01601/15 - Supremo Tribunal Administrativo

As regras de progressão e promoção insertas no art. 44º do DL n.º 557/99, de 17/12, não consentem que os funcionários do GAT, perante a promoção posterior doutro funcionário à mesma categoria, sejam automaticamente reposicionados num escalão superior da categoria, designadamente no seguinte àquele em que esse outro funcionário fora posicionado.

Acordam, em conferência, no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

O réu Ministério das Finanças – através da Directora-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira e em minuta subscrita pela jurista já por ele designada (cf. fls. 304 dos autos) – veio interpor recurso, para uniformização de jurisprudência, do aresto do TCA-Norte confirmativo da decisão do TAF do Porto que conferira procedência parcial à acção administrativa comum instaurada pela Associação ………… e pelos agora recorridos, afirmando o recorrente que tal acórdão contraria, quanto a uma idêntica questão fundamental de direito, o aresto proferido por este Pleno no processo n.º 3/15 e que, apesar de erradamente identificado no tocante à sua data, é inequivocamente o acórdão uniformizador produzido em 2/7/2015.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:

1. A uniformização de jurisprudência deve respeitar a decisão contida no acórdão fundamento, já que este fez uma correcta interpretação e aplicação da lei aos factos.

2. Por esse motivo, não pode ser reconhecido ao recorrido o direito dos seus representados ao posicionamento, pelo menos igual ao de outros funcionários com menor antiguidade na categoria, mas em índice superior.

3. Não deve ser acolhido o entendimento propugnado no acórdão impugnado, que incide sobre a questão factual da inversão de posições remuneratórias, omitindo a própria estrutura do sistema retributivo que assenta em princípios que admitem essa possibilidade.

4. Essa admissão foi já expressamente defendida pelo Tribunal Constitucional, através do acórdão proferido no processo nº 323/05.

5. O acórdão fundamento toma em consideração a estrutura do sistema retributivo e os princípios de acordo com os quais a progressão e promoção nas carreiras ocorrem e a que o Decreto-lei nº 557/99, de 17/12 obedece.

6. Entende o Tribunal Constitucional, que na questão da inversão de posições remuneratórias, só ocorre a violação do princípio constitucional “para trabalho igual salário igual” quando se verifica o recebimento de remuneração superior por funcionários que, cumulativamente, detenham menor antiguidade na categoria e na carreira.

7. No presente caso o acórdão fundamento decidiu bem, logo não existe desigualdade que imponha o reposicionamento dos funcionários.

8. Com efeito, no caso presente, tal como veio alegado e provado, apenas estão em causa colegas com menor antiguidade na categoria, mas nada se diz quanto à antiguidade na carreira.

9. E esta diferença é possível, na medida em que a articulação das regras da progressão na carreira conjugadas com as regras da progressão na carreira, podem implicar diferenças remuneratórias entre funcionários, de modo a que funcionários com menos tempo na categoria aufiram uma retribuição maior.

10. O acórdão fundamento entende, tal como entende o Tribunal Constitucional, que não é apenas pela razão de existirem diferenças entre funcionários na mesma categoria, que se pode configurar a existência de uma desigualdade que viole a Lei Fundamental.

11. O que temos aqui em causa é precisamente uma diferença de remuneração que assenta em critérios objectivos, e é por isso inteiramente justificada pela própria natureza do sistema, que permite que existam diferenças de remuneração a ponto de, numa mesma categoria, funcionários com mais tempo recebam remunerações inferiores.

12. Não é suficiente para que se conclua pela verificação de uma violação dos princípios da igualdade ou da equidade o facto de um funcionário mais antigo na categoria ser remunerado por um índice inferior ao de outro menos antigo.

13. Não estando vedada a promoção aos funcionários que não tenham atingido o último escalão da categoria imediatamente anterior, são inevitáveis as diferenças remuneratórias entre funcionários dentro da mesma categoria.

14. O acórdão fundamento não só uniformizou a jurisprudência nesta matéria como decidiu em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre esta matéria, que entende que apenas são lesivas do princípio constitucional “para trabalho igual salário igual”, situações que conduzem ao recebimento de remuneração superior por funcionários que, cumulativamente, detenham menor antiguidade na categoria e na carreira.

15. A uniformização de jurisprudência deverá ser feita no sentido de respeitar o acórdão fundamento, porque está em total adesão àquilo que foi decidido, em matéria semelhante, pelo Tribunal Constitucional.

16. A situação profissional dos representados do recorrido advém da conjugação das regras gerais de transição previstas no novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI, aprovado pelo Decreto-Lei nº 557/99, de 17/12.

17. Deve por isso indeferir-se o pedido de condenação da entidade demandada à prática do acto legalmente devido, que proceda ao reposicionamento dos representados do recorrente, por forma a vencerem por escalão (3) e índice (720) superior ao dos colegas nomeados posteriormente, dada a maior antiguidade daquele na categoria, em obediência ao princípio constante do art. 14º, n.º 1, do D.L. nº 184/89, de 2/6, e dos princípios constitucionais supracitados, maxime os emergentes dos artigos 13º e 59º da CRP.

Contra-alegaram os autores individuais, B………… e outros – e não também a sobredita associação, já excluída da lide pelo despacho de fls. 245 e s. – concluindo do seguinte modo:

a) Ainda que ocorra uma aparente coincidência quanto aos sujeitos, a questão essencial de direito subjacente ao Acórdão recorrido (inconstitucionalidade inerente à inversão das posições remuneratórias) e ao Acórdão fundamento (aplicação directa do art. 44° do Decreto-Lei n° 557/99, de 17.12) são diversas, não integrando a previsão do artº. 152° do CPTA;

b) De qualquer forma, em observância dos princípios da igualdade e da remuneração igual para trabalho igual, reiteradamente convocados pela jurisprudência do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal Administrativo, não pode subsistir a situação de funcionários de uma mesma categoria e com uma maior antiguidade, sem integração ou consideração de elementos de mérito, auferirem uma menor remuneração que outros funcionários com menor antiguidade, como afirma com cabal acuidade o Acórdão recorrido;

c) Sendo os arts. 44º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n° 557/99 (e o inerente artº. 17º do Decreto-Lei n° 353-A/89, de 16.10) geradores de situações desiguais em termos remuneratórios para situações objectivamente iguais, e estando verificados os elementos accionadores de afastamento do princípio da igualdade (maior antiguidade na categoria e na carreira) pacificamente aceites, sempre se terá de concluir nos moldes retidos pelo Acórdão recorrido.

O Ex.º Procurador-geral Adjunto neste Pleno emitiu douto parecer no sentido de se dar provimento ao recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por inteiramente reproduzida – como genérica e ultimamente decorre do estatuído no art. 663º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Na acção destes autos, os autores – diversos funcionários detentores da categoria de IT (Inspector Tributário), nível 2, posicionados nos 1.º e 2.º escalões da categoria, por um lado, e a Associação …………, por outro – pediram a condenação do Ministério das Finanças a reposicionar os autores individuais, com efeitos «ex ante», noutros escalões da mesma categoria e a pagar-lhes as correspondentes diferenças remuneratórias. E os autores fundaram tais pretensões na circunstância de – por via de um despacho de 8/2/2007, da Subdirectora-Geral dos Impostos – outros funcionários, com menor antiguidade na categoria, terem sido nomeados IT, nível 2, e posicionados no 3.º escalão dessa categoria. Na óptica dos autores, tal situação seria ofensiva do princípio da igualdade; mas também feriria o princípio da justiça e a ideia de que o sistema retributivo deve assumir exigências de equidade interna.

A acção procedeu parcialmente nas instâncias, tendo-se condenado o réu a reposicionar os autores individuais no 3.º escalão, índice 720, da sua categoria, com efeitos reportados à data da verificação da «desigualdade», ou seja, 8/2/2007.

Por sua vez, o acórdão fundamento apreciou uma situação imediatamente semelhante à destes autos. Aí, o Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, em representação de diversos associados seus – incluídos «na categoria de Técnico de Administração Tributária/Inspector Tributário, nível 2», índice 690 – pediu o reposicionamento deles nos escalões da categoria porque, em virtude do sobredito despacho de 8/2/2007, vários outros colegas, «mais novos na categoria», tinham sido nomeados para o 3.º escalão, índice 720, da mesma categoria. E o acórdão fundamento negou que aquele pretendido reposicionamento – o qual automaticamente derivaria da «promoção posterior doutros funcionários à mesma categoria» – se pudesse fazer.

Assim, o aresto recorrido debruçou-se sobre funcionários insertos na carreira de IT. Já o acórdão fundamento não clarifica de todo se os funcionários aí em questão pertenciam a tal carreira ou, antes, à de gestão tributária (que compreende os TAT). Não obstante, ambas as carreiras se inserem no GAT – Grupo de Administração Tributária («vide» o anexo III ao DL n.º 557/99, de 17/12). A problemática tratada nos dois arestos arranca do mesmo despacho, praticado pela Subdirectora-Geral dos Impostos em 8/2/2007. E, no fundo, os dois acórdãos ora em confronto ocuparam-se da mesma «quaestio juris» – a de saber se um funcionário do GAT, posicionado no grau 4, nível 2, pode estar, «secundum legem», enquadrado num escalão inferior àquele a que outrem acedeu ao ter sido ulteriormente posicionado na mesma categoria. E os arestos resolveram essa questão em sentidos opostos, visto que o acórdão recorrido disse que esse posicionamento inferior não era juridicamente admissível, enquanto o acórdão fundamento asseverou o contrário.

O que acabámos de dizer elimina o frágil obstáculo que os recorridos erigem à indicada oposição – o qual consistiria no pormenor de nenhum dos arestos negar que o art. 44º do DL n.º 557/99 existe e enuncia o que precisamente diz. É claro que o acórdão recorrido deslizaria para o absurdo se negasse esses truísmos. Contudo, o que está deveras em causa – e aí reside o ponto de fricção entre os arestos – é saber se esse art. 44º tem supremacia reguladora, como se disse no acórdão fundamento, ou se ele deve ceder perante princípios, parâmetros ou critérios diversos, como considerou o acórdão recorrido. O que logo nos remete para a «quaestio juris» acima identificada e que os arestos em paralelo acabaram por solucionar em sentidos opostos.

Assim, e porque também se verificam os demais requisitos da admissibilidade deste recurso para uniformização de jurisprudência («vide» o art. 152º do CPTA), há que conhecer do respectivo mérito.

Está em causa o modo de aplicação do DL n.º 557/99, de 17/12, que redefiniu o regime de carreiras dos funcionários da DGCI, em que se integra o grupo de pessoal da administração tributária designado por GAT (art. 1º). Nos termos do art. 26º do mesmo diploma, o pessoal das carreiras do GAT, previstas no anexo III, distribui-se por categorias, graus e níveis (n.º 1); e estes últimos identificam as diferentes escalas indiciárias dentro de uma mesma categoria (n.º 4).

Segundo o art. 43º do DL n.º 557/99, tais escalas indiciárias são as constantes do mapa V anexo. E, aí, vêem-se duas coisas: que as duas categorias que ora nos importam – a de IT, nível 2, em que se posicionaram os autores individuais e os colegas com que eles na acção se comparam, e a categoria imediatamente anterior, de IT, nível 1 – se desenvolvem em cinco escalões, a que correspondem diferentes índices remuneratórios; e que os índices dos dois últimos escalões da categoria de IT, nível 1 – os índices 655 e 695 – superam os índices 650 ou 690, correspondentes aos dois primeiros escalões da categoria de IT, nível 2.

Ora, as regras de promoção e progressão nas carreiras do GAT constam do art. 44º do diploma referido. E essas regras são, basicamente, três. Em princípio, a promoção faz-se para o 1.º escalão da categoria de promoção. Mas, se o funcionário já auferia remuneração igual ou superior à desse escalão, a promoção faz-se para o índice superior mais aproximado, embora se garanta sempre um impulso salarial mínimo de 10 pontos («ex vi» do art. 17º, n.º 2, do DL n.º 353-A/89, de 16/10). E a regra anterior pode ainda ceder se a remuneração devida pela normal progressão na escala salarial da categoria «a quo» fosse superior à resultante da promoção, hipótese em que esta se faz «para o escalão a que corresponda o mesmo índice do escalão de progressão ou para o escalão imediatamente superior se não houver coincidência de índice». E é claro que tais regras imediatamente mostram que alguém, recém-chegado a uma categoria, pode, fruto do escalão que detinha na categoria anterior, ser naquela posicionado em escalão superior ao detido por quem já se encontrava na categoria «ad quem».

Os autores e ora recorridos não negam que aquelas regras lhes foram aplicadas – pois, se o fizessem, a acção dos autos suportar-se-ia numa diversa «causa petendi» e, no fundo, seria absolutamente outra. Portanto, temos de partir do princípio de que o actual posicionamento desses interessados ocorreu «secundum legem», isto é, em conformidade com o previsto no art. 44º do Dl n.º 557/99.

Por outro lado, os autores também não disseram que os colegas mais recentemente posicionados na categoria de IT, nível 2, acederam erroneamente ao 3.º escalão, índice 720, dessa categoria. Ao invés, a acção «sub specie» pressupõe que esse posicionamento deles foi correcto à luz do mesmo art. 44º – visto que não se compreenderia que os autores pedissem «in judicio» que um erro lhes fosse extensível.

Nesta conformidade, constata-se que a acção dos autos, ao visar um reposicionamento dos autores individuais a partir do reposicionamento irrepreensível de colegas seus, assumiu uma discordância relativamente ao sistema de promoção e progressão instituído pelo DL n.º 557/99. Essa discordância não era global, pois os autores não recusaram as vantagens que o art. 44º desse diploma propicia; o que os autores visaram foi o acrescento, «praeter legem», de uma nova regra de progressão automática – segundo a qual todos os funcionários do GAT progrediriam necessariamente, fosse de modo a atingirem o escalão seguinte àquele em que foram posicionados outros funcionários entretanto promovidos à mesma categoria, fosse, ao menos, mediante uma progressão para o próprio escalão desse recente posicionamento.

Mas já vimos que esta desejada regra não consta do art. 44º do DL n.º 557/99 – e é, por isso, ilegal. Aliás, tal ilegalidade não se esvai mediante uma suposta aplicação extensiva do art. 21º, n.º 4, do DL n.º 404-A/98, de 18/12, e isto por dois motivos: «primo», porque esta norma só se aplica ao «regime geral», não podendo prevalecer sobre o preceito especial ínsito naquele art. 44º; «secundo», porque esse art. 21º, n.º 4, referia-se a promoções ocorridas ou possíveis nos anos de 1997 e 1998, constituindo uma das «situações especiais» que a norma previa para aquele tempo e que são manifestamente intransponíveis para o caso dos autos.

Assim, dada a óbvia repugnância legal da regra esgrimida na acção dos autos em prol do reposicionamento dos autores individuais, só seria possível fazê-la sobrepor ao art. 44º do DL n.º 557/99, de 17/12, se este fosse inconstitucional por ofensa de quaisquer princípios jurídicos superiores. E foi isso que os autores defenderam no pleito, insistindo que essa sua regra, justificativa do reposicionamento almejado, se sobrepõe à lei ordinária por razões de igualdade, justiça e equidade interna do sistema retributivo.

Mas não têm razão. A circunstância do sistema retributivo aplicável possibilitar que, aos últimos escalões de uma categoria, correspondam índices remuneratórios superiores aos dos primeiros escalões da categoria seguinte, porque explicada pelo critério da antiguidade na carreira, não fere a equidade interna do sistema. E também não se pode seguramente dizer que, à maior antiguidade na categoria, deva, por razões de igualdade ou justiça, corresponder maior remuneração; pois um dos correlatos da circunstância acima referida consiste, precisamente, na possibilidade dum funcionário mais novo na categoria, mas mais antigo na carreira, auferir por índice superior ao de um colega que acedera antes à mesma categoria. Ora, desde que o maior vencimento do funcionário mais novo na categoria se deva à sua maior antiguidade na carreira – ou, pelo menos, na categoria anterior – de imediato se esfuma a hipótese de tratar essa aparente discrepância nos planos da igualdade ou da justiça, já que essa diferença entre os funcionários em cotejo se justifica à luz das situações desiguais em que se encontravam no que concerne à antiguidade deles na carreira ou na categoria «a quo».

Portanto, a acção dos autos carecia de base jurídica – juízo este extensível à pronúncia a propósito emitida pelo acórdão recorrido. É, aliás, inexplicável que o TCA se tenha apartado das pronúncias uniformizadoras deste Pleno na matéria – insertas no acórdão de 20/9/2012 (rec. n.º 369/12) e no próprio acórdão fundamento. E, tendo este último decidido com inteira correcção, impõe-se-nos anular o acórdão recorrido, julgar a acção dos autos improcedente e uniformizar a jurisprudência do seguinte modo:

As regras de progressão e promoção insertas no art. 44º do DL n.º 557/99, de 17/12, não consentem que os funcionários do GAT, perante a promoção posterior doutro funcionário à mesma categoria, sejam automaticamente reposicionados num escalão superior da categoria, seja naquele em que esse outro funcionário fora posicionado, seja no seguinte.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso «sub specie», em anular o acórdão recorrido e em julgar totalmente improcedente a acção dos autos.

Custas, nas instâncias e neste Pleno, a cargo dos recorridos.

Publique-se (art. 152º, n.º 4, do CPTA).

Lisboa, 21 de Abril de 2016. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.