Quem foi o relator do acórdão 11567/14.6BCLSB?

O relator foi Alda Nunes, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 11567/14.6BCLSB?

O acórdão foi proferido em 15 de maio de 2025.

11567/14.6BCLSB

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum do Tribunal Central Administrativo Sul: Relatório ZZZ, intentou processo de execução de sentença, ao abrigo dos artigos 173º e segs do CPTA, contra o Município de Loulé, para execução do acórdão do STA, de 23.11.2010, proferido no recurso nº 552/10, que confirmou (com a fundamentação vertida no acórdão) a sentença proferida em 1ª instância que havia anulado a deliberação do executado, de 4.1.2002, que concedera licença especial de ruído à KKK, com fundamento em vício de violação de lei, do art 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo DL nº 292/2000, de 14.11, por não terem sido fixadas no ato de licenciamento e respetivo alvará «medidas» de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade que ia ser levada a cabo. O exequente formulou os seguintes pedidos: a. A declaração da verificação de todos os requisitos para admissão do requerimento para execução de acórdão de anulação de ato administrativo; b. A inexistência de causa legítima de inexecução; c. A condenação do executado a pagar à exequente, a título de indemnização, o valor de €: 516.023,00; d. A condenação do executado a pagar à exequente os juros de mora à taxa legal, desde a data da prática do ato anulado até ao seu efetivo e integral pagamento que, na data da petição, computa em €: 219.401,67; e. A fixação de um prazo para pagamento da indemnização necessária para execução do acórdão não superior a 30 dias, com imposição de uma sanção pecuniária compulsória. O executado deduziu oposição, suscitando erro na forma de processo, por considerar que o pedido de indemnização formulado não encontra suporte no acórdão sob execução e está fora do âmbito, em geral, do processo executivo. Mais invocou causa legítima de inexecução, por impossibilidade da mesma, atenta a natureza temporária do ato anulado, que foi concedido para o período entre 5.1.2002 e 4.5.2002. Invocou, ainda, ilegitimidade passiva, por considerar que foi preterido litisconsórcio necessário, por não terem sido notificados os contrainteressados KKK e RRR. No demais, pugna pela impugnação do pedido indemnizatório. A exequente respondeu à matéria de exceção, sustentando a sua improcedência, quer quanto à inadmissibilidade do pedido indemnizatório, quer quanto à ilegitimidade; e, quanto à invocação de causa legítima de inexecução, admitiu que possa verificar-se uma impossibilidade objetiva. Por requerimento de fls. 432 a exequente veio requerer que fosse dado início à fase processual prevista no artigo 178º do CPTA, abrindo-se período de acordo indemnizatório entre as partes. Por despacho de fls. 437, foram as partes notificadas nos termos e para os efeitos do artigo 177º, nº 3 e 166º CPTA. Na sequência, veio o executado afirmar que mantém as razões da sua oposição, entendendo não ser devida qualquer indemnização à exequente. A exequente veio posteriormente informar que se apurou não ser possível as partes chegarem a um acordo quanto à indemnização, requerendo que o tribunal determine, nos termos do artigo 166º, nº 2, os factos que considera deverem ser levados a diligências instrutórias. Foi convocada audiência de esclarecimentos para debate das questões suscitadas no despacho de fls. 447, a qual decorreu nos termos que constam da ata de fls. 450. O tribunal proferiu sentença a 30.4.2014 em que julgou: a. processualmente inadmissível, no âmbito do presente processo de execução, o pedido indemnizatório e o pedido de juros acessório deste, formulados nas alíneas e) e d) do pedido, e, em consequência, absolveu o Executado da instância quanto a estes pedidos; b. improcedente a exceção de ilegitimidade passiva; c. verificada, ao abrigo do artigo 178.°/1 CPTA, causa legítima de inexecução, consubstanciada na impossibilidade (objetiva) absoluta de execução da sentença de anulação. d. Mostrando-se já tentado e frustrado o acordo a que alude o artigo 178.°/2, o tribunal determinou, ao abrigo do artigo 166.°/2, a realização das diligências identificadas na parte final do ponto 4.4. da sentença, com vista à instrução do processo de fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução. O Município interpôs recurso jurisdicional com alegações e as seguintes conclusões: I. Citado para deduzir oposição à presente execução o Recorrente Município de Loulé requereu o seu indeferimento liminar e invocou, separadamente, a ilegitimidade passiva, com fundamento na preterição de litisconsórcio necessário passivo, nos termos dos artigos 10º, nº 1, 57º, 174º e 177º, nº 1 do CPTA. II. Para fundamentar a alegada exceção de ilegitimidade passiva, alegou ainda a Recorrida que o pedido e causa de pedir, designadamente o pedido de indemnização, referia-se a período que extravasava a licença especial de ruído e a ruído excessivo, não consentido pelo ato anulado, o que importava a demanda dos Contrainteressados. III. Portanto, face ao disposto no artigo 177º, nº 1 do CTPA e teor do pedido e causa de pedir da Execução de Sentença, designadamente, a matéria atinente à indemnização alicerçada na produção de ruído excessivo e para além do horário, (cfr art. 30º do CPC, ex vi art 1º do CPTA) inexistem dúvidas quanto à legitimidade passiva dos contrainteressados, concretamente, quanto ao seu interesse em contradizer o pedido (Cfr. Ac. do TCAN de 25.02.11). IV. Desta forma, ao contrário do decidido, o conhecimento da exceção de ilegitimidade passiva invocada, deverá ser conhecida ab initio, face ao modo como é configurada a ação pelo autor (Cfr. art. 30º do NCFC, ex vi art, 1° do CPTA) e não, com base na expectativa ou posição, que o Tribunal tenha para a tramitação posterior da lide, que deverá ter em conta as oposições a apresentar pelos contrainteressados. V. Ao invés do alegado pelo requerente no requerimento inicial, do assumido pelo Recorrente na oposição e do pressuposto na Sentença Recorrida, conforme supra demonstrado, pelo simples confronto entre o teor da Sentença proferida na 1ª instância e o acórdão dado à execução, a identidade de decisões é meramente aparente, na medida em que a fundamentação da decisão de anulação, foi alterada pelo Supremo Tribunal Administrativo. VI. Com efeito, dúvidas não subsistem, que ao contrário do que constituiu pressuposto para o Tribunal e para as Partes, a anulação do ato teve por fundamento um vício de fundamentação, portanto, mero vício de legalidade externa, podendo o ato ser renovado, ou seja, a impossibilidade objetiva de reconstituir o status quo ante, assenta no fundamento que o Acórdão do STA (Exequendo) manteve a douta sentença da 1ª instância (cfr. Ponto 4.3 da sentença recorrida), o que não corresponde ao teor das decisões em causa, sendo evidente o erro de julgamento. VII. Neste sentido, veja-se o Ac. do STA de 19.06.2006, onde se entendeu que, se «(...) a anulação do ato teve por fundamento apenas vício de fundamentação, portanto, mero vício de legalidade externa que, como tem entendido este STA, não obsta à renovação do ato. Na verdade e como decidiu a Secção e o Pleno confirmou no recente acórdão de 21.03.2008, rec. 30.655-A, «Se o vício determinante de anulação for um vício de legalidade externa, como por exemplo, o de forma, por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo de violação detetada (no caso com a fundamentação antes faltosa) de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do ato anulado (Cf. neste sentido, os acórdãos do STA de 14.3.2000, recurso 43.680, de 22.1.2003, recurso 141-02, de 21.5.2003, recurso nº 1601-02). VIII. É certo, que o ora Recorrente, erradamente, invocou a ocorrência de causa legítima de inexecução, que a Recorrida aceitou, apesar de referir que não eram explicadas as razões, antecipando ela própria essas razões (cfr. arts. 71° a 73° da réplica) todavia, inexistem dúvidas, que cabe ao Tribunal definir quais os atos e operações que dão correta execução ao acórdão exequendo, não havendo qualquer cominatório na lei na ausência de contestação ou impugnação pela executada relativamente ao pedido formulado pelo exequente, e, para tal, há que ter em devida conta o que se decidiu. IX. Assinale-se ainda que, peticionando a recorrida "A inexistência de causa legítima de inexecução, a consequente obrigação de executar o julgado", deveria ter dado cumprimento ao disposto no artigo 176º, n°3 do CPTA, especificando os atos e operações, que entendesse adequados, à concretização da execução, no entanto, ao invés de dar cumprimento ao disposto no artigo 176°, n° 3 do CPTA, a Recorrida optou pela dedução de pedido de indemnização, que, conforme ficou demonstrado em sede de sentença, a forma processual adotada não comporta. X. Por último, ao arrepio do estabelecido no artigo 177°, n° 3 do CPTA, a Recorrida nunca apresentou o pedido de indemnização aí previsto, nem sequer apresentou qualquer proposta de acordo circunscrita a esse fundamento, pelo que, ainda que se admitisse a decisão que julgou verificada a existência de causa legítima de inexecução, deveria a Recorrida ser convidada, previamente, a apresentar pedido de indemnização, com os contornos delimitados no ponto 4.4 da douta sentença recorrida. XI. Daí que, conforme requerido em sede de oposição, deveria ter sido determinado o indeferimento liminar do requerimento inicial, existindo ainda erro de julgamento na sentença recorrida, quando afirma que as partes não lograram obter acordo, porquanto, ao Recorrente Município de Loulé, nunca foi apresentada qualquer proposta de acordo, circunscrita a ocorrência de causa legítima de inexecução. Termos em que, …, requer-se a revogação da douta sentença recorrida devendo, ao invés, ser especificados os atos e operações a adotar para execução do acórdão exequendo. A recorrida contra-alegou o recurso e apresentou recurso subordinado. As contra-alegações terminaram com as seguintes conclusões: A. O presente Recurso Jurisdicional vem interposto da Sentença proferida pelo Tribunal a quo em 30 de Abril de 2014, fundamentando o Recorrente as suas alegações em quatro ordens de razão: i) "Ilegitimidade passiva por violação do disposto no artigo 177.°, n.° 1 e n.° 3, do CPTA "; ii) "Erro de julgamento da matéria de facto e de direito"; iii) "Violação do disposto no artigo 176. n.° 3, do CPTA"; e iv) "Falta de pedido de indemnização, nos termos do artigo 177º, n.° 3, do CPTA ". B. Quanto ao primeiro dos vícios invocados pelo Recorrente, alega este que "face ao teor do pedido e causa de pedir da Execução de Sentença, designadamente, a matéria atinente à indemnização alicerçada na produção de ruído excessivo e para além do horário, parecem não resultar dúvidas quanto à legitimidade passiva dos contrainteressados". C. Sucede, porém, que, conforme demonstrado, ainda que o ato administrativo declarado ilícito seja delimitado temporalmente quanto ao seu período de eficácia (prazo de duração de efeitos da autorização), o certo é que esse ato foi anulado, ou seja, foi destruído, deixando de vigorar na ordem jurídica. D. Assim, o ponto de partida da Execução no que respeita aos danos provocados pelo ato administrativo declarado ilícito, não é, nem pode ser, o da sua duração prevista, mas sim o da ilegalidade desse ato. E. O que se apura em sede de Execução não são os danos resultantes do ato administrativo praticado, mas sim os danos resultantes da invalidade desse ato, e, como tal, de uma atividade produzida ao seu abrigo e que, por força da anulação, se torna ela mesma uma atividade ilícita. F. Acresce, ademais, que os danos produzidos por um ato administrativo anulado, isto é, por uma atividade ilegal admitida e consentida por uma Entidade Pública, não se atêm no período em que essa atividade estava consentida, antes se podendo projetar para além desse período de licença, com o que não é sério alegar, como faz o Recorrente, que todos os danos se deram em 2001, logo em data anterior à da emissão do ato, pois que os danos da Recorrida se verificaram em 2002 e nos anos subsequentes. G. Em face do exposto, demonstrado ficou que o 'limite temporal" a que o ora Recorrente se encontra adstrito na presente sede não é o período objeto de licença especial de ruído - 5 de Janeiro de 2002 a 4 de Maio de 2002 - mas sim o momento em que os efeitos da referida licença que resultaram projetados na esfera jurídica da Recorrida cessaram. H. Assim, atendendo a que os efeitos do ato declarado ilícito foram projetados efetivamente até 2004, e encontrando-se o Recorrente, nos termos do disposto nos artigos 173.° e 176.°, do CPTA, vinculado a reconstituir a situação que existiria caso o ato não tivesse sido praticado, forçoso é concluir pela inexistência de qualquer ilegitimidade passiva, o que equivale a dizer que só serão Contrainteressadas, as partes que, por meio da reconstituição da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado (que deverá ser neste caso reconstituído pela via pecuniária), vejam, de modo pessoal, legítimo e direto, a sua posição afetada. I. Em face do exposto, e contrariamente ao alegado pelo Recorrente, não estamos na presença de partes que preencham o conceito de Contrainteressados, nos termos do disposto no artigo 57° do CPTA, e, bem assim, nos termos do n.° 1, do artigo 177°, do CPTA, não havendo causa para absolvição da instância por ilegitimidade passiva, conforme alegado pelo Recorrente, devendo improceder, pois, o seu recurso. J. Relativamente ao segundo dos vícios invocados pelo Recorrente, alega este que o Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, apesar de ter mantido a Sentença anulatória de 1ª instância, alterou a fundamentação em que esta última assentou para determinar a anulação do ato administrativo impugnado. K. Com esta despicienda alegação - que surge absolutamente inovadora face à posição sempre veiculada nos autos pelo Recorrente, conforme este expressamente admite - tenta o Recorrente que a execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo se venha a traduzir, tão-só, na prática de um novo ato expurgado desse vício de falta de fundamentação, assim se eximindo ao dever indemnizatório que sobre ele impende em virtude da prática de ato administrativo posteriormente anulado. L. Sucede, porém, que, conforme resultou demonstrado à saciedade, a conclusão alcançada pelo Supremo Tribunal Administrativo é a mesma da que foi alcançada pelo Tribunal de 1ª instância, isto é, que o ato administrativo impugnado é inválido por violação do disposto na alínea d), do n.° 4, do artigo 9.°, do DL n.° 292/2000, de 14.11. M. Não houve, por isso, qualquer alteração nos fundamentos que estiveram na base da Sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância, ao contrário do alegado pelo Recorrente, com o que é improcede o Recurso Jurisdicional interposto. N. Como terceiro vício, alega o Recorrente que a Recorrida não deu cumprimento ao disposto no artigo 176°, n.° 3, do CPTA, "especificando os atos e operações, que entendesse adequados, à concretização da execução" (artigo 35.°). Mas também aqui não lhe assiste qualquer razão. O. De facto, em sede de Requerimento Inicial de Execução, a Recorrida demonstrou pretender obter decisão judicial de carácter executivo que obrigue o Recorrente a praticar os atos e as operações materiais necessárias para reconstituir a situação em que se encontraria caso o ato anulado não tivesse sido praticado. P. Ora, no caso vertente, é evidente que estamos perante uma impossibilidade objetiva de proceder à reconstituição in natura dos direitos e interesses da Recorrida que foram violados, a qual se encontra motivada na impossibilidade de se retirar do mundo físico o ruído produzido em excesso, em horas e dias que não se poderia ter produzido por virtude da invalidade reconhecida do ato praticado. Q. Foi por essa razão que a Recorrida peticionou, em sede de Requerimento Inicial de Execução, "a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias", nos termos do disposto no artigo 176.°, n.° 3, do CPTA. R. Isto porque, nos termos da aplicação conjugada do disposto no artigo 163.°, e no artigo 175.°, n.° 1 e n.° 2, ambos do CPTA, o Recorrente tinha ao seu dispor a possibilidade de, no prazo de 3 (três) meses de que dispunha para proceder à execução espontânea do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, invocar a existência de causa legítima de inexecução. S. Ora, não o tendo feito em sede prévia, admite ainda a lei que a Administração possua um momento adicional para o fazer, invocando, em sede de Contestação, a referida causa legítima de inexecução, conforme se infere do artigo 177°, n.° 3 do CPTA. Quando assim é, iniciar-se-á a fase processual prevista no artigo 166.°, do CPTA, com o dever da Administração de aceitar a indemnização devida ao particular - agora que já assumiu, por virtude da alegação de causa legítima de inexecução, que o terá de indemnizar - ou contra propor a que tiver por adequada, para que, em 20 (vinte) dias, possa existir acordo. T. In casu, por despacho datado de 8 de Abril de 2013, o Tribunal a quo ordenou a notificação das partes nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 166.°, n.° 1 do CPTA, isto é, "para no prazo de 20 dias, acordarem (exequente e executado), no montante da indemnização devida". Tendo-se afigurado inviável um acordo, requereu-se ao Tribunal de 1ª instância que ordenasse as diligências instrutórias que considere necessárias, com vista à fixação, pelo tribunal, do montante da indemnização devida, nos termos e em cumprimento do disposto no artigo 166°, n.° 1, do CPTA. U. Assim, tendo-se frustrado o acordo com vista à fixação de indemnização previsto no artigo 166°, n.° 1, do CPTA, há lugar, conforme determinado pelo Tribunal a quo, às diligências instrutórias necessárias com vista à fixação do montante da indemnização devida, com o que é manifestamente improcedente o Recurso Jurisdicional interposto pelo Recorrente. Recurso subordinado V. Por último, e atento o Recurso Jurisdicional interposto pelo Recorrente, a ora Recorrida recorre subsidiariamente da Sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância, subsumindo-se o seu recurso à decisão do Tribunal de 1ª instância que recaiu sobre a Questão Prévia de "eventual inadmissibilidade do pedido indemnizatório formulado nas alíneas c) e d) do pedido, por o mesmo se fundamentar nos pressupostos da responsabilidade civil e, como tal, não poder ser conhecido no âmbito de um processo de execução de sentença de anulação (erro na forma do processo, suscitado na contestação do Executado e, em termos não exatamente coincidentes, no despacho de fls. 447)". W. Em face da conclusão alcançada, entendeu o Tribunal a quo que o montante da indemnização a prestar nos presentes autos será apurado com recurso à equidade, e é sobre este segmento decisório que a Recorrida recorre subordinadamente, já que, pese embora a determinação da 1ª instância de recurso à equidade com vista à fixação do quantum indemnizatório, não pode essa indemnização deixar de corresponder à indemnização integral dos danos sofridos pela Recorrida. X. Isto porque, como se demonstrou, a sentença anulatória de um ato administrativo tem, por efeito, a reconstituição da situação hipotética atual, também apelidado de efeito repristinatório, reconstitutivo ou reconstrutivo da sentença. Y. Como ficou claro, de acordo com este último efeito/princípio, a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato administrativo judicialmente declarado ilegal ou se o ato administrativo tivesse sido praticado sem a ilegalidade. Z. Estamos perante os designados "efeitos ultraconstitutivos" da sentença de anulação, que se manifestam hoje no processo de execução de julgado, através do qual os interessados podem obter a especificação do conteúdo dos atos e operações a adotar pela Administração, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração no pagamento de quantias pecuniárias. AA. Como ficou claro, no âmbito dos enunciados "efeitos ultraconstitutivos" da sentença de anulação, não pode deixar de se concluir que há lugar à compensação do lesado pelos prejuízos resultantes do ato administrativo anulado pela sentença. A execução de sentença é, assim, o meio próprio para apuramento dos danos que o ato administrativo judicialmente declarado ilegal possa ter causado, sendo esse meio processual apto a compensá-los. BB. E, como se demonstrou, é assim particularmente nas situações - como a do caso vertente - em que a causa da anulação seja de natureza material, porquanto se o fundamento da anulação é justamente a ilegalidade do conteúdo do ato administrativo, é impossível renovar o ato anulado, com idêntico objeto ou conteúdo, sem que se volte a reincidir no mesmo vício que provocou a anulação, havendo nesse caso que ressarcir o particular por todos os danos que lhe advieram da prática do ato administrativo declarado ilegal. CC. É, assim, incontroverso que o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato administrativo judicialmente declarado ilegal, ou se o ato administrativo tivesse sido praticado sem a ilegalidade, impõe à Administração o dever de executar a decisão judicial anulatória em termos de desenvolver todos os atos e comportamentos tendentes a dar corpo pleno à modificação operada pela prolação daquela decisão judicial, mormente quanto ao ressarcimento dos danos causados ao particular pelo ato ilegal. DD. Sendo o ato administrativo anulado um ato ilícito - que é, porque viola a lei – a Administração responderá, naturalmente, por todos os danos causados, isto é, indemnizará o lesado pela prática do ato ilegal, sendo incontroverso, conforme demonstrado, que a execução da sentença de anulação consente a fixação e pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo ato administrativo ilegal, isto porque, na execução de julgado anulatório, visa-se a concessão de tutela judicial efetiva, através da reconstituição da situação atual hipotética, e a reconstituição dessa situação atual hipotética não é alcançada sem que se indemnize o particular por todos os danos causados pelo ato administrativo declarado ilegal. EE. Assim, e ao contrário do entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, os montantes indemnizatórios peticionados pela Recorrida em sede de execução não configuram um pedido indemnizatório decorrente de responsabilidade civil por factos ilícitos, mas antes o conteúdo da reintegração efetiva da ordem jurídica violada, nos termos das supra citadas normas, mormente do artigo 176.°, n.° 3 do CPTA, que, ao socorrer-se da expressão "pagamento de quantias pecuniárias" - de onde resulta que a execução de sentença de anulação de atos administrativos pode consistir no pagamento de quantia pecuniária -, vem reforçar a legitimidade do peticionado pela Recorrida e a adequabilidade do meio processual para o efeito. Termos em que deve o Recurso Jurisdicional interposto pelo Recorrente ser julgado improcedente, por não provado, Subsidiariamente, Deve a Sentença proferida pelo Tribunal a quo ser revogada, julgando-se plena e legalmente admissíveis os pedidos indemnizatórios formulados pelo Exequente em sede de Requerimento Inicial de Execução, assim se condenando o Executado no pagamento à Exequente dos montantes peticionados. O Município, notificado, contra-alegou o recurso subordinado e formulou as seguintes conclusões: I - Conforme resulta da Sentença Recorrida e da jurisprudência citada, que se subscreve, a Exequente no âmbito do requerimento executivo não faz qualquer distinção entre a indemnização alegadamente devida pela inexecução, da indemnização devida pela prática do ato alegadamente ilegal, o que aliás deveria ter determinado a sua rejeição liminar. II - Por outro lado, conforme sempre defendido, continua a entender-se que a Exequente nunca formulou nos autos nem dirigiu ao Município, pedido de indemnização devida ou restrita à inexecução, o que, também por esta via, poderá determinar a rejeição liminar. III - Por último, o pedido e causa de pedir da instância executiva, encontram fundamento na produção de ruído excessivo e fora do período compreendido na licença especial de ruído (antes e depois), realidade, que a existir, não decorreu do ato impugnado e, portanto, jamais poderá ser imputada ao Município, pelo que com a interposição do recurso subordinado fica demonstrada a ilegitimidade passiva do Município de Loulé, tendo em conta a configuração realizada. Termos em que, …, mantendo-se as conclusões do recurso oportunamente interposto, requer-se a improcedência do recurso subordinado. O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art 146º do CPTA, não emitiu parecer. Com dispensa dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento. Objeto dos recursos Considerando o disposto nos arts 635º, nº 4 e 639º, nº 1 do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, nos termos dos quais as questões submetidas a recurso são delimitadas pelas conclusões, verificamos que cumpre apreciar se a sentença recorrida padece de: Recurso principal: i. Erro de julgamento de direito ao decidir pela improcedência da exceção de ilegitimidade passiva, em violação do disposto no art 177º, nº 1 e nº 3 do CPTA; ii. Erro de julgamento da matéria de direito; iii. Violação do disposto no art 176º, nº 3 do CPTA; iv. Violação do art 177º, nº 3 do CPTA, por não ter sido deduzido pedido de indemnização circunscrito à ocorrência de causa legítima de inexecução; Recurso subordinado: i. erro de julgamento de direito ao decidir pela inadmissibilidade do pedido de indemnização e do pedido de pagamento de juros acessórios e, em consequência, absolver o executado da instância quanto a estes pedidos. Fundamentação De facto. O tribunal a quo fixou a seguinte matéria de facto com relevo para a decisão da causa: 1. «Por acórdão do STA, de 23.11.2010, foi confirmada a sentença proferida em 1ª instância que havia anulado a deliberação da Câmara Municipal de Loulé, datada de 04.01.2002, que determinou a concessão de uma Licença Especial de Ruído, ao abrigo do artigo 9.°/2 do Regulamento Geral do Ruído (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 292/2000), à sociedade KKK (cfr. acórdão constante do recurso n.° 191/02, ao qual a presente execução se encontra apensa). 2. A referida Licença Especial de Ruído havia sido concedida com um período de validade entre 05.01.2002 e 04.05.2002 (cfr. doc. fis. 104 dos autos). 3. A presente execução de sentença deu entrada em juízo em 26.08.2011». O Direito Recurso principal: Erro de julgamento de direito ao decidir pela improcedência da exceção de ilegitimidade passiva, em violação do disposto no art 177º, nº 1 e nº 3 do CPTA. O recorrente discorda da decisão recorrida quando julgou improcedente a exceção de ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio necessário, porque entende, face ao disposto no artigo 177º, nº 1 do CPTA e ao teor da causa de pedir e do pedido da execução de sentença, designadamente, a matéria atinente à indemnização alicerçada na produção de ruído excessivo e para além do horário, terem as contrainteressadas da ação principal interesse em contradizer o pedido e disporem de legitimidade passiva. Assim, defende o recorrente, ao contrário do decidido, o conhecimento da exceção de ilegitimidade passiva invocada, deverá ser conhecida ab initio, face ao modo como é configurada a ação pelo autor (cfr art 30º do CPC ex vi art 1º do CPTA) e não, com base na expectativa ou posição, que o Tribunal tenha para a tramitação posterior da lide, que deverá ter em conta as oposições a apresentar pelos contrainteressados. Vejamos se lhe assiste razão. Como contrainteressados na execução de sentenças de anulação de atos administrativos, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 177º, nº 1 do CPTA, entenda-se aqueles que a quem a satisfação da pretensão executiva possa prejudicar. A execução duma decisão judicial anulatória de ato ilegal consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos atos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado (aqui exequente/ recorrida) tinha à data do ato ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o ato não tivesse sido praticado, com a eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem. Na verdade, e como resulta do art 173º, nº 1 do CPTA, os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo podem situar-se em três planos, ou seja, (1) o da reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação, (2) o do cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu, durante a vigência do ato ilegal, porque este ato disso a dispensava e (3) da eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir na ilegalidade anteriormente cometida. Nos termos do disposto no art 205º, nº 2 da CRP e no art 158º, nº 1 e nº 2 do CPTA, a sentença anulatória é obrigatória e constitui a Administração, e só ela, no dever de lhe dar execução. Não é ao particular/ contrainteressado que compete executar as sentenças anulatórias. Porém, nas ações com mero pedido de anulação ou declaração de nulidade de ato, como sucedia no recurso contencioso (meio processual onde foi proferido o acórdão exequendo), apenas se aprecia a legalidade do ato, o tribunal não declara, formal e imediatamente, o conteúdo da respetiva execução. Esta é tarefa que a lei reserva ao processo especial regulado nos artigos 176º a 179º do CPTA. Por isso, de acordo com o art 176º, nº 1 e nº 3 do CPTA, na petição de execução de julgado anulatório, o autor/ exequente pede ao tribunal que condene a Administração no cumprimento do dever de executar, especificando os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, ao contrário do que sucede no processo de execução para prestação de factos ou de coisas ( art 164º, nº 2 do CPTA) e no processo de execução para pagamento de quantia certa (art 170º, nº 2 do CPTA), onde se limita a pedir a execução. Neste contexto, a execução de sentença que anula um ato administrativo não se reduz a mero prolongamento da ação declarativa, nada mais visando que executar o que já se decidiu no título executivo, como sucede nas outras duas formas de processo executivo. A execução de sentença de anulação é uma execução sui generis, uma vez que não contempla medidas propriamente executivas, isto é, de natureza substitutiva ou sub-rogatória, o que nela se visa é a definição, face ao direito aplicável, e procedendo ao contraditório, dos atos e operações materiais em que a execução deverá consistir e o prazo no qual a Administração os deve praticar. Na execução do julgado decidem-se todas as outras pretensões (declarativas) resultantes da anulação, sendo uma pronúncia condenatória da Administração na prática de atos devidos, como seja o pagamento de quantias em dinheiro, a entrega de coisas, a prestação de factos, a prática de atos administrativos (cfr art 179º, nº 1 do CPTA). O conhecimento e decisão da pretensão executiva anulatória pode ser fonte autónoma de prejuízos para contrainteressados (titulares de interesses contrapostos aos do exequente, quer estes tenham tido ou não intervenção no processo de impugnação judicial de ato administrativo) que justifique sejam demandados no processo executivo, como refere o art 177º, nº 1 do CPTA, para assim ser assegurada a legitimidade passiva (litisconsórcio necessário passivo). Ora, o critério normal de determinação da legitimidade das partes (legitimidade singular e direta) é, como identifica o recorrente Município de Loulé, o da titularidade da relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, na petição inicial, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação (cfr arts 9º, nº 1 e 10º do CPTA). Assim, serão contrainteressados no âmbito da ação executiva aqueles a quem a execução da decisão judicial anulatória possa prejudicar mercê de deterem na sua esfera jurídica um interesse que conflitue com o interesse do exequente em obter vencimento na ação (por exemplo, porque adquiriram posições jurídicas que poderão ser prejudicadas pela execução do efeito repristinatório da anulação do ato). Para tanto, deve o exequente na petição de execução indicar os atos e operações em que considere que a execução deve consistir (art 176º, nº 3 do CPTA). E assim o fez a exequente. Na petição inicial a exequente especificou os atos e operações em que, na sua ótica, a execução deverá consistir, dizendo que a mesma implica: a. A declaração da verificação de todos os requisitos para admissão do requerimento para execução de acórdão de anulação de ato administrativo; b. A inexistência de causa legítima de inexecução; c. A condenação do executado a pagar à exequente, a título de indemnização, o valor de €: 516.023,00; d. A condenação do executado a pagar à exequente os juros de mora à taxa legal, desde a data da prática do ato anulado até ao seu efetivo e integral pagamento que, na data da petição, computa em €: 219.401,67. Mas não indicou contrainteressados. Ouvida, a Administração veio invocar, nomeadamente, a existência de causa legítima de inexecução decorrente da impossibilidade de operar a reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, atenta a data da licença em causa e o seu período de validade (ainda que no recurso venha, inovatoriamente, alegar ter erradamente invocado a ocorrência de causa legítima de inexecução – conclusão VIII). E na réplica, a exequente, pese embora o pedido que formulou na al b), de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, veio admitir que existe uma impossibilidade objetiva de reconstituir a situação anterior à prática do ato anulado e aceitou aquela invocação de justa causa. Em face desta posição processual, a pretensão da exequente limita-se à fixação da indemnização substitutiva (art 176º, nº 7 do CPTA), circunstância que retira a eventuais contrainteressados todo o interesse em contradizer. Do exposto resulta que, nos termos em que a pretensão executiva foi formulada, na petição pela exequente, mostrava-se necessário o chamamento dos contrainteressados para assegurar a legitimidade passiva. Nessa circunstância, cumpria ao tribunal a quo providenciar pelo suprimento da falta do pressuposto processual, nos termos do disposto no art 88º, nº 2 do CPTA/2002, convidando a exequente a proceder à identificação dos contrainteressados. Só depois disso, persistindo a preterição do litisconsórcio necessário passivo, podia o tribunal absolver o executado da instância. Sucede que, após a réplica, o processo passou a seguir os termos prescritos no artigo 166º ex vi artigo 177º, nº 3 do CPTA, com vista à fixação do montante indemnizatório pelo facto da inexecução. Assim sendo, as sociedades KKK e RRR, não têm interesse em contradizer a pretensão executiva de indemnização pelo facto da inexecução. Pelo que torna-se inútil o convite à parte para suprir a exceção. Mantendo-se como partes da instância a exequente e o executado. Erro de julgamento da matéria de direito. O recorrente, confessando só agora o fazer, alega que o acórdão exequendo, apesar de ter mantido a sentença anulatória de 1ª instância, alterou a fundamentação em que esta última assentou para determinar a anulação do ato administrativo impugnado. E desta constatação retira que da alteração da fundamentação da sentença anulatória pelo acórdão exequendo do STA deriva a anulação do ato administrativo de 4.1.2002 com fundamento em vício de fundamentação, portanto, mero vício de legalidade externa, podendo o ato ser renovado, ou seja, a impossibilidade objetiva de reconstituir o status quo ante, assenta no fundamento que o Acórdão do STA (Exequendo) manteve a douta sentença da 1ª instância, o que não corresponde ao teor das decisões em causa, sendo, na sua leitura do acórdão, evidente o erro de julgamento da sentença recorrida. Não lhe assiste razão. O recorrente confunde a fundamentação do ato administrativo anulado com a fundamentação das decisões judiciais. E confunde ainda o vício de falta de fundamentação do ato administrativo com a fundamentação não totalmente coincidente do acórdão exequendo com a sentença de 1ª instância sobre o vício de violação de lei que motivou a anulação do ato de 4.1.2002. O que evidencia erro manifesto de entendimento do recorrente. Com efeito, o ato recorrido no recurso contencioso de anulação, a saber, a deliberação, de 4.1.2002, da Câmara Municipal de Loulé, que decidiu emitir a licença especial de ruído à KKK, foi anulado por sentença proferida pelo TAC de Lisboa a 13.11.2009, com fundamento (apenas) em vício de violação de lei por infração do artigo 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo DL nº 292/2000, de 14.11, por não terem sido fixadas no ato de licenciamento e respetivo alvará «medidas» de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade que ia ser levada a cabo. Nesta sentença de 13.11.2009 refere-se, em suma, que era necessário estabelecer medidas, para além do que consta do alvará, por ser uma imposição daquele Regulamento, mesmo para as zonas classificadas no Plano Director Municipal como mistas, «não podendo o horário, o calendário e os limites estabelecidos na licença ser entendidos como medidas de prevenção e redução do ruído produzido pela atividade» e que, «se não fossem em concreto por alguma razão necessárias ou plausíveis de executar quaisquer medidas com vista àquele fim, teria a licença de o referir expressamente face à obrigatoriedade resultante do Regulamento de as mencionar» (sublinhados nossos). O acórdão do STA de 23.11.2023 interpretou a norma em crise - artigo 9º do Regulamento Geral do Ruído - nos seguintes termos: 3.5. A indicação de «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade» é obrigatória, como decorre do corpo do n.º 4 deste art. 9.º, ao referir que a licença «deve mencionar, obrigatoriamente, o seguinte …». (…). De facto, o texto daquele n.º 4 do art. 9.º aponta neste sentido, pois as limitações de ruído derivadas de restrição dos períodos de execução dos atos autorizados pela licença encontram enquadramento na alínea c) do mesmo número em que se impõe a indicação do «horário autorizado», conceito este em que, por mera interpretação declarativa, se incluirá a indicação dos períodos diários em que a produção de ruído é autorizada em cada um dos dias abrangidos pela licença. Decerto que, a obrigatoriedade de menção das «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade» supõe que sejam necessárias quaisquer medidas, pois o princípio constitucional da proporcionalidade, que a Administração deve adotar em toda a sua atividade (arts. 266.º, n.º 2, da CRP), proíbe que as decisões da Administração que imponham limitações ao exercício de atividades que não sejam necessárias em face dos objetivos que se visam. No entanto, a obrigatoriedade de mencionar as medidas de prevenção e redução de ruído prevista naquela alínea d) do n.º 4 do art. 9.º tem forçosamente ínsita uma presunção legal de que tais medidas são, em regra, necessárias. Por isso, a não imposição de medidas de prevenção e redução do ruído em atos de licenciamento dos tipos referidos naquela norma, só poderá ter lugar excecionalmente, dependendo a legalidade do ato que não as imponha da comprovação da desnecessidade de as impor, no caso concreto. Isto é, por força daquela presunção legal de que é necessário, em regra, impor ao titular da licença a observância de medidas de prevenção e redução de ruído, o ónus da prova da desnecessidade da sua adoção recai sobre a entidade licenciadora. Como é corolário daquele ónus da prova, não se provando que se está perante uma situação em que não era necessário impor ao titular da licença a adoção de quaisquer medidas de prevenção e redução do ruído, tem de decidir-se o pleito em sentido desfavorável à parte sobre quem ele recai, que é a Câmara Municipal de Loulé. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso da sentença, com esta fundamentação (negrito nosso). As instâncias decidiram a ação declarativa e interpretaram a norma do art 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído de modo não totalmente coincidente. Mas, quer se entenda que a licença especial de ruído devia dizer as razões por que as medidas de prevenção e redução do ruído produzido pela atividade não eram necessárias, quer se entenda que a legalidade do ato depende da comprovação pela entidade licenciadora da desnecessidade de impor medidas de prevenção e redução do ruído, o certo é que o ato impugnado foi declarado ilegal por violar o disposto no art 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído. Em momento algum, da sentença de 13.11.2009 e/ ou do acórdão exequendo, é conhecido, julgado procedente e fundamento de anulação do ato administrativo impugnado o vício de falta de fundamentação. Por conseguinte, os acórdãos do STA de 19.6.2006 e de 21.3.2008, citados pelo recorrente no recurso, não têm aplicação ao caso, por o vício determinante de anulação da deliberação de 4.1.2002 ser um vício de violação de lei, não um mero vício de legalidade externa, por falta de fundamentação, como o tratado naqueles arestos. Em resultado, a execução do acórdão exequendo não se traduz na prática de um novo ato expurgado do agora invocado vício de falta de fundamentação. Antes, cumpre à Administração a reconstituição da situação atual hipotética que existiria caso o ato anulado não tivesse sido praticado mediante a execução do efeito repristinatório da anulação, que, como veremos mais adiante, se tornou objetivamente impossível por força do decurso do tempo. Repete-se o ato anulado no recurso contencioso de anulação teve por fundamento a violação do disposto no artigo 9º, nº 1, al d) do DL nº 292/2000, de 14.11. Não houve, por isso, qualquer alteração no fundamento que esteve na base da sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância, ao contrário do alegado pelo recorrente. Pelo que, sem necessidade de mais longas considerações, improcede este fundamento do recurso. Violação do disposto no art 176º, nº 3 do CPTA. O recorrente alega que tendo a exequente, ora recorrida, pedido na petição inicial a inexistência de causa legítima de inexecução deveria ter dado cumprimento ao disposto no artigo 176º, nº 3 do CPTA, especificando os atos e operações, que entendesse adequados, à concretização da execução, no entanto, ao invés de dar cumprimento ao disposto no artigo 176°, n° 3 do CPTA, a exequente optou pela dedução de pedido de indemnização, que, conforme ficou demonstrado em sede de sentença, a forma processual adotada não comporta. Nos termos do artigo 176º, nº 3 do CPTA, na petição de execução, o autor deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos. Neste caso, não obstante a exequente ter formulado, na petição de execução, o pedido de inexistência de causa legítima de inexecução e, em cumulação, pedido de condenação do executado a pagar-lhe indemnização no valor de €: 516.023,00, acrescida do pagamento dos juros de mora à taxa legal, desde a data da prática do ato anulado até efetivo e integral pagamento que, na data da petição, computou em €: 219.401,67, a mesma específica os fundamentos de facto e de direito do pedido de condenação do Município ao pagamento de quantias pecuniárias, nisso consistindo a execução do julgado. A exequente identificou o conteúdo da reintegração efetiva da ordem jurídica violada, nos termos do artigo 176º, nº 3 do CPTA, com todos os danos que lhe advieram da prática do ato administrativo declarado ilegal que pretende ver ressarcidos, mediante o pagamento de quantias pecuniárias. Assim, na petição de execução a que se refere o artigo 176º, nº 1 do CPTA, a exequente alicerça o respetivo direito à execução da sentença de anulação na obrigação a cargo do executado de reparar os danos por ela sofridos – com pedidos de relocalização de clientes, perda de reservas, protestos e reclamações de clientes - em consequência do ruído produzido, em níveis excessivos e fora de horas e dias normais, no período de 2001 a 2004, com a condenação da Administração no pagamento de indemnização. Em suma, não procede este fundamento do recurso. Falta de pedido de indemnização, nos termos do art 177º, nº 3 do CPTA. Ainda, o recorrente entende que a sentença errou ao ordenar as diligências instrutórias que considerou necessárias à fixação de indemnização por causa legítima de inexecução sem convidar a exequente a, previamente, apresentar o pedido indemnizatório previsto no art 177º, nº 3 do CPTA e bem assim ao afirmar que as partes não lograram obter acordo, porque a exequente nunca apresentou qualquer proposta de acordo ao Município. Adiantamos não lhe assistir razão. Compulsada a tramitação do processo verificamos que: Por despacho de 5.4.2013 o tribunal a quo ordenou a notificação das partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida. A 18.4.2013 o executado Município de Loulé informou o tribunal que mantêm as razões de facto e de direito constantes da Oposição, pelo que entende não ser devida qualquer indemnização à exequente. A 7.5.2013 a exequente requereu ao tribunal que, por ser inviável um acordo, por a Entidade Executada manter as razões de direito e de facto que a opõem ao pedido e fundamento do presente processo, como expresso em Oposição, e bem assim inútil uma sua prorrogação, determinasse os factos que considera deverem ser levados a diligências instrutórias, seguindo-se os termos do n° 2 do art 166° CPTA. A 1.4.2014 foi realizada uma audiência de esclarecimentos sobre as questões prévias de inadmissibilidade do pedido indemnizatório por danos decorrentes do ato ilegal e inexistência de decisão expressa quanto à verificação de causa legítima de inexecução e consequente convolação da presente execução em processo de indemnização. A diligência foi presidida pelo juiz a quo, teve a presença dos mandatários da exequente e do executado e encontra-se documentada em ata, de fls 450 do processo físico, na qual se lê: Pelo Mandatário da Exequente foi dito que, no seu entender, o pedido indemnizatório formulado é, e tem que ser, admissível na presente execução, uma vez que esta surge na sequência de Recurso de Contencioso da LPTA, no qual não era possível cumular qualquer pedido indemnizatório. Mais referiu, considerar cumprido o contraditório quanto a esta questão. De seguida, dada a palavra ao Ilustre Mandatário da Executada, pelo mesmo foi referido que considera procedente a questão suscitada. Por ambos os mandatários foi afirmado que não houve qualquer alteração das circunstâncias em relação à data em que foi tentado um acordo entre partes, quanto à indemnização quanto ao facto da inexecução, pelo que, sem prejuízo da decisão a proferir quanto à causa legitima de inexecução, requerem ao Tribunal que sejam aproveitadas essas diligências, prosseguindo os autos para a produção da prova necessária à fixação da indemnização prevista no art. 166.° Seguidamente, pela Mma Juíza foi proferido o seguinte despacho: Considerando as posições assumidas pelas partes, seguir-se-á decisão sobre a questão prévia suscitada e sobre a verificação de causa legítima de inexecução. A tramitação dos autos deixa perceber que, primeiro, a exequente identificou o pedido da indemnização devida, nos termos do art 177º, nº 3 do CPTA, como o por si formulado na petição de execução, segundo, as partes assumiram, em audiência de esclarecimentos, que, em data que não está identificada, tentaram um acordo quanto à indemnização devida pelo facto da inexecução, mas sem êxito, tendo requerido a prossecução dos autos para a produção da prova necessária à fixação da indemnização prevista no art. 166.° Em função desta tramitação o tribunal recorrido proferiu a decisão sob recurso, prosseguindo com os trâmites previstos no artigo 166º do CPTA, em particular no nº 2 do preceito. O tribunal declarou a existência de causa legítima de inexecução do acórdão exequendo, por impossibilidade objetiva absoluta de execução da decisão de anulação, isto é de retroativamente suprimir o ruído produzido ao abrigo do ato ilegal. E fê-lo com prévio convite às partes para cumprirem o disposto no art 166º, nº 1 ex vi arts 177º, nº 3 e 178º do CPTA. Por despacho de 5.4.2013 o tribunal notificou as partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida. Face à frustração do acordo entre as partes quanto ao montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, posição que disseram manter em audiência de 1.4.2014, o tribunal prosseguiu nos termos do artigo 166º, nº 2 do CPTA, com a identificação dos factos relevantes para a fixação da indemnização e determinou a realização de diligências instrutórias para apuramento dos factos ainda controvertidos. Aqui chegados, concluímos terem sido praticados os atos prescritos no artigo 166º do CPTA por força do disposto nos arts 177º, nº 3 e 178º, nº 3 do CPTA, é certo, não pela ordem tratada na norma legal. A tramitação efetivamente seguida pelo tribunal, processo declarativo especial de fixação da indemnização devida pela inexecução do acórdão exequendo, não coartou os direitos processuais das partes e a ora recorrida identificou o pedido da indemnização devida como o por si formulado na petição de execução. Improcede, sem dúvida, este fundamento do recurso. Recurso subordinado: Erro de julgamento de direito na decisão de inadmissibilidade dos pedidos de indemnização e de juros acessórios. A recorrida recorre subordinadamente do segmento da sentença recorrida em que ficou vencida, ou seja, sobre a questão prévia de eventual inadmissibilidade do pedido indemnizatório formulado nas alíneas c) e d) do pedido, por entender que o montante da indemnização a prestar nos presentes autos, ainda que com recurso à equidade, tem de corresponder à indemnização integral dos danos sofridos pela recorrida. Isto porque, escreve a recorrida, a sentença anulatória de um ato administrativo tem, por efeito, a reconstituição da situação hipotética atual. Assim, a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato administrativo judicialmente declarado ilegal ou se o ato administrativo tivesse sido praticado sem a ilegalidade. O que no entendimento da recorrida significa a compensação do lesado pelos prejuízos resultantes do ato administrativo anulado pela sentença. A execução de sentença é, assim, o meio próprio para apuramento de todos os danos que o ato administrativo judicialmente declarado ilegal possa ter causado, sendo esse meio processual apto a compensá-los. A ora recorrente, com as alegações do recurso subordinado, contradiz o por si afirmado, designadamente, no artigo 53º da petição de execução, onde quantificou as quantias sucessivamente perdidas, bem como os custos incorridos, no valor global de €: 516.023,00, para efeitos do regime de Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração, previsto na Lei nº 67/2007, de 31.12, com as alterações constantes da Lei nº 31/2008, de 17.7, dado considerar o ato anulado como ato ilícito causador de prejuízos no funcionamento do MMM, com cancelamentos de reservas, desde o ano de 2001 (referentes ao ano de 2002) até 2004, e outros danos por si alegados. Assim, e ao contrário do entendimento perfilhado pela exequente, ora recorrente, os montantes indemnizatórios por si peticionados nestes autos de execução configuram um pedido indemnizatório decorrente de responsabilidade civil por factos ilícitos. E tanto assim é que na petição de execução a recorrente cumulou este pedido – de indemnização por danos causados pelo ato administrativo anulado – com o pedido de inexistência de causa legítima de inexecução. Porém, como corretamente decidiu a sentença objeto do presente recurso, acolhendo doutrina e jurisprudência que cita, «a execução de sentença de anulação não consente o pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo ato administrativo ilegal, pois apenas prevê a eventual indemnização por causa legítima de inexecução» (cfr arts 175º, nº 2, 176º, nº 7, 178º, nº 1 do CPTA). A indemnização por causa legítima de inexecução é, como diz o art 166º, nº 1 ex vi arts 175º, nº 2, 176º, nº 7, 178º, nº 1, todos, do CPTA, uma indemnização devida pelo facto da inexecução, porque a execução não é possível ou seria excecionalmente prejudicial para o interesse público. Esta indemnização por inexecução tem natureza objetiva, por prescindir do requisito culpa, com o dever da Administração indemnizar o lesado, que obteve a anulação do ato administrativo (neste caso de autorização especial de ruído), pelos danos causados por a execução se revelar impossível, por ter decorrido o período de validade da licença (de 5.1.2002 a 4.5.2002) à data do trânsito em julgado do acórdão exequendo. A fixação de indemnização pelo facto de inexecução do julgado visa compensar a exequente pela perda das vantagens que a execução do acórdão lhe teria proporcionado não fora a procedência da causa legítima de inexecução A responsabilidade objetiva por já não ser possível ao executado executar a decisão judicial no decurso do período de validade da licença difere e não se confunde com a indemnização pedida pela ora recorrente na petição de execução, indemnização por todos os danos resultantes do ato ilegal. Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em «Comentário ao CPTA», 2017, 4ª edição, págs 1240 e 1241, «o processo executivo não podia proporcionar ao exequente a reparação de todos os possíveis danos que a atuação ilegal da Administração lhe pudesse ter causado. Não faz, por isso, sentido atribuir esse alcance ao mecanismo indemnizatório previsto neste artigo [166º], que apenas visa compensar o exequente pelo facto de a utilidade do processo executivo se ter frustrado». Neste sentido também já se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão proferido a 7.5.2015, no processo nº 047307A, onde se concluiu que «numa ação executiva de julgado anulatório em que ocorra situação de causa legítima de inexecução apenas pode ser peticionada e arbitrada indemnização “pelo facto da inexecução” e não dos danos advenientes do ato administrativo ilegal, sendo que a reparação destes deverá ser realizada na ação administrativa comum enquanto forma processual idónea e adequada para tal efeito». Isto porque esta indemnização - pelo facto da inexecução - tem natureza sucedânea relativamente à reconstituição em espécie, ou seja, relativamente à reconstituição da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado (artigo 563º do CC e artigo 173º, nº 1 do CPTA) que seria a forma natural de executar o julgado se não tivesse sido reconhecida a existência de causa legítima de inexecução. Portanto, a fixação de indemnização pelo facto de inexecução do julgado visa compensar o exequente pela perda das vantagens que a execução do acórdão lhe teria proporcionado não fora a procedência da causa legítima de inexecução. Só na resposta à matéria de exceção, na réplica, depois de ter sido invocada na contestação causa legítima de inexecução, a ora recorrente admitiu a existência de uma impossibilidade objetiva de dar execução ao acórdão exequendo. Ou seja, a indemnização que pede, na petição de execução, é de facto uma indemnização pela prática do ato ilegal, com fundamento na produção de ruído excessivo e fora do período compreendido na licença especial de ruído. Por conseguinte, a decisão recorrida não padece do erro de julgamento de direito que lhe vem imputado no segmento aqui recorrido, sendo de manter, por, como dela consta, o ressarcimento dos danos alegados pela exequente corresponde a uma tutela indemnizatória que não pode ser concedida no âmbito do processo de execução de sentença de anulação que está delimitado, por lei, à tutela de conteúdo repristinatório. Pelo que, mostrando-se legalmente inadmissível o pedido indemnizatório formulado na alínea c) do pedido (e, consequentemente, o pedido de juros formulado na alínea d), que é acessório do primeiro), por se tratar de pedido que extravasa o âmbito próprio do processo executivo, devendo ser deduzido em ação administrativa comum, deve o Executado ser absolvido da instância, nesta parte. Pelo que improcede o recurso subordinado. Decisão. Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subseção Comum deste Tribunal em negar provimento ao recurso principal e ao recurso subordinado e confirmam a sentença recorrida com a presente fundamentação. Custas pelos recorrentes. Notifique. * Lisboa, 2025-05-15, (AldaNunes) (Mara de Magalhães Silveira), (Marcelo Mendonça).

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum do Tribunal Central Administrativo Sul:

Relatório

ZZZ, intentou processo de execução de sentença, ao abrigo dos artigos 173º e segs do CPTA, contra o Município de Loulé, para execução do acórdão do STA, de 23.11.2010, proferido no recurso nº 552/10, que confirmou (com a fundamentação vertida no acórdão) a sentença proferida em 1ª instância que havia anulado a deliberação do executado, de 4.1.2002, que concedera licença especial de ruído à KKK, com fundamento em vício de violação de lei, do art 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo DL nº 292/2000, de 14.11, por não terem sido fixadas no ato de licenciamento e respetivo alvará «medidas» de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade que ia ser levada a cabo.

O exequente formulou os seguintes pedidos:

a. A declaração da verificação de todos os requisitos para admissão do requerimento para execução de acórdão de anulação de ato administrativo;

b. A inexistência de causa legítima de inexecução;

c. A condenação do executado a pagar à exequente, a título de indemnização, o valor de €: 516.023,00;

d. A condenação do executado a pagar à exequente os juros de mora à taxa legal, desde a data da prática do ato anulado até ao seu efetivo e integral pagamento que, na data da petição, computa em €: 219.401,67;

e. A fixação de um prazo para pagamento da indemnização necessária para execução do acórdão não superior a 30 dias, com imposição de uma sanção pecuniária compulsória.

O executado deduziu oposição, suscitando erro na forma de processo, por considerar que o pedido de indemnização formulado não encontra suporte no acórdão sob execução e está fora do âmbito, em geral, do processo executivo. Mais invocou causa legítima de inexecução, por impossibilidade da mesma, atenta a natureza temporária do ato anulado, que foi concedido para o período entre 5.1.2002 e 4.5.2002. Invocou, ainda, ilegitimidade passiva, por considerar que foi preterido litisconsórcio necessário, por não terem sido notificados os contrainteressados KKK e RRR. No demais, pugna pela impugnação do pedido indemnizatório.

A exequente respondeu à matéria de exceção, sustentando a sua improcedência, quer quanto à inadmissibilidade do pedido indemnizatório, quer quanto à ilegitimidade; e, quanto à invocação de causa legítima de inexecução, admitiu que possa verificar-se uma impossibilidade objetiva.

Por requerimento de fls. 432 a exequente veio requerer que fosse dado início à fase processual prevista no artigo 178º do CPTA, abrindo-se período de acordo indemnizatório entre as partes.

Por despacho de fls. 437, foram as partes notificadas nos termos e para os efeitos do artigo 177º, nº 3 e 166º CPTA.

Na sequência, veio o executado afirmar que mantém as razões da sua oposição, entendendo não ser devida qualquer indemnização à exequente.

A exequente veio posteriormente informar que se apurou não ser possível as partes chegarem a um acordo quanto à indemnização, requerendo que o tribunal determine, nos termos do artigo 166º, nº 2, os factos que considera deverem ser levados a diligências instrutórias.

Foi convocada audiência de esclarecimentos para debate das questões suscitadas no despacho de fls. 447, a qual decorreu nos termos que constam da ata de fls. 450.

O tribunal proferiu sentença a 30.4.2014 em que julgou:

a. processualmente inadmissível, no âmbito do presente processo de execução, o pedido indemnizatório e o pedido de juros acessório deste, formulados nas alíneas e) e d) do pedido, e, em consequência, absolveu o Executado da instância quanto a estes pedidos;

b. improcedente a exceção de ilegitimidade passiva;

c. verificada, ao abrigo do artigo 178.°/1 CPTA, causa legítima de inexecução, consubstanciada na impossibilidade (objetiva) absoluta de execução da sentença de anulação.

d. Mostrando-se já tentado e frustrado o acordo a que alude o artigo 178.°/2, o tribunal determinou, ao abrigo do artigo 166.°/2, a realização das diligências identificadas na parte final do ponto 4.4. da sentença, com vista à instrução do processo de fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução.

O Município interpôs recurso jurisdicional com alegações e as seguintes conclusões:

I. Citado para deduzir oposição à presente execução o Recorrente Município de Loulé requereu o seu indeferimento liminar e invocou, separadamente, a ilegitimidade passiva, com fundamento na preterição de litisconsórcio necessário passivo, nos termos dos artigos 10º, nº 1, 57º, 174º e 177º, nº 1 do CPTA.

II. Para fundamentar a alegada exceção de ilegitimidade passiva, alegou ainda a Recorrida que o pedido e causa de pedir, designadamente o pedido de indemnização, referia-se a período que extravasava a licença especial de ruído e a ruído excessivo, não consentido pelo ato anulado, o que importava a demanda dos Contrainteressados.

III. Portanto, face ao disposto no artigo 177º, nº 1 do CTPA e teor do pedido e causa de pedir da Execução de Sentença, designadamente, a matéria atinente à indemnização alicerçada na produção de ruído excessivo e para além do horário, (cfr art. 30º do CPC, ex vi art 1º do CPTA) inexistem dúvidas quanto à legitimidade passiva dos contrainteressados, concretamente, quanto ao seu interesse em contradizer o pedido (Cfr. Ac. do TCAN de 25.02.11).

IV. Desta forma, ao contrário do decidido, o conhecimento da exceção de ilegitimidade passiva invocada, deverá ser conhecida ab initio, face ao modo como é configurada a ação pelo autor (Cfr. art. 30º do NCFC, ex vi art, 1° do CPTA) e não, com base na expectativa ou posição, que o Tribunal tenha para a tramitação posterior da lide, que deverá ter em conta as oposições a apresentar pelos contrainteressados.

V. Ao invés do alegado pelo requerente no requerimento inicial, do assumido pelo Recorrente na oposição e do pressuposto na Sentença Recorrida, conforme supra demonstrado, pelo simples confronto entre o teor da Sentença proferida na 1ª instância e o acórdão dado à execução, a identidade de decisões é meramente aparente, na medida em que a fundamentação da decisão de anulação, foi alterada pelo Supremo Tribunal Administrativo.

VI. Com efeito, dúvidas não subsistem, que ao contrário do que constituiu pressuposto para o Tribunal e para as Partes, a anulação do ato teve por fundamento um vício de fundamentação, portanto, mero vício de legalidade externa, podendo o ato ser renovado, ou seja, a impossibilidade objetiva de reconstituir o status quo ante, assenta no fundamento que o Acórdão do STA (Exequendo) manteve a douta sentença da 1ª instância (cfr. Ponto 4.3 da sentença recorrida), o que não corresponde ao teor das decisões em causa, sendo evidente o erro de julgamento.

VII. Neste sentido, veja-se o Ac. do STA de 19.06.2006, onde se entendeu que, se «(...) a anulação do ato teve por fundamento apenas vício de fundamentação, portanto, mero vício de legalidade externa que, como tem entendido este STA, não obsta à renovação do ato.

Na verdade e como decidiu a Secção e o Pleno confirmou no recente acórdão de 21.03.2008, rec. 30.655-A, «Se o vício determinante de anulação for um vício de legalidade externa, como por exemplo, o de forma, por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo de violação detetada (no caso com a fundamentação antes faltosa) de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do ato anulado (Cf. neste sentido, os acórdãos do STA de 14.3.2000, recurso 43.680, de 22.1.2003, recurso 141-02, de 21.5.2003, recurso nº 1601-02).

VIII. É certo, que o ora Recorrente, erradamente, invocou a ocorrência de causa legítima de inexecução, que a Recorrida aceitou, apesar de referir que não eram explicadas as razões, antecipando ela própria essas razões (cfr. arts. 71° a 73° da réplica) todavia, inexistem dúvidas, que cabe ao Tribunal definir quais os atos e operações que dão correta execução ao acórdão exequendo, não havendo qualquer cominatório na lei na ausência de contestação ou impugnação pela executada relativamente ao pedido formulado pelo exequente, e, para tal, há que ter em devida conta o que se decidiu.

IX. Assinale-se ainda que, peticionando a recorrida "A inexistência de causa legítima de inexecução, a consequente obrigação de executar o julgado", deveria ter dado cumprimento ao disposto no artigo 176º, n°3 do CPTA, especificando os atos e operações, que entendesse adequados, à concretização da execução, no entanto, ao invés de dar cumprimento ao disposto no artigo 176°, n° 3 do CPTA, a Recorrida optou pela dedução de pedido de indemnização, que, conforme ficou demonstrado em sede de sentença, a forma processual adotada não comporta.

X. Por último, ao arrepio do estabelecido no artigo 177°, n° 3 do CPTA, a Recorrida nunca apresentou o pedido de indemnização aí previsto, nem sequer apresentou qualquer proposta de acordo circunscrita a esse fundamento, pelo que, ainda que se admitisse a decisão que julgou verificada a existência de causa legítima de inexecução, deveria a Recorrida ser convidada, previamente, a apresentar pedido de indemnização, com os contornos delimitados no ponto 4.4 da douta sentença recorrida.

XI. Daí que, conforme requerido em sede de oposição, deveria ter sido determinado o indeferimento liminar do requerimento inicial, existindo ainda erro de julgamento na sentença recorrida, quando afirma que as partes não lograram obter acordo, porquanto, ao Recorrente Município de Loulé, nunca foi apresentada qualquer proposta de acordo, circunscrita a ocorrência de causa legítima de inexecução.

Termos em que, …, requer-se a revogação da douta sentença recorrida devendo, ao invés, ser especificados os atos e operações a adotar para execução do acórdão exequendo.

A recorrida contra-alegou o recurso e apresentou recurso subordinado.

As contra-alegações terminaram com as seguintes conclusões:

A. O presente Recurso Jurisdicional vem interposto da Sentença proferida pelo Tribunal a quo em 30 de Abril de 2014, fundamentando o Recorrente as suas alegações em quatro ordens de razão: i) "Ilegitimidade passiva por violação do disposto no artigo 177.°, n.° 1 e n.° 3, do CPTA "; ii) "Erro de julgamento da matéria de facto e de direito"; iii) "Violação do disposto no artigo 176. n.° 3, do CPTA"; e iv) "Falta de pedido de indemnização, nos termos do artigo 177º, n.° 3, do CPTA ".

B. Quanto ao primeiro dos vícios invocados pelo Recorrente, alega este que "face ao teor do pedido e causa de pedir da Execução de Sentença, designadamente, a matéria atinente à indemnização alicerçada na produção de ruído excessivo e para além do horário, parecem não resultar dúvidas quanto à legitimidade passiva dos contrainteressados".

C. Sucede, porém, que, conforme demonstrado, ainda que o ato administrativo declarado ilícito seja delimitado temporalmente quanto ao seu período de eficácia (prazo de duração de efeitos da autorização), o certo é que esse ato foi anulado, ou seja, foi destruído, deixando de vigorar na ordem jurídica.

D. Assim, o ponto de partida da Execução no que respeita aos danos provocados pelo ato administrativo declarado ilícito, não é, nem pode ser, o da sua duração prevista, mas sim o da ilegalidade desse ato.

E. O que se apura em sede de Execução não são os danos resultantes do ato administrativo praticado, mas sim os danos resultantes da invalidade desse ato, e, como tal, de uma atividade produzida ao seu abrigo e que, por força da anulação, se torna ela mesma uma atividade ilícita.

F. Acresce, ademais, que os danos produzidos por um ato administrativo anulado, isto é, por uma atividade ilegal admitida e consentida por uma Entidade Pública, não se atêm no período em que essa atividade estava consentida, antes se podendo projetar para além desse período de licença, com o que não é sério alegar, como faz o Recorrente, que todos os danos se deram em 2001, logo em data anterior à da emissão do ato, pois que os danos da Recorrida se verificaram em 2002 e nos anos subsequentes.

G. Em face do exposto, demonstrado ficou que o 'limite temporal" a que o ora Recorrente se encontra adstrito na presente sede não é o período objeto de licença especial de ruído - 5 de Janeiro de 2002 a 4 de Maio de 2002 - mas sim o momento em que os efeitos da referida licença que resultaram projetados na esfera jurídica da Recorrida cessaram.

H. Assim, atendendo a que os efeitos do ato declarado ilícito foram projetados efetivamente até 2004, e encontrando-se o Recorrente, nos termos do disposto nos artigos 173.° e 176.°, do CPTA, vinculado a reconstituir a situação que existiria caso o ato não tivesse sido praticado, forçoso é concluir pela inexistência de qualquer ilegitimidade passiva, o que equivale a dizer que só serão Contrainteressadas, as partes que, por meio da reconstituição da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado (que deverá ser neste caso reconstituído pela via pecuniária), vejam, de modo pessoal, legítimo e direto, a sua posição afetada.

I. Em face do exposto, e contrariamente ao alegado pelo Recorrente, não estamos na presença de partes que preencham o conceito de Contrainteressados, nos termos do disposto no artigo 57° do CPTA, e, bem assim, nos termos do n.° 1, do artigo 177°, do CPTA, não havendo causa para absolvição da instância por ilegitimidade passiva, conforme alegado pelo Recorrente, devendo improceder, pois, o seu recurso.

J. Relativamente ao segundo dos vícios invocados pelo Recorrente, alega este que o Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, apesar de ter mantido a Sentença anulatória de 1ª instância, alterou a fundamentação em que esta última assentou para determinar a anulação do ato administrativo impugnado.

K. Com esta despicienda alegação - que surge absolutamente inovadora face à posição sempre veiculada nos autos pelo Recorrente, conforme este expressamente admite - tenta o Recorrente que a execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo se venha a traduzir, tão-só, na prática de um novo ato expurgado desse vício de falta de fundamentação, assim se eximindo ao dever indemnizatório que sobre ele impende em virtude da prática de ato administrativo posteriormente anulado.

L. Sucede, porém, que, conforme resultou demonstrado à saciedade, a conclusão alcançada pelo Supremo Tribunal Administrativo é a mesma da que foi alcançada pelo Tribunal de 1ª instância, isto é, que o ato administrativo impugnado é inválido por violação do disposto na alínea d), do n.° 4, do artigo 9.°, do DL n.° 292/2000, de 14.11.

M. Não houve, por isso, qualquer alteração nos fundamentos que estiveram na base da Sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância, ao contrário do alegado pelo Recorrente, com o que é improcede o Recurso Jurisdicional interposto.

N. Como terceiro vício, alega o Recorrente que a Recorrida não deu cumprimento ao disposto no artigo 176°, n.° 3, do CPTA, "especificando os atos e operações, que entendesse adequados, à concretização da execução" (artigo 35.°). Mas também aqui não lhe assiste qualquer razão.

O. De facto, em sede de Requerimento Inicial de Execução, a Recorrida demonstrou pretender obter decisão judicial de carácter executivo que obrigue o Recorrente a praticar os atos e as operações materiais necessárias para reconstituir a situação em que se encontraria caso o ato anulado não tivesse sido praticado.

P. Ora, no caso vertente, é evidente que estamos perante uma impossibilidade objetiva de proceder à reconstituição in natura dos direitos e interesses da Recorrida que foram violados, a qual se encontra motivada na impossibilidade de se retirar do mundo físico o ruído produzido em excesso, em horas e dias que não se poderia ter produzido por virtude da invalidade reconhecida do ato praticado.

Q. Foi por essa razão que a Recorrida peticionou, em sede de Requerimento Inicial de Execução, "a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias", nos termos do disposto no artigo 176.°, n.° 3, do CPTA.

R. Isto porque, nos termos da aplicação conjugada do disposto no artigo 163.°, e no artigo 175.°, n.° 1 e n.° 2, ambos do CPTA, o Recorrente tinha ao seu dispor a possibilidade de, no prazo de 3 (três) meses de que dispunha para proceder à execução espontânea do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, invocar a existência de causa legítima de inexecução.

S. Ora, não o tendo feito em sede prévia, admite ainda a lei que a Administração possua um momento adicional para o fazer, invocando, em sede de Contestação, a referida causa legítima de inexecução, conforme se infere do artigo 177°, n.° 3 do CPTA. Quando assim é, iniciar-se-á a fase processual prevista no artigo 166.°, do CPTA, com o dever da Administração de aceitar a indemnização devida ao particular - agora que já assumiu, por virtude da alegação de causa legítima de inexecução, que o terá de indemnizar - ou contra propor a que tiver por adequada, para que, em 20 (vinte) dias, possa existir acordo.

T. In casu, por despacho datado de 8 de Abril de 2013, o Tribunal a quo ordenou a notificação das partes nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 166.°, n.° 1 do CPTA, isto é, "para no prazo de 20 dias, acordarem (exequente e executado), no montante da indemnização devida". Tendo-se afigurado inviável um acordo, requereu-se ao Tribunal de 1ª instância que ordenasse as diligências instrutórias que considere necessárias, com vista à fixação, pelo tribunal, do montante da indemnização devida, nos termos e em cumprimento do disposto no artigo 166°, n.° 1, do CPTA.

U. Assim, tendo-se frustrado o acordo com vista à fixação de indemnização previsto no artigo 166°, n.° 1, do CPTA, há lugar, conforme determinado pelo Tribunal a quo, às diligências instrutórias necessárias com vista à fixação do montante da indemnização devida, com o que é manifestamente improcedente o Recurso Jurisdicional interposto pelo Recorrente.

Recurso subordinado

V. Por último, e atento o Recurso Jurisdicional interposto pelo Recorrente, a ora Recorrida recorre subsidiariamente da Sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância, subsumindo-se o seu recurso à decisão do Tribunal de 1ª instância que recaiu sobre a Questão Prévia de "eventual inadmissibilidade do pedido indemnizatório formulado nas alíneas c) e d) do pedido, por o mesmo se fundamentar nos pressupostos da responsabilidade civil e, como tal, não poder ser conhecido no âmbito de um processo de execução de sentença de anulação (erro na forma do processo, suscitado na contestação do Executado e, em termos não exatamente coincidentes, no despacho de fls. 447)".

W. Em face da conclusão alcançada, entendeu o Tribunal a quo que o montante da indemnização a prestar nos presentes autos será apurado com recurso à equidade, e é sobre este segmento decisório que a Recorrida recorre subordinadamente, já que, pese embora a determinação da 1ª instância de recurso à equidade com vista à fixação do quantum indemnizatório, não pode essa indemnização deixar de corresponder à indemnização integral dos danos sofridos pela Recorrida.

X. Isto porque, como se demonstrou, a sentença anulatória de um ato administrativo tem, por efeito, a reconstituição da situação hipotética atual, também apelidado de efeito repristinatório, reconstitutivo ou reconstrutivo da sentença.

Y. Como ficou claro, de acordo com este último efeito/princípio, a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato administrativo judicialmente declarado ilegal ou se o ato administrativo tivesse sido praticado sem a ilegalidade.

Z. Estamos perante os designados "efeitos ultraconstitutivos" da sentença de anulação, que se manifestam hoje no processo de execução de julgado, através do qual os interessados podem obter a especificação do conteúdo dos atos e operações a adotar pela Administração, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração no pagamento de quantias pecuniárias.

AA. Como ficou claro, no âmbito dos enunciados "efeitos ultraconstitutivos" da sentença de anulação, não pode deixar de se concluir que há lugar à compensação do lesado pelos prejuízos resultantes do ato administrativo anulado pela sentença. A execução de sentença é, assim, o meio próprio para apuramento dos danos que o ato administrativo judicialmente declarado ilegal possa ter causado, sendo esse meio processual apto a compensá-los.

BB. E, como se demonstrou, é assim particularmente nas situações - como a do caso vertente - em que a causa da anulação seja de natureza material, porquanto se o fundamento da anulação é justamente a ilegalidade do conteúdo do ato administrativo, é impossível renovar o ato anulado, com idêntico objeto ou conteúdo, sem que se volte a reincidir no mesmo vício que provocou a anulação, havendo nesse caso que ressarcir o particular por todos os danos que lhe advieram da prática do ato administrativo declarado ilegal.

CC. É, assim, incontroverso que o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato administrativo judicialmente declarado ilegal, ou se o ato administrativo tivesse sido praticado sem a ilegalidade, impõe à Administração o dever de executar a decisão judicial anulatória em termos de desenvolver todos os atos e comportamentos tendentes a dar corpo pleno à modificação operada pela prolação daquela decisão judicial, mormente quanto ao ressarcimento dos danos causados ao particular pelo ato ilegal.

DD. Sendo o ato administrativo anulado um ato ilícito - que é, porque viola a lei – a Administração responderá, naturalmente, por todos os danos causados, isto é, indemnizará o lesado pela prática do ato ilegal, sendo incontroverso, conforme demonstrado, que a execução da sentença de anulação consente a fixação e pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo ato administrativo ilegal, isto porque, na execução de julgado anulatório, visa-se a concessão de tutela judicial efetiva, através da reconstituição da situação atual hipotética, e a reconstituição dessa situação atual hipotética não é alcançada sem que se indemnize o particular por todos os danos causados pelo ato administrativo declarado ilegal.

EE. Assim, e ao contrário do entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, os montantes indemnizatórios peticionados pela Recorrida em sede de execução não configuram um pedido indemnizatório decorrente de responsabilidade civil por factos ilícitos, mas antes o conteúdo da reintegração efetiva da ordem jurídica violada, nos termos das supra citadas normas, mormente do artigo 176.°, n.° 3 do CPTA, que, ao socorrer-se da expressão "pagamento de quantias pecuniárias" - de onde resulta que a execução de sentença de anulação de atos administrativos pode consistir no pagamento de quantia pecuniária -, vem reforçar a legitimidade do peticionado pela Recorrida e a adequabilidade do meio processual para o efeito.

Termos em que deve o Recurso Jurisdicional interposto pelo Recorrente ser julgado improcedente, por não provado,

Subsidiariamente,

Deve a Sentença proferida pelo Tribunal a quo ser revogada, julgando-se plena e legalmente admissíveis os pedidos indemnizatórios formulados pelo Exequente em sede de Requerimento Inicial de Execução, assim se condenando o Executado no pagamento à Exequente dos montantes peticionados.

O Município, notificado, contra-alegou o recurso subordinado e formulou as seguintes conclusões:

I- Conforme resulta da Sentença Recorrida e da jurisprudência citada, que se subscreve, a Exequente no âmbito do requerimento executivo não faz qualquer distinção entre a indemnização alegadamente devida pela inexecução, da indemnização devida pela prática do ato alegadamente ilegal, o que aliás deveria ter determinado a sua rejeição liminar.

II- Por outro lado, conforme sempre defendido, continua a entender-se que a Exequente nunca formulou nos autos nem dirigiu ao Município, pedido de indemnização devida ou restrita à inexecução, o que, também por esta via, poderá determinar a rejeição liminar.

III- Por último, o pedido e causa de pedir da instância executiva, encontram fundamento na produção de ruído excessivo e fora do período compreendido na licença especial de ruído (antes e depois), realidade, que a existir, não decorreu do ato impugnado e, portanto, jamais poderá ser imputada ao Município, pelo que com a interposição do recurso subordinado fica demonstrada a ilegitimidade passiva do Município de Loulé, tendo em conta a configuração realizada.

Termos em que, …, mantendo-se as conclusões do recurso oportunamente interposto, requer-se a improcedência do recurso subordinado.

O Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art 146º do CPTA, não emitiu parecer.

Com dispensa dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

Objeto dos recursos

Considerando o disposto nos arts 635º, nº 4 e 639º, nº 1 do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, nos termos dos quais as questões submetidas a recurso são delimitadas pelas conclusões, verificamos que cumpre apreciar se a sentença recorrida padece de:

Recurso principal:

i. Erro de julgamento de direito ao decidir pela improcedência da exceção de ilegitimidade passiva, em violação do disposto no art 177º, nº 1 e nº 3 do CPTA;

ii. Erro de julgamento da matéria de direito;

iii. Violação do disposto no art 176º, nº 3 do CPTA;

iv. Violação do art 177º, nº 3 do CPTA, por não ter sido deduzido pedido de indemnização circunscrito à ocorrência de causa legítima de inexecução;

Recurso subordinado:

i. erro de julgamento de direito ao decidir pela inadmissibilidade do pedido de indemnização e do pedido de pagamento de juros acessórios e, em consequência, absolver o executado da instância quanto a estes pedidos.

Fundamentação

De facto.

O tribunal a quo fixou a seguinte matéria de facto com relevo para a decisão da causa:

1. «Por acórdão do STA, de 23.11.2010, foi confirmada a sentença proferida em 1ª instância que havia anulado a deliberação da Câmara Municipal de Loulé, datada de 04.01.2002, que determinou a concessão de uma Licença Especial de Ruído, ao abrigo do artigo 9.°/2 do Regulamento Geral do Ruído (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 292/2000), à sociedade KKK (cfr. acórdão constante do recurso n.° 191/02, ao qual a presente execução se encontra apensa).

2. A referida Licença Especial de Ruído havia sido concedida com um período de validade entre 05.01.2002 e 04.05.2002 (cfr. doc. fis. 104 dos autos).

3. A presente execução de sentença deu entrada em juízo em 26.08.2011».

O Direito

Recurso principal:

Erro de julgamento de direito ao decidir pela improcedência da exceção de ilegitimidade passiva, em violação do disposto no art 177º, nº 1 e nº 3 do CPTA.

O recorrente discorda da decisão recorrida quando julgou improcedente a exceção de ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio necessário, porque entende, face ao disposto no artigo 177º, nº 1 do CPTA e ao teor da causa de pedir e do pedido da execução de sentença, designadamente, a matéria atinente à indemnização alicerçada na produção de ruído excessivo e para além do horário, terem as contrainteressadas da ação principal interesse em contradizer o pedido e disporem de legitimidade passiva. Assim, defende o recorrente, ao contrário do decidido, o conhecimento da exceção de ilegitimidade passiva invocada, deverá ser conhecida ab initio, face ao modo como é configurada a ação pelo autor (cfr art 30º do CPC ex vi art 1º do CPTA) e não, com base na expectativa ou posição, que o Tribunal tenha para a tramitação posterior da lide, que deverá ter em conta as oposições a apresentar pelos contrainteressados.

Vejamos se lhe assiste razão.

Como contrainteressados na execução de sentenças de anulação de atos administrativos, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 177º, nº 1 do CPTA, entenda-se aqueles que a quem a satisfação da pretensão executiva possa prejudicar.

A execução duma decisão judicial anulatória de ato ilegal consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos atos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado (aqui exequente/ recorrida) tinha à data do ato ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o ato não tivesse sido praticado, com a eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem.

Na verdade, e como resulta do art 173º, nº 1 do CPTA, os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo podem situar-se em três planos, ou seja, (1) o da reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação, (2) o do cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu, durante a vigência do ato ilegal, porque este ato disso a dispensava e (3) da eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir na ilegalidade anteriormente cometida.

Nos termos do disposto no art 205º, nº 2 da CRP e no art 158º, nº 1 e nº 2 do CPTA, a sentença anulatória é obrigatória e constitui a Administração, e só ela, no dever de lhe dar execução. Não é ao particular/ contrainteressado que compete executar as sentenças anulatórias.

Porém, nas ações com mero pedido de anulação ou declaração de nulidade de ato, como sucedia no recurso contencioso (meio processual onde foi proferido o acórdão exequendo), apenas se aprecia a legalidade do ato, o tribunal não declara, formal e imediatamente, o conteúdo da respetiva execução. Esta é tarefa que a lei reserva ao processo especial regulado nos artigos 176º a 179º do CPTA. Por isso, de acordo com o art 176º, nº 1 e nº 3 do CPTA, na petição de execução de julgado anulatório, o autor/ exequente pede ao tribunal que condene a Administração no cumprimento do dever de executar, especificando os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, ao contrário do que sucede no processo de execução para prestação de factos ou de coisas ( art 164º, nº 2 do CPTA) e no processo de execução para pagamento de quantia certa (art 170º, nº 2 do CPTA), onde se limita a pedir a execução.

Neste contexto, a execução de sentença que anula um ato administrativo não se reduz a mero prolongamento da ação declarativa, nada mais visando que executar o que já se decidiu no título executivo, como sucede nas outras duas formas de processo executivo.

A execução de sentença de anulação é uma execução sui generis, uma vez que não contempla medidas propriamente executivas, isto é, de natureza substitutiva ou sub-rogatória, o que nela se visa é a definição, face ao direito aplicável, e procedendo ao contraditório, dos atos e operações materiais em que a execução deverá consistir e o prazo no qual a Administração os deve praticar.

Na execução do julgado decidem-se todas as outras pretensões (declarativas) resultantes da anulação, sendo uma pronúncia condenatória da Administração na prática de atos devidos, como seja o pagamento de quantias em dinheiro, a entrega de coisas, a prestação de factos, a prática de atos administrativos (cfr art 179º, nº 1 do CPTA).

O conhecimento e decisão da pretensão executiva anulatória pode ser fonte autónoma de prejuízos para contrainteressados (titulares de interesses contrapostos aos do exequente, quer estes tenham tido ou não intervenção no processo de impugnação judicial de ato administrativo) que justifique sejam demandados no processo executivo, como refere o art 177º, nº 1 do CPTA, para assim ser assegurada a legitimidade passiva (litisconsórcio necessário passivo).

Ora, o critério normal de determinação da legitimidade das partes (legitimidade singular e direta) é, como identifica o recorrente Município de Loulé, o da titularidade da relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, na petição inicial, gozando de legitimidade passiva a outra parte nesta relação (cfr arts 9º, nº 1 e 10º do CPTA).

Assim, serão contrainteressados no âmbito da ação executiva aqueles a quem a execução da decisão judicial anulatória possa prejudicar mercê de deterem na sua esfera jurídica um interesse que conflitue com o interesse do exequente em obter vencimento na ação (por exemplo, porque adquiriram posições jurídicas que poderão ser prejudicadas pela execução do efeito repristinatório da anulação do ato).

Para tanto, deve o exequente na petição de execução indicar os atos e operações em que considere que a execução deve consistir (art 176º, nº 3 do CPTA).

E assim o fez a exequente. Na petição inicial a exequente especificou os atos e operações em que, na sua ótica, a execução deverá consistir, dizendo que a mesma implica:

a. A declaração da verificação de todos os requisitos para admissão do requerimento para execução de acórdão de anulação de ato administrativo;

b. A inexistência de causa legítima de inexecução;

c. A condenação do executado a pagar à exequente, a título de indemnização, o valor de €: 516.023,00;

Mas não indicou contrainteressados.

Ouvida, a Administração veio invocar, nomeadamente, a existência de causa legítima de inexecução decorrente da impossibilidade de operar a reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, atenta a data da licença em causa e o seu período de validade (ainda que no recurso venha, inovatoriamente, alegar ter erradamente invocado a ocorrência de causa legítima de inexecução – conclusão VIII).

E na réplica, a exequente, pese embora o pedido que formulou na al b), de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, veio admitir que existe uma impossibilidade objetiva de reconstituir a situação anterior à prática do ato anulado e aceitou aquela invocação de justa causa.

Em face desta posição processual, a pretensão da exequente limita-se à fixação da indemnização substitutiva (art 176º, nº 7 do CPTA), circunstância que retira a eventuais contrainteressados todo o interesse em contradizer.

Do exposto resulta que, nos termos em que a pretensão executiva foi formulada, na petição pela exequente, mostrava-se necessário o chamamento dos contrainteressados para assegurar a legitimidade passiva. Nessa circunstância, cumpria ao tribunal a quo providenciar pelo suprimento da falta do pressuposto processual, nos termos do disposto no art 88º, nº 2 do CPTA/2002, convidando a exequente a proceder à identificação dos contrainteressados. Só depois disso, persistindo a preterição do litisconsórcio necessário passivo, podia o tribunal absolver o executado da instância.

Sucede que, após a réplica, o processo passou a seguir os termos prescritos no artigo 166º ex vi artigo 177º, nº 3 do CPTA, com vista à fixação do montante indemnizatório pelo facto da inexecução.

Assim sendo, as sociedades KKK e RRR, não têm interesse em contradizer a pretensão executiva de indemnização pelo facto da inexecução.

Pelo que torna-se inútil o convite à parte para suprir a exceção.

Mantendo-se como partes da instância a exequente e o executado.

Erro de julgamento da matéria de direito.

O recorrente, confessando só agora o fazer, alega que o acórdão exequendo, apesar de ter mantido a sentença anulatória de 1ª instância, alterou a fundamentação em que esta última assentou para determinar a anulação do ato administrativo impugnado. E desta constatação retira que da alteração da fundamentação da sentença anulatória pelo acórdão exequendo do STA deriva a anulação do ato administrativo de 4.1.2002 com fundamento em vício de fundamentação, portanto, mero vício de legalidade externa, podendo o ato ser renovado, ou seja, a impossibilidade objetiva de reconstituir o status quo ante, assenta no fundamento que o Acórdão do STA (Exequendo) manteve a douta sentença da 1ª instância, o que não corresponde ao teor das decisões em causa, sendo, na sua leitura do acórdão, evidente o erro de julgamento da sentença recorrida.

Não lhe assiste razão.

O recorrente confunde a fundamentação do ato administrativo anulado com a fundamentação das decisões judiciais.

E confunde ainda o vício de falta de fundamentação do ato administrativo com a fundamentação não totalmente coincidente do acórdão exequendo com a sentença de 1ª instância sobre o vício de violação de lei que motivou a anulação do ato de 4.1.2002.

O que evidencia erro manifesto de entendimento do recorrente.

Com efeito, o ato recorrido no recurso contencioso de anulação, a saber, a deliberação, de 4.1.2002, da Câmara Municipal de Loulé, que decidiu emitir a licença especial de ruído à KKK, foi anulado por sentença proferida pelo TAC de Lisboa a 13.11.2009, com fundamento (apenas) em vício de violação de lei por infração do artigo 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo DL nº 292/2000, de 14.11, por não terem sido fixadas no ato de licenciamento e respetivo alvará «medidas» de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade que ia ser levada a cabo.

Nesta sentença de 13.11.2009 refere-se, em suma, que era necessário estabelecer medidas, para além do que consta do alvará, por ser uma imposição daquele Regulamento, mesmo para as zonas classificadas no Plano Director Municipal como mistas, «não podendo o horário, o calendário e os limites estabelecidos na licença ser entendidos como medidas de prevenção e redução do ruído produzido pela atividade» e que, «se não fossem em concreto por alguma razão necessárias ou plausíveis de executar quaisquer medidas com vista àquele fim, teria a licença de o referir expressamente face à obrigatoriedade resultante do Regulamento de as mencionar» (sublinhados nossos).

O acórdão do STA de 23.11.2023 interpretou a norma em crise - artigo 9º do Regulamento Geral do Ruído - nos seguintes termos:

3.5. A indicação de «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade» é obrigatória, como decorre do corpo do n.º 4 deste art. 9.º, ao referir que a licença «deve mencionar, obrigatoriamente, o seguinte …».

(…).

De facto, o texto daquele n.º 4 do art. 9.º aponta neste sentido, pois as limitações de ruído derivadas de restrição dos períodos de execução dos atos autorizados pela licença encontram enquadramento na alínea c) do mesmo número em que se impõe a indicação do «horário autorizado», conceito este em que, por mera interpretação declarativa, se incluirá a indicação dos períodos diários em que a produção de ruído é autorizada em cada um dos dias abrangidos pela licença.

Decerto que, a obrigatoriedade de menção das «medidas de prevenção e de redução do ruído provocado pela atividade» supõe que sejam necessárias quaisquer medidas, pois o princípio constitucional da proporcionalidade, que a Administração deve adotar em toda a sua atividade (arts. 266.º, n.º 2, da CRP), proíbe que as decisões da Administração que imponham limitações ao exercício de atividades que não sejam necessárias em face dos objetivos que se visam.

No entanto, a obrigatoriedade de mencionar as medidas de prevenção e redução de ruído prevista naquela alínea d) do n.º 4 do art. 9.º tem forçosamente ínsita uma presunção legal de que tais medidas são, em regra, necessárias.

Por isso, a não imposição de medidas de prevenção e redução do ruído em atos de licenciamento dos tipos referidos naquela norma, só poderá ter lugar excecionalmente, dependendo a legalidade do ato que não as imponha da comprovação da desnecessidade de as impor, no caso concreto.

Isto é, por força daquela presunção legal de que é necessário, em regra, impor ao titular da licença a observância de medidas de prevenção e redução de ruído, o ónus da prova da desnecessidade da sua adoção recai sobre a entidade licenciadora.

Como é corolário daquele ónus da prova, não se provando que se está perante uma situação em que não era necessário impor ao titular da licença a adoção de quaisquer medidas de prevenção e redução do ruído, tem de decidir-se o pleito em sentido desfavorável à parte sobre quem ele recai, que é a Câmara Municipal de Loulé.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso da sentença, com esta fundamentação (negrito nosso).

As instâncias decidiram a ação declarativa e interpretaram a norma do art 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído de modo não totalmente coincidente. Mas, quer se entenda que a licença especial de ruído devia dizer as razões por que as medidas de prevenção e redução do ruído produzido pela atividade não eram necessárias, quer se entenda que a legalidade do ato depende da comprovação pela entidade licenciadora da desnecessidade de impor medidas de prevenção e redução do ruído, o certo é que o ato impugnado foi declarado ilegal por violar o disposto no art 9º, nº 4, al d) do Regulamento Geral do Ruído.

Em momento algum, da sentença de 13.11.2009 e/ ou do acórdão exequendo, é conhecido, julgado procedente e fundamento de anulação do ato administrativo impugnado o vício de falta de fundamentação.

Por conseguinte, os acórdãos do STA de 19.6.2006 e de 21.3.2008, citados pelo recorrente no recurso, não têm aplicação ao caso, por o vício determinante de anulação da deliberação de 4.1.2002 ser um vício de violação de lei, não um mero vício de legalidade externa, por falta de fundamentação, como o tratado naqueles arestos.

Em resultado, a execução do acórdão exequendo não se traduz na prática de um novo ato expurgado do agora invocado vício de falta de fundamentação. Antes, cumpre à Administração a reconstituição da situação atual hipotética que existiria caso o ato anulado não tivesse sido praticado mediante a execução do efeito repristinatório da anulação, que, como veremos mais adiante, se tornou objetivamente impossível por força do decurso do tempo.

Repete-se o ato anulado no recurso contencioso de anulação teve por fundamento a violação do disposto no artigo 9º, nº 1, al d) do DL nº 292/2000, de 14.11.

Não houve, por isso, qualquer alteração no fundamento que esteve na base da sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância, ao contrário do alegado pelo recorrente.

Pelo que, sem necessidade de mais longas considerações, improcede este fundamento do recurso.

Violação do disposto no art 176º, nº 3 do CPTA.

O recorrente alega que tendo a exequente, ora recorrida, pedido na petição inicial a inexistência de causa legítima de inexecução deveria ter dado cumprimento ao disposto no artigo 176º, nº 3 do CPTA, especificando os atos e operações, que entendesse adequados, à concretização da execução, no entanto, ao invés de dar cumprimento ao disposto no artigo 176°, n° 3 do CPTA, a exequente optou pela dedução de pedido de indemnização, que, conforme ficou demonstrado em sede de sentença, a forma processual adotada não comporta.

Nos termos do artigo 176º, nº 3 do CPTA, na petição de execução, o autor deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos.

Neste caso, não obstante a exequente ter formulado, na petição de execução, o pedido de inexistência de causa legítima de inexecução e, em cumulação, pedido de condenação do executado a pagar-lhe indemnização no valor de €: 516.023,00, acrescida do pagamento dos juros de mora à taxa legal, desde a data da prática do ato anulado até efetivo e integral pagamento que, na data da petição, computou em €: 219.401,67, a mesma específica os fundamentos de facto e de direito do pedido de condenação do Município ao pagamento de quantias pecuniárias, nisso consistindo a execução do julgado.

A exequente identificou o conteúdo da reintegração efetiva da ordem jurídica violada, nos termos do artigo 176º, nº 3 do CPTA, com todos os danos que lhe advieram da prática do ato administrativo declarado ilegal que pretende ver ressarcidos, mediante o pagamento de quantias pecuniárias.

Assim, na petição de execução a que se refere o artigo 176º, nº 1 do CPTA, a exequente alicerça o respetivo direito à execução da sentença de anulação na obrigação a cargo do executado de reparar os danos por ela sofridos – com pedidos de relocalização de clientes, perda de reservas, protestos e reclamações de clientes - em consequência do ruído produzido, em níveis excessivos e fora de horas e dias normais, no período de 2001 a 2004, com a condenação da Administração no pagamento de indemnização.

Em suma, não procede este fundamento do recurso.

Falta de pedido de indemnização, nos termos do art 177º, nº 3 do CPTA.

Ainda, o recorrente entende que a sentença errou ao ordenar as diligências instrutórias que considerou necessárias à fixação de indemnização por causa legítima de inexecução sem convidar a exequente a, previamente, apresentar o pedido indemnizatório previsto no art 177º, nº 3 do CPTA e bem assim ao afirmar que as partes não lograram obter acordo, porque a exequente nunca apresentou qualquer proposta de acordo ao Município.

Adiantamos não lhe assistir razão.

Compulsada a tramitação do processo verificamos que:

Por despacho de 5.4.2013 o tribunal a quo ordenou a notificação das partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida.

A 18.4.2013 o executado Município de Loulé informou o tribunal que mantêm as razões de facto e de direito constantes da Oposição, pelo que entende não ser devida qualquer indemnização à exequente.

A 7.5.2013 a exequente requereu ao tribunal que, por ser inviável um acordo, por a Entidade Executada manter as razões de direito e de facto que a opõem ao pedido e fundamento do presente processo, como expresso em Oposição, e bem assim inútil uma sua prorrogação, determinasse os factos que considera deverem ser levados a diligências instrutórias, seguindo-se os termos do n° 2 do art 166° CPTA.

A 1.4.2014 foi realizada uma audiência de esclarecimentos sobre as questões prévias de inadmissibilidade do pedido indemnizatório por danos decorrentes do ato ilegal e inexistência de decisão expressa quanto à verificação de causa legítima de inexecução e consequente convolação da presente execução em processo de indemnização. A diligência foi presidida pelo juiz a quo, teve a presença dos mandatários da exequente e do executado e encontra-se documentada em ata, de fls 450 do processo físico, na qual se lê:

Pelo Mandatário da Exequente foi dito que, no seu entender, o pedido indemnizatório formulado é, e tem que ser, admissível na presente execução, uma vez que esta surge na sequência de Recurso de Contencioso da LPTA, no qual não era possível cumular qualquer pedido indemnizatório. Mais referiu, considerar cumprido o contraditório quanto a esta questão.

De seguida, dada a palavra ao Ilustre Mandatário da Executada, pelo mesmo foi referido que considera procedente a questão suscitada.

Por ambos os mandatários foi afirmado que não houve qualquer alteração das circunstâncias em relação à data em que foi tentado um acordo entre partes, quanto à indemnização quanto ao facto da inexecução, pelo que, sem prejuízo da decisão a proferir quanto à causa legitima de inexecução, requerem ao Tribunal que sejam aproveitadas essas diligências, prosseguindo os autos para a produção da prova necessária à fixação da indemnização prevista no art. 166.°

Seguidamente, pela Mma Juíza foi proferido o seguinte despacho:

Considerando as posições assumidas pelas partes, seguir-se-á decisão sobre a questão prévia suscitada e sobre a verificação de causa legítima de inexecução.

A tramitação dos autos deixa perceber que, primeiro, a exequente identificou o pedido da indemnização devida, nos termos do art 177º, nº 3 do CPTA, como o por si formulado na petição de execução, segundo, as partes assumiram, em audiência de esclarecimentos, que, em data que não está identificada, tentaram um acordo quanto à indemnização devida pelo facto da inexecução, mas sem êxito, tendo requerido a prossecução dos autos para a produção da prova necessária à fixação da indemnização prevista no art. 166.°

Em função desta tramitação o tribunal recorrido proferiu a decisão sob recurso, prosseguindo com os trâmites previstos no artigo 166º do CPTA, em particular no nº 2 do preceito.

O tribunal declarou a existência de causa legítima de inexecução do acórdão exequendo, por impossibilidade objetiva absoluta de execução da decisão de anulação, isto é de retroativamente suprimir o ruído produzido ao abrigo do ato ilegal.

E fê-lo com prévio convite às partes para cumprirem o disposto no art 166º, nº 1 ex vi arts 177º, nº 3 e 178º do CPTA. Por despacho de 5.4.2013 o tribunal notificou as partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida.

Face à frustração do acordo entre as partes quanto ao montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, posição que disseram manter em audiência de 1.4.2014, o tribunal prosseguiu nos termos do artigo 166º, nº 2 do CPTA, com a identificação dos factos relevantes para a fixação da indemnização e determinou a realização de diligências instrutórias para apuramento dos factos ainda controvertidos.

Aqui chegados, concluímos terem sido praticados os atos prescritos no artigo 166º do CPTA por força do disposto nos arts 177º, nº 3 e 178º, nº 3 do CPTA, é certo, não pela ordem tratada na norma legal.

A tramitação efetivamente seguida pelo tribunal, processo declarativo especial de fixação da indemnização devida pela inexecução do acórdão exequendo, não coartou os direitos processuais das partes e a ora recorrida identificou o pedido da indemnização devida como o por si formulado na petição de execução.

Improcede, sem dúvida, este fundamento do recurso.

Recurso subordinado:

Erro de julgamento de direito na decisão de inadmissibilidade dos pedidos de indemnização e de juros acessórios.

A recorrida recorre subordinadamente do segmento da sentença recorrida em que ficou vencida, ou seja, sobre a questão prévia de eventual inadmissibilidade do pedido indemnizatório formulado nas alíneas c) e d) do pedido, por entender que o montante da indemnização a prestar nos presentes autos, ainda que com recurso à equidade, tem de corresponder à indemnização integral dos danos sofridos pela recorrida. Isto porque, escreve a recorrida, a sentença anulatória de um ato administrativo tem, por efeito, a reconstituição da situação hipotética atual. Assim, a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato administrativo judicialmente declarado ilegal ou se o ato administrativo tivesse sido praticado sem a ilegalidade. O que no entendimento da recorrida significa a compensação do lesado pelos prejuízos resultantes do ato administrativo anulado pela sentença. A execução de sentença é, assim, o meio próprio para apuramento de todos os danos que o ato administrativo judicialmente declarado ilegal possa ter causado, sendo esse meio processual apto a compensá-los.

A ora recorrente, com as alegações do recurso subordinado, contradiz o por si afirmado, designadamente, no artigo 53º da petição de execução, onde quantificou as quantias sucessivamente perdidas, bem como os custos incorridos, no valor global de €: 516.023,00, para efeitos do regime de Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração, previsto na Lei nº 67/2007, de 31.12, com as alterações constantes da Lei nº 31/2008, de 17.7, dado considerar o ato anulado como ato ilícito causador de prejuízos no funcionamento do MMM, com cancelamentos de reservas, desde o ano de 2001 (referentes ao ano de 2002) até 2004, e outros danos por si alegados.

Assim, e ao contrário do entendimento perfilhado pela exequente, ora recorrente, os montantes indemnizatórios por si peticionados nestes autos de execução configuram um pedido indemnizatório decorrente de responsabilidade civil por factos ilícitos. E tanto assim é que na petição de execução a recorrente cumulou este pedido – de indemnização por danos causados pelo ato administrativo anulado – com o pedido de inexistência de causa legítima de inexecução.

Porém, como corretamente decidiu a sentença objeto do presente recurso, acolhendo doutrina e jurisprudência que cita, «a execução de sentença de anulação não consente o pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo ato administrativo ilegal, pois apenas prevê a eventual indemnização por causa legítima de inexecução» (cfr arts 175º, nº 2, 176º, nº 7, 178º, nº 1 do CPTA).

A indemnização por causa legítima de inexecução é, como diz o art 166º, nº 1 ex vi arts 175º, nº 2, 176º, nº 7, 178º, nº 1, todos, do CPTA, uma indemnização devida pelo facto da inexecução, porque a execução não é possível ou seria excecionalmente prejudicial para o interesse público.

Esta indemnização por inexecução tem natureza objetiva, por prescindir do requisito culpa, com o dever da Administração indemnizar o lesado, que obteve a anulação do ato administrativo (neste caso de autorização especial de ruído), pelos danos causados por a execução se revelar impossível, por ter decorrido o período de validade da licença (de 5.1.2002 a 4.5.2002) à data do trânsito em julgado do acórdão exequendo.

A fixação de indemnização pelo facto de inexecução do julgado visa compensar a exequente pela perda das vantagens que a execução do acórdão lhe teria proporcionado não fora a procedência da causa legítima de inexecução

A responsabilidade objetiva por já não ser possível ao executado executar a decisão judicial no decurso do período de validade da licença difere e não se confunde com a indemnização pedida pela ora recorrente na petição de execução, indemnização por todos os danos resultantes do ato ilegal.

Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em «Comentário ao CPTA», 2017, 4ª edição, págs 1240 e 1241, «o processo executivo não podia proporcionar ao exequente a reparação de todos os possíveis danos que a atuação ilegal da Administração lhe pudesse ter causado. Não faz, por isso, sentido atribuir esse alcance ao mecanismo indemnizatório previsto neste artigo [166º], que apenas visa compensar o exequente pelo facto de a utilidade do processo executivo se ter frustrado».

Neste sentido também já se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão proferido a 7.5.2015, no processo nº 047307A, onde se concluiu que «numa ação executiva de julgado anulatório em que ocorra situação de causa legítima de inexecução apenas pode ser peticionada e arbitrada indemnização “pelo facto da inexecução” e não dos danos advenientes do ato administrativo ilegal, sendo que a reparação destes deverá ser realizada na ação administrativa comum enquanto forma processual idónea e adequada para tal efeito».

Isto porque esta indemnização - pelo facto da inexecução - tem natureza sucedânea relativamente à reconstituição em espécie, ou seja, relativamente à reconstituição da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado (artigo 563º do CC e artigo 173º, nº 1 do CPTA) que seria a forma natural de executar o julgado se não tivesse sido reconhecida a existência de causa legítima de inexecução.

Portanto, a fixação de indemnização pelo facto de inexecução do julgado visa compensar o exequente pela perda das vantagens que a execução do acórdão lhe teria proporcionado não fora a procedência da causa legítima de inexecução.

Só na resposta à matéria de exceção, na réplica, depois de ter sido invocada na contestação causa legítima de inexecução, a ora recorrente admitiu a existência de uma impossibilidade objetiva de dar execução ao acórdão exequendo. Ou seja, a indemnização que pede, na petição de execução, é de facto uma indemnização pela prática do ato ilegal, com fundamento na produção de ruído excessivo e fora do período compreendido na licença especial de ruído.

Por conseguinte, a decisão recorrida não padece do erro de julgamento de direito que lhe vem imputado no segmento aqui recorrido, sendo de manter, por, como dela consta, o ressarcimento dos danos alegados pela exequente corresponde a uma tutela indemnizatória que não pode ser concedida no âmbito do processo de execução de sentença de anulação que está delimitado, por lei, à tutela de conteúdo repristinatório. Pelo que, mostrando-se legalmente inadmissível o pedido indemnizatório formulado na alínea c) do pedido (e, consequentemente, o pedido de juros formulado na alínea d), que é acessório do primeiro), por se tratar de pedido que extravasa o âmbito próprio do processo executivo, devendo ser deduzido em ação administrativa comum, deve o Executado ser absolvido da instância, nesta parte.

Pelo que improcede o recurso subordinado.

Decisão.

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subseção Comum deste Tribunal em negar provimento ao recurso principal e ao recurso subordinado e confirmam a sentença recorrida com a presente fundamentação.

Custas pelos recorrentes.

Notifique.

Lisboa, 2025-05-15,

(AldaNunes)

(Mara de Magalhães Silveira),

(Marcelo Mendonça).