Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:
Relatório
I. O Sindicato dos Funcionários Judiciais veio intentar, com invocação de vícios de violação de lei geradores de nulidade ou anulabilidade, a presente acção administrativa especial, pedindo
a) a declaração de nulidade ou a anulação
- do acto administrativo consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros nº 169-A/2005, de 26.10.05, que reconheceu a necessidade de se proceder à requisição civil dos Oficiais de Justiça,
- do acto administrativo consubstanciado na Portaria do Ministro da Justiça nº 1111-A/2005, de 26.10
- do Despacho Conjunto dos Ministros da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social, de 18.10.05, que definiu os serviços mínimos a serem prestados no dia de greve de 26 de Outubro de 2005, e
b) a condenação dos Réus no ressarcimento dos danos sofridos e resultantes, como consequência directa e necessária, dos actos supra-referenciados.
Os Réus contestaram, sustentando a legalidade dos actos impugnados e defendendo que deles não resultaram os invocados danos tendo o Réu Primeiro Ministro sustentado, ainda, que lhe não assistia legitimidade para se pronunciar sobre a conformidade legal dos impugnados Despacho Conjunto dos Ministros da Justiça e do Trabalho e Solidariedade Social e Portaria do Ministro da Justiça.
Foi proferido despacho saneador, que julgou o Primeiro Ministro parte legítima na acção e, na ausência de outras excepções ou questões prévias obstativas do conhecimento do objecto do processo, determinou a notificação das partes para alegações.
Notificadas, as partes exerceram o direito de alegar.
O Autor rematou a respectiva alegação com as seguintes conclusões:
1ª A presente acção é a própria e é tempestiva, as partes são legítimas, o Tribunal o competente, os actos são recorríveis e a cumulação de pedidos inteiramente lícita, tudo nos termos das disposições conjugadas dos arts. 58°, nºs 1 e 2, al. b), 9°, n° 1, al. a), 21°, n° 1, 51°, n° 1 e 4°, n° 1, al. a) e n° 2, al. a) e f), todos do CPTA, 134°, n° 2 e 135° do CPA e 24°, n° 1, al. a) - iii) do ETAF.
2ª O 1 ° acto impugnado, consubstanciando uma verdadeira requisição civil "preventiva", decretada antes de efectivamente se verificar qualquer situação de real incumprimento das obrigações dos serviços mínimos padece desde logo de óbvio vício de violação da lei ordinária (Dec. Lei 637/74, de 20/11) e constitucional (art. 57° da CRP),
3ª Consubstanciando uma interpretação e aplicação da lei que restringe de forma em absoluto desproporcionada, desadequada e desnecessária o conteúdo essencial do direito fundamental à greve (consagrado no art. 55° da CRP). Por outro lado,
4ª Não estando constituído o Código arbitral a quem, nos termos do art. 599°, n° 4 do C.T., compete, em caso de greve na Administração directa do Estado, a definição dos serviços mínimos, não se pode considerar (designadamente por via analógica) atribuída tal competência ao Governo (que assim seria de certa forma simultaneamente "parte" e Juiz em causa própria),
5ª Mas antes, e tal como a melhor doutrina e jurisprudência já sustentava face à Lei 65/77, às associações sindicais, sujeitando-se estas, caso não definissem e assegurassem devidamente tais serviços mínimos, então e só então ao decretamento da requisição civil.
6ª Sendo o direito à greve um direito fundamental que, “ex vi” dos art°s 17° e 18° da CRP, só pode ser comprimido ou restringido nos casos especialmente previstos nesta, não é admissível aplicar analogicamente o regime do n° 3 às situações do n° 4 do artº 599°.
7ª O 1 ° acto impugnado não invoca e muito menos demonstra que a greve (mesmo com a impossibilidade do recurso a não grevistas e mesmo sem a prestação daqueles serviços mínimos que o Governo, unilateral e ilegalmente, se arrogou definir) pudesse vir a determinar, como sua consequência directa e necessária, prejuízos e prejuízos incomportáveis.
8ª Assim, tal 1º acto ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental constitucionalmente garantido (art. 57° da CRP), padecendo de óbvia nulidade, “ex vi” dos arts. 133°, n° 1, al. d) e 134°, n° 2 do CPA,
9ª Além de que ao determinar uma requisição civil fora dos casos estritos e precisamente definidos na lei (art. 599°, n° 4 e 601º do CT e 1º do Dec. Lei 637/74, de 20/11) e ao invocar pressupostos de facto em absoluto desconformes com a realidade material, padece de duplo vício de lei com a consequente anulabilidade.
10ª O 2° acto, desde logo, absorve e padece de todos os vícios do 1º, do qual é consequência directa e necessária,
11ª Além de que não define, em clara violação da lei [artº 4°, n° 4, al. a) do Dec. Lei 637/74, de 20/11] o objecto da requisição, antes procedendo a uma simples, genérica e abstracta remissão para o despacho ilegal de definição dos serviços mínimos.
12ª O 3° acto padece desde logo do vício de violação de lei por, desde logo e nos termos do já analisado art. 599°, n° 4 do CT, o Governo não ter competência legal para definir unilateral e autoritariamente os serviços mínimos,
13ª Mas também por o referido normativo, acaso fosse interpretado e aplicado como tal definição podendo possibilitar e conduzir a uma compressão e mesmo inutilização do direito constitucional à greve ser então materialmente inconstitucional, por violação dos artºs 57º e 18° da CRP,
14ª E ainda por no dia 26/1 não haver quaisquer serviços mínimos a prestar, até por os mesmos, a existirem, já estarem garantidos pelo normal serviço do Tribunal no dia seguinte (à semelhança do que acontece aos Domingos),
15ª E por, em violação da LOTJ, v. g. dos seus artºs 86°, n° 1, al. d) e 98°, n° 1, e ainda no respectivo Regulamento (artº 16°, n° 1), retirar ao Juiz Presidente do Tribunal a competência de direcção e orientação superiores dos serviços judiciais.
16ª E ainda por fixar serviços que não são mínimos mas sim máximos, obrigando a estar presente nos Tribunais um funcionário por cada secção (o que poderá significar 8, 9, 10 ou mais), quando para os turnos de Sábado são designados apenas dois, e ainda assim podendo os magistrados designarem mais funcionários dos que os supra-referenciados e sem qualquer limite.
17ª Acresce que, conforme já demonstrado, o Governo não tem competência legal para definir unilateralmente os serviços mínimos numa situação de greve na Administração directa do Estado.
18ª Para além de que foi proferido flagrantemente fora do prazo fixado pelo n° 3 do artº 599° do CT, padecendo assim de novo e evidente vício de violação de lei.
19ª Todos os três actos impugnados por via da presente acção são assim nulos – por, desde logo, todos eles afectarem o núcleo essencial fundamental à greve – ou, pelo menos anuláveis, por múltiplo vício de violação de lei, devendo assim proceder o pedido de condenação de todos os RR. a procederem à prática de todos os actos que se revelem adequados a fazer apagar todos os efeitos daqueles decorrentes.
20ª Os mesmos três actos atingiram o A. no âmago da sua actividade, não apenas ferindo gravemente a honra como igualmente a credibilidade, prestígio e confiança do mesmo A. enquanto associação sindical, quer junto dos seus associados, quer junto da opinião pública em geral.
21ª Verificam-se in casu todos os pressupostos da constituição da obrigação de responsabilidade civil: o(s) facto(s) ilícito(s), o nexo de imputação deste ao(s) agente(s), os danos (que são muito profundos e elevados) e o nexo de causalidade entre estes e a conduta daquele(s).
22ª Tendo todos os RR contribuído com a sua conduta ilícita para o resultado danoso final, a sua responsabilidade é, nos termos do art. 497°, n° 1 do CC, solidária.
23ª E atendendo à natureza, extensão e gravidade dos referidos danos, a situação do A., o elevado grau de culpa da conduta dos RR, a elevada condição económica destes e as demais circunstâncias relevantes do caso, e atentos os critérios dos arts. 496º e 494° do Cod. Civil, o peticionado valor de 50.000,00 euros revela-se em absoluto parcimonioso.
O Ministro da Justiça apresentou contra-alegação, com as seguintes conclusões:
1ª A Resolução do Conselho de Ministros nº 169-A/05, de 26 de Outubro – conteve-se por inteiro dentro dos limites que a Constituição da República Portuguesa e a lei ordinária lhe impõem, designadamente os constantes dos arts. 57° da CRP, arts. 1° e 4° do Dec. Lei nº 637/74, de 20 de Novembro, e art. 601º do Código do Trabalho pelo que se mostra isento de qualquer vício.
2ª Só após o eclodir da greve a requisição civil foi decretada, pois a RCM só foi emitida após o início da greve, que ocorreu às 0h do dia 26 de Outubro, conforme aviso de greve junto à p.i. como doc. 4;
3ª Não só a greve já se havia iniciado, como se haviam já constatado os seus efeitos e foi esta constatação que fundou a autorização da requisição civil, conforme consta da RCM.
4ª Não cabe ao Autor determinar se e quando a extensão da greve é justificativa da requisição civil, apreciação que, pelo art. 1°, n° 1 do Decreto-Lei n° 637/74, de 20 de Novembro, e pelo art. 601 ° do CT é atribuída ao Governo.
5ª O Autor, após ter-se sempre manifestado no sentido de que não havia que assegurar o cumprimento de serviços mínimos, defende agora que cabia ao Governo provar (na Resolução!) que tais serviços não estavam a ser cumpridos.
6ª As declarações prestadas pelo Autor sobre a desnecessidade de fixação de serviços mínimos não se enquadram no conceito de "declarações não sérias", como invoca, pois não reúnem os requisitos do art. 245° do C. Civil. O Autor bem sabia que a "outra parte" ora Réu as considerava como sérias, designadamente em face dos antecedentes.
7ª Ora, "a declaração expressa do devedor de não querer cumprir", desde que séria, como aqui acontece, é uma causa de incumprimento definitivo da obrigação, como defende quase sem excepções a doutrina civilista (por todos, Menezes Cordeiro, Direito das Obrigações, 1990, 2° vol., pág. 457).
8ª Não existe ligação necessária e contratual entre "serviços mínimos" e "requisição civil", podendo esta ser decretada mesmo que, por exemplo, aqueles nem sequer hajam sido fixados, ou não hajam sido fixados por quem está legalmente autorizado a defini-los. Neste sentido, Ac. do Tribunal Constitucional nº 199/2005, Proc. 117/04.
9ª Não padecendo o 1º Acto de qualquer vício, não pode o 2° Acto Portaria do Ministério da Justiça – estar viciado por "contágio": sendo lícita a autorização para a requisição civil, licita é esta.
10ª O objecto da requisição cumpre os requisitos do art. 4°/4 do Dec. Lei nº 637/74, sendo preciso quanto à duração da requisição (n° 8) e quanto ao círculo de funcionários abrangidos pela mesma (nºs 2 a 4), identificando a entidade responsável pela execução da requisição (nºs 5 e 6) e o regime de prestação de trabalho dos requisitados (n° 7).
11ª Sendo válido, por outro lado, o 3° acto impugnado, como se demonstrará, a eventual remissão da portaria ora impugnada para aquele não a faria incorrer em qualquer vício.
12ª A competência atribuída à Senhora Directora-Geral da Administração da Justiça, para "prática de actos de gestão decorrentes da requisição", respeita a lei, designadamente o Dec. Lei nº 102/01, de 29/3 e a Lei 2/04, de 15/1.
13ª Cabia aos Ministros que emitiram o despacho conjunto, pelo Autor denominado de 3° Acto, a competência para definir os serviços mínimos, como resulta do art. 599° do Código do Trabalho.
14ª Como refere o Conselho Consultivo da PGR (Parecer 19/89, de 5/4/90): "A definição do nível conteúdo e extensão dos serviços mínimos indispensáveis releva de interesses fundamentais da colectividade, depende em cada caso da consideração de circunstâncias específicas segundo juízos de oportunidade) está condicionada por critérios de acomodação constitucional adequação e proporcionalidade e compete ao Governo". Esta mesma tese veio a ser repetidamente defendida pela CC da PGR, designadamente nos Pareceres 18/98, de 30/3/98 e 1/99, de 18/1/99.
15ª Os serviços mínimos foram fixados pelos Ministro do Trabalho e da Justiça após um percurso com várias etapas, sendo que em nenhuma delas o A. cumpriu a sua obrigação legal em relação à fixação daqueles.
16ª Não o fez no pré-aviso de greve, conforme é exigido pelo art. 595° /3 do CT, e não o fez por acordo, no âmbito da reunião prevista no nº 2 do art. 599° do CT.
17ª Não tendo sido os serviços mínimos fixados previamente pelo Autor e não tendo sido possível a sua fixação pela via prevista nos nºs 4 e 5 do art. 599°, é aplicável ao caso a regra do nº 3 do mesmo artigo.
18ª A não criação do colégio arbitral não pode ser inteiramente imputável ao Estado e, em qualquer caso, nunca a fixação de serviços mínimos pretende salvaguardar um interesse seu, mas antes um interesse da comunidade.
19ª A não aplicação do n° 3 do art. 599° apenas beneficiaria o Autor, bastando-lhe nunca chegar a uma acordo sobre os serviços mínimos para que estes deixassem de poder ser fixados e, logo, considerados incumpridos. Assim sendo, o actual comportamento do A. não pode senão ser qualificado como "venire contra factum proprium", com as consequências atribuídas por lei ao abuso de direito.
20ª A mesma natureza tem a invocação do Autor de que o despacho conjunto foi proferido fora de prazo.
21ª O despacho conjunto não foi emitido fora de prazo, pois a lei não fixa um prazo final para a sua emissão, antes fixando um prazo inicial: só após a falta de acordo até ao 3° dia posterior ao aviso prévio de greve, pode ser estabelecida a definição dos serviços mínimos.
22ª Por outro lado, sendo o despacho datado de 18/10 e estando a greve marcada para 26/10, o Autor disporia de vários dias para, "acaso quisesse" designar trabalhadores adstritos à prestação de serviços mínimos.
23ª Inexiste o invocado vício de violação de lei, baseado na pretensa desnecessidade de prestação de serviços mínimos a 26/10. De facto, a situação dos turnos não tem qualquer aplicação ao caso concreto, não cabendo ao Autor julgar se as necessidades a cumprir pelos serviços mínimos seriam ou poderiam ser transpostas para o dia seguinte.
24ª Não ocorreu qualquer violação da LOTJ, para cuja invocação o Autor sequer tem legitimidade, quer pelo condicionalismo próprio da requisição civil, quer porque a portaria manteve decisões funcionais na competência dos magistrados, como claramente resulta do nº 4 da mesma.
25ª Considerar-se que não existia a obrigação de prestação de serviços mínimos por os actos poderem ser praticados designadamente pelos senhores magistrados e por autoridades judiciárias e policiais é risível.
26ª Sobre os diversos pressupostos da responsabilidade civil, o A. apenas aborda o do prejuízo, omitindo, por completo, a invocação e prova dos restantes, que não se verificam no presente caso.
27ª Não se vislumbra em que se traduz a invocação de que os actos em causa atacaram e feriram "gravemente a honra" do Autor, ou a sua "credibilidade e confiança" enquanto associação sindical.
30ª (Não existem os nºs 28 e 29) Qualquer indemnização arbitrada sempre teria de ter em conta o regime previsto no art. 570° do C. Civil, pois que nenhuma das consequências que o Autor faz resultar dos actos impugnados teria ocorrido se este não tivesse incumprido, conscientemente como sempre afirmou, a obrigação imposta pelo art. 595°/3 e pelo art. 598/1 ambos do CT.
O Primeiro Ministro apresentou contra-alegação, com as seguintes conclusões:
1. Pela da Portaria do Ministro da Justiça nº 1111-A/2005, de 26 de Outubro, e pelo Despacho Conjunto dos Ministros da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social apenas estes membros do Governo são responsáveis, não tendo o Primeiro-Ministro legitimidade para se pronunciar sobre a sua conformidade legal;
2. O procedimento formal estabelecido na lei para a efectivação de uma requisição civil foi integralmente respeitado não existindo, desse como doutros pontos de vista, nada a censurar ao (s) acto (s) sob censura: estavam reunidos os pressupostos materiais e o R. pressuposto formal do reconhecimento da sua necessidade, tendo o acto em apreço indicado com precisão o objecto, duração e demais requisitos da requisição civil;
3. A requisição civil apenas foi determinada quando a greve já se encontrava efectivamente a decorrer;
4. Na verdade, o acto sob censura, e para cuja defesa da sua conformidade legal o Senhor Primeiro-Ministro reconhece legitimidade processual, foi praticado na manhã do dia em que teve início a greve dos funcionários judiciais, em plena reunião do Conselho de Ministros, depois de ser já claro e evidente que, não só a greve já havia eclodido, como os serviços mínimos não se encontravam a ser prestados;
5. Tais circunstâncias implicavam uma gravíssima perturbação do funcionamento dos tribunais, susceptível de conduzir à paralisação dos serviços de administração da justiça;
6. Havendo, consequentemente, que ponderar as regras de conduta a estabelecer através da requisição civil, em função de requisitos de proporcionalidade e da defesa de outros direitos constitucionalmente consagrados, com os quais o exercício do direito de greve, tal como configurado pelos grevistas, entrou em colisão;
7. Em tais circunstâncias de colisão (efectiva e concretizada) de direitos, não pode colocar-se qualquer dúvida de validade na oposição de restrições ao exercício do direito de greve necessárias para garantir a manutenção da efectivação dos outros direitos, como bem resulta dos artigos 57°, nº 3, e 18°, nº 3, ambos da CRP;
8. As relações de emprego dos funcionários judiciais não são regidas por regulamentação colectiva de trabalho que definam os serviços mínimos e uma vez que não houve acordo anterior ao aviso prévio sobre a definição dos serviços mínimos a prestar durante a greve, os serviços competentes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social promoveram tentaram a negociação de acordo sobre os serviços mínimos a prestar e os meios necessários para os assegurar;
9. Contudo o acordo revelou-se impossível;
10. Ficando desta forma reunidos ao argumentos bastantes para a necessidade da aplicação do regime geral constante do nº 3 do artigo 599° do Código do Trabalho;
11. Finalmente, improcedendo, como se sustentou qualquer vício conducente à ilegalidade do (s) acto (s) sob censura, inexiste, consequentemente, qualquer dano a indemnizar em função dos efeitos por aquele (s) produzido (s);
12. Assim como, não se cuidando de estender o (eventual) nexo de causalidade entre o facto (ilícito) e o valor apurado do dano, inexiste também um pressuposto para a efectivação da responsabilidade civil no caso em apreço, devendo também por isso improceder o respectivo pedido indemnizatório.
O Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:
I- Como questão prévia, dir-se-á que o Autor nas suas alegações, ao referir-se ao douto parecer do Ministério Público de fls., imputa-lhe um conteúdo que o mesmo não tem, visto, ao contrário do insinuado por aquele, se pronunciar no sentido da improcedência total da presente acção, o que, dentro da boa-fé das partes, só pode ser compreendido como resultado de repetida confusão com o conteúdo do similar processo 5/2006 pendente nesta mesma secção e subsecção entre as mesmas partes;
II- Nas suas alegações, o Autor repete o conteúdo da sua petição inicial, sem nada acrescentar de novo, pelo que é aqui dada por reproduzida a contestação do ora-alegante e se acompanham, para além do que escrito se vai deixar, as contra-alegações que nesta fase venham a ser pelos mesmos juntas aos autos;
III- As presentes contra-alegações têm o seu âmbito delimitado pelos pedidos que envolvem este Ministério, ou sejam, a declaração de nulidade ou anulação do Despacho Conjunto identificado na petição inicial, a condenação na prática dos actos decorrentes da (eventual) procedência de tal pedido e a condenação solidária de todos os co-réus no pagamento de peticionada indemnização;
IV- Todos os pedidos deverão ser julgados improcedentes e não provados, pelo que o contra-alegante deles deve ser absolvido, com as legais consequências;
V- Na realidade, antes de mais, todo o petitório enferma do vício decorrente da qualificação como preventiva da requisição civil questionada nestes autos, quando, na realidade, a mesma só foi decretada após o início da greve e do conhecimento de não estarem a ser respeitados os serviços mínimos fixados, mas outrossim, até encerrados tribunais como foi apurado pelos Réus e mesmo repetidamente afirmado por representantes do Autor, nomeadamente em serviços noticiosos matinais de 26 de Outubro de 2005;
VI- O direito à greve não foi, assim, comprimido, como o Autor sustenta, sendo até certo que a veneranda jurisprudência por ele citada não colhe ao caso “sub judice” por se reportar a situações de requisições civis preventivas;
VII- Também não foram violadas as disposições constitucionais e legais referidas pelo Autor como fundamento das suas pretensões, pelo que o Despacho Conjunto impugnado não sofre das inconstitucionalidades / ilegalidades que lhe são imputadas, ou seja, não enferma da ilicitude que infundadamente lhe é atribuída;
VIII- O conteúdo do Despacho Conjunto em causa constituí a melhor demonstração de como o mesmo respeitou os princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade, face aos direitos e situações da sociedade e dos cidadãos que axiologicamente sobrelevam aos que são prosseguidos através de uma greve;
IX- Os serviços mínimos fixados não podem ser qualificados como "máximos", como o Autor o faz, já que foi reduzido ao mínimo o número de funcionários e termos de os observar, sendo inexequível o funcionamento de uma secção de processos com menos de um funcionário;
X- As disposições legais sobre o funcionamento dos serviços em período de greve têm natureza especial relativamente às normas que disciplinam o respectivo funcionamento normal, pelo que não foi violada a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, nem o respectivo Regulamento;
XI- Sendo evidente que a natureza urgente e imperiosa das actuações judiciais pode implicar a necessidade da intervenção de mais de um funcionário, situação só detectável pelo Magistrado que dirige a diligência, constituindo realidade imprevisível antes da sua apresentação em tribunal;
XII- O Governo tem competência para fixar serviços mínimos no âmbito da função pública, como resulta do nº 3 do artigo 599 o Código do Trabalho, sendo inconcebível qualquer interpretação que incluísse a impossibilidade de o fazer em relação aos empregados do Estado (e não do Governo...) quando o legislador lhe atribuiu tal poder/dever nas restantes áreas laborais;
XIII- Está em causa a actuação do Governo enquanto tal, supra-parte à sua intervenção meramente gestionária das relações laborais dos empregados do Estado;
XIV- O Despacho Conjunto foi tempestivo, como resulta da sequência temporal dos vários actos evidenciada pelo processo instrutor;
XV- Os Réus, nomeadamente o alegante, não pode ser responsabilizado pela inexistência das comissões arbitrais legalmente previstas para a fixação das comissões arbitrais encarregadas da fixação de serviços mínimos, constituindo violação das regras de um Estado de Direito a sua imposição autoritária pelo Governo;
XVI- É manifesto que, não enfermando os actos impugnados de qualquer vício, nada há a praticar para os colmatar.
XVII- Assim sendo, também não existindo qualquer acto ilícito gerador de responsabilidade civil, nem estando legalmente fixada nesta situação a responsabilidade objectiva, é manifesto que, nos termos do artigo 483º do Código Civil, também é improcedente o pedido de indemnização civil formulado, até porque não foi articulado, e muito menos provado, qualquer facto que o pudesse integrar e quantificar.
A Exma Magistrada do Ministério Público, notificada, nos termos e para os efeitos do art. 85º, do CPTA, veio pronunciar-se, no sentido de que os actos impugnados não padecem dos alegados vícios de violação da lei constitucional ou da lei ordinária. Refere que, no caso, se verificaram os pressupostos legais da requisição civil, pois que foi decretada quando a greve se encontrava já em curso sem que se mostrasse assegurado o cumprimento dos serviços mínimos. E, quanto à definição destes pelo Governo, considerou que, não estando constituído o colégio arbitral, legalmente previsto para o caso de falta de acordo das partes, essa definição lhe cabia, nos termos do art. 599º, nº 3, do Código do Trabalho, uma vez que não interveio na qualidade de parte no conflito, mas como garante do funcionamento dos serviços essenciais e da prossecução dos interesses colectivos fundamentais da colectividade.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
OS FACTOS
II. Com relevo para a decisão a proferir, apura-se a seguinte matéria de facto:
1. O Sindicato dos Funcionários Judiciais enviou aos Ministros da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social, em 12.10.05, um Pré-Aviso de greve para o dia 26 de Outubro de 2005.
2. Esse Pré-Aviso afirma, a final, que
…
Para efeitos do disposto no nº 3 do artigo 595º do referido Código do Trabalho informa-se que os trabalhadores abrangidos pelo presente Pré-Aviso, não contam entre as funções que lhe estão atribuídas as de segurança e manutenção de equipamentos e instalações, pelo que não se indica qualquer proposta nesse sentido.
E, dado que as funções dos trabalhadores abrangidos por este Pré-Aviso, também não constam na lista constante no nº 2 do artigo 598º do mencionado Código do Trabalho, nem a sua ausência inviabiliza totalmente a eventual realização de algumas diligências consideradas urgentes, bem como o período de duração da greve – 24 horas – não põe em causa nenhum prazo urgente, não se apresenta nenhuma proposta de definição de serviços mínimos – cf. doc. de fl. 37 e 38, dos autos.
3. Em 17.10.05 reuniram-se nas instalações do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, em Lisboa, os representantes deste Ministério, do Ministério da Justiça e do Sindicato dos Funcionários Judiciais, tendo «em vista a negociação de um acordo quanto aos serviços mínimos e aos meios necessários para os assegurar durante o período de greve», mas esse acordo não foi alcançado – cf. acta constante de fls. 9 a 12, do processo instrutor apenso, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido.
4. Nessa reunião, como consta da referida acta, os representantes dos referidos Ministérios afirmaram que a greve punha em causa a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, nos termos do art. 598º do Código do Trabalho, de modo a justificar e a reclamar a fixação de serviços mínimos, o que, todavia, não foi aceite pelos representantes do referido Sindicato, que declararam: «reafirmam a sua posição de não haver necessidade de definir serviços mínimos uma vez que as nossas funções e os Tribunais não constam na lista de entidades do artigo nº 598º do Código do Trabalho. Acresce que a verificar-se essa necessidade sempre poderão os magistrados assegurar por eles as respectivas diligências urgentes, que não sendo a forma ideal de o fazer se justifica atendendo à situação excepcional que é uma greve».
5. Em 18.10.05, os Ministros da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social proferiram o Despacho Conjunto, constante de fls. 33 a 37, destes autos, e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, definindo os serviços mínimos a prestar, durante o período de greve, e estabelecendo a forma dessa prestação, nos seguintes termos:
1º No período de greve dos funcionários de justiça, a ocorrer no dia 26 de Outubro de 2005, devem ser prestados como serviços mínimos os relativos aos seguintes actos:
a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e a realização dos actos imediatamente subsequentes,
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil;
c) Providências cuja demora possa causar prejuízos aos interesses dos menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo;
d) Providências urgentes ao abrigo da Lei de Saúde Mental.
2º Nas secretarias judiciais e serviços do Ministério Público dos tribunais judiciais de todas as instâncias materialmente competentes para a execução dos actos referidos no parágrafo anterior, devem ser afectos à prestação de serviços mínimos um oficial de justiça em cada secção, devendo ser pelo menos dois em cada tribunal ou serviço do Ministério Público.
3º Se, durante a greve, a execução dos serviços mínimos o exigir, pode ser determinado, pelo respectivo magistrado, um número de oficiais de justiça superior, que seja adequado em função da actividade exigida para a satisfação das necessidades sociais impreteríveis.
4º O Sindicato dos Funcionários Judiciais deve comunicar à Direcção-Geral da Administração da Justiça a designação dos oficiais de justiça a afectar à prestação de serviços mínimos, de acordo com o parágrafo 2., até quarenta e oito horas antes do início do período de greve.
5º Se o Sindicato não proceder à comunicação referida no parágrafo anterior, a designação dos oficiais de justiça é feita pela Direcção-Geral da Administração da Justiça e, nos tribunais superiores, pelo respectivo juiz Presidente ou pelo magistrado do Ministério Público competente.
6º A designação dos oficiais de justiça determinada de acordo com o parágrafo 3º é assegurada, atenta a urgência da situação, pelo magistrado que a tiver determinado, podendo o Sindicato dos Funcionários Judiciais indicar outro oficial de justiça em substituição do que foi designado.
7º Transmita-se de imediato aos tribunais judiciais referidos no parágrafo 2º, ao Ministério Público e ao Sindicato dos Funcionários Judiciais.
6. Em 26.10.05, foi aprovada a Resolução do Conselho de Ministros nº 169-A/2005, publicada no Diário da República – I Série, de 26 de Outubro de 2005, que terminava do seguinte modo:
…
É imperativo assegurar o cumprimento dos serviços mínimos nas matérias de maior relevo para a defesa dos cidadãos, no âmbito da administração da justiça:
a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil.
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses de menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:
1- Reconhecer, de acordo com o artigo 601º do Código do Trabalho, no nº do artigo 4º do Decreto-Lei nº 637/74, de 20 de Novembro, a necessidade de se proceder à requisição civil dos oficiais de justiça em situação de greve no dia 26 de Outubro de 2005 indispensáveis para assegurar o cumprimento de serviços mínimos nas seguintes matérias:
a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil.
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses de menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo.
2. - Autorizar o Ministro da Justiça a efectivar a requisição civil dos funcionários referidos no número anterior.
3. - Determinar a produção imediata de efeitos da presente resolução.
7. Através da Portaria nº 1111-A/2005, de 26 de Outubro, publicada no mesmo Diário da República – I Série, de 26 de Outubro de 2005, o Ministro da Justiça procedeu à execução da Resolução, referida no antecedente ponto 6, pela seguinte forma:
…
Manda o Governo, pelo Ministro da Justiça, o seguinte:
1º A requisição civil de oficiais de justiça em situação de greve tem por objecto a prestação dos serviços relativos aos seguintes actos:
a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil;
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses dos menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo.
2º Para o efeito, e quanto aos oficiais de justiça aderentes à greve no dia 26 de Outubro de 2005:
a) São requisitados os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais das secretarias dos tribunais de todas as instâncias, bem como dos serviços do Ministério Público, materialmente competentes para a execução do serviço acima definido;
b) Nos tribunais em que o quadro de pessoal não preveja ou preveja apenas um lugar das categorias referidas na alínea anterior, são requisitados os secretário de justiça e o oficial de justiça que, de entre os restantes, detenham categoria superior; em caso de igualdade de categoria, é requisitado, sucessivamente, o de maior antiguidade naquela categoria e o de maior idade;
c) Nos casos de falta ou ausência, legitimas, de algum dos oficiais de justiça requisitados nos termos desta portaria, considera-se igualmente requisitado o oficial de justiça que se lhe seguir, de acordo com as regras referidas na alínea anterior;
d) São igualmente requisitados outros oficiais de justiça sempre que o serviço referido nas várias alíneas do nº 1º da presente portaria o exija e tenham sido designados pelo respectivo magistrado.
3º As requisições referidas nos números anteriores abrangem os oficiais de justiça que exercem funções em regime de substituição.
4º Os oficiais de justiça requisitados através da presente portaria serão desobrigados da prestação de serviços mínimos se o magistrado competente tiver considerado, por despacho escrito, que as respectivas funções estão asseguradas por oficiais de justiça não aderentes à greve.
5º A autoridade responsável pela execução da requisição é o Ministro da Justiça.
6º A competência para a prática de actos de gestão decorrentes da requisição incumbe á directora-geral da Administração da Justiça, pertencendo, nos tribunais superiores, de acordo com o seu estatuto próprio, aos juízes presidentes e aos magistrados do Ministério Público competentes.
7º Durante o período de requisição os funcionários por ela abrangidos mantêm-se sujeitos ao regime jurídico e disciplinar que decorre da sua qualidade profissional.
8º A requisição reporta-se ao dia 26 de Outubro de 2005.
9º A presente portaria entra imediatamente em vigor.
9. À data da prolação daquelas Resolução e Despachos não estavam constituídas as listas de árbitros a que alude o art. 599º do Código do Trabalho.
O DIREITO
III. O Sindicato dos Funcionários Judiciais enviou, em 12.10.2005, aos Ministros da Justiça e do Trabalho um Pré-Aviso de greve, informando-os de que os funcionários de justiça iriam fazer greve no dia 26 de Outubro de 2005 e que não apresentava nenhuma proposta de serviços mínimos porque, por um lado, as funções desempenhadas por esses trabalhadores não integravam a lista constante do artº 598º do Código do Trabalho e, por outro, porque a sua ausência do trabalho não inviabilizava a realização das diligências urgentes.
Na sequência desse Pré-Aviso, e tendo em vista obter acordo sobre serviços mínimos a prestar durante o período de greve e os meios de os assegurar, os mandatários do Sindicato e dos referidos Ministérios reuniram-se, em 17.10.05, mas sem sucesso. Pois que, embora os representantes ministeriais tivessem invocado a indispensabilidade da fixação de tais serviços mínimos, os representantes sindicais reafirmaram o entendimento de que não havia obrigação legal nem necessidade de definição desses mesmos serviços e de que, a haver diligências urgentes a realizar, poderiam os magistrados assegurar a sua realização, porque não estariam em greve.
Dada essa falência negocial, no dia imediato (18.10.05), os Ministros da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social proferiram Despacho Conjunto, (i) definindo os serviços mínimos a assegurar no período de greve e os oficiais de justiça necessários, para o efeito, e (ii) estatuindo que, se aquele Sindicato não comunicasse Direcção Geral da Administração da Justiça, até 48 horas antes do início da greve, os funcionários designados para esse serviços, tal designação seria feita por aquela Direcção Geral e, nos Tribunais Superiores, pelos respectivos Presidentes ou Magistrado do Ministério Público competente.
E, em 26.10.05, isto é, no próprio dia da greve, o Conselho de Ministros aprovou e fez publicar a Resolução nº 169-A/2005, (i) fixando os serviços mínimos que importava assegurar – os identificados no referido Despacho Conjunto -, (ii) reconhecendo a necessidade de proceder à requisição dos oficiais de justiça indispensáveis ao cumprimento desses serviços e autorizando o Ministro da Justiça a efectivá-la. E este, através da Portaria nº 1111-A/2005, datada do mesmo dia 26.10, procedeu a essa requisição e designou os funcionários que assegurariam o cumprimento daqueles serviços.
São estes actos – contidos na Resolução do Conselho de Ministros, que reconheceu a necessidade da requisição civil, na Portaria do Ministro da Justiça, que a ela procedeu e definiu os seus termos, e no Despacho Conjunto dos Ministros da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social, que fixou os serviços mínimos a serem prestados – que ora vêm impugnados, sob invocação de existência de vícios de violação de lei e inconstitucionalidades.
Para além disso, o Autor pretende a condenação dos réus no pagamento de uma indemnização, que repare os danos alegadamente sofridos com a prática daqueles actos.
As questões a decidir são idênticas às já apreciadas, no acórdão desta 1ª Subsecção, de 6.3.08 (Pº 5/06), cujos fundamentos, por terem aqui inteira validade e adequação, nos limitaremos, de seguida, a reproduzir.
Como, nesse acórdão, se refere,
…
2. O Autor pede a declaração de nulidade ou a anulação da Resolução do Conselho de Ministros que reconheceu a necessidade de requisição civil e fixou os serviços mínimos alegando que a mesma era ilegal (1) por não estar demonstrado que a greve iria determinar prejuízos incomportáveis que exigissem o seu decretamento, (2) por o Governo não ter competência para definir os serviços mínimos, (3) por constituir uma verdadeira requisição civil preventiva, (4) por ter restringido de forma desproporcionada, desadequada e desnecessária o conteúdo do direito à greve e dessa forma infringir os normativos constitucionais que regulamentam esta matéria e (5) por assentar em errados pressupostos.
Por ser prioritária, começar-se-á por resolver a questão de saber se os serviços enumerados nessa Resolução constituíam uma necessidade social impreterível que, a não serem prestados, determinavam prejuízos irreparáveis pois que, só assim for, é que a impugnada requisição terá respaldo legal. Depois, e merecendo esta interrogação resposta positiva, apurar-se-á se a inexistência da lista de árbitros para formar o colégio arbitral de que fala o nº 4 do artº 599º do Código do Trabalho consentia que o Governo se tivesse considerado competente para definir os serviços mínimos e os tivesse fixado unilateralmente, se essa fixação não foi excessiva e desproporcionada e se se verificavam os pressupostos que permitiam aquela requisição.
3. Nos termos do nº 1 do artº 57º da CRP "é garantido o direito à greve", direito que não é absoluto visto o seu nº 3 Introduzido no texto constitucional pela Revisão de 1997. autorizar que a lei ordinária defina "as condições de prestação, durante a greve, de serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis", o que constitui uma limitação ao seu exercício irrestrito, como também o nº 2 do seu artº 18º consente que esse exercício possa ser constrangido quando seja "necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos".
O que quer dizer que, apesar fundamental, o direito à greve pode ser regulamentado e esta regulamentação pode constituir, objectivamente, numa restrição ao seu exercício sem que tal possa ser considerado como uma violação inconstitucional do direito à greve. Ponto é que ela se destine a ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, a promover a segurança e manutenção de equipamentos e instalações e se limite ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
E porque assim é os arts. 598º (que estatui que as associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar durante a greve os serviços mínimos indispensáveis a assegurar as necessidades sociais impreteríveis (vd. seu nº 1) e 599º do Código do Trabalho (que estabelece o modo de fixação daqueles serviços) só poderiam ser taxados de inconstitucionais se a fixação dessas necessidades e/ou o processo conducente à fixação dos referidos serviços fosse desrespeitador das finalidades e dos limites constitucionais atrás identificados.
3. 1. O Autor sustenta que as necessidades que justificaram a fixação dos serviços mínimos não podem ser consideradas impreteríveis e, nessa medida, não podiam servir de fundamento a essa fixação, por um lado, porque não estavam elencadas no citado artº 598º do CT e, por outro, porque poderiam ser satisfeitas pelos Magistrados que se não encontrariam em greve.
E, porque assim, a primeira dificuldade a resolver é a de saber se os serviços fixados pelos Réus iriam acudir a necessidades sociais impreteríveis e, nessa medida, se a sua fixação foi feita com observância da lei.
O legislador, atenta a dificuldade e o melindre na identificação do que se deve entender por necessidades sociais impreteríveis susceptíveis de justificar a fixação dos serviços mínimos, optou por fazer uma enumeração exemplificativa de alguns dos sectores onde elas se fazem sentir e deixar ao intérprete a missão de estabelecer os critérios gerais definidores desse conceito. E, assim, estatuiu no artº 598º do Código do Trabalho:
"2- Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:
a) Correios e telecomunicações;
b) Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos;
c) Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;
d) Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;
e) Abastecimento de águas;
f) Bombeiros;
g) Serviços de atendimento ao público que assegurem a satisfação de necessidades essenciais cuja prestação incumba ao Estado;
h) Transportes, incluindo portos, aeroportos, estações de caminho de ferro e de camionagem, relativos a passageiros, animais e géneros alimentares deterioráveis e a bens essenciais à economia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas;
i) Transporte e segurança de valores monetários. "
O Governo – a quem cumpre identificar, caso a caso, as necessidades que devem ser asseguradas durante a greve e, por isso, as necessidades que justificam o estabelecimento de serviços mínimos – entendeu que, in casu, estas eram as seguintes:
"a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil;
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses dos menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em Julho e ao destino daqueles que se encontrem em perigo. "
Importará, por isso, analisar se a apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária competente, a realização de diligências destinadas a impedir o prolongamento ilegal de uma detenção ou a assegurar o cumprimento de direitos de similar relevância e a tomada das providências necessárias à salvaguarda de menores constituíam necessidades sociais impreteríveis que importava prestar durante o período de greve e, portanto, necessidades para que havia que fixar serviços mínimos, pois que só a resposta positiva a estas interrogações poderá salvar os actos impugnados da sua anulação.
3. 2. A leitura do transcrito artº 598º do CT leva-nos a pensar que o legislador considerou necessidades sociais impreteríveis as relacionadas com a satisfação de interesses fundamentais da sociedade e, nessa medida, as que contribuem para uma tranquila e segura convivência social – daí a referência aos serviços médicos, aos serviços hospitalares e medicamentosos, aos bombeiros, aos correios e telecomunicações, aos transportes e ao abastecimento de combustíveis e de água.
E se assim é poderemos assentar que constituirão necessidades sociais impreteríveis aquelas cuja não satisfação poderá causar insegurança individual ou colectiva e desestabilização social pelo que, para além das taxativamente enumeradas, devem ser integradas naquele conceito todas as actividades cujo não acautelamento importará não só a violação de direitos fundamentais como também conduzirá a prejuízos e sofrimentos destabilizadores do normal e seguro convívio social.
Vistas as coisas nesta perspectiva parece-nos que a administração da justiça é, indiscutivelmente, um sector com relevância social susceptível de gerar necessidades cuja satisfação imediata é impreterível e, por isso, um sector que justifica a fixação de serviços mínimos – basta pensar na possibilidade do termo do cumprimento de uma pena de prisão ocorrer num dia de greve ou de nele ser imprescindível apresentar em juízo um detido ou, ainda, na necessidade de realizar actos processuais que tenham a ver com a liberdade das pessoas ou com a satisfação de outros direitos fundamentais. Nesta conformidade, a não satisfação imediata dessas necessidades poderá não só causar prejuízos irreparáveis às pessoas atingidas como gerar um sentimento de insegurança e, nessa medida, acarretar intranquilidade (ou, até, alarme) social visto a greve poder determinar a violação de direitos fundamentais como, por ex., o da liberdade individual.
Pode, pois, afirmar-se que o cumprimento dos mencionados serviços se destina a satisfazer necessidades sociais impreteríveis sendo certo, por outro lado, que não se vê que a sua fixação tenha sido excessiva e, portanto, que a mesma tenha sido feita com inobservância dos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.
É certo que a definição desses serviços pode colidir com os interesses que a greve visa defender mas essa colisão não pode tolher as autoridades a quem cabe a defesa dos direitos fundamentais e a protecção dos interesses de terceiros que pela sua relevância se lhe devem sobrepor. Ponto é que na ponderação desses interesses conflituais e na forma de os resolver se respeitem os restantes direitos e interesses garantidos constitucionalmente e se não actue por forma a restringir de forma intolerável o direito à greve.
Sendo assim, e sendo que a definição dos impugnados serviços mínimos se conteve dentro dos limites constitucionais e legais atrás traçados – artºs 57°, nº 3, e 18º, nº 2, da Constituição e 598º do Código do Trabalho – nenhuma ilegalidade foi cometida quando o Conselho de Ministros e os Ministros da Justiça e do Trabalho definiram as referidas actividades como serviços cuja satisfação era imperioso garantir durante o período de greve.
A acção improcede, pois, nesta parte.
4. É sabido que ocorrendo uma greve se impõe resolver imediatamente três problemas: primeiro, o de saber se a mesma põe em causa necessidades sociais impreteríveis, depois, sendo a resposta positiva, identificar essas necessidades e os serviços que importa mobilizar para lhes fazer face e, finalmente, saber quem define esses serviços. Vencidas as primeiras dificuldades – a greve punha em causa necessidades sociais impreteríveis para as quais era necessário mobilizar serviços mínimos e a identificação destes foi feita com observância da lei – está na altura de averiguar se a inexistência da lista de árbitros que permite a formação do colégio que define os serviços mínimos (vd. nº 4 do artº 599º do CT), consentia que o Governo se atribuísse a competência para os definir unilateralmente.
A definição dos serviços mínimos, preferencialmente, deve ser feita por acordo entre trabalhadores e empregadores (nºs 1 e 2 do artº 599º do C.T) mas, se tal não for possível, ela será feita por despacho conjunto do Ministro responsável pela área laboral e pelo Ministro responsável pelo sector da actividade e, no caso dessa greve afectar a administração directa do Estado, por um colégio arbitral (nºs 3 e 4 do mesmo artº 599º). O que quer dizer que nenhuma ilegalidade ocorrerá se, na falta de acordo entre empregadores e trabalhadores, a definição dos serviços mínimos for feita, de forma unilateral e autoritária, por uma terceira entidade em princípio independente das partes em confronto.
A dificuldade surge quando a greve afecta a administração directa do Estado e inexiste a possibilidade de se formar o mencionado colégio arbitral porque neste caso o Governo não pode ser considerado uma entidade independente e a lei não lhe atribui directa e expressamente a tarefa da fixação desses serviços. E, por isso, a pergunta que se impõe é a de saber se, face à ausência de acordo e à inexistência do referido colégio, o Governo pode definir os serviços mínimos.
O Autor responde negativamente a esta interrogação, sustentando que o Governo está impedido de proceder à definição daqueles serviços.
Esta resposta, porém, não é conforme à jurisprudência deste Supremo Tribunal – vd. Acórdão de 14/08/2007 (rec. 599/07) – e, porque assim, e porque se concorda com a doutrina nele nos limitaremos a seguir o que nele foi dito.
Escreveu-se nesse Aresto:
"Vejamos a questão tendo presente que o artº 599º do C. Trabalho tem a seguinte redacção:
Artigo 599º
Definição dos serviços mínimos
1- Os serviços mínimos previstos nos nºs 1 e 3 do artigo anterior devem ser definidos por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho ou por acordo com os representantes dos trabalhadores.
2- Na ausência de previsão em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho e não havendo acordo anterior ao aviso prévio quanto à definição dos serviços mínimos previstos no n° 1 do artigo anterior, o ministério responsável pela área laboral convoca os representantes dos trabalhadores referidos no artigo 593° e os representantes dos empregadores, tendo em vista a negociação de um acordo quanto aos serviços mínimos e quanto aos meios necessários para os assegurar.
3- Na falta de um acordo até ao termo do 3° dia posterior ao aviso prévio de greve, a definição dos serviços e dos meios referidos no número anterior é estabelecida, sem prejuízo do disposto no nº 4, por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do ministro responsável pela área laboral e do ministro responsável pelo sector de actividade.
4- No caso de se tratar de serviços da administração directa do Estado ou de empresa que se inclua no sector empresarial do Estado, e na falta de um acordo até ao termo do 3° dia posterior ao aviso prévio de greve, a definição dos serviços e meios referidos no n° 2 compete a um colégio arbitral composto por três árbitros constantes das listas de árbitros previstas no artigo 570°, nos termos previstos em legislação especial.
5- O despacho previsto no n° 3 e a decisão do colégio arbitral prevista no número anterior produzem efeitos imediatamente após a sua notificação aos representantes referidos no n° 2 e devem ser afixados nas instalações da empresa ou estabelecimento, nos locais habitualmente destinados à informação dos trabalhadores.
6- Os representantes dos trabalhadores a que se refere o artigo 593° devem designar os trabalhadores que ficam adstritos à prestação dos serviços referidos no artigo anterior, até quarenta e oito horas antes do início do período de greve, e, se não o fizerem, deve o empregador proceder a essa designação.
7- A definição dos serviços mínimos deve respeitar os princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.
Está assente nos autos que não havia possibilidade de aplicar o nº 4 por não estarem ainda constituídas as listas de árbitros.
Vejamos então as consequências da impossibilidade de constituir a entidade competente para definir os serviços mínimos.
Na vigência da Lei da Greve (Lei 65/77) e após a declaração de inconstitucionalidade (por vício de procedimento legislativo - Acórdão 86-B/96, DR 1ª Série A, de 16/10/1996) com força obrigatória geral das normas da Lei 30/92, de 20/10, que atribulam ao Governo o poder de definir os serviços mínimos e antes da entrada em vigor do Código do Trabalho, o entendimento seguido neste STA foi o de que o Governo não tinha poderes para definir os serviços mínimos – cfr. Acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 26-12-97, recurso 32105; de 18-1-2000, recurso 37353; de 19-12-96, recurso 31816 e de 12-5-99, recurso 32378.
Com a entrada em vigor do C. do Trabalho o Governo passou a ter, como vimos, competência para definir os serviços mínimos, solução que de acordo com a doutrina do Tribunal Constitucional não era materialmente inconstitucional – cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 199/2005 e 289/92.
Com a publicação do Código do Trabalho, porém, nem todas as situações ficaram desde logo pormenorizadamente reguladas. O nº 3 do artº 599º atribui ao Governo, através dos ministros responsáveis pelo sector de actividade em causa e do trabalho, competência para definir os serviços mínimos "sem prejuízo do disposto no nº 4". Ou seja, sem prejuízo de tal competência ser exercida por um colégio de árbitros, nos casos em que estivessem em conflito trabalhadores e serviços da Administração Directa do Estado. Contudo, não vem expressamente prevista na lei a solução para os casos transitórios em que ainda não estivessem elaboradas as listas de árbitros, ou seja, situações de impossibilidade de constituir o colégio arbitral – que é precisamente a situação em causa neste processo.
Qual a melhor solução?
Considerar que nessa hipótese não há sequer lugar à prestação de serviços mínimos? Considerar aplicável o regime anterior ao Código do Trabalho, segundo o qual, no entendimento pacífico deste Supremo Tribunal, o Governo não tinha atribuições nessa matéria (como defendem as recorrentes)? Ou entender que as atribuições conferidas ao Governo no nº 3 do artº 599º do C. Trabalho compreendem também os casos previstos no nº 4, enquanto este artigo não puder ser aplicado (como decidiu o acórdão recorrido).
Julgamos mais acertada a interpretação da lei subjacente ao entendimento seguido no acórdão recorrido, segundo a qual, nesta especial situação de impossibilidade de realização do colégio de árbitros é, por um lado, necessária a realização de serviços mínimos para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis e, por outro lado, que compete ao Governo definir o âmbito de tais serviços mínimos a prestar durante a greve.
Vejamos porquê.
Julgamos inaceitável uma interpretação da lei que perante a impossibilidade de constituir o colégio de árbitros infira a inexistência da obrigação de prestar serviços mínimos, mesmo que a greve afecte necessidades sociais impreteríveis. A evolução da legislação, designadamente da própria Constituição – com a introdução do nº 3 do art. 57° – e a posterior publicação do Código do Trabalho através do art. 599° – mostram uma clara opção pela protecção dos interesses de terceiros afectados com a greve. Note-se ainda que, quando estejam em causa direitos fundamentais de terceiros, satisfeitos pelos serviços em greve, o direito à greve também se apresenta como uma verdadeira restrição a tais direitos. Daí que possa dizer-se, como o faz BERNARDO XAVIER, in Cadernos de Justiça Administrativa, 42º, pág. que "os direitos fundamentais satisfeitos por serviços votados a necessidades impreteríveis só podem ser restringidos pelo exercício do direito à greve dentro dos limites em que fiquem salvaguardados num mínimo". Uma equilibrada conformação legal da satisfação de necessidades sociais impreteríveis com o exercício do direito à greve, não pode fazer-se com a prevalência pura e simples de qualquer um deles, e, por isso não é de acolher uma interpretação que afaste a necessidade de fazer cumprir os serviços mínimos.
Assente, – como nos parece necessário para que o próprio exercício do direito à greve seja constitucionalmente adequado e equilibrado – a existência de serviços mínimos, durante a greve, para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, também julgamos correcta a interpretação da lei que conclua pela atribuição da competência para os definir ao Governo.
É, com efeito, essa a solução da lei para todos os demais casos, incluindo os conflitos que envolvem Administração Indirecta do Estado – art. 599º, 3 do Código do Trabalho. Existindo uma regra atribuindo, em geral, competência ao Governo, a resolução de uma situação transitória de «vazio literal», como a que ocorre quando não seja possível constituir o colégio de árbitros, integrando-a no regime que vigora para os demais casos, encontra um mínimo de correspondência na lei (no art. 599º, 3 do C. Trabalho). Esse mínimo de correspondência literal é, apesar de tudo, suficiente para vincar a clara posição do legislador no sentido de não querer atribuir às associações que declararam a greve a competência para definir e decretar os serviços mínimos, já que em nenhuma das situações previstas no art. 599º do C. do Trabalho lhe confere tal poder.
Por outro lado, a intervenção do Governo, na definição dos serviços mínimos, é justificada por ser essa entidade que deve interpretar e defender a satisfação de necessidades sociais impreteríveis. É ainda o Governo que fiscaliza o cumprimento dos serviços mínimos (art. 601º do C. Trabalho), regra cuja razão de ser radica na circunstância de caber ao Governo a defesa dos interesses de terceiros sacrificados com a greve. Qualquer outra solução deixaria sem defesa os interesses de terceiros prejudicados com a greve mesmo quando tais interesses fossem qualificados como «necessidades sociais impreteríveis». Note-se que a intervenção administrativa na definição dos serviços a prestar durante a greve só existe, conforme decorre do art. 57º, 3 da Constituição, quando possa estar em perigo a satisfação de necessidades sociais impreteríveis. A garantia de que a controvérsia sobre a definição dos serviços mínimos tem uma solução (certeza jurídica) e de que os interesses de terceiros prejudicados com a greve – sujeitos de necessidades sociais impreteríveis – são salvaguardados, tornam "mais acertada" a interpretação seguida no TCA-Sul, e nessa medida é essa a interpretação que deve ser acolhida, nos termos do art. 9º, nº 3 do C. Civil.
No presente caso devemos ainda ter em especial atenção que a definição dos serviços mínimos não se reveste de maleabilidade ou flexibilidade, quanto ao respectivo âmbito, pois destina-se a assegurar o serviço de exames e apenas esse. Não há, neste caso, a possibilidade de uma intervenção lesiva da "imparcialidade" na definição dos serviços mínimos, pois, não é admissível a opção pela realização de alguns exames em detrimento de outros. A realização de serviços mínimos, tinha um âmbito definido à partida (deveria ser assegurada a realização de todos os exames), impossibilitando, assim, a violação do princípio da imparcialidade, subjacente à regra do nº 4º do art. 599° do Código do Trabalho.
Finalmente, este entendimento não colide com o disposto no art. 57º, 2 da Constituição (como alegam os recorrentes) uma vez que neste preceito se referem os «interesses a defender através da greve» e não os interesses de terceiros que são sacrificados durante e por causa da greve. A estes últimos interesses refere-se o nº 3 do art. 57º – acima transcrito – segundo o qual cabe ao legislador definir as condições de prestação de serviços mínimos. A definição pelo Governo dos serviços mínimos a prestar durante a greve está de acordo com o disposto no art. 57º, 3 da Constituição e nessa medida em conformidade material com o art. 18º, 2 do mesmo Diploma Fundamental, como de resto se entendeu no Tribunal Constitucional, mesmo quando as normas da Lei 30/92, de 20/10, foram afastadas por inconstitucionalidade formal – cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 892/92 que também distinguia entre a impossibilidade de uma lei restritiva quanto à definição do «âmbito dos interesses a defender através da greve», e a possibilidade de restrições limitadas aos casos «em que é necessário assegurar a concordância prática com outros bens ou direitos constitucionalmente protegidos», permitindo concluir, no Acórdão 199/2005, de 19/04/2005 (proc. 117/04, 2ª secção) que «a intervenção do Governo na concreta fixação dos serviços mínimos a observar durante a greve, talqualmente estava definida no art. 8º da Lei da Greve, em resultado da alteração introduzida pela Lei nº 30/92, não devia ter-se por inconstitucional».
Assim, também nesta questão, andou bem o Tribunal Central Administrativo ao considerar que, enquanto não pudesse ser aplicável o disposto no nº 4, o Governo tinha a competência que lhe era conferida pelo nº 3 para definir os serviços mínimos.”
Resta, pois, concluir que, sendo essencial a definição dos serviços mínimos, a falta de acordo nessa definição e a impassibilidade de constituição do colégio arbitral consentem que o Governo assuma essa tarefa.
Está, assim, resolvida a questão acima enunciada e está resolvida em termos que determinam a improcedência do vício que o Autor considerou inquinar os actos impugnados.
Daí que a acção soçobre também nesta parte.
5. O Autor sustenta, ainda, que a Resolução da Conselho de Ministros é ilegal para constituir uma verdadeira requisição civil preventiva e a lei não consentir esse tipo de requisição.
O Pleno da Secção Administrativa deste Supremo Tribunal já abordou a questão de saber em que condições podia o Governo lançar mão da requisição civil, tendo decidido que tal só poderia ocorrer depois da greve estar instalada e em execução e dos serviços mínimos não estarem a ser assegurados e que, sendo assim, a ameaça antecipadamente feita pelos sindicatos de que os não iriam assegurar não lhe podia servir de fundamento. - vd. Acórdão de 20/03/2002 (rec. 43.934).
Decisão que foi justificada da seguinte forma:
"Da interacção dos nºs 1 e 4 deste artigo Artº 8º da Lei da Greve (Lei 67/77, de 26/08) cujo conteúdo, no essencial, foi reproduzido nos artºs 598º e 601º do Código do Trabalho. decorre que a requisição civil pode ter lugar quando as associações sindicais e os trabalhadores não assegurem, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis.
Mas quando é que pode atingir-se essa conclusão, de que os serviços mínimos não estão assegurados?
Diga-se desde já que o emprego do termo “assegurados” não vem em auxílio do ponto de vista do recorrente, de que ele inculca a permissão duma requisição “preventiva”. Assegurar é, neste sentido, sinónimo de “garantir” (Dicionário Porto Editora, 7ª ed., 1995), mas daqui nada se retira acerca do momento em que o Governo pode dar como adquirido que determinada greve não garante os serviços mínimos – se por prognose de que isso venha a acontecer, ou apenas face ao quadro real da greve depois de desencadeada.
Terão, portanto, de ser outros elementos, que não os exclusivamente literais, a permitir ultrapassar a dúvida.
Importa, antes de mais, lembrar que a requisição civil representa uma restrição de peso ao exercício do direito de greve, já que possui a virtualidade de anular essa atitude colectiva de paralisação do trabalho, livremente tomada no quadro da Constituição e da lei.
No entanto, a vida comunitária põe em jogo valores e interesses tanto ou mais importantes do que esses, como sejam os do funcionamento de certas actividades e serviços que acodem a necessidades sociais prioritárias, como são as enunciadas (aliás exemplificativamente) no citado art. 8º nº 2 - telecomunicações, abastecimento de águas, hospitais, bombeiros, transportes, etc.
Uns e outros podem, realmente, entrar em conflito. Mas, numa sociedade civilizada, esse conflito não se desenha, nem pode por isso resolver-se em abstracto, colocando em posições de antagonismo de princípio uma greve no sector dos hospitais ou dos tribunais contra as necessidades públicas da saúde e da justiça, e fazendo depois prevalecer uma das forças em confronto, em razão duma qualquer superioridade filosófica, ou ao sabor das conveniências da conjuntura. Um ponto de partida pode ser a natural supremacia do interesse colectivo sobre o individual ou meramente sectorial, mas esta também não pode ser usada como critério único e universal, pois em última análise isso conduziria à eliminação de toda e qualquer greve.
O conflito põe-se em concreto, entre certa e determinada greve, nas condições de espaço e tempo em que ocorre e com os intervenientes que tem, e há-de ser superado através da avaliação do respectivo impacto concreto no tecido social que afecta. Dito doutro modo, não é pelo simples facto de o ser que a greve entra em conflito com esses superiores interesses, perante os quais terá de ceder; o conflito só nasce se e quando ela for levada a um ponto de excesso, ou de gravidade, que a torne reprovável à luz da concepção social dominante. Então – e só então – é que ao Estado é lícito desencadear a contra-reacção, a beneficio do interesse público.
Ora, o legislador decidiu que esse ponto a partir do qual a greve se pode tomar socialmente nociva é, justamente, o negligenciar dos serviços mínimos na empresa ou sector de actividade paralisado.
Por isso, terá de esperar-se que a greve se desencadeie para avaliar, em concreto, os seus efeitos e consequências. Só na presença de uma greve posta em marcha é que será possível saber se esse ponto de ruptura foi atingido. Antes, tudo se queda pelo plano das hipóteses e das conjecturas.
Daí a importância que o acórdão recorrido atribui, e muito bem, à consideração do número e qualificações dos grevistas, pois se esta se quedar por uma adesão fraca ou não envolva os elementos que podem por em marcha os serviços mínimos, estes não estarão em perigo. Como se escreveu no acórdão, «o dever de intervenção dos sindicatos na prestação dos serviços mínimos só é exercitável se, em face do número ou das aptidões dos grevistas, se tornar claro que a realização de tais serviços está em risco».
O argumento utilizado pelo acórdão é pleno de sensatez, sendo desfocada a crítica do recorrente de que utiliza elementos “aleatórios” na interpretação do art. 8º da Lei da Greve.
Essa interpretação passa também pela consideração de que o legislador usou, na redacção daquele preceito, de uma linguagem jurídica correcta, que importa tomar como tal, em vista da directriz interpretativa constante do art. 9º, nº 3, do Código Civil.
Assim, é de presumir que os termos “obrigação” e “não cumprimento” que vêm, respectivamente, no nº 1 e no nº 4, estão empregues na sua acepção jurídica rigorosa.
Ora, só pode existir incumprimento de determinada obrigação quando, chegado o momento do respectivo vencimento, o devedor não realiza a prestação, isto é, o comportamento a que se achava vinculado – vd. o artº 762° do C. Civil. Se a obrigação tem um prazo, não é possível ao credor, antes do tempo, retirar efeitos dum suposto incumprimento ou mora do devedor.
De resto, foi já abordada a questão de saber qual o valor da «declaração do devedor de não cumprir», nomeadamente se ela implica o vencimento automático da obrigação e responsabilidade do devedor a partir da declaração. E a resposta da doutrina é de que a solução afirmativa é muito duvidosa e inconveniente, mesmo num plano de política legislativa, e insustentável, no quadro da lei positiva (cf. PESSOA JORGE, Lições de Direito das Obrigações, 1967, pg. 296 e segs.).
Muito duvidosa e inconveniente, porquanto o devedor, depois de anunciar não cumprir, pode arrepender-se e apresentar-se a cumprir pontualmente e o credor não terá de que se queixar. A declaração pode não ter sido suficientemente ponderada e, entretanto, atribuiram-se-lhe graves consequências. Legalmente insustentável, pois não encontra abrigo na norma do art. 805º do Código Civil (ob. cit., pg. 298). Defendendo a relevância da declaração do devedor de não querer cumprir, mas apenas para o efeito de tomar dispensável a interpelação nas obrigações puras, vd., no entanto, GALVÃO TELES, Direito das Obrigações, 1ª ed.. 1997, pg. 258.
No contexto da factualidade dos autos, mais repugna ainda ao senso comum valorizar o anúncio de não organização dos serviços mínimos ao ponto de o elevar a pressuposto do decretamento duma requisição de trabalhadores. Tal como o acórdão recorrido refere, e de novo com inteiro acerto, o que normalmente acontece, durante o processo negocial que antecede um movimento grevista, é cada parte “tentar mover a outra para a posição que mais lhe convém; e nesses processos nem todos os argumentos retóricos são a expressão fiel do pensamento de quem os emite”.
Nada garante, pois, que no caso dos autos, a ameaça do sindicato fosse mais do que isso – uma simples ameaça que depois podia não se concretizar. Está claro que não se trata, aqui, de contrariar matéria de facto adquirida, nem de extrair conclusões contra as provas e os indícios que fluem dos autos, como o recorrente pretende. A realidade que se provou, neste aspecto, foi que o sindicato anunciou que não iria cumprir a greve, e o acórdão nenhuma conclusão firmou contra esta prova. O que a Subsecção fez, e muito bem, foi admitir que a ameaça podia não ser levada à letra, face ao contexto em que este tipo de declarações costuma ser proferida. Para se indagar do sentido real de determinada norma, cabe ao intérprete antecipar quais as situações da vida a que essa norma pode aplicar-se, e prognosticar os comportamentos que as pessoas seus destinatários podem adoptar nas concretas circunstâncias dessa aplicação. Só assim pode imaginar-se na posição de quem teve de legislar, e procurar reconstituir o pensamento que esteve por detrás das soluções consagradas.
Mesmo para quem aceita extrair consequências do aviso de não cumprimento, requer-se que tal intenção seja feita de forma “categórica e definitiva” – cf. GALVÃO TELES, ob. cit., pg. 258.
Tudo aponta, pois, no sentido de que, para o mencionado art. 8º, é pressuposto da requisição civil a pré-existência de uma greve instalada e em execução, em que o dever de assegurar os serviços mínimos não tenha sido respeitado. Só perante uma situação de incumprimento real desse dever é possível à Administração interferir com o livre exercício do direito à greve.
Aliás, esta é a única leitura do art. 8º que se harmoniza com o “carácter excepcional” da requisição civil, apregoado pelo art. 1º, nº 2, do Dec.-Lei nº 637/4, de 20.11.
Doutro modo, estaria aberto o caminho às requisições “preventivas”, de efeito dissuasor, fazendo abortar greves ainda em gestação – capazes de neutralizar aquele direito, que teve a sua consagração no nosso texto constitucional logo a partir da sua versão original.
A admitir-se a requisição com base na ameaça de não prestação dos serviços mínimos, por que não também noutras situações que alegadamente permitissem prognose similar, como por exemplo o precedente de quebra dos serviços mínimos em anterior greve desencadeada pelo mesmo sindicato? Uma vez quebrado o princípio, situações como esta bem podiam multiplicar-se.
Daí que a orientação da Jurisprudência deste Supremo Tribunal tenha vindo a ser no sentido do decidido pelo acórdão impugnado. Quer no Ac. de 28.1.92 (Apêndices ao D.R., pg. 417), quer ainda no Ac. do Pleno de 29.9.94 (ibid., pg. 449), o Tribunal rejeitou com firmeza a posição contrária, e com uma motivação semelhante à que agora se utiliza.
Resta uma derradeira referência ao argumento do paradoxo, que tenta mostrar o absurdo de ter de se esperar pela efectiva preterição de necessidades impreteríveis para se poder actuar, desencadeando as acções necessárias.
O argumento não colhe. Antes do mais, ele ignora que não é lícito aos órgãos aplicadores do Direito substituir-se ao legislador nas opções de princípio que este tomou quando concebeu determinada regulamentação legal. Ora, a Lei da Greve bem podia ter escolhido um sistema diferente, em que não fossem os sindicatos e os trabalhadores a ficar depositários do encargo de assegurar os serviços mínimos, ou, em alternativa, ter instituído um mecanismo de comprovação prévia perante a Administração das medidas adoptadas nessa matéria. A verdade, porém, é que não foi essa a opção do legislador, que deliberadamente quis afastar o Governo de interferência com a greve até ao momento do seu surgimento, deixando assim que o correspondente direito se exercitasse sem quaisquer baias. Onde o recorrente entrevê um absurdo, o que há é uma clara noção dos limites do poder administrativo. Ao desprezar outras soluções e prever apenas uma actuação a posteriori, obrigando a Administração a guardar uma prudente distância das envolvências da greve antes desta atingir o tal ponto de ruptura, o poder legislativo está antes a manifestar o respeito que nutre, por imperativo da Constituição, por este direito fundamental dos trabalhadores.
Por outro lado, não pode encarecer-se demasiado o receio de consequências graves, já que ao Governo será sempre lícito lançar mão da requisição civil mal constate que os serviços mínimos não estão assegurados. E, na maioria das vezes, poucas horas de greve bastarão para se atingir, com segurança, esta conclusão. O Governo tem ao seu alcance meios, que incluem a observação directa dos primeiros momentos da greve, para detectar de imediato aquela falta.
E nada impede que, para efeito de ter nessa altura preparada a requisição civil (não para precipitar; antes disso, o seu decretamento) o Governo dê especial atenção os antecedentes da greve e valorize, por prognose, as declarações dos sindicatos, ou outras quaisquer circunstâncias que tome por indício de que vai haver incumprimento dos serviços mínimos.
É certo que nem actuando dessa forma poderá, em absoluto, evitar que nenhum dano seja, entretanto, causado às necessidades públicas básicas que estão em causa. Mas isso não é nenhuma incongruência da interpretação da lei. É, em boa verdade, consequência da legitimação constitucional e legal da greve.”
6. Constitui, assim, jurisprudência deste STA considerar que a greve é um conflito cujas reais consequências só podem ser avaliadas depois de instalada e em execução, pelo que a requisição civil só pode ser seriamente equacionada e, consequentemente, só pode ser decretada a partir do momento em que haja a certeza de que os serviços mínimos não estão a ser assegurados e, portanto, a partir do momento em que os superiores interesses que ela visa proteger estão a ser atingidos de forma incomportável. Dar que, como se escreveu no Acórdão deste Tribunal de 12/07/2000 (rec. 43.934) Confirmado pelo Acórdão do Pleno acima transcrito., "só perante um caso de não cumprimento da obrigação de assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis é que o Governo podia determinar a requisição dos funcionários grevistas; o que significa que a requisição dos trabalhadores tinha como pressuposto incontornável a prévia inobservância, por parte deles, do dever de prestar os serviços mínimos – sendo ainda claro que tal inobservância só era verificável se a greve já estivesse em curso."
Deste modo, e dependendo a legalidade do decretamento da requisição civil da certeza de que os efeitos da greve se tomaram insuportavelmente nocivos para as necessidades sociais impreteríveis que cumpre ao Governo assegurar, a mesma só pode ser decretada quando a verdadeira dimensão dos efeitos da greve é conhecida e desse conhecimento resulte a constatação de que aquelas necessidades não estão a ser satisfeitas e, por isso, quando já seja possível avaliar o número de funcionários que serão necessários à sua satisfação e identificar os Tribunais onde os mesmos são indispensáveis para o efeito. Isto é, quando for seguro que uma situação de inércia perante os efeitos da greve iria determinar a ocorrência de prejuízos incomportáveis. A não ser assim estar-se-ia a, com uma justificação vaga e não concretizada, proceder a uma requisição civil sem que se mostrassem reunidos os requisitos para tal.
Nesta conformidade, a requisição civil não pode ser justificada com fórmulas vagas resultantes de uma avaliação precoce e insuficiente, reveladora de um conhecimento difuso das consequências da greve. E porque assim é que, instalada a greve e verificando-se uma fraca adesão e, portanto, ocorrendo uma situação em que os trabalhadores não grevistas são suficientes para assegurarem os serviços mínimos não chega sequer a pôr-se a questão da necessidade da requisição civil.
É certo que as greves causam impacto e perturbação, individual e social, e que, por isso, as mesmas geralmente são impopulares. Mas, muitas vezes, é o desgaste que elas provocam que é procurado pelos seus promotores visto que a pressão por ela causada poderá conduzir à cedência negocial da outra parte. Dar que, como se escreveu no transcrito Acórdão do Pleno, "a natural supremacia do interesse colectivo não pode ser usada como critério único e universal pois, em última análise, isso conduziria à eliminação de toda e qualquer greve". Essa supremacia, como já se referiu, só tem justificação quando ela se destinar a acautelar valores constitucionais mais elevados, designadamente o de ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis e o de promover a segurança no convívio social, e eles se devam sobrepor ao exercício do direito à greve.
De contrário o direito à greve ficaria inconstitucionalmente comprimido e o seu êxito dependeria em grande medida da vontade do Governo uma vez que este, podendo proceder à requisição civil logo que a greve se instalasse, poderia boicotar de forma irremediável, ou pelo menos, de forma significativa as finalidades que a determinaram.
7. O Governo procurou tornear as dificuldades que o teor do Acórdão do Pleno lhe colocava Que, de resto, se pronunciou sobre uma realidade fáctica idêntica à que ora nos ocupa. A única divergência significativa entre o presente caso e o que se debruçou o Acórdão do Pleno foi o de neste o Governo ter procurado justificar a requisição civil com a fórmula acima transcrita. justificando a requisição civil ora em causa com a afirmação de que se tinha constatado que "não se apresentaram ao serviço, nas secretarias judiciais e serviços do Ministério Público dos tribunais judiciais de todas as instâncias materialmente competentes para a execução dos actos tipificados como serviços mínimos pelo referido despacho conjunto, oficiais de justiça em número correspondente ao determinado no mesmo despacho, o incumprimento da obrigação de prestação de serviços mínimos impõe ao Governo a determinação da requisição civil para garantir a prestação de serviços mínimos de modo a assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis na administração da justiça, como aliás já antes ocorreu.". E, já nestes autos, o Sr. Primeiro-Ministro veio reafirmar que a requisição civil só foi decretada na manhã do primeiro dia de greve quando a greve já estava a decorrer e só o foi "depois de ser claro e evidente que não só a greve já havia eclodido como os serviços mínimos não se encontravam a ser prestados" (artºs 16 e 17 da contestação).
Ou seja, o Governo procurando afastar a possibilidade da requisição civil acabada de decretar poder ser considerada uma requisição civil preventiva e, por isso, ferida de ilegalidade justificou-a com a afirmação vaga e não concretizada de que se tinha constado o incumprimento dos serviços mínimos e de que, por isso, a mesma se mostrava indispensável.
Cabe perguntar se essa justificação é aceitável e se com ela as limitações impostas à implementação da requisição civil pelo mencionado Aresto se podem considerar satisfeitas, o que passa por resolver a questão de saber a quem incumbe provar a veracidade daquela afirmação.
8. É sabido que, nos termos do artº 342º do CC, aquele que invocar um direito terá de fazer a prova dos factos donde o mesmo emerge, cabendo à contraparte provar os factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado.
A jurisprudência deste Tribunal defendeu durante muito tempo que o erro sobre os pressupostos devia ser provado por quem o invocava, posição essa que mergulhava as suas raízes no princípio da presunção de legalidade dos actos administrativos, a qual abrangia não só o direito como os pressupostos factuais em que o mesmo se fundava. E, porque assim, entendia-se que numa situação de non liquet a dúvida sobre a veracidade dos factos onde assentava o direito funcionava contra o impetrante.
Só que esta jurisprudência foi perdendo vigor à medida que se foi considerando que o princípio da presunção de legalidade dos actos administrativos não assentava em nenhuma norma concreta do ordenamento jurídico e a evolução legislativa foi desenhando o processo administrativo como um processo de partes onde aquela presunção não tem cabimento e onde a litigância se deve fazer com igualdade de armas.
Daí que, hoje, essa doutrina esteja em crise e se entenda que a regra emergente do artº 342º do CC, "não é suficiente para a resolução de todos os tipos de situação – sobretudo se não se fazem diferenciações conforme as posições das partes e os interesses e situações em jogo nos domínios específicos da realidade tal como é normalmente concebida.
…
Assim, não pode exigir-se ao autor, por sistema, a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação (desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da prática do acto), de modo a caber à Administração apenas provar as excepções invocadas – tal equivaleria na prática à pura e simples invocação da “presunção de legalidade do acto administrativo”, fazendo recair sobre o particular o ónus da prova (subjectivo) da ilegalidade do acto impugnado.
Deve, pelo contrário, levar-se em conta, em geral, para a construção do quadro de normalidade que há-de servir de paradigma normativo para a distribuição das responsabilidades probatórias, a sujeição da Administração aos princípios da legalidade e da jurisdicidade e, pelo menos no que respeita aos actos desfavoráveis, o dever de fundamentação.
Isto é, parece que há-de caber, em principio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (positiva e desfavorável); em contrapartida, caberá ao administrado apresentar prova bastante da ilegitimidade do acto, quando se verifiquem esses pressupostos.
Por outras palavras ainda, deve ser a Administração a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) da verificação dos pressupostos legais que permitem à Administração agir com autoridade (pelo menos, quando produza efeitos desfavoráveis para os particulares); deve ser o particular a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) de que, no uso dos poderes discricionários, a Administração actuou contra princípios jurídicos fundamentais.
(Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, Lições, 8ª ed., pg.s 499 e 500, com sublinhados nossos)
No mesmo sentido, M. Aroso de Almeida considera que nada justifica "a afirmação de um princípio geral segundo o qual a posição que a Administração definiu unilateralmente deve prevalecer no processo, salvo demonstração pelo Recorrente de que é infundada. .... Não só as exigências ditadas pela necessidade da eficiente prossecução do interesse público não justificam a afirmação de uma presunção de legalidade do acto em Julho com base no qual se façam recair sistematicamente sobre o Recorrente as consequências de eventuais situações de incerteza quanto à questão da sua validade, como se afiguraria claramente lesivo do direito à tutela jurisdicional efectiva que a posição de vantagem que para a Administração já decorre, no plano extra judicial, do poder de emanar acto administrativo … se associasse, no plano judicial, tão gravosa limitação à tutela das posições substantivas lesadas por esses actos, quando forem ilegais.”- Vd. CJA, nº 20, pg. 46 e 47, em comentário ao Acórdão deste STA de 26/01/2000 (rec. 37.7639).
Resulta do que fica dito que o entendimento tradicional de que cabia ao Recorrente provar os vícios de que padecia o acto impugnado e que a Administração estava apenas obrigada a provar os factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado não funciona quando em causa está a chamada administração agressiva, impositiva ou ablativa pois que, nestes casos, é a esta e não ao recorrente que cabe provar o preenchimento dos pressupostos do acto impugnado.
E, porque assim, incumbia aos Réus provar a legalidade da sua actuação quando se arrogaram “a titularidade de atribuições e competência para a prática do acto em causa, independentemente da legalidade intrínseca deste ou, dito de outro modo, dos “pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (Positiva e desfavorável)” (Acórdão deste STA de 26/01/2000 (rec. 37.7639). Ou seja, e dito de forma diferente, cumpria aos ora Réus provar que se verificavam os fundamentos legais que lhe permitiam decretar a impugnada requisição. - vd., por todos, o recente Acórdão de 17/05/2007 (rec. 1011/06) e a numerosa jurisprudência nele citada.
8. 1. Descendo ao caso dos autos constamos que quer a Resolução do Conselho de Ministros que reconheceu a necessidade de requisição quer o despacho do Sr. Ministro da Justiça que a executou não identificaram nenhuma situação concreta de incumprimento dos serviços mínimos nem especificaram nenhum Tribunal onde a greve os estava a pôr em causa. Ao contrário aqueles actos limitaram-se a fazer afirmações vagas e não concretizadas de que os serviços mínimos não estavam a ser cumpridos. E, daí, ser admissível que estivesse a decretar uma requisição para Tribunais onde nenhuma perturbação havia e onde os serviços mínimos estavam a ser cumpridos com toda a normalidade.
O que significa que está por demonstrar que aqueles actos tenham correspondido a necessidades evidenciadas no concreto o que nos permite concluir que a requisição ora em causa correspondeu a uma requisição preventiva, a qual, como se já concluiu no transcrito Acórdão do Pleno, é ilegal.
Nesta conformidade, e ficando por demonstrar a verificação dos pressupostos legais para a impugnada requisição, os actos que a decidiram e a puseram em marcha – isto é, a Resolução do Conselho de Ministros e o Despacho do Sr. Ministro da Justiça que a executou – são ilegais.
9. Resta analisar a legalidade do Despacho Conjunto dos Sr.s Ministros da Justiça e do Trabalho na parte em que, antes de iniciada a greve, fixou o número de funcionários que, nas secretarias judiciais e nos serviços do M.P, deveriam assegurar os serviços mínimos.
Tal determinação só poderia ser considerada ilegal se, como refere o Autor, se traduzisse na fixação de serviços máximos, isto é, se constituísse uma formulação exagerada do número de funcionários necessários ao cumprimento daqueles serviços. E, portanto, e nessa medida, constituísse uma intolerável compressão do direito à greve.
Só que em abstracto, que é a única forma de analisar e decidir este problema, não é possível retirar a conclusão pretendida pelo Autor porque pode não ser exagerado determinar que em cada secção haja um funcionário para cumprir os serviços mínimos já que, se a greve tiver grande adesão e houver muitos actos para cumprir, todos eles podem ser necessários. Ou seja, nenhuma ilegalidade é cometida quando, por antecipação, se determina o número de funcionários que serão necessários se a greve tiver êxito pois que essa determinação tem de ser equacionada em função do êxito da greve.
Por outro lado, e ao contrário do alegado, esse Despacho não retira aos Juízes Presidentes dos Tribunais competência de direcção e orientação dos serviços judiciais uma vez que o mesmo se destinou unicamente a prover os Tribunais dos recursos humanos necessários ao cumprimento dos mencionados serviços, não contendendo com nenhuma das competências de direcção e orientação dos serviços judiciais.
Daí que, também nesta parte a acção improceda.
10. Por fim, o Autor pede a condenação dos Réus no pagamento de uma indemnização, que computa em 50.000 euros, por entender que os sindicados actos atingiram o "âmago da sua actividade" ferindo gravemente não só "a honra como igualmente a credibilidade, prestígio e confiança do mesmo Autor enquanto associação sindical, quer junto dos seus associados, quer junto da opinião Pública em geral. "
A jurisprudência deste Tribunal tem vindo, uniformemente, a considerar que a responsabilidade extra contratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública assenta nos pressupostos da responsabilidade civil previstos nos artºs 483º e seg.s do CC, o que equivale a dizer que a sua concretização depende da prática de um facto (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano Vd., a título meramente exemplificativo, Acórdãos de 16/3/95 (rec. 36.993), de 21/3/96 (rec. 35.909), de 30/10/96 (rec. 35.412), de 13/10/98 (rec. 43.138), de 6/03/2002 (rec. 48.155), de 26/9/02 (rec. 487/02), de 6/11/02 (rec. 1.331/02) e de 18/12/02 (rec. 1.683/02)
Ora, in casu, está por provar que os actos impugnados tenham causado qualquer dano ao Autor. Na verdade, sendo a greve uma forma legítima de luta politicosindical e sendo a requisição civil uma tentativa de minimizar as suas consequências negativas não se vê, nem foi demonstrado, de que forma é que ela atingiu a credibilidade, o prestígio e a honra do Autor e, por isso, de que forma é que os actos impugnados tiveram repercussões na esfera patrimonial do Autor.
Daí que, sem necessidade de maior desenvolvimento, nesta parte, se julgue a acção improcedente.
DECISÃO
IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em
a) Julgar procedente a acção, no tocante à Resolução do Conselho de Ministros nº 169-A/2005 e ao despacho do Ministro da Justiça contido na Portaria nº 1111-A/2005 e, em consequência, anular tais actos;
b) Julgar improcedente a mesma acção, na parte restante.
Atenta a isenção do Autor, as custas ficarão a cargo do Conselho de Ministros e do Ministro da Justiça, na proporção do vencimento.
Lisboa, 26 de Junho de 2008. – Adérito Santos (relator) – Freitas Carvalho – Santos Botelho.
