0329/11.2BELRA.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se a admissão da revista para que o STA reaprecie a questão da alteração anormal e imprevisível das circunstâncias e da obrigação de reposição do equilíbrio económico-financeiro em contratos de concessão celebrados por Hospitais EPE, designadamente farmácias hospitalares, o que envolve a interpretação de normas aplicáveis a contratos administrativos de concessão, o regime do princípio do equilíbrio económico-financeiro e a avaliação da inexistência de mora, as quais, além de serem questões complexas, têm lugar amiúde, sem que exista jurisprudência consolidada, antes abordagens divergentes quanto ao critério de “gravidade” para caracterizar o desequilíbrio contratual e sobre o momento em que se considera que o concessionário deixa de cumprir a obrigação de pagamento.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. RELATÓRIO

A. .. – Farmácia Unipessoal, Lda. (Massa Insolvente), Autor na ação administrativa que instaurou contra a UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DA REGIÃO DE LEIRIA, E.P.E., sucessora do Centro Hospitalar de Leiria, E.P.E., melhor identificados nos autos, não se conformando com o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, em 15/07/2025, que concedeu parcial provimento ao recurso, revogando o despacho recorrido, de 25/10/2022 e, em consequência, admitiu o articulado superveniente com ampliação do pedido apresentado em 13/10/2022 e, no demais, negou provimento ao recurso interposto da sentença proferida em 13/11/2023, confirmando a decisão recorrida, veio do mesmo interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA.

A Entidade Demandada apresentou contra-alegações em que defende a não admissão do recurso por falta de verificação dos necessários pressupostos legais previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA e, se assim não se entender, a improcedência do recurso e a manutenção do acórdão recorrido.

II. OS FACTOS

Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III. O DIREITO

O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional.

Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

O Autor veio instaurar ação administrativa em que peticionou a impugnação da decisão que aplicou uma multa contratual e resolveu o contrato de concessão e, ainda, visando a modificação contratual por alteração das circunstâncias.

Como se extrai da sentença, proferida em 13/11/2023, “O litígio entre as partes conforma-se, no seu ponto central, pela admissibilidade da modificação do contrato de concessão da farmácia hospitalar do Hospital de Santo André com fundamento no regime da alteração das circunstâncias previsto no artigo 437.º, do Código Civil e pelos seus efeitos sobre a resolução contratual deliberada pelo réu. Cumpre assim dar resposta à admissibilidade da modificação do contrato, com redução da renda anual referente ao segundo ano de funcionamento da farmácia, por alteração das circunstâncias, com a verificação dos respectivos pressupostos, incluindo o regime do artigo 438.º, do Código Civil, e de que forma atinge a validade dos actos que determinaram a aplicação de multa, a prestação de nova caução e a resolução contratual.”, tendo a ação sido julgada improcedente e a Entidade Demandada absolvida dos pedidos.

Interposto recurso, pelo acórdão recorrido, no que à questão de direito substantivo releva, foi decidido manter a sentença recorrida.

Diverge o Recorrente quanto ao decidido por entender que o Tribunal a quo incorreu em erro ao concluir pela inexistência de alteração superveniente das circunstâncias e ao deixar de reconhecer a aplicação do instituto da reposição do equilíbrio financeiro do contrato, apoiando-se indevidamente na alegação de «risco do negócio», reputando tal entendimento de manifestamente incorreto, “dado que os eventos ocorridos excedem claramente os limites do risco ordinário do contrato. Além disso, é incontroverso que a recorrente notificou tempestivamente a entidade contratante sobre a impossibilidade de cumprimento das obrigações contratuais, não existindo, por conseguinte, mora. Antes, impõe-se arguir a nulidade do acórdão recorrido, por violação do caso julgado material, o que consubstancia outrossim erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa, por ofensa de normas imperativas (artigos 619.º e 625.º, ambos do CPC)”.

Como questões que o Recorrente coloca como objeto do recurso são as seguintes: (i) a determinação do regime aplicável ao contrato; (ii) a identificação e qualificação da alteração anormal de circunstâncias ou facto do príncipe; (iii) a demonstração do nexo causal entre tais medidas e a perda do equilíbrio económico-financeiro da concessão e (iv) a demonstração de que a recorrente não se encontrava em mora, não podendo ser responsabilizada por qualquer atraso no cumprimento das obrigações.

Segundo o Recorrente, está em causa a apreciação de questões que se revestem de relevância jurídica e social fundamental, radicando na interpretação e aplicação do artigo 437.º do Código Civil, referente à alteração anormal e imprevisível das circunstâncias e na determinação da obrigação de reposição do equilíbrio económico-financeiro em contratos de concessão celebrados por Hospitais EPE, designadamente farmácias hospitalares, o que envolve a interpretação de normas aplicáveis a contratos administrativos de concessão, o regime do princípio do equilíbrio económico-financeiro e a avaliação da inexistência de mora que além de serem questões complexas, têm lugar amiúde, sem que exista jurisprudência consolidada, antes abordagens divergentes quanto ao critério de “gravidade” para caracterizar desequilíbrio contratual e sobre o momento em que se considera que o concessionário deixa de cumprir a obrigação de pagamento, o que justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo (STA).

Nesse sentido reclama a intervenção deste STA para definir critérios para a avaliação do desequilíbrio económico-financeiro em contratos administrativos e para a caracterização da mora no pagamento de rendas em concessões.

Além de invocar que a questão ultrapassa o interesse individual das partes processuais, pois envolve normas aplicáveis a concessões e contratos públicos, assumindo relevância jurídica e social evidente.

Acresce o Recorrente invocar como fundamento do recurso a questão da nulidade do acórdão recorrido por violação de caso julgado, em decorrência do que foi decidido no processo judicial de insolvência, que correu termos sob Processo n.º 4366/11.9TBLRA-D, do Juízo do Comércio do Tribunal de Leiria, cuja sentença transitou em julgado e que vincula as partes, em cuja fundamentação se extrai o seguinte:

“Resulta da factualidade apurada, nomeadamente dos factos provados 61 a 77, que a introdução, pelo Estado, de nova e vasta legislação e de novas regras administrativas para o sector farmacêutico (essencialmente restritivas dos preços de venda dos medicamentos), alterou os factos que fundamentaram a decisão da insolvente de contratar no âmbito da concessão em apreço (descritos nos factos provados 48 a 59), dado que conduziram a uma redução substancial do montante da facturação, face à redução do preço dos medicamentos, e ainda a uma redução das margens de comercialização.

Desta feita, as medidas implementadas pelo Estado, mormente pelo Governo, em total contradição com o que estava estabelecido ao tempo da apresentação da proposta, em 2007, e ainda ao tempo da formalização do contrato de concessão, tiveram efeitos negativos na viabilidade financeira da exploração.

Para além de ter ocorrido esta manifesta alteração superveniente das referidas circunstâncias, a perspectiva, convicção e motivação dos Requeridos apuradas nos factos considerados provados nomeadamente sob os pontos 78 e 100 a 108 eram sérias e fundadas, como supra aludido, tendo inclusive a sociedade requerida proposto a atinente acção administrativa referida no facto 109, a qual se mantém pendente (cfr. facto provado 114).

Ora, se tal perspetiva se tivesse concretizado, provavelmente não teria ocorrido a insolvência da A..., como bem salientaram em alegações orais não só os Requeridos como o Digno Magistrado do Ministério Público, o qual, nessa sede, alterou a sua posição no sentido de, após a produção de prova, concluir pela não verificação da única situação que imputou no seu d. parecer quanto ao carácter culposo da insolvência (a prevista no art. 186º, nºs 1 e 3, al. a), do CIRE).”.

Todo o exposto permite aferir a relevância jurídica e social das questões colocadas como objeto do recurso, assim como a sua complexidade jurídica, implicando a concatenação de diversos regimes materiais aplicáveis ao contrato público de concessão, além do regime de direito probatório associado ao valor extra-processual das provas, enquanto questões de direito, em relação às quais não existe jurisprudência sedimentada deste Supremo Tribunal Administrativo e com a potencialidade de se replicar para outros casos.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 27 de novembro de 2025. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.