026820 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As quantias cobradas ao abrigo dos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa pela colocação de reclamos luminosos em prédios pertença de particulares não são taxas, por ausência de contrapartida prestada pelo município, devendo ser vistas como impostos.

II- Não tendo tais encargos sido criados por diploma emanando da Assembleia da República ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela, devem as normas que os criaram ser consideradas organicamente inconstitucionais.

“A. ..” impugnou no Tribunal Tributário de 1ª Instância a liquidação da licença de publicidade relativa aos anos de 1997, 1998 e 1999 que lhe foi liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa.

Por sentença do Mº Juiz daquele Tribunal foi a impugnação julgada improcedente.

Inconformados com tal decisão recorreram a impugnante e o Ministério Público para este Supremo Tribunal Administrativo, tendo o recurso daquela sido julgado deserto por falta de alegações. No seu recurso apresentou o Ministério Público as seguintes conclusões:

1ª Pela douta sentença recorrida foi entendido considerar improcedente a presente impugnação sustentando que se está perante uma taxa e não um imposto.

2ª Tem vindo a ser entendido pelo Tribunal Constitucional que as normas municipais regulamentares que criaram as taxas de publicidade sem prévia autorização legislativa são inconstitucionais, por violação do disposto nos art.ºs 106º nº 2 e 168º nº 1 al. i ) da C.R.P

3ª Assim, as importâncias lançadas pela Câmara Municipal de Lisboa a título de taxas são verdadeiros impostos.

4ª Tal entendimento, tem vindo a ser acolhido pelo Tribunal Central Administrativo, nas situações em que a publicidade se encontra implantada em propriedade privada, não havendo assim qualquer contrapartida por parte da C.M.L

5ª A douta decisão recorrida ao entender serem devidas as importâncias reclamadas no título executivo, violou os preceitos legais anteriormente referidos.

6ª Deve, pois, a douta sentença recorrida ser substituída por outra que considere inexigível as importâncias reclamadas pela Câmara Municipal de Lisboa.

A Fazenda Pública contra-alegou no sentido do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

a) Em 12/01/1996 a ora impugnante requereu à Câmara Municipal de Lisboa (CML) uma licença para instalação de um reclamo e frisos luminosos nas fachadas do prédio nºs 32-B, da Av. do ..., esquina com Lote ... da Rua ..., em Lisboa, a qual lhe foi deferida por Despacho de 18/08/1998 proferido no processo nº 10510/98 e 33/PUB/96, de carácter anual, automaticamente renovável desde que não se verifique o seu cancelamento – cfr. fls. 16 a 45;

b) O prédio identificado em a) que antecede é pertença de particulares, estando arrendado à impugnante que ali desenvolve a sua actividade comercial, constituindo tal reclamo luminoso uma forma de comunicação e promoção junto do público dos bens e serviços que ali a impugnante comercializa – cfr. fls. 108 a 111;

c) Pelo ofício nº 4027/DMIL/DGOEP/98, de 24/08/1998, remetido para o local referido em a) que antecede, comunicaram os serviços da CML à impugnante o deferimento do requerimento e que as taxas seriam emitidas oportunamente – cfr. fls. 43;

d) Pelos serviços da CML foi liquidada, para pagamento até 31/05/1999, à impugnante, a título de taxa pela renovação de licença de publicidade sobre anúncio e friso luminosos, referente aos anos de 1997, 1998 e 1999, a quantia de esc. 1 834 072$00, ao abrigo dos artigos 24º e 25º da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais – cfr. fls. 8 a 10 e 57 a 68;

e) Os serviços de manutenção da segurança e limpeza dos anúncio e friso luminosos, referidos em a) que antecede, são efectuados por uma empresa particular e pagos pela impugnante – cfr. fls. 108 a 111;

f) No Diário Municipal nº 16 336, de 19/03/1992, foi publicado o Edital nº 35/92, que contém o Regulamento de Publicidade do município de Lisboa - cfr. fls. 46 a 52.

Assentes tais factos apreciemos o recurso.

A questão que vem suscitada no presente recurso reporta-se à inconstitucionalidade da taxa de publicidade fixada pelos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa por violação dos artigos 106º nº2 e 168º nº1 i) da Constituição da República Portuguesa. Questão em tudo idêntica foi apreciada pelo Tribunal Constitucional em 10.7.2000 pelo Acórdão 346/2001, em recurso de acórdão proferido por este Supremo Tribunal Administrativo, pelo que vamos transcrever o que quanto a esta questão aí se escreveu:

“O presente recurso tem por objecto a apreciação da inconstitucionalidade das normas contidas nos “artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital nº 35/92, do Diário Municipal nº 16336, de 19.03.92, por violação do princípio da legalidade fiscal consignado nos artigos 103º, nº 2, e 165º, nº 1, alínea i), da Constituição”.

As normas impugnadas dispõem como segue:

Artigo 3º

(Licenciamento prévio)

1. A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal.

2. Exceptuam-se do disposto no número anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos expostos no interior do estabelecimento e nele comercializados.

Artigo 16º

(Taxas)

1. São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.

2. Salvo disposição legal em contrário, as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às Autarquias não estão isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento.

6. A questão de constitucionalidade suscitada neste processo foi já apreciada pelo Tribunal Constitucional.

A propósito de normas paralelas constantes do Regulamento de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal de Guimarães, disse este Tribunal, no acórdão nº 558/98 (publicado no Diário da República, II, nº 261, de 11 de Novembro de 1998, p. 16044 ss) :

É sabido que a doutrina portuguesa – que, neste particular, tem tido acolhimento na jurisprudência que, a propósito, é seguida por este Tribunal – tem realçado que a diferença específica entre «imposto» e «taxa» se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda. Assim, o encargo característico das «taxas» representa como que, para se utilizarem as palavras usadas no Acórdão nº 654/93 (ainda inédito) «o ‘preço’ do serviço ou da prestação de um serviço ou actividade públicas ou de uma utilidade de que o tributado beneficiará (e sem aqui se olvidar que esse ‘preço’ não tem, necessariamente, de corresponder à contrapartida financeira ou económica do serviço prestado)».

De outra banda, o «imposto», como se escreveu no Acórdão nº 313/92 (publicado na 2ª Série do Diário da República de 18 de Fevereiro de 1993), «constitui, por si, uma receita estadual – ou até da entidade pública legalmente habilitada a cobrá-lo – que não é directamente destinada à satisfação das utilidades do tributado como contrabalanço do usufruto dessa satisfação» (cfr., sobre o tema, por entre outros, Teixeira Ribeiro «Lições de Finanças Públicas», 267 e segs., e na «Revista de Legislação e Jurisprudência», 117º, 3727, 289 e segs., Soares Martinez, «Manual de Direito Fiscal», 34 e segs., Cardoso da Costa, «Curso de Direito Fiscal», 4 e segs., Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, 43 e 44, Alberto Xavier, «Manual de Direito Fiscal», 1º vol., 42 e segs., Maria Margarida Mesquita Palha, Sobre o conceito jurídico de taxa, publicado em Centro de Estudos Fiscais – Comemoração do XY Aniversário – Estudos, 2º Vol., 582 e segs., Sá Gomes «Curso de Direito Fiscal», 92 e segs. e, mais recentemente, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, no artigo intitulado Os Conceitos de Taxa e Imposto a propósito de Licenças Municipais, publicado na revista FISCO, nº 51/52, 3 e segs.).

[...] não será do simples facto de o licenciamento da actividade publicitaria competir, na área dos respectivos municípios, às câmaras municipais, que decorre, desde logo e sem mais que o tributo cobrado pelas edilidades aos responsáveis pela afixação e inscrição das mensagens de propaganda, haja de ser considerado como uma <>.

Efectivamente, não passa este Tribunal em claro que, como se disse no citado Acórdão nº 313/92, «mesmo nas hipóteses em que a actividade dos particulares sofre uma limitação, aqueloutra actividade estadual, consistente na retirada do obstáculo à mencionada limitação mediante o pagamento de um tributo, é vista pela doutrina como a imposição de uma ‘taxa’ somente desde que tal retirada se traduza na dação de possibilidade de utilização de um bem público ou semi-público (cp., sobre o ponto, Teixeira Ribeiro na citada Revista)», acrescentando-se que, «[s]e este último condicionalismo não ocorrer, deparar-se-á uma situação subsumível à existência de um encargo ou de uma compensação tributo que se aproximará da figura do ‘imposto’ nos termos que a seguir se verão, sem que com isto se queira significar que a imposição de contributo só é recondutível à dicotomia de ‘taxas’ ou ‘impostos’».

Na realidade, assente uma relação sinalagmática característica da «taxa», o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e que se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares (cfr. Teixeira Ribeiro, ob. e loc. cits., Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, também ob. e loc. cits.).

Ora, quando em causa se encontra a terceira daquelas situações (rememore-se, a que consiste no levantamento do obstáculo jurídico ao exercício de determinada actividade por parte do tributado), defende a doutrina que o encargo pela remoção – in casu, a concessão de licenciamento para a afixação ou inscrição de publicidade – só pode configurar-se como «taxa» se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público (vide autores por último citados e Sousa Franco in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª ed., vol. 1, 33, que, em vez de bens semi-públicos, fala de bens colectivos, quer públicos ou privados de uma perspectiva de provisão pública, quer de bens colectivos impuros).

Neste contexto, e não olvidando que a norma sub specie se reporta a painéis publicitários afixados ou inscritos, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares (e são desta última espécie os veículos da recorrente), não se lobriga, por um lado, que forma de utilização de um bem semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico.

Mas, mesmo que o tributo criado pela norma em análise, possa ser visualizado como aquilo que certa doutrina (designadamente estrangeira) apelida de contribuições especiais ou tributos especiais (cfr. Perez de Ayala e Eusebio Gonzalez, Curso de Derecho Tributário, 1º Tomo, 208), o que é certo é que a doutrina nacional, quase diríamos sine discrepante, tem sustentado que tais contribuições ou tributos não devem, do ponto de vista do seu tratamento, ser vistas diferenciadamente dos «impostos».

Em face do exposto, e porque se não vê, por um lado – perspectivando o tributo em causa como um encargo derivado pelo levantamento de obstáculos jurídicos ao exercício ou ao desenvolvimento de uma actividade por parte de um particular – que haja da sua parte a utilização de um bem semi-público (ou colectivo na linguagem de Sousa Franco) e, por outro, que, mesmo na óptica de nos situarmos perante uma contribuição ou um tributo especial, ele devesse ter um tratamento sui generis diferente do que deve ser conferido aos impostos, uma só solução se nos anteolha. É ela a de a respectiva imposição haver de obedecer aos ditames que pela Lei Fundamental são dirigidos aos «impostos».

E daí que a norma impositora do encargo em apreciação, porque criada por diploma não emanado pela Assembleia da República (ou pelo Governo devidamente credenciado por aquela), deva ser considerada como enfermando do vício de inconstitucionalidade orgânica.”

7. No presente recurso, não está em causa a utilização de veículos para publicidade, mas a colocação de reclamos luminosos em fachadas de prédios urbanos. Esta diferença não impede, porém, a aplicação da doutrina fixada no mencionado acórdão nº 558/98 e depois reiterada nos acórdãos nº 63/99 (publicado no Diário da República, II, nº 76, de 31 de Março de 1999, p. 4769 s) e 32/00 (publicado no Diário da República, II, nº 57, de 8 de Março de 2000, p. 4574 ss). Com efeito, também no caso dos autos se não está perante a utilização de bens ou locais públicos, mas sim de bens ou locais pertencentes a particulares.

Há assim que concluir pela inconstitucionalidade das normas questionadas – na parte em que se referem à tributação da utilização de espaços pertencentes a particulares –, por violação dos artigos 106º, nº 2, e 168º, nº 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, versão de 1989 (artigos 103º, nº 2, e 165º, nº 1, alínea i), na versão actualmente em vigor).”.

Tendo este Tribunal decidido, por acórdão de 15 de Maio de 2002, no sentido de que a criação do tributo não estava sujeita ao princípio de legalidade de reserva de lei formal constante dos artigos 106º nº2 e 168º nº1 al. i) da Constituição da República Portuguesa, do mesmo foi interposto pelo Ministério Público recurso para o Tribunal Constitucional, tendo este Tribunal julgado inconstitucional, por violação daqueles preceitos, os artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, revogando em conformidade a decisão deste Supremo Tribunal Administrativo recorrida no respeitante à constitucionalidade.

Face à decisão do Tribunal Constitucional que se transcreveu e ao acórdão daquele Tribunal proferido nos presentes autos cujo entendimento em matéria de constitucionalidade nos cumpre respeitar, teremos que concluir assistir razão ao Ministério Público quanto ao recurso que interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo com fundamento na inconstitucionalidade. Desse modo, sendo inconstitucionais as normas em que a liquidação assentou, não pode manter-se a decisão recorrida que julgou a impugnação improcedente com base nessas normas e no pressuposto da sua constitucionalidade que expressamente declarou.

Em conformidade com o exposto, acorda-se em conferência neste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar procedente a impugnação.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Dezembro de 2003.

Vitor Meira – Relator – Alfredo Madureira – Baeta de Queiroz