver, nomeadamente, com a determinação do montante concreto da justa indemnização a pagar ao expropriado, de acordo com critérios civilísticos, e onde o expropriante intervém em pé de igualdade com a Entidade Expropriante (cfr. neste sentido entre muitos, Acórdão do STJ de 04.10.2005, processo 2296/05 - 6.ª Secção). A expropriação por utilidade pública, é, como adiantamos, caracterizada pela enunciada natureza mista em que apenas a fase inicial está conectada com o direito administrativo (respeitante à DUP), por estar em causa um ato da administração no uso dos seus poderes públicos. Depois, entramos numa fase que contende com os direitos de propriedade, ou direitos reais ou pessoais de gozo e, portanto, estarão aqui em causa litígios de natureza privada ou “jurídico civil”. Ora, in casu, o Requerente não questiona a declaração de utilidade pública que esteve na base da expropriação da parcela de terreno que indica e que, alegadamente, lhe pertence [aliás assim o afirma expressamente no requerimento a fls. 115 dos autos). Não é pedida a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública, nem nenhum vício lhe é imputado, também nenhum vício é imputado à resolução do Conselho do Governo Regional que autorizou a posse, nem esta é o ato que pretende suspender. Em bom rigor, o Requerente pretende obstar ao ato material jurídico que formaliza a tomada de posse por parte da Entidade Requerida relativamente ao bem expropriado, ou seja, pretende que o Tribunal decrete a não realização do ato de transmissão e, consequente, investidura da Entidade Requerida na posse administrativa da parcela a expropriar descrita na declaração de utilidade pública, cujo regime a lei regula no sub-procedimento da posse administrativa mediante a prática de diversos atos administrativos e atos materiais configurados como condições prévias da utilização do prédio para os fins da expropriação, cfr. artigo 20.º e seguintes do Código de Expropriação (CE). Assim, o Requerente configura o procedimento cautelar baseado no ato de tomada de posse administrativa, assacando-lhe irregularidades/ilegalidades cometidas no procedimento administrativo, violadoras do CE, nomeadamente do artigo 21.º. da CE. Insurgindo-se, assim, quanto à contemporaneidade da justa indemnização com a posse administrativa, alegando, para o efeito, violação dos artigos 30.º e 31.º, ambos do CE. Ademais, há que notar que resulta expressamente do artigo 54.º do CE, sob a epígrafe Reclamação, inserido da subsecção referente à arguição de irregularidades [incluída no capítulo referente a expropriação litigiosa] que: (…) Este artigo refere-se às irregularidades do procedimento administrativo posteriores ao ato administrativo de declaração de utilidade pública da expropriação, já que poderão influenciar o valor da justa indemnização a que os expropriados têm direito pelo ato expropriativo e para esses os Tribunais Comuns são competentes. Assim, para conhecimento de quaisquer ilegalidades no domínio dos atos procedimentais posteriores à declaração de utilidade pública, cabe reclamação para o juiz da comarca da situação dos bens expropriados, sendo, por conseguinte, o Tribunal Comum (Judicial) o competente para as apreciar, bem como as suas consequências, nelas se incluindo a suspensão do ato de posse administrativa, a suspensão do processo expropriativo, bem como o cálculo da indemnização devida (vide, entre outros o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 19.04.2016, Processo 677/16.5T8STS.P1 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 15.03.2012, Processo 08607/12). Tendo presente a pretensão do Requerente, os normativos e a jurisprudência citada, não pode o Tribunal senão concluir que para a apreciação da presente Providência Cautelar não são competentes os Tribunais da Jurisdição Administrativa mas sim os Tribunais Comuns. A incompetência absoluta constitui uma exceção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando, consequentemente, lugar à absolvição da instância da Entidade Requerida (cfr. artigos 89.º, n.º 4, alínea a) do CPTA).” Apreciemos. Está consolidado o entendimento jurisprudencial que a competência material dos tribunais é aferida segundo o contexto da relação material controvertida tal como explanada no articulado inicial, de cujos vectores se destacam a causa de pedir e o pedido do demandante, constando, por exemplo, do acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/02/2018, prolatado no processo sob o n.º 046/17, consultável em www.dgsi.pt, de que o conhecimento da competência material não depende “nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90, A.j. n.º 10/11; Ac. S.T.A. de 9/10/90, A.J. nº 12, pág.26; Ac. S.T.J. de 3/2/87, B.M.J. nº 364/591)”. Refere ainda o mesmo acórdão, citando “M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92)”, que “a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada.”, aludindo ainda que “Constitui jurisprudência pacífica que: “a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a ação é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados” (vide Ac. do STJ, de 14.05.2009).” Retorna-se agora ao caso vertente. Diz a Recorrente que pretende a adopção da providência cautelar de suspensão da eficácia do acto de autorização da tomada da posse administrativa de um prédio que foi alvo de prévia declaração de utilidade publica (Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 932/2024 de 14 de Novembro), medida cautelar que veio apresentar a juízo já na sequência da notificação da data de investidura administrativa na posse do bem, agendada para 29/01/2025, às 10h:00 (cf. artigos 1.º e 2.º do requerimento inicial), atento o previsto no artigo 20.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, do CE. De tais comandos legais resulta que a investidura administrativa na posse dos bens não pode efectivar-se sem que previamente o expropriado tenha sido notificado dos actos de declaração de utilidade pública e de autorização da posse administrativa, com indicação do local, dia e a hora do acto de transmissão da posse, para além da necessidade de ser efectuado o depósito da quantia mencionada no n.º 4 do artigo 10.º em instituição bancária do lugar do domicílio ou sede da entidade expropriante, à ordem do expropriado e dos demais interessados, se aquele e estes forem conhecidos e não houver dúvidas sobre a titularidade dos direitos afectados, e de realizada vistoria ad perpetuam rei memoriam destinada a fixar os elementos de facto susceptíveis de desaparecerem e cujo conhecimento seja de interesse ao julgamento do processo, conforme as alíneas b) e c) do mesmo preceito legal. Fazendo o ponto da situação, numa primeira impressão, resulta do requerimento inicial que a ora Recorrente, com a presente providência cautelar, pretende obstar à posse administrativa do prédio objecto da declaração de utilidade pública, ou seja, de acordo com os termos legais, almeja impedir a “investidura administrativa na posse do bem”. Este é, instrumentalmente, o pedido cautelar formulado pela Recorrente. Se este é o pedido, há que, todavia, dilucidar também a causa de pedir alegada, pois que, a partir desta, igualmente se afere a competência material do tribunal. Tratando-se o caso em apreço de uma providência cautelar, não se pode olvidar que, tendo presente o artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, o requerente cautelar tem o ónus de alegar não só sobre o requisito do “periculum in mora”, mas também sobre o do “fumus boni iuris”. E é do que alega a ora requerente cautelar quanto ao requisito do “fumus boni iuris”, ou seja, dos fundamentos de direito que sustentam o seu pedido, ainda que aduzidos e analisados de modo perfunctório, que vamos descortinar o elemento jurídico a partir do qual decorre a sua pretensão (na sua perspectiva, claro está), ou seja, a causa de pedir. Mas tal causa de pedir, ainda que esgrimida superficialmente no requerimento cautelar, tem que minimamente indiciar a causa de pedir que virá a ser sustentada no processo principal, para que o julgador cautelar percepcione a probabilidade da pretensão a formular na acção principal vir a ser julgada procedente, porquanto, como é consabido, o processo cautelar é sempre instrumental face ao processo principal, conforme dimana do artigo 113.º, n.º 1, do CPTA. Ora, é nesta óptica que falha a Recorrente. Explicando. Uma vez que a Recorrente, como alega, pretende a suspensão da eficácia de um acto administrativo e que a acção principal visará a declaração judicial da invalidade de tal decisão, pese embora não tivesse sido essa a acção que identificou no requerimento cautelar (afirmou, então, que o processo cautelar dependeria de “processo principal de expropriação judicial”), então, de modo coerente, o que seria esperado era que, na explanação do requisito do “fumus boni iuris”, do requerimento inicial emergisse uma clara imputação jurídica, ainda que perfunctória, quanto a vícios intrínsecos ao acto suspendendo (a causa de pedir). Mas não é isso que decorre do requerimento inicial. A Recorrente, para além de aludir a alegadas divergências de área quanto ao prédio expropriado, mas cujo erro imputa ao acto de declaração de utilidade pública e não ao acto ora suspendendo (cf. artigo 9.º do requerimento inicial), no demais, procede a um desvio argumentativo, passando a orientar a sua sustentação de direito quase em exclusivo para a temática da indemnização e seu valor, inferindo-se claramente da exposição vertida no requerimento inicial que, no fundo, a Recorrente o que não se conforma é mesmo com o valor atribuído ao bem a título de indemnização pela expropriação. Ou seja, criando uma aparente conciliação entre o acto suspendendo, o pedido cautelar e a sua correlação com a acção principal, a Recorrente, todavia, mostra efectivamente ao que vem, pois que, radica grande parte do “fumus boni iuris” do meio cautelar não numa real e típica imputação de vícios contra o acto suspendendo, mas sim, e ao fim e ao cabo, no seu efectivo inconformismo quanto ao montante indemnizatório atribuído, o que resulta à saciedade, nomeadamente, do teor dos artigos 57.º a 65.º do requerimento inicial, sobretudo, do modo como termina tal articulado, quando afirma “No caso, a contemporaneidade da justa indemnização com a posse administrativa obriga a nova avaliação do bem a expropriar bem como da atividade comercial que nele se desenvolve, envolvendo necessariamente os danos resultantes da inevitável interrupção dessa atividade, senão mesmo a impossibilidade da sua continuidade, e um tempo necessário a que a expropriada possa deslocar os veículos que comercializa e estão no local parqueados para local adequado.” (cf. artigo 65.º do requerimento inicial). Em resumo, visto o fundamento que, no essencial, a Recorrente aporta ao requisito do “fumus boni iuris”, temos de concluir que o dissídio que verdadeiramente separa a Recorrente da entidade recorrida tem mais a ver, como dissemos, com a discordância face à determinação e fixação da indemnização e da avaliação dos prejuízos decorrentes da expropriação do bem, pois, como acima fizemos notar e advém, por exemplo, do referido artigo 65.º do requerimento inicial, a Recorrente, no fundo, o que pretende mesmo é ainda abrir uma via processual, seja ela qual for, para tentar discutir e incluir no montante da indemnização os valores referentes a danos alegadamente resultantes da interrupção da sua actividade comercial, ou até mesmo da impossibilidade da sua continuidade. Mas não o pode fazer, porém, nos tribunais administrativos. É por isto que a sentença recorrida deve ser confirmada, pois, tal como o julgamento feito pela 1.ª instância, aqui reiteramos que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para sindicar qualquer problemática em torno do valor indemnizatório em matéria de expropriações, ainda que essa temática seja tentada colocar de modo enviesado num tribunal administrativo, como fez agora a Recorrente. Assim tem sido decidido de modo uniforme pelos tribunais superiores, destacando-se, entre outros, o que lapidarmente resulta do acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 27/04/2017, tirado no processo sob o n.º 038/16, consultável em www.dgsi.pt, que, em sumário, entendeu que “É da competência dos tribunais judiciais a ação mediante a qual os autores pretendem o ressarcimento de prejuízos que terão advindo de um processo expropriativo - ocupação temporária de prédios vizinhos não titulados pelo título de declaração de utilidade pública (artigo 18.º CE)”, e ainda o acórdão do mesmo tribunal, de 01/06/2022, prolatado no processo sob o n.º 035/20, também consultável em www.dgsi.pt, do qual dimana o seguinte entendimento: “Cabe aos Tribunais Judiciais a resolução de todos os litígios que se prendam com a determinação e fixação da justa indemnização decorrente da expropriação ou dos prejuízos dela decorrentes.” Neste mesmo sentido, ainda, entre outros, vide o acórdão do STJ, de 01/03/2018, proferido no processo sob o n.º 2592/05.9TMSNT.L2.S1, consultável em www.dgsi.pt, resultando do ponto III do seu sumário o seguinte “Não se questionando o acto expropriativo, mas tão só o valor da indemnização devida por esse acto, a competência radica nos tribunais judiciais (artigos 51º, 54º e 66º, n.º 5, do Código das Expropriações).”. E ainda que se possa perspectivar dos artigos 61.º e 62.º do requerimento inicial uma ténue enunciação de vícios que possam contaminar o acto suspendendo, nomeadamente, no que tem a ver com o citado artigo 20.º, n.º 1, alínea b), do CE, no sentido, como alega a Recorrente, de ter que ser garantido o pagamento da indemnização aquando da posse administrativa, visto que, esta só se efectiva quando for efectuado o depósito bancário, entendemos que, de novo, a sentença recorrida decidiu bem ao ter convocado o regime do artigo 54.º do CE. Expliquemos. É consabido que, em matéria de expropriação, a competência jurisdicional encontra-se repartida entre os tribunais comuns e os tribunais administrativos, cabendo a estes últimos, por norma, a sindicância do acto administrativo declarativo da utilidade pública (DUP – cf. artigo 13.º do CE) do bem a expropriar, pois que, é nesta dimensão que a Administração exerce o seu poder de autoridade, laborando, por isso, num patamar de desigualdade na relação jurídica que estabelece com o particular (exerce o seu ius imperii ao emitir tal DUP). É por isto que, na essência, cabe aos tribunais administrativos o conhecimento das acções cujo objecto seja, precisamente, a impugnação judicial dessa DUP (ou da adopção de providência cautelar contra a eficácia da mesma), ou seja, o litígio que, por excelência, em matéria de expropriação, traduz a tutela de direitos no âmbito de uma relação jurídica administrativa, atento o preconizado no artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do ETAF. Contudo, daí por diante (pós-fase da DUP), em tudo o que estiver relacionado com a restante dinâmica do procedimento de expropriação (à excepção da reversão do bem expropriado – cf. artigo 74.º, n.º 4, do CE), passam a intervir os tribunais comuns, não só para o vector relativo à avaliação do bem e fixação do valor de indemnização, mas também para a resolução de todas as irregularidades que se verifiquem no procedimento administrativo. É isto que resulta do artigo 54.º do CE, que estipula o seguinte: “1 - O expropriado, a entidade expropriante nos casos em que lhe não seja imputável ou os demais interessados podem reclamar, no prazo de 10 dias a contar do seu conhecimento, contra qualquer irregularidade cometida no procedimento administrativo, nomeadamente na convocação ou na realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam, bem como na constituição ou no funcionamento da arbitragem ou nos laudos ou acórdão dos árbitros, designadamente por falta de cumprimento dos prazos fixados na lei, oferecendo logo as provas que tiverem por convenientes e que não constem já do processo. 2 - Recebida a reclamação, o perito ou o árbitro presidente, conforme for o caso, exara informação sobre a tempestividade, os fundamentos e as provas oferecidas, devendo o processo ser remetido pela entidade expropriante ao juiz de direito da comarca da situação dos bens ou da sua maior extensão no prazo de 10 dias a contar da apresentação da reclamação, sob pena de avocação imediata do procedimento pelo tribunal, mediante participação do reclamante, instruída com cópia da reclamação contendo nota de recepção com menção da respectiva data. 3 - O juiz decide com base nas provas oferecidas que entenda úteis à decisão do incidente e nos elementos fornecidos pelo procedimento, podendo solicitar esclarecimentos ou provas complementares. 4 - Sendo a reclamação julgada improcedente, o juiz manda devolver imediatamente o processo de expropriação à entidade expropriante. 5 - No despacho que julgar procedente a reclamação, o juiz indica os actos ou diligências que devem ser repetidos ou reformulados, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 42.º 6 - Da decisão cabe recurso com efeito meramente devolutivo, que sobe com o recurso da decisão final.” (destaques nossos). Repare-se bem que o legislador foi muito claro ao fixar o sentido da lei, ou seja, admite o direito de reclamação contra qualquer irregularidade que haja sido cometida no procedimento administrativo, ou seja, embora indicando na norma situações meramente exemplificativas que possam dar azo a reclamação, admite que contra outras igualmente se possa deduzir impugnação, como a ora dos autos. Atente-se ainda que o mesmo legislador, sem qualquer margem de equívoco, alude a “procedimento administrativo”, isto é, à globalidade do procedimento expropriativo subsequente à DUP, o que, naturalmente, engloba “a sucessão ordenada de actos e formalidades” a esta (DUP) consequentes, tendo presente a noção do n.º 1 do artigo 1.º do CPA. E ainda, de modo evidente, atribui a competência para a apreciação de tais irregularidades subsequentes à DUP ao juiz de direito da comarca, que é como quem diz aos tribunais comuns e não aos tribunais administrativos. Deste modo, seja porque a intenção da Recorrente roça a discussão sobre o montante indemnizatório quanto ao bem expropriado, por o considerar ainda insuficiente, seja porque pretende reagir contra irregularidade cometida no procedimento administrativo (subsequente à DUP), designadamente, com o que se relacione com o acto ou formalidades relativas à investidura administrativa na posse do bem, em qualquer dos casos, sempre serão os tribunais comuns os competentes para conhecer de tais questões e não os tribunais administrativos, como bem decidiu a sentença recorrida. E não diga a Recorrente, como afirmou em conclusão de recurso, que fica sem direito a uma tutela jurisdicional efectiva, em clara violação do acesso ao direito, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, porquanto, o que aqui se verifica não é a coarctação de meio processual “tout court” ou o impedimento absoluto de recurso ao direito ou à tutela jurisdicional, mas, ao invés (e tão-só), a exigência de que a utilização do meio processual, que existe, seja feita no foro judicial correcto, ou seja, na jurisdição comum, atenta a partição de competências em matéria de expropriação entre as duas jurisdições. Acresce dizer que se mostra bem convocado pela sentença recorrida o acórdão deste TCAS, de 15/03/2012, expendido no processo sob o n.º 08607/12, consultável em www.dgsi.pt, que já decidiu questão idêntica, não sendo a circunstância da expropriação em causa nesse processo ter sido declarada com carácter de urgência que retira valia ao acórdão que ora igualmente citamos, pois o entendimento que o mesmo sufragou quanto à questão da (in)competência material dos tribunais administrativos mantém-se inteiramente válido face à similitude do caso em análise. Neste sentido, enfatiza-se, pois, o seguinte excerto desse acórdão: “b) competência dos tribunais judiciais; Embora, como nos diz a doutrina, seja indicutível a natureza administrativa das indemnizações que resultem da imposição de sacrifícios aos particulares por razões de interesse público – o que é o caso -, todavia o CE mantém a litigiosidade da matéria na competência dos tribunais comuns no que respeita à atribuição de indemnizações devidas por expropriação, servidões e requisições administrativas, com ressalva da adjudicação dos bens expropriados quando haja lugar a reversão, nos termos dos artºs 74º e 77º CE e do contencioso impugnatório da DUP que competem à jurisdição administrativa. (2) No caso em apreço e como já se definiu supra, a controvérsia centra-se em actos procedimentais da Recorrida que a Recorrente assaca de violação de disposições do CE no tocante às condições prévias da investidura administrativa na posse dos bens individualizados na DUP e do contraditório para determinação do quantum indemnizatória na fase de expropriação amigável. Ora, no que tange aos actos procedimentais posteriores à DUP o legislador do CE é expresso na atribuição de competência jurisdicional aos tribunais da jurisdição comum. Neste sentido o artº 13º nº 3 CE que determina a caducidade da DUP por violação do prazo de constituição do tribunal arbitral para fixação do quantum indemnizatório, de cuja decisão cabe recurso para os tribunais comuns (artº 38º nº 1 CE), ou inobservância do prazo de remessa do processo ao tribunal da comarca da situação dos bens, uma vez proferido acórdão pelos árbitros e não havendo recurso (artº 51º nº 2 CE), bem como a atribuição de competência em matéria de promoção da arbitragem ao juiz do tribunal da situação dos bens, artº 42º nº 2 CE. Dentro desta lógica o artº 54º nº 2 CE remete para o juiz de direito da comarca da situação dos bens a competência para conhecer das reclamações por “qualquer irregularidade cometida no procedimento administrativo, nomeadamente na convocação ou realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam”, “da constituição ou funcionamento da arbitragem”, “laudos ou acórdãos dos árbitros”, “falta de cumprimento dos prazos fixados na lei”. Ou seja, das ilegalidades no domínio dos actos procedimentais posteriores à emissão da DUP cabe reclamação para o juiz de direito da comarca da situação dos imóveis a expropriar, regime estabelecido no citado artº 54º nº 2 CE; no caso de o interessado pretender o decretamento de uma providência em ordem a acautelar a lesão dum seu direito ou interesse juridicamente protegido, a acção deve, do mesmo modo, ser instaurada no tribunal judicial da situação dos imóveis, tal como a acção principal de que a mesma é instrumental. O que significa que os tribunais administrativos são incompetentes em absoluto para conhecer da providência instaurada, o que implica a absolvição da ora Recorrida da instância, como decidido pelo Tribunal a quo, cfr. artº105º CPC.” Em suma, vistas as conclusões de recurso, nenhum erro de julgamento se pode apontar à sentença recorrida, que, assim, merece inteira confirmação, mais se impondo negar provimento ao recurso. *** Custas a cargo da Recorrente – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º e 189.º do CPTA, 7.º, n.º 2, e 12.º, n.º 2, do RCP. *** Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes: Os litígios em matéria de expropriação que se relacionem com o montante da indemnização e sua fixação e os que se conectam com irregularidades cometidas no procedimento administrativo após a fase de prolação da declaração de utilidade pública, são da competência dos tribunais comuns, sendo de considerar, quanto a tais irregularidades, o disposto no artigo 54.º do CE. *** V - Decisão. Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, confirmar a sentença recorrida. Custas a cargo da Recorrente. Registe e notifique. Lisboa, 25 de Setembro de 2025. Marcelo Mendonça – (Relator) Ana Lameira – (1.ª Adjunta) Marta Cavaleira – (2.ª Adjunta) Voto de vencida Sumariamente, estas são as razões que me levam a não acompanhar a decisão e os fundamentos do acórdão: 1 - Embora se reconheça que a forma como a alegação é efetuada se presta a equívocos, decorre da leitura do requerimento inicial que a Requerente pede, a título principal, a condenação da Região Autónoma da Madeira a “suspender de imediato a posse administrativa da parcela número 3” e que a causa de pedir, relativa à verificação do fumus boni iuris, é relativa às condições de efetivação da posse administrativa, invocando-se, designadamente, a violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do Código das Expropriações e a desrazoabilidade do prazo de efetivação da posse (a convite do tribunal, a Requerente indicou que a ação principal de que dependerá o processo cautelar é a “ação principal que declare a invalidade ou ineficácia da autorização para a posse administrativa do prédio objeto de declaração de utilidade publica (Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 932/2024 de 14 de novembro)”. Isto mesmo foi afirmado na sentença recorrida, inteiramente confirmada pelo acórdão: “Em bom rigor, o Requerente pretende obstar ao ato material jurídico que formaliza a tomada de posse por parte da Entidade Requerida relativamente ao bem expropriado, ou seja, pretende que o Tribunal decrete a não realização do ato de transmissão e, consequente, investidura da Entidade Requerida na posse administrativa da parcela a expropriar descrita na declaração de utilidade pública, cujo regime a lei regula no sub-procedimento da posse administrativa mediante a prática de diversos atos administrativos e atos materiais configurados como condições prévias da utilização do prédio para os fins da expropriação, cfr. artigo 20.º e seguintes do Código de Expropriação (CE). Assim, o Requerente configura o procedimento cautelar baseado no ato de tomada de posse administrativa, assacando-lhe irregularidades/ilegalidades cometidas no procedimento administrativo, violadoras do CE, nomeadamente do artigo 21.º. da CE.» Assim sendo, julgaria competentes os tribunais da jurisdição administrativa, uma vez que com o processo cautelar se visa prevenir a adoção de operações materiais de execução, pela Entidade Administrativa, no exercício do seu poder de autotutela executiva, que a Requerente reputa de ilegais. 2 – Não pode afirmar-se, como faz a sentença recorrida e o acórdão que a confirma inteiramente, que, quanto «aos procedimentos respeitantes à posse administrativa, (…) extravasa o campo do direito público e que tem a ver, nomeadamente, com a determinação do montante concreto da justa indemnização a pagar ao expropriado, de acordo com critérios civilísticos, e onde o expropriante intervém em pé de igualdade com a Entidade Expropriante». A posse administrativa, enquanto mecanismo de autotutela executiva, é, pelo contrário, uma manifestação típica do poder da Administração Pública. 3 – O artigo 54.º do Código da Expropriações, que se insere no capítulo referente à expropriação litigiosa, não tem aplicação quando o que está em questão é aferir da legalidade do ato administrativo que autoriza a posse ou da sua efetivação, ou seja, da legalidade de operações materiais de execução de um ato administrativo, por violação das condições da sua efetivação, designadamente da alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do mesmo Código. A ilegalidade da efetivação da posse não é uma das irregularidades a que se refere este preceito. Nos termos do n.º 2 deste artigo 54.º a reclamação sobre irregularidades é apreciada pelo “perito ou o árbitro presidente, conforme for o caso” que “exara informação sobre a tempestividade, os fundamentos e as provas oferecidas”. Daqui decorre que estas reclamações, como resulta do elenco exemplificativo do n.º 1 do mesmo preceito, só podem ser efetuadas contra irregularidades cometidas no procedimento administrativo, nas fases e trâmites em que intervêm os peritos ou árbitros, não podendo ter por objeto o ato administrativo que autoriza a posse administrativa ou o ato que determina a sua efetivação. 4 - Em suma, subscrevo o entendimento do acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 3 de abril de 2003, Conflito n.º 358 (embora emitido no âmbito do anterior Código das Expropriações e do anterior Código do Procedimento Administrativo, é totalmente transponível para o regime atual): “Na nossa tradição legislativa, em matéria de expropriações, são reconhecidas duas fases, uma primeira dominada pela declaração de utilidade pública da expropriação (DUP), em que são individualizados e concretizados os bens necessários à expropriação cujo fim concreto tem de ser indicado e a tomada de posse administrativa, decorrendo de posição unilateral e autoritária da Administração, concretizada por um ato administrativo, tal como definido pelo art. 120º do CPA, nos termos do art. 10º/2 do CExp/91, jurisdicionalmente sindicável pelos tribunais administrativos. Para além disso, na segunda fase, em todas as questões e litígios referentes à determinação e fixação da justa indemnização devida, sempre foi reconhecida a competência dos tribunais judiciais para o julgamento das questões que a tal fim sejam pertinentes (neste sentido, cf. ac. STA de 27-6-00 - rec. 46.212), uma vez que e tal como foi entendido pelo ac. STA de 7-10-99 - rec. 44.320, em tal fase do processo expropriativo, “as intervenções da entidade pública beneficiária da expropriação não revestem a natureza de atos de autoridade. Os órgãos dos entes públicos, agindo como entidades expropriantes, não surgem perante os interessados no exercício de um jus imperium,” mas com as mesmas armas de qualquer dos restantes intervenientes, limitando-se a propor a compensação que se dispõe a pagar, cabendo ao tribunal a definição do direito, caso não se logre acordo das partes (Este entendimento tem claro e expresso apoio no ac 965/96- p.º 340/95 de 11-7-96 TC, publicado na II série do DR de 23-12-96, pg. 16 687 e doutrina aí citada.).” Marta Cavaleira

Texto Integral

I- Relatório.

M…, UNIPESSOAL, LDA., doravante Recorrente, que deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (TAF do Funchal) processo cautelar contra a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, doravante Recorrida, identificando como objecto processual a adopção da providência de suspensão da eficácia do acto de autorização para a tomada da posse administrativa de prédio que foi alvo de declaração de utilidade publica (Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 932/2024 de 14 de Novembro), notificado com o agendamento da investidura administrativa na posse do bem expropriado, inconformada que se mostra com a sentença do TAF do Funchal, de 24/03/2025, que decidiu julgar procedente a excepção dilatória de incompetência do tribunal, em razão da matéria, para dirimir o presente processo, e, em consequência, absolver a ora entidade recorrida da instância, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões:

“1. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que julgou “o Tribunal Administrativo incompetente, em razão da matéria, para dirimir a presente Providência Cautelar (…).”

2. A competência do tribunal afere-se pelo pedido e causa de pedir, sendo certo que o Recorrente pretende suspender os efeitos do ato administrativo de investidura da posse administrativa da parcela número 3, porquanto o mesmo é anulável por ter violado o artigo 20.º do código das expropriações (“CE”).

3. É precisamente este o busílis do litígio aqui em causa: decidir se estão preenchidos os requisitos, previstos no número 1 do artigo 20.º do CE, para a investidura administrativa, sendo que ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, não se pretende discutir a indemnização.

4. A relação jurídico-administrativa corresponde à relação em que, pelo menos um dos sujeitos é uma entidade pública ou entidade particular no exercício de um poder público, cuja atuação visa a satisfação do interesse público legalmente definido, conforme Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 08.02.2024, processo n.º 45758/21.9YIPRT.L1.S1, sendo que nos presentes autos um dos sujeitos é a Região Autónoma da Madeira, através da Secretaria Regional das Finanças no exercício de um poder público – o da decisão de investidura da posse administração, enquanto prerrogativa da entidade expropriante – com o objetivo de satisfazer o interesse público definido, pelo que duvidas não restam de que estamos perante uma relação jurídico-administrativa, pelo que a competência para conhecer da presente causa sempre caberá aos tribunais administrativos, nos termos do artigo 4.º/1/a) do ETAF.

5. Nos presentes autos está em causa uma relação jurídica administrativa, na esteira do que vem sido defendido pelo Tribunal Constitucional, conforme Acórdão de 11.07.1996, processo n.º 340/95.

6. A manutenção da decisão agora em crise implica que o Recorrente requeira o decretamento de providência cautelar nos tribunais comuns, quando a ação principal de cujo processo cautelar depende deverá ser intentada no tribunal administrativo, pois é essa a jurisdição competente para declarar a invalidade do ato administrativo de investidura de posse administrativa a jurisdição administrativa, e não a jurisdição comum.

7. O Recorrente não conseguirá cumprir o ónus previsto no artigo 371.º, n.º 1 do CPC, pois não poderá intentar a competente ação declarativa.

8. Uma vez que a consequência do não cumprimento do ónus previsto no artigo 371.º, n.º 1 do CPC, com a consequente inutilidade da providência cautelar implicará que o Recorrente fique sem direito a uma tutela jurisdicional efetiva em clara violação do acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.

9. Como decorre do requerimento inicial, no caso sub judicio não está a indemnização, mas sim o preenchimento - prévio à prolação do ato administrativo de investidura administrativa - dos requisitos legais previstos no número 1 do artigo 20.º do CE, pelo que não há lugar à aplicação do artigo 54.º do CE.

10. Perante todo o exposto, andou mal o Tribunal a quo ao julgar incompetente a jurisdição administrativa para decretar a providência cautelar aqui em causa, pelo que estamos perante uma relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a) do ETAF.”

A Recorrida, por seu turno, apresentou contra-alegações, aduzindo as seguintes conclusões:

“1- Não é pedida a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública;

2- Nenhum vício foi à DUP imputado;

3- Não se pretende suspender os efeitos da Resolução do Governo Regional;

4- Não se recorreu ao disposto ao regime instituído no art. 20 e seguintes do CE, nem ao fixado no art. 54 desse diploma;

5- Não se reclamou contra quaisquer ilegalidades dos autos procedimentos posteriores à DUP;

6- É manifesta que a competência para dirimir o pretendido no procedimento cautelar é dos Tribunais Comuns.”

O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.

II- Delimitação do objecto do recurso.

Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento, ou não, por ter julgado procedente a excepção dilatória de incompetência do tribunal, em razão da matéria.

III- Matéria de facto.

A decisão recorrida não fixou qualquer factualidade.

IV- Fundamentação de Direito.

Na parte que aqui importa perscrutar, veja-se a fundamentação de direito explanada na decisão recorrida, transcrevendo-se os seguintes trechos, por serem aqueles que, de modo mais relevante, interessam à decisão do presente recurso:

“(…) Assim, para aferir da competência de um tribunal deve atender-se à natureza da pretensão formulada ou do direito para o qual o demandante pretende a tutela jurisdicional e ainda aos factos jurídicos invocados dos quais emerge aquele direito, ou seja, ao pedido e a causa de pedir.

Consultando a petição inicial, mas também os demais articulados oferecidos pelas partes, bem como o respetivo procedimento administrativo, bom de ver está que nos encontramos perante um litígio inserido no seio de um processo expropriativo, cuja competência para dirimir conflitos está repartida entre os Tribunais Comuns e Administrativo. E, conforme avançamos já no nosso despacho, a fls. 108 dos autos, a apreciação da pretensão que nos é trazida não é este Tribunal materialmente competente, mas sim o Tribunal Judicial.

Pese embora se esteja perante entidades públicas, não nos podemos desviar de em causa estar uma relação jurídica da expropriação por utilidade pública que reveste natureza híbrida: de um lado prende-se com o direito administrativo e de outro liga-se com o direito civil, como in casu. O primeiro, é o que se revela nos procedimentos destinados à declaração da utilidade pública e à sua concretização.

Nessa primeira fase, encontramo-nos no domínio das relações jurídicas administrativas. E, quanto aos procedimentos respeitantes à posse administrativa, como na situação que nos é colocada, passa-se à segunda fase, que extravasa o campo do direito público e que tem a ver, nomeadamente, com a determinação do montante concreto da justa indemnização a pagar ao expropriado, de acordo com critérios civilísticos, e onde o expropriante intervém em pé de igualdade com a Entidade Expropriante (cfr. neste sentido entre muitos, Acórdão do STJ de 04.10.2005, processo 2296/05 - 6.ª Secção).

A expropriação por utilidade pública, é, como adiantamos, caracterizada pela enunciada natureza mista em que apenas a fase inicial está conectada com o direito administrativo (respeitante à DUP), por estar em causa um ato da administração no uso dos seus poderes públicos. Depois, entramos numa fase que contende com os direitos de propriedade, ou direitos reais ou pessoais de gozo e, portanto, estarão aqui em causa litígios de natureza privada ou “jurídico civil”.

Ora, in casu, o Requerente não questiona a declaração de utilidade pública que esteve na base da expropriação da parcela de terreno que indica e que, alegadamente, lhe pertence [aliás assim o afirma expressamente no requerimento a fls. 115 dos autos). Não é pedida a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública, nem nenhum vício lhe é imputado, também nenhum vício é imputado à resolução do Conselho do Governo Regional que autorizou a posse, nem esta é o ato que pretende suspender.

Em bom rigor, o Requerente pretende obstar ao ato material jurídico que formaliza a tomada de posse por parte da Entidade Requerida relativamente ao bem expropriado, ou seja, pretende que o Tribunal decrete a não realização do ato de transmissão e, consequente, investidura da Entidade Requerida na posse administrativa da parcela a expropriar descrita na declaração de utilidade pública, cujo regime a lei regula no sub-procedimento da posse administrativa mediante a prática de diversos atos administrativos e atos materiais configurados como condições prévias da utilização do prédio para os fins da expropriação, cfr. artigo 20.º e seguintes do Código de Expropriação (CE).

Assim, o Requerente configura o procedimento cautelar baseado no ato de tomada de posse administrativa, assacando-lhe irregularidades/ilegalidades cometidas no procedimento administrativo, violadoras do CE, nomeadamente do artigo 21.º. da CE.

Insurgindo-se, assim, quanto à contemporaneidade da justa indemnização com a posse administrativa, alegando, para o efeito, violação dos artigos 30.º e 31.º, ambos do CE.

Ademais, há que notar que resulta expressamente do artigo 54.º do CE, sob a epígrafe Reclamação, inserido da subsecção referente à arguição de irregularidades [incluída no capítulo referente a expropriação litigiosa] que:

(…)

Este artigo refere-se às irregularidades do procedimento administrativo posteriores ao ato administrativo de declaração de utilidade pública da expropriação, já que poderão influenciar o valor da justa indemnização a que os expropriados têm direito pelo ato expropriativo e para esses os Tribunais Comuns são competentes.

Assim, para conhecimento de quaisquer ilegalidades no domínio dos atos procedimentais posteriores à declaração de utilidade pública, cabe reclamação para o juiz da comarca da situação dos bens expropriados, sendo, por conseguinte, o Tribunal Comum (Judicial) o competente para as apreciar, bem como as suas consequências, nelas se incluindo a suspensão do ato de posse administrativa, a suspensão do processo expropriativo, bem como o cálculo da indemnização devida (vide, entre outros o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 19.04.2016, Processo 677/16.5T8STS.P1 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 15.03.2012, Processo 08607/12).

Tendo presente a pretensão do Requerente, os normativos e a jurisprudência citada, não pode o Tribunal senão concluir que para a apreciação da presente Providência Cautelar não são competentes os Tribunais da Jurisdição Administrativa mas sim os Tribunais Comuns.

A incompetência absoluta constitui uma exceção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando, consequentemente, lugar à absolvição da instância da Entidade Requerida (cfr. artigos 89.º, n.º 4, alínea a) do CPTA).”

Apreciemos.

Está consolidado o entendimento jurisprudencial que a competência material dos tribunais é aferida segundo o contexto da relação material controvertida tal como explanada no articulado inicial, de cujos vectores se destacam a causa de pedir e o pedido do demandante, constando, por exemplo, do acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/02/2018, prolatado no processo sob o n.º 046/17, consultável em www.dgsi.pt, de que o conhecimento da competência material não depende “nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90, A.j. n.º 10/11; Ac. S.T.A. de 9/10/90, A.J. nº 12, pág.26; Ac. S.T.J. de 3/2/87, B.M.J. nº 364/591)”.

Refere ainda o mesmo acórdão, citando “M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92)”, que “a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada.”, aludindo ainda que “Constitui jurisprudência pacífica que: “a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a ação é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados” (vide Ac. do STJ, de 14.05.2009).”

Retorna-se agora ao caso vertente.

Diz a Recorrente que pretende a adopção da providência cautelar de suspensão da eficácia do acto de autorização da tomada da posse administrativa de um prédio que foi alvo de prévia declaração de utilidade publica (Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 932/2024 de 14 de Novembro), medida cautelar que veio apresentar a juízo já na sequência da notificação da data de investidura administrativa na posse do bem, agendada para 29/01/2025, às 10h:00 (cf. artigos 1.º e 2.º do requerimento inicial), atento o previsto no artigo 20.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, do CE.

De tais comandos legais resulta que a investidura administrativa na posse dos bens não pode efectivar-se sem que previamente o expropriado tenha sido notificado dos actos de declaração de utilidade pública e de autorização da posse administrativa, com indicação do local, dia e a hora do acto de transmissão da posse, para além da necessidade de ser efectuado o depósito da quantia mencionada no n.º 4 do artigo 10.º em instituição bancária do lugar do domicílio ou sede da entidade expropriante, à ordem do expropriado e dos demais interessados, se aquele e estes forem conhecidos e não houver dúvidas sobre a titularidade dos direitos afectados, e de realizada vistoria ad perpetuam rei memoriam destinada a fixar os elementos de facto susceptíveis de desaparecerem e cujo conhecimento seja de interesse ao julgamento do processo, conforme as alíneas b) e c) do mesmo preceito legal.

Fazendo o ponto da situação, numa primeira impressão, resulta do requerimento inicial que a ora Recorrente, com a presente providência cautelar, pretende obstar à posse administrativa do prédio objecto da declaração de utilidade pública, ou seja, de acordo com os termos legais, almeja impedir a “investidura administrativa na posse do bem”. Este é, instrumentalmente, o pedido cautelar formulado pela Recorrente. Se este é o pedido, há que, todavia, dilucidar também a causa de pedir alegada, pois que, a partir desta, igualmente se afere a competência material do tribunal.

Tratando-se o caso em apreço de uma providência cautelar, não se pode olvidar que, tendo presente o artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, o requerente cautelar tem o ónus de alegar não só sobre o requisito do “periculum in mora”, mas também sobre o do “fumus boni iuris”.

E é do que alega a ora requerente cautelar quanto ao requisito do “fumus boni iuris”, ou seja, dos fundamentos de direito que sustentam o seu pedido, ainda que aduzidos e analisados de modo perfunctório, que vamos descortinar o elemento jurídico a partir do qual decorre a sua pretensão (na sua perspectiva, claro está), ou seja, a causa de pedir. Mas tal causa de pedir, ainda que esgrimida superficialmente no requerimento cautelar, tem que minimamente indiciar a causa de pedir que virá a ser sustentada no processo principal, para que o julgador cautelar percepcione a probabilidade da pretensão a formular na acção principal vir a ser julgada procedente, porquanto, como é consabido, o processo cautelar é sempre instrumental face ao processo principal, conforme dimana do artigo 113.º, n.º 1, do CPTA.

Ora, é nesta óptica que falha a Recorrente. Explicando. Uma vez que a Recorrente, como alega, pretende a suspensão da eficácia de um acto administrativo e que a acção principal visará a declaração judicial da invalidade de tal decisão, pese embora não tivesse sido essa a acção que identificou no requerimento cautelar (afirmou, então, que o processo cautelar dependeria de “processo principal de expropriação judicial”), então, de modo coerente, o que seria esperado era que, na explanação do requisito do “fumus boni iuris”, do requerimento inicial emergisse uma clara imputação jurídica, ainda que perfunctória, quanto a vícios intrínsecos ao acto suspendendo (a causa de pedir).

Mas não é isso que decorre do requerimento inicial. A Recorrente, para além de aludir a alegadas divergências de área quanto ao prédio expropriado, mas cujo erro imputa ao acto de declaração de utilidade pública e não ao acto ora suspendendo (cf. artigo 9.º do requerimento inicial), no demais, procede a um desvio argumentativo, passando a orientar a sua sustentação de direito quase em exclusivo para a temática da indemnização e seu valor, inferindo-se claramente da exposição vertida no requerimento inicial que, no fundo, a Recorrente o que não se conforma é mesmo com o valor atribuído ao bem a título de indemnização pela expropriação.

Ou seja, criando uma aparente conciliação entre o acto suspendendo, o pedido cautelar e a sua correlação com a acção principal, a Recorrente, todavia, mostra efectivamente ao que vem, pois que, radica grande parte do “fumus boni iuris” do meio cautelar não numa real e típica imputação de vícios contra o acto suspendendo, mas sim, e ao fim e ao cabo, no seu efectivo inconformismo quanto ao montante indemnizatório atribuído, o que resulta à saciedade, nomeadamente, do teor dos artigos 57.º a 65.º do requerimento inicial, sobretudo, do modo como termina tal articulado, quando afirma “No caso, a contemporaneidade da justa indemnização com a posse administrativa obriga a nova avaliação do bem a expropriar bem como da atividade comercial que nele se desenvolve, envolvendo necessariamente os danos resultantes da inevitável interrupção dessa atividade, senão mesmo a impossibilidade da sua continuidade, e um tempo necessário a que a expropriada possa deslocar os veículos que comercializa e estão no local parqueados para local adequado.” (cf. artigo 65.º do requerimento inicial).

Em resumo, visto o fundamento que, no essencial, a Recorrente aporta ao requisito do “fumus boni iuris”, temos de concluir que o dissídio que verdadeiramente separa a Recorrente da entidade recorrida tem mais a ver, como dissemos, com a discordância face à determinação e fixação da indemnização e da avaliação dos prejuízos decorrentes da expropriação do bem, pois, como acima fizemos notar e advém, por exemplo, do referido artigo 65.º do requerimento inicial, a Recorrente, no fundo, o que pretende mesmo é ainda abrir uma via processual, seja ela qual for, para tentar discutir e incluir no montante da indemnização os valores referentes a danos alegadamente resultantes da interrupção da sua actividade comercial, ou até mesmo da impossibilidade da sua continuidade.

Mas não o pode fazer, porém, nos tribunais administrativos. É por isto que a sentença recorrida deve ser confirmada, pois, tal como o julgamento feito pela 1.ª instância, aqui reiteramos que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para sindicar qualquer problemática em torno do valor indemnizatório em matéria de expropriações, ainda que essa temática seja tentada colocar de modo enviesado num tribunal administrativo, como fez agora a Recorrente.

Assim tem sido decidido de modo uniforme pelos tribunais superiores, destacando-se, entre outros, o que lapidarmente resulta do acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 27/04/2017, tirado no processo sob o n.º 038/16, consultável em www.dgsi.pt, que, em sumário, entendeu que “É da competência dos tribunais judiciais a ação mediante a qual os autores pretendem o ressarcimento de prejuízos que terão advindo de um processo expropriativo - ocupação temporária de prédios vizinhos não titulados pelo título de declaração de utilidade pública (artigo 18.º CE)”, e ainda o acórdão do mesmo tribunal, de 01/06/2022, prolatado no processo sob o n.º 035/20, também consultável em www.dgsi.pt, do qual dimana o seguinte entendimento: “Cabe aos Tribunais Judiciais a resolução de todos os litígios que se prendam com a determinação e fixação da justa indemnização decorrente da expropriação ou dos prejuízos dela decorrentes.”

Neste mesmo sentido, ainda, entre outros, vide o acórdão do STJ, de 01/03/2018, proferido no processo sob o n.º 2592/05.9TMSNT.L2.S1, consultável em www.dgsi.pt, resultando do ponto III do seu sumário o seguinte “Não se questionando o acto expropriativo, mas tão só o valor da indemnização devida por esse acto, a competência radica nos tribunais judiciais (artigos 51º, 54º e 66º, n.º 5, do Código das Expropriações).”.

E ainda que se possa perspectivar dos artigos 61.º e 62.º do requerimento inicial uma ténue enunciação de vícios que possam contaminar o acto suspendendo, nomeadamente, no que tem a ver com o citado artigo 20.º, n.º 1, alínea b), do CE, no sentido, como alega a Recorrente, de ter que ser garantido o pagamento da indemnização aquando da posse administrativa, visto que, esta só se efectiva quando for efectuado o depósito bancário, entendemos que, de novo, a sentença recorrida decidiu bem ao ter convocado o regime do artigo 54.º do CE.

Expliquemos.

É consabido que, em matéria de expropriação, a competência jurisdicional encontra-se repartida entre os tribunais comuns e os tribunais administrativos, cabendo a estes últimos, por norma, a sindicância do acto administrativo declarativo da utilidade pública (DUP – cf. artigo 13.º do CE) do bem a expropriar, pois que, é nesta dimensão que a Administração exerce o seu poder de autoridade, laborando, por isso, num patamar de desigualdade na relação jurídica que estabelece com o particular (exerce o seu ius imperii ao emitir tal DUP). É por isto que, na essência, cabe aos tribunais administrativos o conhecimento das acções cujo objecto seja, precisamente, a impugnação judicial dessa DUP (ou da adopção de providência cautelar contra a eficácia da mesma), ou seja, o litígio que, por excelência, em matéria de expropriação, traduz a tutela de direitos no âmbito de uma relação jurídica administrativa, atento o preconizado no artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do ETAF.

Contudo, daí por diante (pós-fase da DUP), em tudo o que estiver relacionado com a restante dinâmica do procedimento de expropriação (à excepção da reversão do bem expropriado – cf. artigo 74.º, n.º 4, do CE), passam a intervir os tribunais comuns, não só para o vector relativo à avaliação do bem e fixação do valor de indemnização, mas também para a resolução de todas as irregularidades que se verifiquem no procedimento administrativo.

É isto que resulta do artigo 54.º do CE, que estipula o seguinte:

“1- O expropriado, a entidade expropriante nos casos em que lhe não seja imputável ou os demais interessados podem reclamar, no prazo de 10 dias a contar do seu conhecimento, contra qualquer irregularidade cometida no procedimento administrativo, nomeadamente na convocação ou na realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam, bem como na constituição ou no funcionamento da arbitragem ou nos laudos ou acórdão dos árbitros, designadamente por falta de cumprimento dos prazos fixados na lei, oferecendo logo as provas que tiverem por convenientes e que não constem já do processo.

2- Recebida a reclamação, o perito ou o árbitro presidente, conforme for o caso, exara informação sobre a tempestividade, os fundamentos e as provas oferecidas, devendo o processo ser remetido pela entidade expropriante ao juiz de direito da comarca da situação dos bens ou da sua maior extensão no prazo de 10 dias a contar da apresentação da reclamação, sob pena de avocação imediata do procedimento pelo tribunal, mediante participação do reclamante, instruída com cópia da reclamação contendo nota de recepção com menção da respectiva data.

3- O juiz decide com base nas provas oferecidas que entenda úteis à decisão do incidente e nos elementos fornecidos pelo procedimento, podendo solicitar esclarecimentos ou provas complementares.

4- Sendo a reclamação julgada improcedente, o juiz manda devolver imediatamente o processo de expropriação à entidade expropriante.

5- No despacho que julgar procedente a reclamação, o juiz indica os actos ou diligências que devem ser repetidos ou reformulados, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 42.º

6- Da decisão cabe recurso com efeito meramente devolutivo, que sobe com o recurso da decisão final.” (destaques nossos).

Repare-se bem que o legislador foi muito claro ao fixar o sentido da lei, ou seja, admite o direito de reclamação contra qualquer irregularidade que haja sido cometida no procedimento administrativo, ou seja, embora indicando na norma situações meramente exemplificativas que possam dar azo a reclamação, admite que contra outras igualmente se possa deduzir impugnação, como a ora dos autos. Atente-se ainda que o mesmo legislador, sem qualquer margem de equívoco, alude a “procedimento administrativo”, isto é, à globalidade do procedimento expropriativo subsequente à DUP, o que, naturalmente, engloba “a sucessão ordenada de actos e formalidades” a esta (DUP) consequentes, tendo presente a noção do n.º 1 do artigo 1.º do CPA. E ainda, de modo evidente, atribui a competência para a apreciação de tais irregularidades subsequentes à DUP ao juiz de direito da comarca, que é como quem diz aos tribunais comuns e não aos tribunais administrativos.

Deste modo, seja porque a intenção da Recorrente roça a discussão sobre o montante indemnizatório quanto ao bem expropriado, por o considerar ainda insuficiente, seja porque pretende reagir contra irregularidade cometida no procedimento administrativo (subsequente à DUP), designadamente, com o que se relacione com o acto ou formalidades relativas à investidura administrativa na posse do bem, em qualquer dos casos, sempre serão os tribunais comuns os competentes para conhecer de tais questões e não os tribunais administrativos, como bem decidiu a sentença recorrida.

E não diga a Recorrente, como afirmou em conclusão de recurso, que fica sem direito a uma tutela jurisdicional efectiva, em clara violação do acesso ao direito, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, porquanto, o que aqui se verifica não é a coarctação de meio processual “tout court” ou o impedimento absoluto de recurso ao direito ou à tutela jurisdicional, mas, ao invés (e tão-só), a exigência de que a utilização do meio processual, que existe, seja feita no foro judicial correcto, ou seja, na jurisdição comum, atenta a partição de competências em matéria de expropriação entre as duas jurisdições.

Acresce dizer que se mostra bem convocado pela sentença recorrida o acórdão deste TCAS, de 15/03/2012, expendido no processo sob o n.º 08607/12, consultável em www.dgsi.pt, que já decidiu questão idêntica, não sendo a circunstância da expropriação em causa nesse processo ter sido declarada com carácter de urgência que retira valia ao acórdão que ora igualmente citamos, pois o entendimento que o mesmo sufragou quanto à questão da (in)competência material dos tribunais administrativos mantém-se inteiramente válido face à similitude do caso em análise.

Neste sentido, enfatiza-se, pois, o seguinte excerto desse acórdão:

“b) competência dos tribunais judiciais;

Embora, como nos diz a doutrina, seja indicutível a natureza administrativa das indemnizações que resultem da imposição de sacrifícios aos particulares por razões de interesse público – o que é o caso -, todavia o CE mantém a litigiosidade da matéria na competência dos tribunais comuns no que respeita à atribuição de indemnizações devidas por expropriação, servidões e requisições administrativas, com ressalva da adjudicação dos bens expropriados quando haja lugar a reversão, nos termos dos artºs 74º e 77º CE e do contencioso impugnatório da DUP que competem à jurisdição administrativa. (2)

No caso em apreço e como já se definiu supra, a controvérsia centra-se em actos procedimentais da Recorrida que a Recorrente assaca de violação de disposições do CE no tocante às condições prévias da investidura administrativa na posse dos bens individualizados na DUP e do contraditório para determinação do quantum indemnizatória na fase de expropriação amigável.

Ora, no que tange aos actos procedimentais posteriores à DUP o legislador do CE é expresso na atribuição de competência jurisdicional aos tribunais da jurisdição comum.

Neste sentido o artº 13º nº 3 CE que determina a caducidade da DUP por violação do prazo de constituição do tribunal arbitral para fixação do quantum indemnizatório, de cuja decisão cabe recurso para os tribunais comuns (artº 38º nº 1 CE), ou inobservância do prazo de remessa do processo ao tribunal da comarca da situação dos bens, uma vez proferido acórdão pelos árbitros e não havendo recurso (artº 51º nº 2 CE), bem como a atribuição de competência em matéria de promoção da arbitragem ao juiz do tribunal da situação dos bens, artº 42º nº 2 CE.

Dentro desta lógica o artº 54º nº 2 CE remete para o juiz de direito da comarca da situação dos bens a competência para conhecer das reclamações por “qualquer irregularidade cometida no procedimento administrativo, nomeadamente na convocação ou realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam”, “da constituição ou funcionamento da arbitragem”, “laudos ou acórdãos dos árbitros”, “falta de cumprimento dos prazos fixados na lei”.

Ou seja, das ilegalidades no domínio dos actos procedimentais posteriores à emissão da DUP cabe reclamação para o juiz de direito da comarca da situação dos imóveis a expropriar, regime estabelecido no citado artº 54º nº 2 CE; no caso de o interessado pretender o decretamento de uma providência em ordem a acautelar a lesão dum seu direito ou interesse juridicamente protegido, a acção deve, do mesmo modo, ser instaurada no tribunal judicial da situação dos imóveis, tal como a acção principal de que a mesma é instrumental.

O que significa que os tribunais administrativos são incompetentes em absoluto para conhecer da providência instaurada, o que implica a absolvição da ora Recorrida da instância, como decidido pelo Tribunal a quo, cfr. artº105º CPC.”

Em suma, vistas as conclusões de recurso, nenhum erro de julgamento se pode apontar à sentença recorrida, que, assim, merece inteira confirmação, mais se impondo negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da Recorrente – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º e 189.º do CPTA, 7.º, n.º 2, e 12.º, n.º 2, do RCP.

Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:

Os litígios em matéria de expropriação que se relacionem com o montante da indemnização e sua fixação e os que se conectam com irregularidades cometidas no procedimento administrativo após a fase de prolação da declaração de utilidade pública, são da competência dos tribunais comuns, sendo de considerar, quanto a tais irregularidades, o disposto no artigo 54.º do CE.

V- Decisão.

Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 25 de Setembro de 2025.

Marcelo Mendonça – (Relator)

Ana Lameira – (1.ª Adjunta)

Marta Cavaleira – (2.ª Adjunta)

Voto de vencida

Sumariamente, estas são as razões que me levam a não acompanhar a decisão e os fundamentos do acórdão:

1- Embora se reconheça que a forma como a alegação é efetuada se presta a equívocos, decorre da leitura do requerimento inicial que a Requerente pede, a título principal, a condenação da Região Autónoma da Madeira a “suspender de imediato a posse administrativa da parcela número 3” e que a causa de pedir, relativa à verificação do fumus boni iuris, é relativa às condições de efetivação da posse administrativa, invocando-se, designadamente, a violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do Código das Expropriações e a desrazoabilidade do prazo de efetivação da posse (a convite do tribunal, a Requerente indicou que a ação principal de que dependerá o processo cautelar é a “ação principal que declare a invalidade ou ineficácia da autorização para a posse administrativa do prédio objeto de declaração de utilidade publica (Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 932/2024 de 14 de novembro)”.

Isto mesmo foi afirmado na sentença recorrida, inteiramente confirmada pelo acórdão: “Em bom rigor, o Requerente pretende obstar ao ato material jurídico que formaliza a tomada de posse por parte da Entidade Requerida relativamente ao bem expropriado, ou seja, pretende que o Tribunal decrete a não realização do ato de transmissão e, consequente, investidura da Entidade Requerida na posse administrativa da parcela a expropriar descrita na declaração de utilidade pública, cujo regime a lei regula no sub-procedimento da posse administrativa mediante a prática de diversos atos administrativos e atos materiais configurados como condições prévias da utilização do prédio para os fins da expropriação, cfr. artigo 20.º e seguintes do Código de Expropriação (CE).

Assim sendo, julgaria competentes os tribunais da jurisdição administrativa, uma vez que com o processo cautelar se visa prevenir a adoção de operações materiais de execução, pela Entidade Administrativa, no exercício do seu poder de autotutela executiva, que a Requerente reputa de ilegais.

2- Não pode afirmar-se, como faz a sentença recorrida e o acórdão que a confirma inteiramente, que, quanto «aos procedimentos respeitantes à posse administrativa, (…) extravasa o campo do direito público e que tem a ver, nomeadamente, com a determinação do montante concreto da justa indemnização a pagar ao expropriado, de acordo com critérios civilísticos, e onde o expropriante intervém em pé de igualdade com a Entidade Expropriante». A posse administrativa, enquanto mecanismo de autotutela executiva, é, pelo contrário, uma manifestação típica do poder da Administração Pública.

3- O artigo 54.º do Código da Expropriações, que se insere no capítulo referente à expropriação litigiosa, não tem aplicação quando o que está em questão é aferir da legalidade do ato administrativo que autoriza a posse ou da sua efetivação, ou seja, da legalidade de operações materiais de execução de um ato administrativo, por violação das condições da sua efetivação, designadamente da alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do mesmo Código.

A ilegalidade da efetivação da posse não é uma das irregularidades a que se refere este preceito. Nos termos do n.º 2 deste artigo 54.º a reclamação sobre irregularidades é apreciada pelo “perito ou o árbitro presidente, conforme for o caso” que “exara informação sobre a tempestividade, os fundamentos e as provas oferecidas”. Daqui decorre que estas reclamações, como resulta do elenco exemplificativo do n.º 1 do mesmo preceito, só podem ser efetuadas contra irregularidades cometidas no procedimento administrativo, nas fases e trâmites em que intervêm os peritos ou árbitros, não podendo ter por objeto o ato administrativo que autoriza a posse administrativa ou o ato que determina a sua efetivação.

4- Em suma, subscrevo o entendimento do acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 3 de abril de 2003, Conflito n.º 358 (embora emitido no âmbito do anterior Código das Expropriações e do anterior Código do Procedimento Administrativo, é totalmente transponível para o regime atual):

“Na nossa tradição legislativa, em matéria de expropriações, são reconhecidas duas fases, uma primeira dominada pela declaração de utilidade pública da expropriação (DUP), em que são individualizados e concretizados os bens necessários à expropriação cujo fim concreto tem de ser indicado e a tomada de posse administrativa, decorrendo de posição unilateral e autoritária da Administração, concretizada por um ato administrativo, tal como definido pelo art. 120º do CPA, nos termos do art. 10º/2 do CExp/91, jurisdicionalmente sindicável pelos tribunais administrativos.

Para além disso, na segunda fase, em todas as questões e litígios referentes à determinação e fixação da justa indemnização devida, sempre foi reconhecida a competência dos tribunais judiciais para o julgamento das questões que a tal fim sejam pertinentes (neste sentido, cf. ac. STA de 27-6-00 - rec. 46.212), uma vez que e tal como foi entendido pelo ac. STA de 7-10-99 - rec. 44.320, em tal fase do processo expropriativo, “as intervenções da entidade pública beneficiária da expropriação não revestem a natureza de atos de autoridade. Os órgãos dos entes públicos, agindo como entidades expropriantes, não surgem perante os interessados no exercício de um jus imperium,” mas com as mesmas armas de qualquer dos restantes intervenientes, limitando-se a propor a compensação que se dispõe a pagar, cabendo ao tribunal a definição do direito, caso não se logre acordo das partes (Este entendimento tem claro e expresso apoio no ac 965/96- p.º 340/95 de 11-7-96 TC, publicado na II série do DR de 23-12-96, pg. 16 687 e doutrina aí citada.).”

Marta Cavaleira