3049/22.9BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, veio estabelecer

Perdão de Penas e Amnistia de Infracções assentando a sua ratio legis na realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude com a presença de Sua Santidade o Papa Francisco e visa abranger um número de pessoas, com idade definida, vigora relativamente a um determinado período temporal e abrange sanções expressamente tipificadas.

II- A amnistia respeita às infracções abstractamente consideradas, ‘apagando’ a natureza criminal do facto.

III- Prevê o nº 2 do artº 128º do Código Penal que “a amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança” sendo que o nº 3 estatui que “o perdão genérico extingue a pena, no todo ou em parte”.

IV- A amnistia caracteriza-se, pois, como um pressuposto negativo da punição na medida em que obsta a que o arguido sofra a sanção que, ou lhe vai ser aplicada ou que, entretanto, já o foi.

V- A partir do momento em que o perdão genérico passou a ser contemplado no ordenamento jurídico, deixou de ter lugar a distinção entre amnistia própria e imprópria.

VI- A sanção disciplinar aplicada ao interessado, por se encontrar amnistiada, implica necessariamente a cessação da sua execução, fosse qual fosse o resultado da causa, com eficácia ex-tunc.

I. Relatório

MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS (MNE), vem recorrer da sentença proferida em 15 de Novembro de 2023, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que declarou amnistiada a sanção disciplinar de multa, no valor de 1.029,72€ aplicada a J…, associado e representado pelo Recorrido SINDICATO DOS TRABALHADORES CONSULARES, DAS MISSÕES DIPLOMÁTICAS E DOS SERVIÇOS CENTRAIS DO MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS, e, em consequência, julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide.

Para tal, apresentou as respectivas alegações e conclusões, a fls 398 sendo que o Recorrido, apresentou as contra-alegações e conclusões, a fls 451.

O recurso foi admitido pelo despacho de 12 de Fevereiro de 2024.

O Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal foi notificado para os efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, emitiu parecer, em suma, nestes termos:

“10. Atenta a fundamentação e conclusões do recurso de apelação, que acompanhamos, com o devido respeito e salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de julgamento de Direito, por errónea interpretação do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto, ao considerar a amnistia uma providência que apaga a infração, com o efeito de abolição retroativa da infração disciplinar. Pelo que, não obstante a jurisprudência administrativa que se vem sedimentando nesta matéria, deverá ser substituída por outra que, partindo do pressuposto consensual de que a amnistia imprópria dos presentes autos extingue a infração em litígio, não determina no caso concreto a eliminação dos efeitos já produzidos, com a consequente devolução dos montantes pagos a título de multa disciplinar.

III. Conclusão

Termos em que se pugna pela procedência do presente recurso”.

Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção da Administrativa Social da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

II. Objecto do recurso (cfr nº 4 do artº 635º e nºs 1, 2 e 3 do artº 639º do CPC aplicáveis ex vi artº 140º do CPTA):

A questão objecto do presente recurso suscitada pelo Recorrente prende-se em saber a sentença recorrida deu correcta interpretação ao artº 6º da Lei da Amnistia e se esta produz efeitos ex tunc.

III. Factos

O Tribunal a quo não indicou factos.

Não obstante, ao abrigo do disposto no artº 7º-A do CPTA, passam a fixar-se factos relevantes para o acórdão recursivo:

A) Em 2 de Fevereiro de 2022, foi instaurado processo disciplinar ao associado e representado do Recorrido (cfr doc da petição inicial, a fls 69 do SITAF);

B) Em 7 de Abril de 2022 foi deduzida Acusação no procedimento disciplinar referido em A) e sobre a qual foi deduzida defesa escrita (cfr docs da petição inicial, respectivamente a fls 71 e 82 do SITAF);

C) Em 31 de Maio de 2022 foi elaborado o Relatório Final (cfr fls 93 a 104 do processo administrativo, a fls 254 do SITAF);

D) Pelo despacho de 4 de Julho de 2022, foi aplicada ao associado e representado do Recorrido a sanção disciplinar de multa, no valor de 1.029,72€ (cfr doc da petição inicial, a fls 22 do SITAF).

IV. De Direito

O Recorrente interpõe recurso da sentença proferida em sentença em 15 de Novembro de 2023, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que declarou amnistiada a sanção disciplinar de multa, no valor de 1.029,72€ aplicada a J…, associado e representado pelo Recorrido SINDICATO, com o seguinte teor:

“Sindicato dos trabalhadores Consulares, das Missões Diplomáticas e dos Serviços Centrais do Ministério dos Negócios Estrangeiros, em representação do seu associado J…, melhor identificado nos autos, doravante abreviadamente designado por “Autor”, vem deduzir a presente Ação Administrativa de impugnação do despacho do Ministro dos Negócios Estrangeiros, de 4 de julho de 2022, que aplicou ao trabalhador J… a sanção disciplinar de multa, no valor de 1.029,72€.

Em 02/08/2023 foi publicada a Lei nº 38-A/2023, que estabelece um perdão de penas e uma amnistia de infrações penais e disciplinares por ocasião da realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude (art.º 1º), estando abrangidas as sanções relativas a infrações disciplinares, que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão, praticadas até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023.

O associado do Autor foi punido com pena de multa.

Como tal, o associado do Autor está em condições de beneficiar da amnistia prevista no art.º 6.º da referida Lei, que dispõe que “São amnistiadas as infrações disciplinares e as infrações disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”.

Ora, a amnistia é uma providência que “apaga” a sanção disciplinar.

Fala-se, aqui, numa abolição retroativa da alegada infração disciplinar, no sentido em que a amnistia, operando ex tunc, incide não só sobre a própria pena disciplinar, como também sobre o ato disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, é tido como não praticado e, consequentemente, eliminado do cadastro disciplinar, com a consequente devolução das quantias eventualmente pagas.

Assim, seja pela data da prática dos factos, seja por não se verificar qualquer das causas de exclusão previstas no artigo 6.º da referida Lei, entende o Tribunal que o associado do Autor deve beneficiar da amnistia acima referida, pelo que, declaro amnistiada a alegada infração disciplinar ora em apreciação e, em consequência, declaro extinta a responsabilidade disciplinar do associado do Autor, juntamente com todos os seus efeitos, nomeadamente, a devolução dos valores eventualmente pagos e a extinção da condenação em cadastros disciplinares.

Do Valor da Ação: Nos termos do artigo 306.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA, fixo à causa o valor de € 1.029,72 (mil e vinte e nove euros e setenta e dois cêntimos), considerando o disposto do artigo 32.º n.º 2 do CPTA.

DISPOSITIVO

1- Declaro amnistiada a alegada infração disciplinar em apreciação nos presentes autos e, em consequência, declaro extinta a responsabilidade disciplinar do associado do Autor. 2- Custas pelo Autor e pela Entidade Demandada, em partes iguais – cf. art.º 536.º n.º 1 e 2 c) do CPC, aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA”.

Vejamos.

A Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, veio estabelecer

Perdão de Penas e Amnistia de Infracções.

Ora, a palavra grega amnestia, assim transcrita em latim­, derivou para o português ‘amnistia’ e significava originaria­mente esquecimento.

Donde, a amnistia respeita às infracções abstractamente consideradas, ‘apagando’ a natureza criminal do facto.

Prevê o nº 2 do artº 128º do Código Penal que “a amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança” sendo que o nº 3 estipula que “o perdão genérico extingue a pena, no todo ou em parte”.

Em abono de se qualificar a sua intrínseca vocação, traz-se à colação que Figueiredo Dias in Direito Penal Português, Parte Geral, II, Coimbra,

1993, pp 689 – 692, convoca que atrás da distinção constitucional entre o perdão genérico e a amnistia “está ainda a concepção tradicional da distinção entre medidas de graça relativas ao facto ou ao agente por uma parte, e relativas à consequência jurídica por outra”.

A amnistia caracteriza-se, pois, como um pressuposto negativo da punição na medida em que obsta a que o arguido sofra a sanção que, ou lhe vai ser aplicada ou que, entretanto, já o foi.

Significa, assim, que não constitui um pressuposto negativo da punibili­dade, ou seja, não está relacionada com a falta de dignidade punitiva do facto.

A ratio legis da Lei da Amnistia assenta na realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude com a presença de Sua Santidade o Papa Francisco e visa abranger um número de pessoas, vigora relativamente a um determinado período temporal e abrange sanções expressamente tipificadas, tornando-se essencial, no caso presente, se destrinçar o regime de perdão de penas do da amnistia de infracções instituídas.

Tal vale por dizer que, concretamente, vamos analisar o impacto e os efeitos da aplicação da amnistia às infracções disciplinares.

A doutrina, há tempo, ou seja, quando foram publicadas leis de amnistia, atentando no que dispunham nessa altura, os artºs 127º e 128º do Código Penal e, também, a jurisprudência dimanada então, diferenciava a amnistia em sentido próprio e em sentido impróprio, definindo-se as mesmas nestes termos:

i) amnistia em sentido próprio – a que ocorre antes da condenação, referente ao próprio crime, logo fazendo extinguir o procedimento criminal;

ii) amnistia em sentido impróprio – a que ocorre depois da condenação e que impede ou limita o cumprimento da pena aplicada, fazendo cessar ou restringindo a execução da pena principal e das penas acessórias.

A amnistia encontra-se regulada no artº 127º do Código Penal como uma das causas de extinção da responsabilidade criminal e, quanto aos efeitos jurídicos, dita o nº 2 do artº 128º do mesmo diploma que “A amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança”.

É, portanto, uma providência que “apaga” o crime, o que implica uma abolição retroactiva do crime, no sentido em que a amnistia, operando ex tunc, incide não só sobre a própria pena, como também sobre o acto criminoso passado, que cai em “esquecimento”, é tido como não praticado e, consequentemente, eliminado do registo criminal.

Diferentemente, o perdão genérico é uma figura próxima da amnistia, caracterizado como uma providência de carácter geral, que se dirige a uma generalidade de delinquentes, e que “extingue a pena, no todo ou em parte” – vide nº 3 do artº 128º do Código Penal – contudo, tão-só tem efeitos para o passado, nunca extingue o procedimento criminal e é aplicável em função da pena, ao invés do instituído para o regime da amnistia.

Este breve enquadramento tem em vista sinalizar que no âmbito das diferentes leis de amnistia que em tempos idos foram publicadas, a diferenciação entre a amnistia própria e a amnistia imprópria, era então coligida, sendo que nessa altura não existia a figura do perdão de genérico.

Com efeito, a partir do momento em que o perdão genérico passou a ser contemplado no ordenamento jurídico, em decorrência, deixou de ter lugar a distinção entre as duas amnistias supracitadas.

Convoca-se, pois, face aos artºs 127º e 128º do Código Penal, com a introdução do perdão genérico, que o conceito de amnistia imprópria foi absorvida pelo primeiro.

Ora, tal repercutiu que a amnistia se encontra contida no artº 127º, e os respectivos efeitos consignados no nº 2 do artº 128º, ambos daquele diploma legal.

Ora, a Lei da Amnistia que nos ocupa, implementou que a amnistia se aplica à infracções disciplinares – cfr artº 9º do Código Civil – aos trabalhadores que desempenham funções públicas e instaurados por entidades empregadoras públicas.

Preceitua o nº 1 do artº 2 º e o artº 4º deste diploma que a amnistia é concedida às infracções penais, praticadas até às 00h00 horas de 19 de Junho de 2023, por jovens, que tenham entre 16 e 30 anos de idade, à data da prática do facto, e cuja pena não seja superior a um ano de prisão ou a 120 dias de pena de multa.

Por sua vez, a alínea a) do nº 2 do referido artº 2º, à luz do disposto no artº 5º, no regime da amnistia estão abrangidas as sanções acessórias, relativas a contra-ordenações praticadas até às 00h00 horas de 19 de Junho de 2023, e cujo limite máximo de coima aplicável não exceda os 1000€.

Ademais, atenta a alínea b) do nº 2 do artº 2º e o artº 6º, sempre da Lei da Amnistia, as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares, praticadas até às 00h00 horas de 19 de Junho de 2023, que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei, e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar, são também amnistiadas, cabendo realçar que não se aplica a restrição relativa à idade.

In casu, ao associado e representado pelo Recorrido Sindicato foi aplicada a sanção disciplinar de multa, no valor de 1.029,72€, que se pauta pelo regime de amnistia estipulado na alínea b) do nº 2 do artº 2º e no artº 6º da referida Lei, com os efeitos previstos no nº 2 do artº 128º do Código Penal, o que tem como desfecho a extinção do procedimento disciplinar.

Mariana Canotilho e Ana Luísa Pinto in As Medidas de Clemência na Ordem Jurídica Portuguesa, Estudos em Memória do Conselheiro Luís Nunes de Almeida, Coimbra, Coimbra Editora, 2007 pp 336 e 337, definem que “A amnistia serve para libertar o agente de um processo penal ainda em curso ou do cumprimento de uma pena, devida à prática de determinado crime. Significa isto que alguns bens jurídicos, protegidos pela legislação penal, são considerados menos importantes, em determinados contextos (por exemplo, em caso de necessidade de pacificação social), razão pela qual a sua protecção pode ser sacrificada reotractivamente”.

Nesse sentido, a sanção disciplinar de multa aplicada ao interessado, por se encontrar amnistiada, implica necessariamente a cessação da sua execução, fosse qual fosse o resultado da causa, com eficácia ex-tunc.

Salientamos que a Lei da Amnistia, prevê providências de excepção e que, por isso, não comportam aplicação analógica, tal como estabelecido no artº 11º do Código Civil, nem tão pouco admitem interpretação extensiva ou restritiva.

Assim sendo, devem ser interpretadas nos exactos termos em que estão redigidas, com respeito pelo preceituado no artº 9º do Código Civil – cfr Boletim do Ministério da Justiça, nº 258, de 30 de Junho de 1976, p 138.

Note-se que a Lei da Amnistia não faz distinção entre infracções disciplinares executadas ou não executadas, nem faz distinção entre procedimentos disciplinares findos ou não findos, suspensos ou activos, pelo que se não faz essa distinção, também a não deve fazer o intérprete e aplicador do Direito. Logo, aquela Lei harmoniza-se com os efeitos ex tunc da aministia, determinados no nº 2 do artº 128º do Código Penal.

Traz-se, ainda, à colação que sufragamos in totum, o sumariado no recente Acórdão do STA, Processo nº 0262/12.0BELSB, de 16 de Novembro de 2023, in www.dgsi.pt “A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex-tunc, e faz desaparecer o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respetiva lide”.

Com efeito, neste aresto escreveu-se que “é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc.

Daqui decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também – retroativamente - o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a correspondente pena disciplinar”.

Segue idêntico entendimento o Acórdão do STA, Processo nº 0699/23.0BELSB, de 20 de Dezembro de 2023, in www.dgsi.pt.

V. Decisão

Nestes termos, acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 6 de Junho de 2024

(Maria Helena Filipe – Relatora)

(Teresa Caiado – 1ª Adjunta – com declaração de voto infra)

(Frederico Macedo Branco – 2º Adjunto)

Voto vencida, por entender que a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito, por errónea interpretação do art. 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto, ao considerar que a amnistia dos presentes autos extingue sempre a infração em litígio (multa) com efeitos ex tunc, porquanto, tendo sido, como foi, a doutrina penalista importada para o direito disciplinar público, importa ter presente que quando, como sucede no caso concreto, a sanção disciplinar foi executada e a multa paga: “… A amnistia apaga o crime, mas não equivale à anulação da condenação, se ela já tiver ocorrido. Assim, a amnistia não dá lugar à restituição dos objetos apreendidos nem da multa já paga, nem tem qualquer efeito sobre a responsabilidade civil emergente do facto…”: sublinhado e negrito introduzido pela signatária; cfr. Germano Marques da Silva, em “Direito Penal Português”, Parte Geral III, Teoria das Penas e das Medidas de Segurança, 2.ª edição, Verbo Jurídico, 2008, pág. 274 e 275; neste sentido vide ainda art. 128. ° do Código Penal - CP; art. 12º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto; Jorge Miranda e Rui Medeiros, em “Constituição da República Anotada, Tomo II, Organização Económica e Organização do Poder Político – art. 80º a 201º, pág. 498 e parecer do EMMP de fls. 469 a 478 dos presentes autos.

(Teresa Caiado – 1ª Adjunta)