14/2018 1.ª S/SS - Tribunal de Contas

1. De acordo com o disposto no artigo 5.º, n.º 1, da LCPA «os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis». 2. Sob pena de nulidade, «nenhum compromisso pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as seguintes condições: a) verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos termos da lei; b) registado no sistema informático de apoio à execução orçamental; c) emitido um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente» (artigo 7.º, n.º 3, Decreto-Lei n.º 127/2012). 3. No âmbito dos contratos com duração limitada ao ano civil, a assunção deve ser «efetuada pelo seu valor integral aquando da outorga do respetivo contrato, emissão da ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente» (artigo 8.º, n.º 1, Decreto-Lei n.º 127/2012). 4. No caso em apreço, a despesa gerada pelo contrato no momento em que foi inscrito o compromisso não podia ser assegurada por fundos disponíveis positivos. 5. A violação das normas previstas nas disposições conjugadas dos n.ºs 1 e 3 do artigo 5.º da LCPA e nos artigos 7.º, n.ºs 2 e 3, e 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 172/2012, as quais têm natureza financeira, geram a nulidade do contrato (bem como da respetiva adenda), o que implica a recusa do visto por força do disposto no artigo 44.º, n.º 1, alíneas a) e b), da LOPTC.

Secção: 1.ªS/SS Data: 20/03/2018 Processo: 309/2018 Relator: Conselheiro Paulo Dá Mesquita Mantido pelo Acórdão nº 10/2018 - PL, de 29/05/2018, proferido no Recurso nº 12/2018 – 1ªS Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1.ª Secção: RELATÓRIO O Hospital Distrital de Santarém, EPE (HDS) remeteu ao Tribunal de Contas (TdC), para efeitos de fiscalização prévia, o contrato de prestação de serviços de fornecimento de alimentação, celebrado em 18-1-2018 entre essa entidade e a Gertal - Companhia Geral de Restaurantes e Alimentação, SA (GERTAL), pelo valor global de € 1.035.876,71, o qual, depois de recebido no Departamento de Controlo Prévio e Concomitante (DECOP) do TdC, foi objeto de devoluções para informação complementar. FUNDAMENTAÇÃO FACTOS PROVADOS Com relevo para a decisão de fiscalização prévia consideram-se provados os seguintes factos: O contrato celebrado entre o CHSJ e a GERTAL em 18-1-2018: Tem por objeto prestação de serviços de fornecimento de alimentação; Apresenta o encargo global de € 1.035.876,71; De acordo com a cláusula quinta, n.º 5, esse encargo será suportado de acordo com o compromisso n.º 49. Iniciou a produção de efeitos em 1-1-2018. O contrato foi remetido pela entidade requerente para fiscalização prévia pelo TdC em 30-1-2018 tendo dado entrada em 31-1-2018. No processo n.º 473/2017 (procedimento de ajuste direto), relativo a contrato de fornecimento de refeições a doentes e pessoal celebrado pelo HPS com a GERTAL (datado de 18/01/2017, valor de € 953.745,81), o contrato foi visado por decisão de 13-4-2017, tendo sido formulada a seguinte recomendação: «1. Futuramente, deve ser dado rigoroso cumprimento ao prazo estabelecido no artigo 81º , n.º 2, da Lei 98/97 , de 26.8; 2. Ainda, em procedimentos futuros, a entidade adjudicante providenciará no sentido de evitar a atribuição de eficácia retroativa aos contratos, adotando, para tanto, planeamento adequado.» O contrato objeto dos presentes autos foi celebrado na sequência de deliberação do Conselho de Administração do HDS de 10-1-2018, tendo sido outorgado na sequência de procedimento de ajuste direto enquadrado, pelo HDS, na alínea a) do n.º1 do artigo 27.º do Código dos Contratos Públicos (CCP). O compromisso n.º 49, no montante de € 1.170.540,78, foi registado eletronicamente em 9-1-2018, altura em que, de acordo com o teor da informação de controlo de fundos disponíveis, antes da assunção do compromisso o valor de fundos disponíveis seria de - € 55.494.027,92, passando, após a assunção do compromisso em apreço a ser de - € 56.664.568,70, isto é, fundos disponíveis negativos em montante superior a 56 milhões de euros. Foi outorgada em 28-2-2018 uma adenda ao contrato sem impacto no valor global do mesmo nem nos respetivos documentos financeiros. MOTIVAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO O julgamento sobre a matéria de facto baseou-se na prova documental fornecida pela entidade fiscalizada e nas respetivas omissões (supra §§ 1 e 2), impondo-se destacar que: A entidade fiscalizada tem o ónus de alegar e provar o preenchimento dos requisitos legais para obtenção do visto, atento o disposto no artigo 81.º, n.º 1, da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) aprovada pela Lei 98/97 , de 26-8 , e as instruções constantes da Resolução n.º 14/2011 do Tribunal de Contas , aprovada ao abrigo do artigo 77.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC e os respetivos encargos instrutórios decorrentes do conteúdo das devoluções determinadas pelo DECOP e pelo TdC, com suporte no disposto no artigo 81.º, n.º 1, da LOPTC. Os deveres da entidade fiscalizada, poderes de cognição e deveres de gestão processual do tribunal, princípios da cooperação, boa-fé processual e critérios que se devem observar em casos de dúvida são, ainda, conformados pelo disposto nas normas dos artigos 5.º a 8.º , 414.º , 417.º , n.º 2, do Código de Processo Civil (ex vi artigo 80.º da LOPTC) — complexo normativo interpretado à luz da natureza do presente processo jurisdicional, que não prevê produção oficiosa de meios de prova, não compreende qualquer auditoria ou investigação direta do tribunal sobre ficheiros e arquivos (em suporte digital e papel) existentes nos serviços daquela entidade, sendo as inferências judiciais confinadas teleologicamente pela arquitetura procedimental e substantiva da fiscalização prévia. ENQUADRAMENTO JURÍDICO A principal questão jurídica suscitada no presente caso reporta-se às estatuições e força imperativa da norma do artigo 5.º da lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso das entidades públicas (LCPA) aprovada pela Lei n.º 8/2012 , de 21 de fevereiro , em articulação com o regime de fiscalização prévia dos contratos pelo TdC, em particular os fundamentos para recusa de visto previstos no artigo 44.º, n.º 3, alíneas a) e b), da LOPTC. O contrato objeto de fiscalização prévia, de acordo com o respetivo clausulado e com o que foi reconhecido pela entidade adjudicante, produziu efeitos retroativos (cf. supra § 2.1), e foi remetido para fiscalização prévia decorridos 30 dias sobre o início de produção de efeitos (supra § 2.2), apesar de recomendação anterior do TdC para ser atendido o disposto no artigo 81.º, n.º 2, da LOPTC. Esses factos suscitam a eventualidade da prática de infrações financeiras em face do disposto, nomeadamente, nos artigos 45.º, n. os 4 e 5, e 65.º, n.º 1, alíneas h) e j) da LOPTC, problemática que, contudo, não será apreciada nesta sede, por força dos fins da fiscalização prévia pelo TdC de contratos e pelos cânones metodológicos e processuais conformadores deste controlo (artigos 5.º, n.º 1, alínea c), 44.º, 46.º, 81.º, 82.º e 84.º da LOPTC). A interpretação das regras financeiras centrais no enquadramento jurídico do presente caso é conformada por duas categorias conceptuais com direta regulação legal: Compromissos para efeitos da LCPA que são as «obrigações de efetuar pagamentos a terceiros em contrapartida do fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições» (artigo 3.º, alínea a), da LCPA). Fundos dis oníveis para efeitos da LCPA constituídos «pelas verbas disponíveis a muito curto prazo, que incluem, quando aplicável e desde que não tenham sido comprometidos ou gastos: a) a dotação corrigida líquida de cativos, relativa aos três meses seguintes; b) as transferências ou subsídios com origem no Orçamento do Estado, relativos aos três meses seguintes; c) a receita efetiva própria que tenha sido cobrada ou recebida como adiantamento; d) a previsão da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes; e) o produto de empréstimos contraídos nos termos da lei; f) As transferências ainda não efetuadas decorrentes de programas e projetos do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e de outros programas estruturais, cujas faturas se encontrem liquidadas e devidamente certificadas ou validadas; g) outros montantes autorizados nos termos do artigo 4.º da LCPA» (artigos 3.º, alínea f), da LCPA e 5.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 127/2012 , de 21 de junho ). Quanto à articulação entre assunção de compromissos e fundos disponíveis, o artigo 5.º, n.º 1, da LCPA é taxativo ao determinar que «os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis». Por outro lado, em matéria de assunção de compromissos encontra-se estabelecido que: Sob pena da respetiva nulidade, «nenhum compromisso pode ser assumido sem que tenham sido cumpridas as seguintes condições: a) verificada a conformidade legal e a regularidade financeira da despesa, nos termos da lei; b) registado no sistema informático de apoio à execução orçamental; c) emitido um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente» (artigo 7.º, n.º 3, Decreto-Lei n.º 127/2012 ). No âmbito dos contratos com duração limitada ao ano civil, a assunção deve ser «efetuada pelo seu valor integral aquando da outorga do respetivo contrato, emissão da ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente» (artigo 8.º, n.º 1, Decreto-Lei n.º 127/2012 ). As normas analisadas sobre assunção de compromissos e fundos disponíveis decorrem de um programa legislativo sobre controlo da despesa pública e transparência orçamental determinado historicamente pela solicitação, pelo XVIII Governo Constitucional, ainda no quadro da XI Legislatura, da concessão de assistência financeira da União Europeia a Portugal, de acordo com programa de auxílio financeiro a Portugal estabelecido em «Memorando de Entendimento Sobre as Condicionalidades de Política Económica», acordado, em maio de 2011, entre a República Portuguesa e o Banco Central Europeu, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, o qual, embora estabelecido durante a XI Legislatura, veio a ser sobretudo executado no âmbito da XII Legislatura, iniciada em 20 de junho de 2011, tendo o mesmo sido concluído ainda durante essa legislatura, em 30 de junho de 2014. Como se destacou no preâmbulo da Proposta de Lei n.º 40/XII que esteve na base da LCPA este compreende um modelo dirigido à eficácia do controlo da despesa o qual obriga a que o mesmo fosse «antecipado para o momento da assunção do compromisso, momento a partir do qual a despesa é incorrida, não havendo alternativa que não seja o pagamento», pretendendo-se obstar «à acumulação de pagamentos em atraso» através de «um novo modelo legislativo que permita inverter a tendência de acumulação de dívida» de acordo com o «princípio fundamental» «de que a execução orçamental não pode conduzir à acumulação de pagamentos em atraso». Os termos em que as informações relativas à cobertura orçamental da despesa devem ser prestadas pelas entidades fiscalizadas constam do artigo 9.º da Resolução n.º 14/2011 do TdC (supra § 3.1). Em face da matéria de facto provada, conclui-se que a despesa gerada pelo contrato no momento em que foi inscrito o compromisso não podia ser assegurada por fundos disponíveis positivos. A entidade fiscalizada reconheceu a referida situação deficitária quando foi confrontada pelo DECOP sobre a matéria: «Dá o HDS conta, junto do Tribunal de Contas, da impossibilidade de a aplicação informática detida, Sistema Informático de Contabilidade Centralizada (SICC) emitir mapa da DGO de controlo dos fundos disponíveis positivos, situação reportada mensalmente à ACSS e à DGO. «De facto, a situação de Fundos Disponíveis Negativos logo no início de 2018 resulta de Fundos Negativos no fecho de 2017 e que, transitando para 2018, absorvem recursos deste Exercício, originando Fundos Negativos logo no primeiro trimestre. «Esta realidade, comum à generalidade dos Hospitais do Serviço Nacional de Saúde, resulta de orçamentos financeiros deficitários em anos sucessivos e, contabilisticamente e materialmente, existirão fundos negativos como corolário de orçamentos deficitários. «O próprio mecanismo de aplicação da LCPA em contexto de orçamento deficitário, gera aritmeticamente Fundos Negativos, mais precocemente ou mais tardiamente conforme o deficit orçamental for maior ou menor. «O Conselho de Administração do Hospital e os seus Serviços Financeiros não tem solução técnica para o problema, considerando que o desequilíbrio de 2017 transita para 2018 e a aplicação informática é da exclusiva responsabilidade da ACSS, pelo que o preenchimento do quadro de controlo de fundos disponíveis apresenta sempre saldos negativos. «Desta circunstância tem o Hospital feito superiormente alertas de desconformidade, nomeadamente junto da ACSS e da DGO não obtendo ainda obtido uma resolução para o problema. «Mais se declara que no orçamento em execução foram registados os obrigatórios cabimento e compromisso pela totalidade da despesa prevista no contrato em presença.» Desta forma constata-se a violação de dois complexos normativos de natureza financeira constituídos pelas disposições conjugadas: Dos artigos 5.º, n.º 1, da LCPA e 7.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 127/2012 que proíbem a assunção de compromissos que ultrapassem os fundos disponíveis; Do artigo 5.º, n.º 3, da LCPA e dos artigos 7.º , n.º 3, e 8.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 127/2012 sobre os imperativos em matéria de assunção de compromissos e a consequência obrigacional do incumprimento: a nulidade do contrato. O TdC tem vasta e constante jurisprudência sobre as implicações da violação das regras em matéria de compromissos na recusa de visto prévio, podendo referir-se, nomeadamente, os recentes acórdãos n.º 8/2017-11.JUL-1ªS/SS, n.º 10/2017- 17.JUL-1ªS/SS, n.º 11/2017– 17.JUL-1ªS/SS, n.º 17/2017-30.NOV-1.ª S/SS, n.º 10/2017 – 17.OUT-1.ª S/SS, n.º 11/2017 – 17.OUT-1.ª S/SS, n.º 18/2017-30.NOV-1.ª S/SS, n.º 3/2018-16.JAN-1.ª S/SS em que se destacaram duas pautas centrais que se voltam a reiterar: As normas dos artigos 3.º, 5.º e 11.º da LCPA têm, nos termos do artigo 13.º do mesmo diploma, «natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excecionais que disponham em sentido contrário». A nulidade do contrato e a violação direta de normas financeiras são fundamentos absolutos de recusa de visto, que não permitem a sua concessão (ainda que acompanhada de eventuais recomendações) — cf. artigo 44.º, n. º 3, alíneas a) e b), e n.º 4 (este a contrario sensu), da LOPTC. Concluindo: foram violadas as normas previstas nas disposições conjugadas dos números 1 e 3 do artigo 5.º da LCPA e nos artigos 7.º , n. os 2 e 3, e 8.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 172/2012 , as quais têm natureza financeira, gerando o seu desrespeito nulidade do contrato (bem como da respetiva adenda), o que implica a recusa do visto por força do disposto no artigo 44.º, n.º 1, alíneas a) e b), da LOPTC. DECISÃO Em face do exposto, decide-se: Recusar, ao abrigo do artigo 44.º, n.º 3, alíneas a) e b), da LOPTC, o visto ao contrato e adenda objeto de fiscalização prévia nos presentes autos; Determinar a remessa da presente decisão ao Departamento de Controlo Concomitante do DECOP, atento o referido no §§ 5 e 6 do acórdão e o disposto, nomeadamente, nos artigos 45.º, n. os 4 e 5, e 65.º, n.º 1, alíneas h) e j) da LOPTC para apuramento de factos relevantes sobre eventual responsabilidade financeira e/ou necessidade de recomendações à entidade fiscalizada (DN). Emolumentos legais (ao abrigo do artigo 5.º, n.º 3, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 66/96 , de 31-5). Registe e notifique. Lisboa, 20 de março de 2018 Os Juízes Conselheiros, (Paulo Dá Mesquita – Relator) (Alziro Cardoso) (Fernando Oliveira Silva) Fui presente A Procuradora-Geral Adjunta, [1] Revista pelas Leis n.os 87-B/98, de 31-12; 1/2001, de 4-1; 55-B/2004, de 30-12; 48/2006, de 29-8; 35/2007, de 13-8; 3-B/2010, de 28-4; 61/2011, de 7-12; 2/2012, de 6-1; 20/2015, de 9-3, e 42/2016, de 28-12. [2] Publicada no Diário da República, II Série, de 16-8-2011. [3] Revista pelas Leis n.os 20/2012, de 14-5; 64/2012, de 20/12; 66-B/2012, de 31-12, e 22/2015, de 17- 3. [4] Revisto pelas Leis n.º 64/2012, de 20-12, e n.º 66-B/2012, de 31-12, e pelo Decreto-Lei n.º 99/2015 , de 2-6. [5] Os quais podem ser consultados em https://www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos/2017/ac-2017.shtm.