01936/07.3BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

1. O Plano de Pormenor das A... consubstancia um acto unilateral do recorrido e vinculativo para o particular e não uma relação jurídica bilateral ou contratual de que o particular faça parte.

2. Resultando do Plano de Pormenor das A... uma dedução da área edificável do terreno que foi dado á autora em troca daquele que lhe pertencia e foi necessária à execução daquele plano, o caso é de eventual responsabilidade extracontratual e não de responsabilidade contratual.

3. Sendo um caso de responsabilidade contratual o prazo de prescrição do direito de indemnização é o de 3 anos, contados desde a data em que o lesado teve conhecimento da violação do seu direito, nos termos previstos no artigo 498º nº 1, do Código Civil.

4. Este prazo de prescrição só se interrompe por acto judicial do qual decorra, directa ou indirectamente a intenção de exercer o direito, face ao disposto no artigo 323º, n.º1, do Código Civil.

5. O pedido de indemnização deduzido junto da Administração não tem a virtualidade de interromper este prazo.*

*Sumário elaborado pelo Relator.

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

N. ..–Construções E Comércio Imobiliário, Ldª veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 16.12.2010, pelo qual foi julgada procedente a excepção peremptória da prescrição do direito da autora e, em consequência, absolvido o réu do pedido, na acção deduzida contra o Município do P..., para pagamento de uma indemnização ou compensação acrescida de juros.

Invocou para tanto que a decisão recorrida, quanto à matéria de facto que seleccionou e deu como assente para apreciação da excepção da prescrição foi restritiva e insuficiente; que este Tribunal deve ordenar ao réu a junção de vária documentação, sanando com isso uma irregularidade de pronúncia; que houve errado enquadramento da questão dos autos; que foi enquadrada na responsabilidade extracontratual, por parte do Estado e demais entidades públicas e no regime prescricional do artigo 498º do Código Civil, quando a questão consubstancia uma responsabilidade de natureza contratual, sustentando que os presentes autos tratam do cumprimento por parte do Município do P... de todas as obrigações assumidas no âmbito de um Plano de Ordenamento Urbanístico – o designado “Plano de Pormenor das A...”, que consubstancia uma verdadeira relação inter partes, entre uma entidade pública, que é sua promotora e as entidades privadas que aceitam e acordam com a entidade pública a alteração da estrutura de solos da área urbana da respectiva intervenção, sendo tal Plano desenvolvido no âmbito e ao abrigo do DL nº 380/99, de 22/09, nomeadamente dos seus artigos 131º, 132º, 135º, 137º, 138º, 139º e 140º; que o “Plano de Pormenor das A...” conduziu a um reparcelamento da propriedade, com a adjudicação dos lotes ou parcelas dele resultantes aos primitivos proprietários, com repartição dos direitos entre os mesmos na proporção do valor do respectivo terreno à data do início do processo ou na proporção da sua área nessa data; que tal reparcelamento está sujeito ao princípio da igualdade (o qual de resto visa) no tratamento dos particulares por ele afectados e a todos os seus corolários, nomeadamente o invocado princípio da distribuição equitativa de benefícios e encargos, devendo o respectivo plano, obrigatoriamente, conter mecanismos correctores das situações de desequilíbrio, visto que, por regra, à partida, será sempre inviável ou extremamente difícil, através da atribuição de novas parcelas para substituição dos anteriores terrenos, obter rigoroso equilíbrio ou igualdade; que tal relação contratual envolve interesses de ordem pública, que não se consubstanciam apenas no ordenamento urbanístico, mas também no cumprimento rigoroso dos princípios constitucionais e de direito público, ou seja, na distribuição equitativa de encargos e proveitos pelos interessados; que tratando-se de uma verdadeira relação contratual não está sujeita ao prazo prescricional do artigo 498º do Código Civil, mas sim ao prazo geral; que a parcela atribuída à autora foi apenas registada a seu favor em Outubro de 2004, não tendo nunca o réu executado os imperativos legais da perequação, por isso é que a autora requereu, nos serviços do demandado em 15.04.2005 a conclusão do procedimento e que lhe fosse atribuída adequada compensação; que tendo sido atribuída à autora uma cota edificanda de 6.643 m2, na parcela que lhe foi atribuída foram apenas consagrados direitos de edificabilidade de 6307 m2, ou seja, menos 336 m2 do que os direitos que cabiam à autora; pretensão que lhe foi negada apenas por ofício de 10.01.2006, pelo que só a partir daí teve conhecimento da responsabilidade do réu e da existência do dano e se começa a contar o prazo do artigo 498º nº 1 do Código Civil, não existindo na responsabilidade extracontratual por acto ilícito direito a indemnização sem que o dano efectivamente se produza e verificou-se a interrupção de tal prazo em 15.04.2005, data da entrada da exposição escrita em que a autora requereu que lhe fosse atribuída adequada compensação nos termos aí expostos, pretensão que lhe foi negada expressamente por ofício de 10.01.2006.

O recorrido contra-alegou, pugnando pela manutenção da matéria dada como provada nos termos em que o foi feito pela decisão recorrida, já que a matéria que a autora pretende ver aditada à matéria factual dada como provada foi impugnada pelo recorrido, uma parte, outra é irrelevante para a decisão da causa, nos termos do artigo 511º do Código de Processo Civil, e a restante contém tão-somente juízos conclusivos e de direito formulados pela autora; pela extemporaneidade da junção dos documentos com as alegações de recurso por não provarem factos anteriores ao articulado, como a respectiva apresentação teria sido possível desde o primeiro momento, pelo que devem ser mandados desentranhar por não se tratar de qualquer caso previsto na lei de permissão de junção de documentos nesta fase; sustentando que a responsabilidade contratual pedida em sede de recurso configura uma questão nova, não suscitada na acção e, por isso, não apreciada pela sentença sob recurso, e, por não se tratar de questão de conhecimento oficioso, o recurso jurisdicional não a pode apreciar, já que, segundo jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo, tal recurso visa apreciar a decisão recorrida, revogando-a, modificando-a ou confirmando-a. Mais contesta o recorrido que o Plano Pormenor das A... seja um contrato, adere à posição da decisão recorrida quando ao início da contagem do prazo de prescrição do artigo 498º, nº 1, do Código Civil e não aceita que possa ser vista como uma interrupção de tal prazo a exposição escrita de 15.04.2005 já que esta não constitui qualquer meio judicial pelo qual se dê conhecimento da intenção do exercício de um direito; por último declara ser incompreensível e não ter sido explicado de que forma a interpretação do artigo 498º do Código Civil poderá violar os artigos 13º, 18º nº 3, 20º e 22º da Constituição da República Portuguesa.

O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.

Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.

I- São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

1. O presente recurso pretende sindicar a decisão recorrida quer quanto à solução por esta dada à questão de facto (matéria de facto seleccionada dada como assente), quer quanto à questão de direito.

2. Entende a autora que a decisão recorrida, quanto à matéria de facto que seleccionou e deu como assente para apreciação da excepção da prescrição, foi restritiva e insuficiente.

3. Face à matéria constante dos autos, em particular a matéria assente por acordo ou confissão, ou por falta de impugnação do réu, para além dos factos dados como assentes pela 1ª instância, devem ser dados como assentes os factos constantes dos artigos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10º, 11º, 13º, 15º, 18º, 19º, 21º e 22º da petição inicial, conforme exposto.

4. Não o tendo feito o tribunal da 1ª instância pode fazê-lo o tribunal ad quem, nos termos das prerrogativas que a Lei lhe confere – v.g. artigo 149º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

5. Em todo o caso, a autora havia requerido que o réu juntasse aos autos, sic:

“- O Plano de Pormenor;

- A deliberação que o aprovou de 29 de Abril de 2002;

- Proposta Final de Reparcelamento;

- Teor da acta da deliberação da Ré de 25/03/2003;

- Teor do requerimento enviado pela Autora à Ré a solicitar a adequada compensação de 14/04/2005;

- Teor da resposta da Autora de 29/08/2005;

- Teor do ofício da Ré de 10/01/2006”

6. Pelo que se tal não aconteceu, não se tendo o tribunal pronunciado sobre essa questão, e se o tribunal ad quem entender conveniente e necessário, não só para apreciação da excepção da prescrição, mas também para decidir sobre o mérito da causa, deve então o tribunal de 2ª instância ordenar ao réu a junção de toda a referida documentação, sanando a irregularidade de pronúncia sobre tal questão produzida.

7. Ao apreciar, como apreciou, a sentença recorrida, a excepção da prescrição do direito da autora (julgando-a procedente) violou grosseiramente a Lei em vária sede.

8. Antes de mais e em 1º lugar o tribunal a quo caracterizou mal a responsabilidade em questão nos autos.

9. Com efeito, a sentença recorrida enquadrou o caso dos autos na responsabilidade extracontratual, por parte do Estado e demais entidades públicas e no regime prescricional do artigo 498º do Código Civil.

10. Porém, o caso dos autos, consubstancia uma verdadeira responsabilidade de natureza contratual.

11. Com efeito, tratam os presentes autos do cumprimento por parte do Município do P... de todas as obrigações por si assumidas no âmbito de um Plano de Ordenamento Urbanístico – o designado “Plano de Pormenor das A...”.

12. Este tipo de instrumento urbanístico, consubstancia uma verdadeira relação inter partes, entre uma entidade pública, que é sua promotora, e as entidades privadas que aceitam e acordam com a entidade pública a alteração da estrutura de solos da área urbana da respectiva intervenção.

13. Que o caso dos autos consubstancia uma verdadeira relação contratual inter partes é pacífico, como abundantemente demonstrado e desenvolvido na doutrina e jurisprudência.

14. O referido “Plano Pormenor das A...” foi desenvolvido no âmbito e ao abrigo nomeadamente do Decreto-Lei nº 380/99, de 22.09, nomeadamente nos seus artigos 131º, 132º, 135º, 137º, 138º, 139º e 140º.

15. O reparcelamento da propriedade é a operação que consiste no agrupamento de terrenos localizados dentro de perímetros urbanos delimitados em plano municipal de ordenamento do território e na sua posterior divisão ajustada àquele, com a adjudicação dos lotes ou parcelas resultantes aos primitivos proprietários – v.g. artigo 131º nº 1 do Decreto-Lei nº 380/99, de 22.09.

16. Sendo um dos objectivos do reparcelamento:

“Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes do plano” – v.g. artigo 131º nº 2 alª b).

17. E um dos seus critérios que:

“A repartição dos direitos entre os proprietários na operação de reparcelamento será feita na proporção do valor do respectivo terreno à data do início do processo ou na proporção da sua área nessa data” – v.g. artigo 132º nº 1 do referido diploma legal.

18. Além da sua sujeição às prescrições específicas da lei – atrás referidas -, tal mecanismo ou instrumento (reparcelamento) está também sujeito ao princípio da igualdade – (o qual de resto visa) no tratamento dos particulares por ele afectados, e a todos os seus corolários, nomeadamente o invocado princípio da distribuição equitativa de benefícios e encargos, devendo o respectivo plano, obrigatoriamente, conter mecanismos correctores das situações de desequilíbrio, visto que, por regra, à partida, será sempre inviável ou extremamente difícil, através da atribuição de novas parcelas para substituição dos anteriores terrenos, obter rigoroso equilíbrio ou igualdade.

19. É, pode dizer-se, pacífico o entendimento de que o mecanismo do ordenamento urbanístico em questão nos autos consubstancia uma relação contratual.

20. “Vários são, além disso, os domínios da execução dos planos municipais em que a figura dos contratos assume particular relevo: nos sistemas de execução dos planos, ou seja, nos sistemas de compensação, de cooperação e de imposição administrativa (cfr. os artigos 122º nº 2, 123º nº 2 e 124º do DL nº 380/99; no reparcelamento do solo urbano (cfr. o art. 131º nº 8 do DL nº 380/99); nos mecanismos de perequação dos benefícios e encargos resultantes dos planos municipais, ou seja, no índice médio de utilização, incluindo a compra e venda do mesmo índice, na área de cedência média e na repartição dos custos de urbanização (cfr. artigos 139º nº 6, 140º, 141º nº 4 e 142º do DL nº 380/99; e no controlo da realização de operações urbanísticas (cfr. os artigos 25º nº 6, 46º, 47º e 55º do DL nº 555/99 de 16/12)…”

21. Relação contratual que a lei condiciona ao cumprimento de determinados critérios, nomeadamente o critério da igualdade na perequação.

22. Como bem se compreende pois trata-se de relação contratual que envolve interesses de ordem pública, que não se consubstanciam apenas no ordenamento urbanístico, mas também no cumprimento rigoroso dos princípios Constitucionais e de Direito Público, ou sejam na distribuição equitativa de encargos e proveitos pelos interessados.

23. Tratando-se, como se trata, no caso de uma verdadeira relação contratual, não está sujeita, pois, ao prazo prescricional do artigo 498º do Código Civil, mas sim ao prazo geral.

24. No entanto, ainda que assim se não entendesse, o que não se consente, a solução da decisão recorrida, viola a lei.

25. No procedimento dos autos, depois de diversas vicissitudes, nos termos expostos, a parcela atribuída à autora, foi-o apenas registada a seu favor em Outubro de 2004, ap. 28 de 27/12/2004.

26. Tal representa uma única fase do procedimento e não a sua conclusão.

27. Com efeito o réu, que se saiba, não concluiu o procedimento, nem nunca executou os imperativos legais da perequação.

28. Por isso é que a autora requereu, nos serviços do réu, por exposição escrita com data de 15.04.2005 a conclusão do procedimento e que lhe fosse atribuída adequada compensação.

29. Com efeito, por virtude daquela operação urbanística, tendo sido atribuída à Autora uma cota edificanda de 6.643 m2, na parcela que lhe foi atribuída foram apenas consagrados direitos de edificabilidade de 6.307 m2, ou seja, menos 336 m2 do que os direitos que cabiam à autora.

30. Pretensão que lhe foi negada apenas por ofício de 10/01/2006.

31. Só a partir daí sim é que a autora teve consciência da responsabilidade do réu e da existência do seu dano.

32. Quer isto dizer que, só a partir daí é que a autora teve conhecimento dos pressupostos da responsabilidade.

33. “I- O prazo de prescrição a que se refere o art. 498º nº 1 do C. Civil conta-se a partir do conhecimento, pelo titular do respectivo direito, dos pressupostos que condicionam a responsabilidade e não da consciência da possibilidade legal do seu ressarcimento.

II- Na responsabilidade civil extra contratual por acto ilícito, sendo os pressupostos que condicionam a responsabilidade o facto/acto ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano, não existe direito a indemnização sem que o dano efectivamente se produza.”

34. Ainda que assim se não entenda, ou seja, ainda que se considerasse que o prazo prescricional começou a correr com a notificação à autora da aprovação da adjudicação da nova parcela ou com o requerimento apresentado pela Autora em 11.07.2006, sempre tal prazo ter-se-á interrompido em 15.04.2005.

35. É que a autora, conforme consta da petição inicial – v.g. artigos 15º a 22º no seguimento da conclusão do processo de reparcelamento, por exposição escrita dada entrada nos serviços do réu em 15.04.2005, requereu que lhe fosse atribuída adequada compensação nos termos aí expostos.

36. Pretensão essa que lhe foi negada expressamente apenas por ofício de 10 de Janeiro de 2006.

37. Donde só se possa concluir que, no caso, jamais a excepção da prescrição pode ser julgada procedente.

38. Face à matéria constante dos autos e à documentação pertinente que ainda aí não esteja, o tribunal de 2ª instância pode requerer seja a ele junto e os documentos agora juntos, cautelarmente, pela autora, entende esta que o tribunal ad quem pode decidir já sobre o mérito da causa.

39. Com efeito, é claro (facto de resto que o réu não contesta) que no âmbito do procedimento do plano de pormenor das A..., a autora ficou prejudicada – foram-lhe retirados 336 m2 de edificabilidade – diferença da edificabilidade distribuída ao seu anterior prédio e a edificabilidade atribuída à parcela que lhe foi adjudicada.

40. Face aos alegados normativos legais, resulta inequívoco o direito da autora de ser compensada pelo valor de tal diferença de edificabilidade.

41. Pelo que no entender da autora, o tribunal ad quem pode e deve julgar a acção procedente – o que se reclama e confia.

42. Violou a decisão recorrida, além do mais e nomeadamente, os artigos 130º a 143º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22.09 e artigo 13º da Constituição da República Portuguesa.

II- A matéria de facto.

A autora não entende ter existido erro no julgamento da matéria de facto dada como assente, em si mesma; defende apenas que a mesma é insuficiente para decidir a excepção de prescrição, julgada procedente na decisão ora recorrida.

Por seu turno o município demandado vem sustentar nesta parte que: é inadmissível a junção dos documentos apresentados pela recorrente em fase de recurso jurisdicional, porque extemporânea; os factos que se pretendem ver aditados são irrelevantes, conclusivos ou foram impugnados expressamente; foi suscitada uma questão nova, não invocada nos articulados, e que, como tal, não pode ser conhecida, a da responsabilidade contratual do município.

Para o que aqui interessa, dispõe o artigo 693.º-B do Código de Processo Civil de 1995 (aplicável ao caso) que:

“As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excepcionais a que se refere o artigo 524.º, no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância….”

Por seu turno o artigo 524.º, sob a epígrafe dispõe:

1. Depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.

2. Os documentos destinados a provar factos posteriores aos articulados, ou cuja apresentação se tenha tornado necessária por virtude de ocorrência posterior, podem ser oferecidos em qualquer estado do processo., depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.

No caso concreto os documentos foram juntos tendo em conta a decisão de julgar procedente a excepção de prescrição invocada pelo demandado, enquadrando o pedido da autora na responsabilidade civil extracontratual de entes públicos.

Vem agora a autora alegar que não se trata de responsabilidade extracontratual – a que se aplica o prazo de 3 anos - mas de responsabilidade contratual – a que se aplica o prazo geral de prescrição.

Não se trata, em nosso entender, de suscitar uma questão nova mas antes de dar um enquadramento jurídico distinto aos factos invocados e que se pretendem ver assentes dentro da apreciação da mesma questão, a prescrição do direito que aqui se pretende fazer valer.

Como não estamos perante a invocação de uma questão nova, o tema é atendível; como argumento dentro da questão decidida em primeira instância.

Não se tratando de uma questão nova mas de um diferente enquadramento jurídico, os factos que possam ter relevância para a questão da prescrição, tendo em conta esta diferente perspectiva jurídica, de estarmos perante um caso de responsabilidade contratual, como pretende a autora, e não de responsabilidade extracontratual, como entendeu o tribunal a quo, devem ser tidos em conta, face ao disposto no artigo 511º do Código de Processo Civil, na versão aqui aplicável:

“1. O juiz, ao fixar a base instrutória, selecciona a matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, que deva considerar-se controvertida.

(…)”

E dado que os documentos agora juntos foram apresentados para prova de factos tidos por relevantes segundo uma solução plausível do pleito, a pretendida pela autora, contrária à consagrada na decisão recorrida quanto à excepção de prescrição, a sua junção é admissível, face ao disposto no artigo 693.º-B do Código de Processo Civil de 1995.

Dito isto, vejamos quais são os factos efectivamente relevantes do elenco dos que a autora pretende ver aditados à matéria assente.

Pretende a autora que se aditem os factos invocados sob os artigos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 13, 15, 18, 19, 20, 21 e 22 da petição inicial

Os factos referidos nos artigos 1 a 8 e 10, 11 e 13, da petição inicial dizem respeito ao alegado direito de propriedade sobre o prédio em causa, a sua descrição e integração no Plano de Pormenor das A..., a expropriação, o reparcelamento do mesmo e, finalmente, a área de edificabilidade.

Tais factos apenas poderão ter relevo para a questão de fundo, da existência ou não do direito de indemnização, mas não mostram qualquer relevo para a análise da excepção de prescrição, quer esta seja enquadrada no contexto da responsabilidade extracontratual, como decidido pelo tribunal a quo, quer no contexto da responsabilidade contratual, como pretende a autora.

Da matéria articulada sob o n.º 15 não se extrai qualquer facto menos ainda relevante para o conhecimento da excepção de prescrição. Trata-se de matéria conclusiva acerca da responsabilidade do município e o cálculo da indemnização que a autora entende ser-lhe devida pela redução imposta da área edificável.

A matéria constante dos artigos 18, 19º, 21º e 22 da petição inicial não foi impugnada e, ao contrário do sustentado pelo recorrido, contém alguma matéria de facto relevante para o conhecimento da excepção de prescrição, segundo uma das soluções plausíveis da questão da prescrição, a defendida pela autora, apoiados na documentação ora junta pela autora.

Em concreto os seguintes factos:

. Em 08.08.2005 a autora foi notificada da intenção de a edilidade indeferir a pretensão que tinha deduzido, de receber uma indemnização pela diminuição da área edificável do seu prédio, e lhe concedia prazo para se pronunciar.

. Esta notificação vinha acompanhada de uma informação jurídica, não assinada nem objecto de despacho superior.

. Por falta de elementos essenciais, esta notificação viria a ser repetida.

. Na sequência desta notificação, a autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, quanto aos fundamentos do projecto de indeferimento, por requerimento entrado nos serviços do município em 29.08.2005.

. Através de ofício datado de 10.01.2006, a autora foi notificada da negação por parte do município demandado da pretensão deduzida pela autora, de direito a uma indemnização ou compensação pela redução da área edificável do sue prédio, considerando a edilidade que a autora não tinha tal direito dado que:

“(…)

Não se trata de uma restrição ao direito de propriedade de efeitos equivalentes a uma expropriação;

- Não se verifica uma restrição significativa a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados uma vez que não existiam direitos constituídos por licença ou autorização válida (ou acto equivalente).

(…)”.

Tais factos deverão por isso ser aditados à matéria assente.

Em suma, deveremos ter por provados os seguintes factos:

1. O prédio correspondente a um terreno destinado a construção sito na Freguesia de A..., na Rua LC, com a área de 4 420 m2, confrontando, do Norte com Viela de Águas Pluviais; do Sul com Rua LC, do Nascente com "Sociedade de Construções SC, L.da" e do Poente com Travessa MC, inscrito na matriz predial urbana da freguesia de A... sob o artigo 10 094 e descrito actualmente na 1ª Conservatória do Registo Predial do P... sob a ficha nº 1619/9…8 da freguesia de A..., foi abrangido, em 2002, pela área de intervenção do Plano de Pormenor das A

2. O Plano de Pormenor das A... foi aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do P... de 29 de Abril de 2002 e publicado por declaração n.º 236/2002 da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, publicada no Diário da Republica nº. 173, IIª série, de 29.07.02.

3. Em virtude de operação de reparcelamento realizada, em substituição do seu prédio, e conforme proposta n.º 21/03/DMS aprovada em reunião da Câmara Municipal do P... de 25 de Março de 2003, à ora autora foi-lhe atribuída e adjudicada a propriedade de uma nova parcela com o n.º 6.4, correspondente actualmente à descrição predial da ficha 4009/20041027 da freguesia de A..., inscrita na matriz urbana sob o artigo provisório nº 11142.

4. A esta nova parcela (novo prédio) foram atribuídos direitos de edificação correspondentes a uma área de 6.307 m2, facto que resulta admitido face ao posicionamento das partes nos respectivos articulados.

5. Em 11 de Julho de 2003, o réu recepcionou um ofício da autora, no qual esta “(…) atento o plano de pormenor das A... e a proposta aprovada que lhe concede a adjudicação da parcela identificada na planta de reparcelamento com o nº. 6.4, e neste pressuposto, [declarava consentir] que a Câmara Municipal do P... interviesse no seu referido prédio com vista à execução de arruamentos previstos no referido Plano de Pormenor das A....”.

5.1. Em 08.08.2005 a autora foi notificada da intenção de a edilidade indeferir a pretensão que tinha deduzido, de receber uma indemnização pela diminuição da área edificável do seu prédio, e lhe concedia prazo para se pronunciar.

5.2. Esta notificação vinha acompanhada de uma informação jurídica, não assinada nem objecto de despacho superior.

5.3. Por falta de elementos essenciais, esta notificação viria a ser repetida.

5.4. Na sequência desta notificação, a autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, quanto aos fundamentos do projecto de indeferimento, por requerimento entrado nos serviços do município em 29.08.2005.

5.5. Através de ofício datado de 10.01.2006, a autora foi notificada da negação por parte do município demandado, da pretensão deduzida pela autora, de direito a uma indemnização ou compensação pela redução da área edificável do sue prédio, considerando a edilidade que a autora não tinha tal direito dado que:

“(…)

Não se trata de uma restrição ao direito de propriedade de efeitos equivalentes a uma expropriação;

- Não se verifica uma restrição significativa a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados uma vez que não existiam direitos constituídos por licença ou autorização válida (ou acto equivalente).

(…)”.

6. A presente acção deu entrada em juízo no dia 19 de Setembro de 2007.

7. O réu foi citado para contestar no dia 27 de Setembro de 2007, conforme emerge da análise de fls. 34 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

III. O enquadramento jurídico.

1. A responsabilidade contratual.

Pressuposto da verificação da responsabilidade contratual é a celebração de um contrato entre as partes.

Ora, os factos demonstram à saciedade que entre as partes nesta acção não foi celebrado qualquer contrato, já que este é “um acordo vinculativo, assente sobre duas ou mais declarações de vontade (oferta ou proposta, de um lado; aceitação, do outro, contrapostas mas perfeitamente harmonizáveis entre si, que visam estabelecer uma regulamentação unitária de interesses” – Varela, João de Matos Antunes, Das Obrigações em geral – vol I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, pág. 201.

No n.º 6 do artigo 1º do Código dos Contratos Públicos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, o contrato administrativo é definido nestes termos:

“Sem prejuízo do disposto em lei especial, reveste a natureza de contracto administrativo o acordo de vontades, independentemente da sua forma ou designação, celebrado entre contraentes públicos e co-contratantes ou somente entre contraentes públicos, que se integre em qualquer uma das seguintes categorias:

a) Contratos que, por força do presente Código, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito público;

b) Contratos com objecto passível de acto administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos;

c) Contratos que confiram ao co-contratante direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público;

d) Contratos que a lei submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público”.

Em qualquer contrato, incluindo o contrato administrativo, se pressupõe bilateralidade, vontade de ambas as partes.

O Plano de Pormenor das A... consubstancia um acto unilateral do recorrido e vinculativo para a recorrente.

Não estando aqui em causa qualquer contrato celebrado com o município demandado, a este apenas pode ser assacada responsabilidade extracontratual.

Daí que a excepção de prescrição deva colocar-se no contexto deste tipo de responsabilidade.

2. Da responsabilidade extracontratual

Conforme resulta do facto 3 dado como assente, em consequência de uma operação de reparcelamento, constante do Plano de Pormenor das A..., aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do P... de 29.04.2002 e publicado por declaração nº 236/2002 da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, publicada no Diário da República nº 173, II Série, de 29.07.2002, à autora foi atribuída e adjudicada a propriedade de uma nova parcela com o nº 6.4, correspondente actualmente à descrição predial da ficha 4009/20…27 da freguesia de A..., inscrita na matriz urbana sob o artigo provisório nº 1…2, tendo o Réu recepcionado em 11.07.2003, um ofício da autora, no qual esta declarava consentir que a C. M. P... interviesse na referida parcela com vista à execução de arruamentos previstos no referido Plano de Pormenor das A... (5º facto dado como provado).

O direito de indemnização com fundamento em responsabilidade extracontratual tinha que ser exercido no prazo previsto no artigo 498º nº 1 do Código Civil, ou seja, no prazo de três anos a contar da data em que a recorrente teve conhecimento do direito que lhe compete.

A autora na presente acção pretende exercer um direito de indemnização contra o recorrido por omissão de fixação de uma compensação na sequência de um reparcelamento de prédios, um dos quais, sua pertença.

Assim sendo, o arrogado direito de compensação nasceu com a aprovação em reunião da Câmara Municipal do P..., de 25 de Março de 2003, da proposta nº 21/03/DMS, pela qual foi atribuída e adjudicada à autora a propriedade de uma nova parcela com o nº 6.4, da freguesia de A..., inscrita na matriz predial urbana sob o artigo provisório nº 11142.

Com tal aprovação opera-se a transferência do direito de propriedade da parcela nº 6.4 para a autora, pelo que a partir do momento em que esta é notificada dessa transferência inicia-se a contagem do prazo para efectivação da compensação a que a porventura pudesse ter direito por virtude da nova parcela, que substituiu o seu prédio, não possuir a mesma capacidade de edificabilidade deste.

Os factos dados como provados não revelam em que data se realizou tal notificação, mas sabemos que a recorrente, pelo menos, em 11-07-2003, já tinha pleno conhecimento do direito de propriedade de que era titular e já exercia poderes correspondentes ao direito de propriedade sobre a aludida parcela, permitindo que os arruamentos passassem na mesma.

Sabendo que essa parcela de terreno apenas tinha 6.307 m2 de área edificável, ou seja, menos 643 m2 que a anterior.

Assim, pelo menos, em 12/07/2006, a acção tendente ao exercício do direito de indemnização contra o recorrido, pelos factos invocados pela Ré, prescreveu, por terem decorrido mais de três anos entre a data em que temos a certeza de que a Autora já estava notificada da sua aquisição do direito de propriedade sobre essa parcela 11-07-2003 e 12-07-2006 – artigo 498º nº 1 do Código Civil.

Como tal, não se pode considerar a data do registo da parcela a favor do autor ou sequer a data em que o recorrido se pronuncia sobre a pretensão de compensação para efeitos de contagem do prazo prescricional.

Com efeito, sustentamos, na esteira do afirmado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30.05.2006, processo nº 0323/04:

“I- O termo a quo do prazo de prescrição do direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos conta-se «da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete» (art. 498º nº 1, ex vi art. 71º nº 2 da LPTA. II – Tal expressão deve ser interpretada no sentido de que a data relevante é a do conhecimento, pelo lesado, dos factos constitutivos desse direito, ou seja, que foi praticado um acto que lhe causa prejuízos.”

Como referido, esse acto é o da notificação da transferência, por reparcelamento, do direito de propriedade da parcela do terreno 6.4 para a autora.

Chegados aqui, cumpre conhecer da excepção à excepção, ou seja, se se verificou a, invocada pela autora, interrupção do prazo da prescrição.

O prazo de prescrição do direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos é, efectivamente, susceptível de interrupção, nos termos consignados nos artigos 323º e seguintes do Código Civil (ver, entre outros, sobre este assunto os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 07.02.1995, recurso 34.293, de 17.04.1997, recurso 40735, e de 300.4.1997, recurso 40.277).

Não existindo qualquer regime especial para este prazo, deverão aplicar-se as regras gerais, consignadas no Código Civil, sobre a interrupção da prescrição.

Em particular interrompem o prazo de prescrição a citação ou notificação judicial a “citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente" – artigo 323º, n.º1, do Código Civil.

“Se a interrupção resultar de citação, notificação ou acto equiparado … o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo” - art.º 327, 1, do Código Civil.

Da letra da lei resulta indubitavelmente que o meio de interrupção tem que ser um meio judicial.

Assim, não revestindo essa natureza o requerimento apresentado ao Presidente da Câmara Municipal do P... no sentido de solicitar uma compensação, não constitui tal requerimento meio idóneo para surtir o efeito de interrupção da prescrição.

Face ao disposto nestes dois preceitos, tem-se entendido que “a prescrição do direito de indemnização interrompe-se com a notificação da Administração para o recurso contencioso, não começando a correr novo prazo enquanto não passar em julgado a decisão que ponha termo ao processo, seja ela de fundo ou de forma” (cf. acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 19.06.2001 (Pleno) recurso 34237, de 16-03-2005, recurso 0153/04 e de 21.06.2007, recurso 01156/06).

A impugnação judicial de administrativo é uma manifestação inequívoca de que se pretende exercer o direito de indemnização pelos resultados danosos decorrentes da prática de um acto de gestão pública ferido de ilegalidade.

No caso concreto, não foi deduzida impugnação contra o acto de indeferimento no prazo de 3 (três) meses a que alude a alínea b) do n.º 2 do artigo 58º Código de Processo nos Tribunais Administrativos, contado desde 10.01.2006, data da respectiva notificação (facto provado sob o n.º 5.5.)

Pelo que sempre estaria vedado à autora deduzir na presente acção o pedido de indemnização fundada na eventual ilegalidade desse acto que passou a definir a situação jurídica da autora, no sentido de não lhe caber o arrogado direito de indemnização.

Isto face ao disposto no artigo 38.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (sob a epígrafe (Acto administrativo inimpugnável):

“1- Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.”

Cumpre, pois, confirmar a decisão recorrida que foi proferida em absoluto respeito pelo disposto no artigo 498º, nº 1, do Código Civil.

IV- Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR IMPROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que mantêm a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente.

Porto, 22 de Maio de 2015

Ass.: Rogério Martins

Ass.: Luís Migueis Garcia

Ass.: Frederico Branco