1011/25.9BESNT.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

Cabe aos tribunais judiciais a competência para apreciar a ação cautelar em que é requerida a suspensão de eficácia dos atos referentes à obrigação e agendamento de realização de prova teórica de exame de condução e à paralisação do processo de cassação de título de condução, com fundamento no carácter não definitivo das decisões contraordenacionais estradais, objeto de impugnação judicial.

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:

1. Relatório

P. ..... (doravante Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, a presente providência cautelar contra a Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR) e a Delegação Distrital de Leiria do Instituto da Mobilidade e Transportes, I.P., (IMT). (doravante R., Entidades Requeridas ou Recorridos), peticionando a suspensão da eficácia da decisão da ANSR de 21/06/2024, da decisão da Delegação Distrital de Leiria do Instituto da Mobilidade e Transportes, I.P. de 3/09/2025 e que seja suspenso o processo de cassação n.º 81/2025, relativamente à sua carta de condução.

Por sentença proferida em 15 de dezembro de 2025, o referido Tribunal indeferiu liminarmente o requerimento cautelar.

Inconformado, o Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“I) O Recorrente P...... intentou providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, visando evitar a constituição de uma situação de facto consumado, com prejuízos sérios, atuais e iminentes, que não se limitam a danos indemnizáveis, mas à impossibilidade de reintegração da situação jurídica anterior.

II) O artigo 120.º, n.º 1 do CPTA exige apenas o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, requisito que se encontra plenamente preenchido no caso dos autos

III) A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente os Acórdãos de 08/03/2017 e 22/01/2009, confirma que o periculum in mora se verifica quando a execução do ato possa tornar inútil ou irreversível a decisão principal, como sucede no presente caso.

IV) A execução do ato administrativo impugnado implicará consequências que não poderão ser revertidas, mesmo que a ação principal venha a ser julgada procedente, configurando risco efetivo de inutilidade da decisão final.

V) As entidades administrativas têm ignorado todas as defesas, impugnações judiciais e arguições de nulidade apresentadas pelo Recorrente, persistindo na marcação da realização da prova teórica de exame de condução, sem apreciação das questões suscitadas.

VI) O Recorrente corre risco sério e iminente de ser novamente notificado para a realização da prova teórica de exame de condução, sem que as questões de nulidade e de impugnação judicial tenham sido apreciadas.

VII) O Tribunal a quo errou ao considerar não verificado o requisito do periculum in mora, desvalorizando o risco de prejuízos irreversíveis e a inutilidade da decisão principal.

VIII) Não está em causa a impugnação da decisão de cassação do título de condução, mas sim a suspensão de decisões nulas e arbitrárias que têm vindo a ser tomadas pela Delegação Distrital de Leiria do IMT.

IX) Termos em que, requer-se a revogação da sentença recorrida e a sua substituição por acórdão que reconheça a verificação do periculum in mora, ordenando o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Ex.º, requer se digne julgar procedente, por provado, o presente recurso, e, em consequência, seja a douta sentença recorrida revogada, e substituída por douto acórdão que reconheça a verificação do periculum in mora, e ordenado o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar.

Sendo que V. Exas., decidindo, farão a costumada JUSTIÇA”

O Tribunal a quo admitiu o recurso, com subida imediata e efeito devolutivo.

Citadas as Requeridas para os termos do recurso e da causa, o IMT apresentou oposição e contra-alegações, com as seguintes conclusões:

“1. Não está a douta sentença recorrida ferida de qualquer irregularidade, invalidade ou nulidade;

2. A subtração de pontos e consequente agendamento de prova de exame teórico de condução, bem como a eventual cassação de carta de condução tem previsão legal no artigo 148.º do Código da Estrada;

3. Esta norma remete para os Tribunais Judiciais a competência para conhecer de impugnações em matéria de cassações de cartas de condução.

4. Verifica-se, assim, a incompetência absoluta do Tribunal a quo, nos termos do artigo 89.º n.º 4 al. a) do CPTA;

5. Por outro lado, conforme resulta dos autos, o facto que o Requerente pretendia evitar — a saber, realização do exame teórico de condução — já se encontrava concretizado, uma vez que a respetiva prova se encontrava agendada para o dia 25.09.2025, e o mesmo deu entrada da ação cautelar no próprio dia.

6. Acresce que, embora a ação cautelar tenha dado entrada no mesmo dia da realização do exame, a suspensão da execução do ato administrativo apenas poderia operar após a citação da entidade demandada, nos termos do artigo 128.º do CPTA, citação essa que apenas ocorreu em 16.01.2026, quando o ato já havia produzido integralmente os seus efeitos.

7. Assim, a providência cautelar intentada não era suscetível de impedir a produção dos efeitos do ato administrativo impugnado, revelando-se, por isso, objetivamente inútil e incapaz de evitar qualquer situação de facto consumado.

8. O Recorrente limita-se a invocar, de forma genérica e conclusiva, a existência de prejuízos sérios, atuais e iminentes, sem alegar factos concretos que permitam demonstrar a irreversibilidade dos danos ou a impossibilidade de reintegração da situação jurídica anterior.

9. Em particular, os alegados danos de natureza psíquica, sentimentos de humilhação e desconforto pessoal, social ou profissional não foram individualizados, densificados ou acompanhados de elementos objetivos que permitam aferir a sua gravidade, intensidade ou carácter irreparável.

10. Como bem salientou o Tribunal a quo, tais danos, a serem demonstrados em sede de ação principal, são suscetíveis de reparação através de indemnização por danos não patrimoniais, não preenchendo, por isso, o requisito do periculum in mora.

11. O Recorrente não logrou, assim, demonstrar que a não adoção da providência cautelar conduziria à constituição de uma situação de facto consumado impeditiva da restauração natural da legalidade ou à produção de prejuízos de difícil reparação.

12. Verifica-se, por conseguinte, a falta de um dos pressupostos essenciais ao decretamento da providência cautelar, o que impunha, como corretamente decidido, a rejeição liminar do respetivo requerimento.

13. Deve, em consequência, ser integralmente mantida a sentença recorrida.

Nestes termos, deverá ser negado provimento ao recurso”

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, sobre o qual o A./Recorrente se pronunciou.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento.

3. Fundamentação de facto

Não foram fixados factos a dar como provados na sentença recorrida.

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

A sentença recorrida rejeitou liminarmente a providência cautelar na qual o Recorrente peticionava a suspensão de eficácia:

(i) do ato da ANSR de 21.6.2024, que o notificou da subtração de doze pontos no seguimento da definitividade das decisões administrativas proferidas em seis processos de contraordenação rodoviária e da obrigação de realização de prova teórica do exame de condução (ao abrigo da alínea b) do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada e do n.º 1 do artigo 8.º e do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto Regulamentar n.º 1- A/2016, de 30 de Maio),

(ii) do ato da Delegação Distrital de Leiria do IMT que o notifica da designação do dia 25.9.2025, pelas 11.30h, para a realização da referida prova teórica do exame de condução; e

(iii) do processo de cassação n.º 81/2025.

O tribunal a quo entendeu verificarem-se os fundamentos para rejeição liminar previstos no artigo 116.º, n.º 2 als. d) – “manifesta falta de fundamento da pretensão cautelar formulada quanto ao periculum in mora” -, e) - manifesta desnecessidade da tutela cautelar – e f) - manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal quanto ao pedido de suspensão de eficácia do processo de cassação -, com os seguintes fundamentos:

“(…) no caso sob apreciação, o facto que o Requerente teme que se concretize é a realização do exame teórico de condução, o que, segundo o que é alegado pelo Requerente, já sucedeu, pois foi marcado para 25/9/2025. O que revela não só a perda de utilidade da providência cautelar, como também a falta, neste momento, do periculum in mora.

É, ainda, alegado pelo Requerente que sofrerá danos de natureza psíquica irreparáveis. No entanto, estes danos psíquicos irreparáveis não são alegados de forma individualizada, tratando-se, portanto, de uma alegação genérica e conclusiva. Quanto à alegada humilhação de ter de se submeter a uma prova de condução teórica, assim como a perturbação, tristeza e angústia causadas pelo facto de na decisão da ANSR não terem sido tomado em consideração as suas comunicações de que não era o condutor da viatura, os mesmos, a serem dados como provados numa acção principal, poderão ser reparados no âmbito de uma indemnização por danos não patrimoniais. Assim como poderá o ora A. ser indemnizado por eventuais danos causados pelos alegados comentários de familiares e amigos que o fazem sentir-se humilhado e desrespeitado. Comentários que, nesta acção cautelar, não foram concretizados, não permitindo aquilatar da sua gravidade e das suas consequências irreparáveis.

Ou seja, o Requerente não alega factos concretos que, uma vez demonstrados, permitiriam concluir que, não sendo deferida a providência cautelar requerida, quando fosse proferida sentença de provimento na acção principal já se teria constituído uma situação de facto consumado impeditiva da restauração natural da situação em conformidade com a legalidade, ou que se tivessem produzido prejuízos de difícil reparação.

Por sua vez, quanto ao pedido de suspensão do processo de cassação, resulta da lei que a acção de impugnação da decisão de cassação do título de condução é da competência dos tribunais judiciais, e não do presente Tribunal, pelo que uma acção principal destinada a aferir da suspensão desse processo também terá de ser da competência dos tribunais judiciais (cfr. o art. 148.°, n.° 13, do Código da Estrada; e o art. 116.°, n.° 2, al. f), do CPTA).”

O Recorrente insurge-se contra o assim decidido, considerando, em síntese, que o Tribunal a quo errou ao concluir pela não verificação do requisito do periculum in mora, por ter desvalorizado o risco de prejuízos irreversíveis e a inutilidade da decisão principal, bem como ao concluir pela desnecessidade da tutela cautelar.

Alega que as entidades administrativas têm persistentemente ignorado as defesas, impugnações judiciais e arguições de nulidade que apresentou, insistindo no agendamento da prova teórica de exame de condução, não obstante tê-las informado de que não foi o condutor da viatura em causa nos processos contraordenacionais.

Sustenta que existe risco iminente de nova notificação para a realização da prova teórica, com as consequências legais daí decorrentes, invocando a existência de prejuízos sérios, atuais e iminentes que transcendem a esfera do meramente indemnizável e que implicam a impossibilidade de reintegração da situação jurídica anterior — do que considera resultar evidente o periculum in mora.

Invoca, ainda, que apresentou a providência cautelar antes da realização do exame, tendo comparecido no dia 25.9.2025 com o comprovativo da sua entrada junto da Delegação Distrital de Leiria do IMT, por forma a evitar a constituição de uma situação de facto consumado e a não incorrer em falta injustificada.

Quanto à incompetência material, entende que o Tribunal errou ao considerá-la verificada relativamente ao pedido de suspensão do processo de cassação do título de condução, porquanto não está em causa a impugnação de uma decisão de cassação — decisão que, a essa data, ainda não existia.

Importa, antes de mais, precisar o objeto da pretensão cautelar deduzida pelo Recorrente, que incide sobre:

(i) o ato (ofício) da ANSR pelo qual foi notificado da subtração de 12 pontos, na sequência da definitividade das decisões proferidas nos processos administrativos de contraordenação rodoviária n.º ......731, ......916 e ......444, ficando com 3 pontos e sujeito à obrigação de realizar a prova teórica do exame de condução, nos termos da alínea b) do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada e dos artigos 8.º, n.º 1, e 9.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2016, para o que seria notificado pelo serviço regional do IMT (doc. 6);

(ii) o ato (ofício) do IMT pelo qual foi notificado da data, hora e local de realização da prova teórica do exame de condução, na sequência da comunicação da ANSR ao abrigo do artigo 148.º, n.º 4, alínea b), do Código da Estrada (doc. 8); e

(iii) o processo de cassação n.º 81/2025, instaurado pela ANSR em virtude de falta não justificada à prova teórica de exame de condução, no âmbito do qual o Recorrente apresentou defesa.

Nos termos do artigo 148.º do Código da Estrada, que regula o sistema de pontos e a cassação do título de condução, "a prática de contraordenação grave ou muito grave, prevista e punida nos termos do Código da Estrada e legislação complementar, determina a subtração de pontos ao condutor na data do caráter definitivo da decisão condenatória ou do trânsito em julgado da sentença" (n.º 1), prevendo a alínea b) do n.º 4 que tal subtração tem como efeito a obrigação de o infrator realizar a prova teórica do exame de condução quando o condutor detenha três ou menos pontos.

Correspondentemente, o artigo 8.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2016 dispõe que a ANSR notifica o condutor da detenção de três ou menos pontos, informando simultaneamente o IMT para efeitos de marcação da prova teórica; e o n.º 3 do mesmo preceito atribui ao IMT a incumbência de notificar o condutor da data, hora e local de realização da prova, bem como dos meios de pagamento.

Recorde-se que, conforme esclareceu o Tribunal Constitucional, "a perda de pontos não consubstancia qualquer sanção adicional à condenação (...). Trata-se, ao invés, de uma ponderação legislativa que, num modelo de automaticidade (...), avalia a conduta do condutor para apreciar a sua aptidão para a atividade de condução de veículos com motor. Trata-se de um efeito jurídico ope legis, não sancionatório, que prescinde de qualquer intervenção de autoridades públicas na contínua consideração da capacidade do sujeito para a condução" (Acórdão n.º 722/2022, 3.ª Secção).

Nos termos do n.º 8 do artigo 148.º do Código da Estrada, "a falta não justificada (...) à prova teórica do exame de condução (...) tem como efeito necessário a cassação do título de condução do condutor", sendo que "a efetivação da cassação (...) ocorre com a notificação da cassação" (n.º 9) e que "a decisão de cassação do título de condução é impugnável para os tribunais judiciais nos termos do regime geral das contraordenações" (n.º 10).

Conforme clarificado pelo Tribunal da Relação de Lisboa, “a cassação de título de condução é um processo que legalmente é espoletado no caso da perda total dos pontos atribuídos a uma carta de condução, pontos esses perdidos em virtude da prática de crimes de natureza rodoviária ou contraordenações graves ou muito graves” (Acórdão de 14.1.2026, proferido no processo 3173/24.3T8BRR.L1-3, disponível em www.dgsi.pt). E o Tribunal Constitucional evidenciou que “os factos relevantes para a decisão de cassação e que são objeto de apreciação no procedimento previsto no n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada são apenas os factos geradores da perda dos pontos, isto é, a definitividade de condenações por determinadas categorias de ilícitos contraordenacionais ou criminais ou o arquivamento em caso de suspensão provisória decretada nos termos do artigo 281.º, n.º 3, do Código de Processo Penal, na redação indicada, com abstração dos factos que estiveram na base dessas condenações e ou arquivamento. Tais factos não são reapreciados nem julgados no processo de cassação, que se limita a extrair consequências de âmbito não penal dos diversos atos pelos quais esses processos findam. Vincou-se ainda que a cassação do título de condução não se traduz numa dupla sanção pelos mesmos factos penalmente relevantes, sendo antes uma medida administrativa de revogação de uma licença necessária à prática de uma atividade; constitui o efeito, pois, não da prática de uma infração criminal e do exercício estatal do ius puniendi, mas da verificação de que o seu beneficiário deixou de reunir as condições de aptidão que estiveram na base da sua concessão” (Acórdão n.º 214/2023, processo 519/2022, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Importa ainda recordar que os tribunais judiciais comuns detêm competência residual para conhecer de "causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional" (artigo 211.º, n.º 1, da CRP e artigo 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Por seu turno, os tribunais administrativos e fiscais são competentes para dirimir "litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais" (artigo 1.º, n.º 1, do ETAF), sendo-lhes atribuída, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea l), a competência para apreciar litígios relativos a "impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias" — o que não abrange as contraordenações resultantes da violação de normas do Código da Estrada.

Expostos os traços essenciais do regime aplicável, cumpre, antes de mais, apreciar a questão da competência dos tribunais da jurisdição administrativa para apreciar o presente litígio.

Do regime exposto decorre que a obrigação de o infrator realizar a prova teórica do exame de condução corresponde a um efeito (legal) da subtração de pontos ao condutor, a qual, por sua vez, é o resultado (automático) da definitividade das decisões condenatórias por prática de contraordenação grave ou muito grave.

O regime do artigo 148.º do Código da Estrada e do Decreto Regulamentar n.º 1-A/2016 assenta numa lógica de estrita automaticidade. Verificada a definitividade da decisão condenatória e atingido o limiar de três ou menos pontos, nem a ANSR nem o IMT exercem qualquer poder discricionário: a primeira está legalmente obrigada a notificar o condutor e a informar o IMT; o segundo limita-se a agendar a prova e a notificar o condutor. São meros atos de execução legal, cujo conteúdo é inteiramente determinado pela lei e pelas decisões contraordenacionais que lhes estão na origem, delas dependendo inteiramente quanto à sua validade e eficácia: se as decisões contraordenacionais forem anuladas ou suspensas, aqueles caem automaticamente; se forem definitivas e válidas, aqueles são inevitáveis.

Neste sentido, a subtração de pontos ao Recorrente e a consequente obrigação de realizar a prova teórica do exame de condução, nos termos do artigo 148.º, n.ºs 1 e 4, alínea b), do Código da Estrada, emergem das decisões proferidas nos processos de contraordenação rodoviária n.º ......731, ......916, ......444, cuja impugnação judicial o Recorrente declara ter deduzido.

E o que o Recorrente pretende, em substância, é que, enquanto não forem definitivamente apreciadas as impugnações judiciais (e administrativas) que deduziu contra essas decisões, não possam produzir-se os efeitos legais delas decorrentes e, consequentemente, impor-lhe a obrigação de realização da prova teórica.

De tal forma que, pretendendo o Recorrente suspender a eficácia dos atos que lhe determinam aquela obrigação e procedem ao seu agendamento, com fundamento no erro e na não definitividade das decisões contraordenacionais que lhes estão subjacentes, a providência cautelar há de correr nos mesmos tribunais em que correm as impugnações judiciais dessas decisões e por apenso a estas.

Admitir a competência dos tribunais administrativos para suspender os efeitos de decisões contraordenacionais — ainda que por via indireta, através da suspensão dos atos que executam esses efeitos — seria permitir que a jurisdição administrativa interferisse, pela via cautelar, no âmbito de litígios cuja apreciação de mérito pertence aos tribunais judiciais, com o risco de decisões contraditórias entre jurisdições, o que seria sistemicamente intolerável.

Esta conclusão é coerente com o decidido pelo Tribunal de Conflitos no Acórdão de 12.3.2026 (processo 01123/25.9T9PBL-A.C1.S1, disponível em www.dgsi.pt), no qual se sumariou que:

“I- Competente para a providência cautelar, é o tribunal onde corre termos a ação principal.

II- Providência cautelar de suspensão da execução da decisão de apreensão da carta de condução fundada na não definitividade do resultado de impugnação judicial da decisão da ANSR, tem de correr no mesmo tribunal e por apenso àquela impugnação.”.

A ação principal adequada não é uma ação administrativa de impugnação dos ofícios da ANSR e do IMT, mas sim a impugnação judicial das decisões contraordenacionais perante os tribunais judiciais. Sendo estes competentes para essa impugnação, são igualmente competentes para apreciar a correspondente tutela cautelar.

Seria sistemicamente incongruente que os efeitos das decisões condenatórias em sede de contraordenacionais estradais fossem apreciados, em sede cautelar, por uma jurisdição distinta daquela a quem compete sindicar as próprias decisões de que tais efeitos (legais) emergem.

Idêntica conclusão se impõe quanto ao pedido de suspensão ou paralisação do processo de cassação.

Por um lado, a instauração desse processo resulta da consideração como não justificada da falta de comparência à prova teórica, sendo, assim, também ele consequência do erro imputado pelo Recorrente à autoridade administrativa e da consideração como definitivas das decisões contraordenacionais judicialmente impugnadas. A tutela cautelar requerida a este título é, portanto, igualmente dependente da ação de impugnação das decisões contraordenacionais.

Por outro lado, ainda que assim não se entendesse, sendo o tribunal judicial competente para apreciar a impugnação da decisão de cassação, nos termos do n.º 13 do artigo 148.º do Código da Estrada, a coerência do sistema opõe-se a que tribunais de jurisdição distinta apreciem a providência cautelar que visa, em substância, obstar à prolação dessa decisão, com fundamento na inexistência de falta não justificada de comparência à prova teórica do exame de condução.

Conclui-se, pois, que os tribunais administrativos são absolutamente incompetentes para apreciar a presente ação cautelar, sendo que a incompetência absoluta é uma exceção dilatória que determina a absolvição da instância, nos termos do artigo 89.º, n.º 2, do CPTA, e, em sede liminar, a rejeição liminar ao abrigo da al. f) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA.

Embora por fundamento parcialmente distinto do adotado na sentença recorrida, a rejeição liminar da providência não merece censura, devendo ser confirmada.

4.2. Da condenação em custas

Vencido, é o Recorrente condenado nas custas do presente recurso (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em

a) Negar provimento ao recurso;

b) Condenar o Recorrente em custas.

Mara de Magalhães Silveira

Lina Costa

Marta Cavaleira