01950A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reconversão e requalificação urbanística da zona ribeirinha, situada entre Pedrouços e Dafundo, é de primordial importância, conduzindo a um substancial melhoramento das condições ambientais da cidade de Lisboa, ampliando consideravelmente os seus espaços de lazer, embelezando-a e tornando-a mais agradável, com isso beneficiando todos os que nela vivem, trabalham e a visitam.

II- Causa grave lesão do interesse público a suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros que determinou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público, localizados naquela faixa da cidade, na medida em que iria travar, até à decisão do recurso com trânsito em julgado, todo o processo em marcha destinado à concretização da mencionada reconversão e requalificação urbanística para a qual é imprescindível a desocupação dos armazéns dos comerciantes de pescado que operam naquela área.

Acordam na 1ª Secção do Supremo tribunal Administrativo:

A. .. veio requerer a suspensão de eficácia do acto do CONSELHO DE MINISTROS, constante da Resolução nº 162/2003, publicada na I Série do DR nº 243, de 20 de Outubro de 2003, que determinou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre os bens de domínio público, localizados na faixa ocidental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo.

Com interesse para a decisão do presente incidente, alegou fundamentalmente:

A ora requerente é uma sociedade por quotas que exerce a sua actividade – indústria e comércio de produtos alimentares - no recinto da B..., desde 1980, sendo uma empresa de pequena/média dimensão, constituída por 10 (dez) trabalhadores, incluindo os sócios gerentes. Para armazenar a sua mercadoria ao longo de todos estes anos, construiu, nos referidos Armazéns, a expensas próprias, câmaras frigoríficas num valor total de ?200.000,00. Actualmente, a ora requerente tem em stock mercadoria no valor total de ?298.504,00, correspondente a quantidades variadas de crustáceos, moluscos e pescado diverso.

Por outro lado, a clientela da ora requerente reconduz-se, essencialmente, aos pequenos operadores que actualmente têm a sua actividade sediada na B... e aos retalhistas da área de Lisboa. Acontece que, com a execução do acto será obrigada a encerrar as suas instalações sediadas, há mais de 20 anos, na de pesca de Pedrouços, em Algés. A transferência das instalações terá que ser realizada num período máximo de três meses, uma vez que a área da Delegação de Lisboa/Pedrouços deverá estar desocupada e totalmente encerrada no dia 3 de Dezembro de 2003, ou mais tardar, no dia 15 de Janeiro de 2004. Por não possuir capacidade financeira que lhe permita arrendar um armazém no MARL, celebrou um contrato promessa de arrendamento que tem por objecto um armazém sito na Reboleira, concelho da Amadora, cuja área é muito inferior à actualmente detida nos armazéns da B

Do supra exposto, facilmente se vislumbram os inúmeros obstáculos e prejuízos que irão decorrer da transferência das instalações da ora requerente, em virtude da execução do acto cuja suspensão se requer.

Em primeiro lugar, é manifestamente impossível proceder à transferência das instalações da ora requerente, dentro do prazo de dois/três meses, estipulado pelo Conselho de Administração da B... até porque, o armazém, objecto do contrato promessa de arrendamento, necessita de obras de adaptação que nunca estarão concluídas antes do termo do prazo fixado.

Desde logo, porque será necessário proceder à construção de novas câmaras frigoríficas, bem como à instalação do sistema informático. As câmaras frigoríficas construídas pela ora requerente não podem ser deslocadas para o novo armazém, por motivos por falta de espaço. Nem sequer poderão ser alvo de qualquer aproveitamento, pelo que serão totalmente inutilizadas. Acresce que não existe na região de Lisboa, nem nos concelhos limítrofes, uma rede de frio que possa armazenar, no espaço de tempo que medeia e encerramento da B... e a abertura do novo armazém, a totalidade das mercadorias actualmente armazenadas nas câmaras frigoríficas da B.... A requerente não tem como proceder à armazenagem frigorífica da mercadoria que tem em stock, por não existirem espaços disponíveis, noutros fornecedores de serviços de frio, para as quantidades em causa. Com a execução do acto suspendendo a ora requerente perderá, certamente, a maior parte dos produtos alimentares que se encontram actualmente armazenados nas câmaras frigorificas da B

Por outro lado, a transferência das suas instalações para a Reboleira implicará, necessariamente, uma significativa perda de clientela. Desde logo porque, cerca de 80% a 90% dos pequenos operadores sediados na B... que integram a sua clientela, contribuindo em larga medida para a sua subsistência económica, em virtude das avultadas taxas de acesso, bem como do valor exorbitante das rendas cobradas pelo MARL, vão cessar a sua actividade.

Para além do que, os comerciantes retalhistas da área de Lisboa, deixarão certamente de se deslocar às instalações da ora requerente, procurando outras alternativas economicamente mais vantajosas. A transferência das instalações da ora requerente, implica que cesse totalmente a sua actividade durante os meses de Novembro e Dezembro de 2003, sendo que os referidos meses representam os meses de maior lucro a actividade. Com efeito, a ora requerente regista anualmente, durante os meses de Novembro e Dezembro, o maior número de vendas, como, aliás, em geral acontece em relação a todas as actividades comerciais. Daí que a execução do acto cuja suspensão se requer irá originar inúmeras dificuldades de natureza financeira que poderão pôr em causa, de forma irreversível, a continuação da sua actividade comercial.

Em virtude da execução do acto suspendendo, num curto espaço de tempo, a ora requerente será obrigada a movimentar as seguintes verbas, a saber:

- realização de obras de adaptação referentes à instalação de rede de energia eléctrica: estimando-se a valor aproximado de ?8.000,00;

- construção de novas câmaras frigorificas: ?79.900,00;

- custo pela transferência do material e dos produtos existentes no armazém : estima-se um valor aproximado de ?15.000,00.

Aos referidos valores acresce o prejuízo decorrente do encerramento da actividade da ora requerente, durante os meses de Novembro e Dezembro, bem como, os prejuízos causados pela perda da mercadoria que se encontra actualmente armazenada nas câmaras frigoríficas da B..., para a qual não existe alternativa de armazenamento, facto motivado pela exiguidade temporal que o acto suspendendo deixou à requerente.

E, ainda assim, a inevitável perda da clientela pelas razões acima aduzidas.

Ora, a requerente, enquanto pequena e média empresa, não tem condições financeiras que lhe permitam fazer face aos prejuízos acima elencados. A execução do acto irá comprometer de forma irreversível a actividade comercial da A...., numa época de clara recessão económica. Um dos índices da difícil reparabilidade do prejuízo resultante da execução do acto administrativo é fornecido pela impossibilidade de reconstituir; através da decisão anulatória a proferir no recurso contencioso, a situação jurídica anterior à lesão. Uma vez executado o acto, através de uma decisão anulatória em sede de execução de sentença, não será possível reconstituir a situação jurídica anterior à lesão. É que, a execução do acto suspendendo, origina necessariamente inúmeros prejuízos indetermináveis, dado que afecta a actividade comercial da ora requerente, implicando a perda de receitas necessárias para prossecução do seu objecto social. O encerramento imediato das instalações da ora requerente origina prejuízos inquantificáveis e insusceptíveis de determinação por natureza, colocando sérios entraves à prossecução da sua actividade comercial.

Para além do mais, se observarmos os factos elencados sob o prisma do princípio da proporcionalidade, dúvidas não restam que a reparação (ou tentativa de reparação) dos danos provocados pela execução do acto oferecerá maiores dificuldades do que a não execução imediata do mesmo.

Com efeito, uma decisão judicial favorável, no caso concreto, não teria a capacidade de reconstituir a situação existente à data da verificação da lesão, pondo irremediavelmente em causa o efeito útil de eventual decisão de anulação do acto em crise. Pelo que se pode concluir o cabal preenchimento da alínea a), do nº 1, do artigo 76º da LPTA, já que é manifesto e inquestionável que a execução do acto sub judice irá causar à ora requerente prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, referidos segundo os critérios da teoria da causalidade adequada.

Cumpre igualmente dar por verificado o preenchimento do requisito negativo constante da alínea b) do nº 1 do art. 76º da L.P.T.A

Na presente situação, não se vislumbram razões justificativas da existência de uma premência ou urgência inadiável na execução do acto ora recorrido, com vista à prossecução do interesse público até porque é altamente discutível a natureza pública do interesse invocado pela autoridade requerida.

O acto suspendendo, a fim de proceder à desocupação da área em causa, invoca um suposto interesse público na realização de uma regata, bem como na requalificação urbana da zona concessionada à B..., que, ao que tudo indica, irá determinar a construção de empreendimentos de luxo, e de – mais uma - sumptuosa marina.

Não se compreende qual o interesse público na reconversão urbanística da zona, para a construção de uma zona de edificação de luxo "só comparável à Expo." Provavelmente, devido à manifesta precariedade do interesse público invocado, consta da Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003 que, independentemente da realização em Portugal da America's Cup, é declarado o interesse público da reconversão urbanística da área situada em Pedrouços/Dafundo, sem, no entanto, concretizar em que consiste a referida operação urbanística.

Segundo as notícias que têm vindo a público, o referido projecto de reconversão urbanística prevê a construção de urbanizações e marinas de luxo, contrariando, no entanto, o modelo de desenvolvimento urbanístico definido para a Área Metropolitana de Lisboa (AML), resultante do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 68/2002, de 8 de Abril, do qual consta, entre outra orientações a de “apoiar a vocação que o eixo Algés – Pedrouços tem conhecido no sector das Pescas, nomeadamente em termos de infra-estruturas e dos serviços conexos”.

O interesse público que, eventualmente, justificaria o estabelecimento de um prazo tão curto – a eventual vitória da candidatura portuguesa à organização da America´s Cup 2007, deixou de existir, perante a derrota da candidatura de Portugal à realização de tal prova, pelo que deixaram de existir os pressupostos justificativos da urgência inadiável imposta para a desocupação da área em questão. Assim, não há qualquer lesão, e muito menos grave, para o interesse público com a suspensão da eficácia do acto.

Por último, encontra-se também preenchido o requisito da al. c) do artº 76º nº 1 da LPTA, não resultando fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.

A autoridade recorrida respondeu, defendendo a não verificação de todos os requisitos previstos no nº 1 do artº 76º da LPTA, pugnando pelo indeferimento do pedido.

O Exmº Magistrado do MºPº emitiu o parecer de fls. 88 a 89v., que aqui se dá por inteiramente reproduzido, sustentando também o indeferimento da pretensão do requerente por entender não se poderem dar por verificados os requisitos das als. a) e b) do citado preceito legal.

Sem vistos, cumpre decidir.

Resulta dos autos a seguinte factualidade:

a) A requerente é uma sociedade por quotas que exerce a sua actividade - indústria e comércio de produtos alimentares – no recinto da B... de Pedrouços, desde 1980, ao abrigo das licenças de ocupação nºs 48 e 431, datadas, respectivamente, de 1 de Junho de 1980 e 20 de Novembro de 1992 (constantes dos docs. de fls. 30 a 37, cujo conteúdo aqui se dá por inteiramente reproduzido), aí tendo sediada toda a sua clientela.

b) Em 20 de Outubro de 2003, foi publicada na I Série –B do DR nº 243, a Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003 que declarou:

“1- (...) o interesse público da candidatura para a realização em Portugal da prova America’s Cup 2007, bem como dos respectivos eventos promocionais;

2- (...) o interesse público da reconversão e requalificação urbanística da área do domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob a jurisdição da Administração do Porto de Lisboa.

3- (...) nos termos e para os efeitos do artigo 28º do Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens do domínio público localizados na zona referida no número anterior.”.

c) Em 3 de Outubro de 2003, o Conselho de Administração da B... afixou nos respectivos escritórios, o seguinte edital:

d) “1. Por resolução do Conselho de Ministros, aprovada hoje, 2 de Outubro de 2003 foi decidido declarar o interesse público de extinção de todos direitos de uso privativo que impendem sobre bens do domínio público situados entre Pedrouços e Dafundo.

Esta decisão decorre da declaração de Interesse público da candidatura è realização em Portugal da prova America’s Cup e do interesse público da reconversão e requalificação urbanística da referida zona sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa.

Esta decisão obriga à desocupação imediata de toda área concessionada à B... e ao encerramento de todas as actividades que se desenvolvem na Delegação de Lisboa/Pedrouços.

2. Preocupada com (...) o impacto desta decisão (...) assinou com o MARL (Mercado Abastecedor da Região de Lisboa) um Protocolo em que aquela empresa se compromete a acolher nas instalações a actividade do Mercados de 2ª Venda, e a disponibilizar espaços e condições para que os comerciantes de pescado, que manifestem interesse nesse sentido, transfiram para ali a actividade que desenvolvem em Pedrouços (...)

As características dos espaços e todas as demais condições são da exclusiva competência e responsabilidade do MARL.

Os comerciantes que desejem instalar-se no Mercado Abastecedor da Região de Lisboa deverão manifestar por escrito essa intenção ao MARL, no prazo de dez dias, findos os quais se o não fizerem, o MARL deixa de assegurar a preferência na ocupação dos espaços que tem disponíveis.

A actividade do Mercado de 2ª Venda de Pedrouços encerrará definitivamente no dia 3 de Novembro de 2003. (...)

A actividade da Lota e o Porto de Pesca de Pedrouços encerrarão definitivamente no dia 3 de Novembro de 2003. (...)

Toda a área da Delegação da Lisboa/Pedrouços deverá estar desocupada e será totalmente encerrada no dia 3 de Dezembro de 2003”.

e) Por indicação do Governo, a B... fixou em 15 de Janeiro a data para a desocupação dos armazéns.

f) Em 1.11.2003, a requerente celebrou o contrato de arrendamento comercial constante do doc. de fls. 44 a 46.

Nos termos do disposto no nº 1 do artº 76º da LPTA, a suspensão de eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:

a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;

b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;

c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.

Como este Supremo Tribunal vem decidindo uniformemente tais requisitos são de verificação cumulativa pelo que, não podendo um deles ser dado como verificado, desnecessário se torna apreciar os restantes, sendo, por outro lado, arbitrária a ordem de conhecimento dos mesmos, já que revestem todos igual importância.

Também são irrelevantes as considerações que as partes façam sobre a legalidade ou ilegalidade do acto bem como dos seus pressupostos, pois que o que importa apurar é se se verificam ou não os requisitos de que a lei faz depender a concessão pelo tribunal da suspensão da eficácia. Daí que sejam irrelevantes as considerações que a recorrente tece sobre a violação do PROTAML pelo acto suspendendo.

Começaremos, pois, pelo requisito negativo da al. b) do nº 1 do citado preceito legal, que exige que a suspensão de eficácia do acto não determine grave lesão do interesse público.

Toda a suspensão da eficácia dos actos administrativos lesa, por definição, o interesse público uma vez que paraliza provisoriamente os efeitos de tais actos, impedindo, pelo menos temporariamente, a prossecução do interesse público que com a sua execução se pretendeu atingir. Mas só a lesão grave do interesse público constitui obstáculo à concessão da providência.

A existência de grave lesão do interesse público decorrente da suspensão da execução do acto afere-se, em concreto, perante as circunstâncias de cada caso e com apelo aos valores que constituem os índices fundamentais dos interesses postos pela lei e pela comunidade a cargo da Administração.

Vejamos, pois, se, no caso concreto, se pode dar por verificado tal requisito.

O acto cuja suspensão vem pedida é a Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003 que determinou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público, localizados na faixa ocidental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo. Tal Resolução teve, como consequência, além do mais, a revogação das licenças de ocupação dos armazéns dos comerciantes de pescado sitos naquela zona, entre eles, a requerente.

O interesse público que se visou prosseguir com esta Resolução prende-se com a candidatura de Portugal à realização no nosso país da prova America´s Cup e os respectivos eventos promocionais e ainda a reconversão e requalificação urbanística da área do domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo.

Como é do conhecimento público, a candidatura portuguesa à referida prova foi preterida a favor da candidatura de Valência pelo que a America´s Cup não terá lugar em Portugal.

Há, pois, unicamente que atender ao interesse público da reconversão e requalificação urbanística da referida área do domínio público, que se enquadra no da requalificação urbanística da zona ribeirinha do estuário do Tejo.

Com efeito, considerou-se que tal área ribeirinha deveria merecer uma requalificação urbanística à semelhança da verificada na zona oriental da cidade, aquando da Expo 98.

A reconversão e requalificação urbanística da zona ribeirinha, situada entre Pedrouços e Dafundo, é, sem dúvida, de primordial importância, conduzindo a um substancial melhoramento das condições ambientais da cidade de Lisboa, ampliando consideravelmente os seus espaços de lazer, embelezando-a e tornando-a mais agradável, à semelhança do que acontece com outras cidades da Europa, com isso beneficiando todos os que nela vivem, trabalham e a visitam.

Ora, a pretensão da requerente, de suspensão da eficácia da Resolução do Conselho de Ministros que determinou o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público, localizados naquela faixa da cidade, causaria grave lesão do interesse público na medida em que iria travar, até à decisão do recurso com trânsito em julgado, todo o processo em marcha destinado à concretização da mencionada reconversão e requalificação urbanística para a qual é imprescindível a desocupação dos armazéns dos comerciantes de pescado que operam naquela área.

Daí que se tenha de dar por não verificado o requisito negativo da al. b) do nº 1 do artº 76º da LPTA, desnecessário se tornando a apreciação dos restantes, dada a exigência de verificação cumulativa de todos eles.

Pelo exposto, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia formulado pela requerente, condenando-a nas custas com 100 euros de Taxa de justiça.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2004.

Isabel Jovita – Relatora – J Simões de Oliveira – Edmundo Moscoso