Quem foi o relator do acórdão 021/25.0BEVIS-SA1?

O relator foi Antero Pires Salvador, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 021/25.0BEVIS-SA1?

O acórdão foi proferido em 27 de novembro de 2025.

021/25.0BEVIS-SA1

Sumário

I - Tendo a decisão de prorrogação sido publicitada já depois do prazo de apresentação das candidaturas, significa que os concorrentes apenas poderiam ter tido conhecimento dessa decisão de prorrogação já depois de findo o prazo de apresentação das propostas, o que significa que deixaram passar o prazo previsto, com as inerentes consequências. II - Mostrando-se provado que nenhum dos candidatos ou pretensos candidatos pediu a disponibilização do espaço das obras a executar para visitas, até porque essa inspecção pôde ser efectivada, sem que quaisquer constrangimentos fossem apontados, conforme previsto e possibilitado no Programa do Procedimento, não se entende a razão da prorrogação, que, com base no fundamento proposto pelo júri, nem sequer foi solicitado, mesmo quando o próprio Programa do Concurso afastava, desde logo, qualquer pedido de prorrogação com base numa eventual necessidade de inspecção. III - Desconhecendo a entidade adjudicante as propostas apresentadas, em tempo, não se pode introduzir como fundamento para a prorrogação a obtenção de melhores propostas e, em especial, pretensamente, ampliar o número de concorrentes. IV - Mostra-se, assim, ilegal a prorrogação do prazo de apresentação de candidaturas, devendo, em consequência, além de ser desconsiderada a proposta da contra interessada, ser considerada, atentos os critérios de adjudicação, como primeira classificada a proposta da A./recorrente. V - Assim, porque, por um lado, a adjudicação deveria ter sido efectivada com a A./Recorrente, que não com a contra interessada, e, por outro, porque as obras se encontram em fase de conclusão, verifica-se uma situação de impossibilidade absoluta de celebração de contrato com a A./Recorrente, pelo que, deverá ser efectivada a modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos nos arts. 45.ºe 45.º A do CPTA, ainda que este incidente tenha de ser instruído e decidido pela 1.ª instância, após baixa dos autos ao TAF de Viseu, que não pelo STA.

Texto

Urgente – Contencioso Pré Contratual. Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal Administrativo – Secção do Contencioso Administrativo: I RELATÓRIO 1 . “A..., L. da”, com sede na Rua ..., ..., ..., ..., inconformada, veio interpor recurso de REVISTA do Acórdão do TCA-Norte, datado de 4/7/2025, que, no âmbito da acção de contencioso pré contratual instaurada contra o MUNICÍPIO da GUARDA, julgando procedentes os recursos interpostos pela entidade demandada (Município da Guarda) e contra interessada “B...”, julgou a acção improcedente e assim revogou a sentença do TAF de Viseu, de 23/3/2025, que, em procedência da acção, havia anulado a decisão de prorrogação do prazo de apresentação das propostas e demais actos consequentes e ainda condenado a entidade demandada a outorgar o contrato com a A./recorrente. * Nas suas alegações, a A./Recorrente “A..., L, da” formulou as seguintes conclusões, quanto ao mérito da revista: “ … 23) A norma legal em questão, o art. 64.º do CCP, que é, aliás e de forma expressa, a norma habilitante da decisão de prorrogação impugnada, nela expressamente invocada, tipifica os casos em que pode ocorrer a prorrogação do prazo para apresentação das propostas, que se reconduzem aos dos n.ºs 1, 3 e 4 da norma (identificados, a um primeiro passo, pelo Acórdão recorrido) – note-se que os casos de justo impedimento de que o TCAN fala, decorrentes da principiologia geral, podem exigir a prorrogação do prazo ou simplesmente a admissão de proposta ou propostas apresentada(s) fora de prazo, como é evidente, se o facto que lhe der origem afetar apenas algum ou alguns concorrentes. 24) No caso vertente, não ocorreu qualquer uma das três situações previstas no art. 64.º que impõem ou permitem (e legitimam) a prorrogação do prazo para apresentação das propostas. 25) O pedido de prorrogação efetuado pelo concorrente C... carece em absoluto e de forma óbvia de qualquer relevância jurídica no caso, pois o que vem externado, o que existe no procedimento, é que o mesmo não foi sequer ponderado (e nunca estaria devidamente fundamentado nos termos e para os efeitos na norma legal), não se percebendo, pois e assim, a relação de causa-efeito que o Tribunal recorrido, a determinados passos, parece encetar entre o sobredito pedido e a decisão de prorrogação. 26) Depois e sem jamais conceder, a verdade é que a invocada necessidade ou conveniência em disponibilizar o local de execução da obra aos interessados, para obter melhores propostas, agendada para o dia seguinte, dia 25/09/2024, às 10.00h, quando a prorrogação foi publicitada ao final da tarde do dia 24/09/2024, às 17.24h (cfr. pontos 16 e 20 dos factos provados), é um motivo grosseiramente destituído de qualquer sentido lógico, jurídico e racional, contrariando (alterando em sentido diametralmente oposto e sem qualquer justificação) o que foi consignado no próprio programa do procedimento. 27) Efetivamente, a visita e inspeção ao local de execução da obra que se vem arvorar como alicerce da prorrogação do prazo já estava amplamente prevista e regulada no art. 7.º do programa do procedimento, sendo que os interessados dispunham de 15 (quinze) dias (prazo inicial para apresentação das propostas) para efetuar a visita e inspeção ao local, se assim o entendessem, e para elaborar as suas propostas em conformidade, pelo que, não se tratando de inspeção obrigatória, só não foi inspecionar o local quem não quis ou entendeu que não era necessário para elaborar a proposta. 28) Determinantemente, ninguém no decurso do prazo de apresentação das propostas veio a esse propósito queixar-se, mormente de não ter tido oportunidade de inspecionar o local por escassez de prazo, e mais e pior, ninguém pediu nunca para inspecionar e ninguém foi inspecionar o local da obra no dia 25/09/2024, às 10.00h, na sequência da decisão de 24/09/2024 (o que sempre seria, de qualquer forma, materialmente irrelevante, mas ainda assim...)... 29) Não havendo, à evidência e como qualquer pessoa pode perceber, razões objetivas e lógicas para o R. presumir que as propostas apresentadas até ao termo do prazo inicial, com ou sem inspeções efetuadas, não serviam o interesse público, tanto mais que o critério de adjudicação era o da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofator, sendo o preço o fator único a avaliar. 30) Portanto, repise-se, o motivo que vem externado no ato não tem qualquer sentido lógico-jurídico nem racionalidade alguma, contraria e altera, regulando de forma diametralmente oposta, o disposto no art. 7.º do programa do procedimento, que não só previa e regulava devidamente a inspeção ao local, como, no seu n.º 3, vedava mesmo a possibilidade de aquela ter quaisquer efeitos sobre o prazo de apresentação das propostas, e o ato faz isto mesmo sem adiantar uma única razão (que não existia...) para a absoluta inversão da posição da entidade adjudicante quanto à questão regulada naquele regulamento. 31) Face a isto, legitimar a decisão de prorrogação do prazo porque, alegadamente, a mesma é tendente “a assegurar o máximo respeito pelo princípio da concorrência, garantindo-se, assim, uma ampla e efectiva igualdade de acesso a todos quantos pretendam concorrer e reúnam os requisitos necessários, com a finalidade de obter a melhor proposta possível”, como diz o Acórdão recorrido, é aderir ao ilógico e irracional, é desvirtuar toda essa principiologia e exacerbar a mesma a coisa absoluta e ilimitada, mas tão somente num único sentido, que, no caso e extraordinariamente, é o favorável aos interessados que, sabendo que tinham 15 (quinze) dias para apresentar a proposta, não a tinham preparada nesse prazo... 32) Como é evidente, ainda que tivesse sido apresentada uma só proposta até ao último dia do prazo, não podia postergar-se, no mínimo tinha que ser ponderada de forma séria e só perante razões sérias podia ser frustrada, a confiança desse concorrente no cumprimento das regras concursais fixadas ab initio (sendo obviamente irrelevante que ele beneficiasse também da prorrogação, já o veremos!) e que, salvo motivo ponderoso e justificado, regem até ao fim, entre as quais se conta e é fundamental o prazo para apresentação das propostas. 33) Sob pena de se achar que o princípio da concorrência, no entendimento que dele faz o TCAN e reportando aos contornos do caso concreto, permite que a entidade adjudicante vá modelando o procedimento a seu bel prazer, de forma totalmente arbitrária, nomeadamente que vá prorrogando o prazo para apresentação das propostas indefinidamente, até obter um número de propostas que considere que satisfaz o interesse público... (quando, no caso e alegadamente, o R. até tinha muita urgência na obra, para a qual tinha até financiamento europeu condicionado ao prazo de execução...). 34) Isto, sempre, sem conhecer as propostas, claro está, não podendo saber-se se as propostas apresentadas dentro dos 15 (quinze) dias são ou não piores (nomeadamente em termos de preço, que é o que, a final e determinantemente, releva face ao critério de adjudicação adotado) do que aquelas que são apresentadas após a prorrogação do prazo, nem sequer se sabe (ou não deve saber-se...) se serão apresentadas mais propostas na sequência da prorrogação. 35) Um tal entendimento não serve o princípio da concorrência, antes o esmaga, porque o mesmo não diz respeito apenas a eventuais concorrentes futuros, mas também e sobretudo (no mínimo, na mesma medida), àqueles que já o são ou que estão em condições de sê-lo dentro do prazo inicial; 36) Estes que não ficam jamais e como é óbvio, ao contrário do que vem decidido, em situação de igualdade por beneficiarem também da prorrogação, pois a mesma, podendo trazer novas propostas, traz menor probabilidade de o contrato lhes ser adjudicado, como é evidente, jamais servindo assim o princípio da igualdade de tratamento – a igualdade estava garantia ab initio com o prazo inicialmente fixado e nos termos fixados no programa do procedimento! 37) Quanto ao interesse público, o mesmo é concreto e não aleatório e, no que diz respeito ao que vem invocado no ato de prorrogação, já tinha sido antes ponderado no procedimento, não havendo motivo superveniente que pudesse vir alicerçar uma reponderação em sentido completamente diferente, já o dissemos, 38) não podendo servir assim para postergar o princípio da estabilidade das regras do procedimento, indo além dos limites admissíveis para excecionar o princípio e que não podem deixar de restringir-se, no que contende com a prorrogação do prazo de que falamos e para além dos casos expostos e legalmente consagrados do art. 64.º do CCP, 39) a situações de ocorrência de factos supervenientes (ou de conhecimento superveniente) que impõem uma reponderação do prazo inicialmente fixado e que, assim, não tenham sido considerados aquando da fixação inicial do prazo por motivos não imputáveis à entidade adjudicante, devidamente demonstrada e fundamentada a superveniência e o interesse público subjacente à sua consideração. 40) Em suma, por todos os motivos que vimos de enunciar, o Acórdão recorrido incorre em erro crasso de julgamento, por violação de lei, mormente por afronta ao art. 64.º, n.º 4, do CCP e aos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento, da boa-fé e da tutela da confiança e da estabilidade das regras concursais que deles emerge, todos plasmados ou decorrentes do art.º 1.º-A, n.º 1, do CCP, jamais podendo este Supremo Tribunal admitir que se mantenha na ordem jurídica. -Da desistência do pedido de impugnação do contrato e da aplicação do art. 45.º do CPTA 41) Constituem factos provados nos autos que: (a) em 10/01/2025, foi celebrado o contrato de empreitada entre o R. e a Contrainteressada B.... – cfr. ponto 42 dos factos provados nos autos; (b) em 10 de janeiro de 2025, foi assinado o Auto de Consignação de Trabalhos – cfr. factos aditados aos factos provados nos autos pelo TCAN no Aresto recorrido, a pp. 87 do mesmo; (c) o prazo de execução dos trabalhos objeto do contrato foi fixado em 180 dias – cfr. factos aditados aos factos provados nos autos pelo TCAN no Aresto recorrido, a pp. 87 do mesmo. 42) Não obstante se desconheça a data concreta em que foram iniciados os trabalhos da empreitada, já que não se sabe quando foi comunicada a aprovação do plano de segurança e saúde (cfr. art. 362.º, n.º 1, do CCP), a verdade é que encontram-se há muito volvidos os 180 dias fixados para a execução dos trabalhos, pelo que, se a empreitada objeto dos autos não estiver já concluída, muito não faltará e, com toda a certeza, estará concluída quando a decisão final do processo for proferida, ou seja, o contrato, no que diz respeito à realização da obra, está ou estará a breve trecho executado. 43) Portanto, volvido tal lapso de tempo e executado o contrato, a impugnação do mesmo revela-se inútil para a A. e ora Recorrente, razão pela qual a mesma desiste desse pedido de impugnação do contrato, antes efetuado nos autos, o que faz ao abrigo do art. 283.º, n.º 1, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA. 44) Por outro lado, pelos mesmos motivos que vimos de expor, na medida em que existe (no mínimo, existirá com toda a certeza, aquando da prolação de decisão final nestes autos) uma situação de impossibilidade absoluta a obstar à satisfação dos interesses da A. e ora Recorrente – execução da obra pela mesma, na sequência da adjudicação do contrato a que entende ter direito –, requer-se a modificação do objeto do processo nos termos e para os efeitos previstos no art. 45.º do CPTA, ex vi n.º 8 do art. 102.º do mesmo Código. - Da dispensa do remanescente da taxa de justiça: 45) A presente causa não reveste especial complexidade, na medida em que, designadamente: a) não exigiu a mobilização e interpretação de grande número de normas jurídicas, limitando-se, grosso modo, à apreciação do art. 64.º do CCP, mormente do seu n.º 4,não tendo exigido, ademais, o recurso a normativos europeus, nem a mobilização de ampla jurisprudência nacional nem comunitária; b) os vícios alegados em Primeira Instância e, bem assim, os vícios das decisões judiciais proferidas invocados em sede de recursos não são em grande número, sendo assim que as peças processuais apresentadas pelas partes revelam-se sintéticas, escorreitas e claras; c) a análise do processo administrativo instrutor não se revelou também mais trabalhosa do que o normal para qualquer ação administrativa, na medida em que a matéria de facto em causa estava bem delimitada na petição inicial e cingia-se a factos facilmente extraíveis daquele pa., todos devidamente circunstanciados em termos de data, autor e conteúdo dos documentos que os corporizavam; d) não houve lugar a produção de prova, para além da prova documental; e) ocorreu, é certo, a ampliação da instância ao contrato celebrado, mas foi efetivada em sede de réplica e de forma sintética, tal como a resposta a essa ampliação o foi; f) aliás e reiterando, os articulados apresentados pelas partes limitaram-se a petição inicial, contestação, réplica com ampliação da instância ao contrato e resposta a esta, recursos com alegações e contra-alegações de recurso, não se tratando de peças processuais profusas, pelo contrário; g) tudo levando a crer que este padrão se mantenha nesta instância de recurso de revista, em normalidade; 46) Tudo isto a confluir na conclusão de que a presente causa não revestiu complexidade superior a uma qualquer ação administrativa em geral; 47) Bem assim, em segundo lugar e como decorre do que vimos já de expor, a conduta processual das partes não foi nem se prevê que seja de molde a adensar nem a protelar o desfecho processual, tendo-se as mesmas limitado a exercer os seus direitos processuais de forma perfeitamente adequada às circunstâncias da causa e de forma sintética até, como dissemos. 48) Em suma, temos que a especificidade da situação, conforme descrita, justifica, impõe mesmo, e permite alicerçar de forma fundamentada, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça no caso, nos termos do n.º 7 do art. 6.º do RCP – rectius, face às circunstâncias expostas, exige-se mesmo essa dispensa, sob pena de afronta ao princípio da proporcionalidade que subjaz à fixação das custas processuais, o que, muito respeitosamente, se requer. Termos em que, a) deve o presente recurso de revista ser admitido; b) deve o mesmo ser julgado totalmente procedente, por provado, revogando-se o Acórdão recorrido, e, admitindo-se a desistência do pedido da A. quanto à impugnação do contrato celebrado entre o R. e a Contrainteressada B...., deve reconhecer-se que a pretensão da A. é bem fundada, mas que à satisfação dos interesses da mesma obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta (consumação da execução do contrato), aplicando-se o art. 45.º do CPTA ao caso, ex vi n.º 8 do art. 102.º; c) deve, sempre e em qualquer caso, dispensar-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça nos autos; para todos os efeitos e com todas as legais consequências, só assim se fazendo, JUSTIÇA!!!”. * Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio a entidade demandada, Município da Guarda, apresentar contra alegações, que concluiu com as seguintes conclusões, que se restringem também apenas quanto ao mérito, como se efectivou quanto às alegações: “H) O doutamente decidido no Acórdão recorrido não padece de qualquer erro nos juízos decisórios e não se verifica qualquer “contraditoriedade nos argumentos”, quer no que concerne à declaração de nulidade por omissão de pronúncia, quer quanto ao erro de julgamento da matéria de facto, quer quanto ao erro de julgamento da matéria de direito. I) Insurgindo-se a Recorrente unicamente quanto à douta decisão proferida quanto ao erro de julgamento da matéria de direito, cumpre assinalar que aquela decisão se encontra conforme ao direito e não padece dos invocados – mas não verificados – erros nos juízos decisórios e contraditoriedade. J) Bem andou o Tribunal Central Administrativo do Norte ao decidir como supra se deixou transcrito e em consonância com o que o aqui Recorrido deixou alegado nas suas alegações de recurso. K) Na verdade, após a apresentação do pedido de prorrogação do prazo –devidamente fundamentado na alegada “dificuldade da obtenção de cotações para os projectos de especialidades” – entrou-se, na doutrinalmente designada, prorrogação do prazo facultativa, isto é, na possibilidade de “discricionariamente” a entidade adjudicante prorrogar o prazo se “o entender justificado e conveniente” – cfr. os Autores e obras já citados em sede de contestação (“Código dos Contratos Públicos Anotado e Comentado”, Jorge Andrade da Silva, Almedina, 6º Ed., pág. 231 e Pedro Fernández Sánchez in “Direito da Contratação Pública II”, AAFDL Editora, 2021, pág. 172. L) Nem da letra, nem do espírito da lei decorre que a entidade adjudicante só possa prorrogar o prazo com base nos fundamentos apresentados pelo concorrente que requereu essa prorrogação. M) Diferentemente, da lei decorre, expressamente, que “A pedido fundamentado de qualquer interessado (...) o prazo fixado para a apresentação das propostas pode ser prorrogado pelo período considerado adequado (...)”. N) Daqui resulta que, com a apresentação de um pedido de prorrogação, é aberta a porta à margem de discricionariedade por parte da entidade adjudicante, a qual ocorre em duas dimensões: quer quanto às razões e fundamentos em que pode assentar a decisão de prorrogação (que pode acolher ou não os fundamentos invocados pelo requerente da prorrogação); quer quanto ao prazo de prorrogação (ficando na sua disponibilidade a fixação desse período numa margem de adequação). O) De acordo como doutamente expendido no já citado “Direito da Contratação Pública II”, pág. 172:“As decisões de prorrogação do prazo de apresentação das propostas (quer obrigatórias, quer facultativas) cabem ao órgão competente para a decisão de contratar”, assinalando-se que a utilização da expressão “facultativas”, no plural, em vez do singular, não é despicienda, permitindo enquadrar quer as situações a que alude o artº 64º/4 do CCP (prorrogação a pedido dos interessados), quer aqueloutras onde a entidade adjudicante, por sua livre iniciativa e no uso da discricionariedade, decide prorrogar o prazo de apresentação das propostas por motivos de conveniência e desde que devidamente fundamentado, como sucedeu in casu. P) De facto, a já supra defendida margem de discricionariedade que se abre quanto aos fundamentos de prorrogação do prazo carecerá de um enquadramento e análise factual próprios, que deverá ser feito casuisticamente, permitindo que a entidade adjudicante possa efetuar uma análise atendendo às questões procedimentais entretanto ocorridas. Q) Não poderemos, in casu olvidar as vicissitudes procedimentais que determinaram a apresentação de três listagens de erros e omissões do Caderno de Encargos (Factos Provados 10, 11 e 12), a respetiva resposta às listas de erros e omissões (Factos Provados 13 e 14), bastando para tanto atentar que, do teor dos Esclarecimentos, Erros e Omissões, Retificações e Alteração das peças do procedimento –fls. 105 e ss. do PA –, resulta evidenciada a eventual necessidade de visitar o local, porquanto nas respostas às perguntas 1 e 10 consta o seguinte: “Visitar o local de obra” e nas respostas aos pontos 4 e 9 consta o seguinte: “caixilharia idêntica às existentes no local”. Donde resulta evidente a interligação entre as razões e fundamentos que constam na proposta de prorrogação quanto à visita ao local de obra tendo em conta as especificidades do tipo de obra em causa. R) No caso dos autos existiu a exigível ponderação, por parte da entidade adjudicante, quanto à adequação do prazo para apresentação das propostas (15 dias) e sua correlação com o previsto no artº 7º do Programo do Procedimento. S) Aquilo que, no entanto, a entidade adjudicante não previu é que, pelo menos, três dos potenciais concorrentes viessem suscitar erros e omissões do Caderno de Encargos (Factos Provados 10, 11 e 12), que levassem à necessidade de efetuar resposta às listas de erros e omissões (Factos Provados 13 e 14), bastando para tanto atentar no teor dos Esclarecimentos, Erros e Omissões, Retificações e Alteração das peças do procedimento. T) Do disposto no artº 7º/3 do Programa do Procedimento decorre que, não obstante as visitas ao local não poderem fundamentar um pedido de prorrogação de prazo por parte dos particulares, nada parece obstar a que esse fundamento pudesse servir de base a uma prorrogação por parte da entidade adjudicante, dentro da margem de discricionariedade de que dispõe e perante as circunstâncias do caso concreto, isto é, perante as inusitadas e imprevistas questões suscitadas como erros e omissões do Caderno de Encargos e que se prendiam com as especificidades da reabilitação de um edifício com preservação da maioria dos seus elementos arquitetónicos e construtivos bastando para tanto atentar no conteúdo das soluções apresentadas quanto às perguntas 1 e 10 da resposta às listas de erros e omissões onde consta: “Visitar o local de obra” e às perguntas 4 e 9: “caixilharia idêntica às existentes no local”. U) A decisão de prorrogação do prazo, nos termos e com os fundamentos em que foi adotada, não afetou a ponderação que a entidade adjudicante fez aquando da fixação dos termos e condições nas peças do procedimento. V) Nos termos da lei – artº 64º do CCP –, afigura-se permissivo o regime de alteração das peças do procedimento, antes do termo do prazo para apresentação das propostas, desde que seja dada publicidade adequada às alterações e se proceda à prorrogação do prazo para a apresentação das propostas ou candidaturas, o que sucedeu in casu. Dadas as vicissitudes deste procedimento e as especificidades do objeto da reconstrução/obra em causa, a entidade adjudicante, na ponderação de interesses que fez, dentro da discricionariedade e da faculdade de que legalmente dispõe, considerou ser pertinente prorrogar o prazo para apresentação das propostas. W) O Professor Doutor Pedro Costa Gonçalves vem defendendo a aceitabilidade de alteração de aspetos fundamentais desde que “resultem da verificação de factos novos ou de uma ponderação sobre factos existentes aquando da elaboração das peças do procedimento(...)” prossegue, ainda, aquele Ilustre Professor Doutor defendendo que “Esta tese, favorável à solução da admissibilidade de alterações em aspetos fundamentais das peças do procedimento, encontra um apoio seguro e consistente no facto de a lei exigir a publicitação de aviso das decisões de prorrogação nos mesmos termos em que foi publicado o anúncio do procedimento (artigo 64º, n.º 4). Embora tal não equivalha rigorosamente à abertura de um novo procedimento, a verdade é que, ao exigir essa publicitação, a lei afasta o risco de a alteração das peças do procedimento permanecer em circuito fechado, entre a entidade adjudicante e os concorrentes que já apresentaram propostas.” – in “Direito dos Contratos Públicos”, Pedro da Costa Gonçalves, 4ª ed., Almedina, pág. 644 e ss. X) A decisão de prorrogação nos termos em que foi adotada é enquadrável nas soluções jurisprudenciais e doutrinais supra referenciadas e integra uma atuação no âmbito da discricionariedade administrativa, ou seja, no âmbito da reserva jurisdicionalmente insindicável da atuação administrativa. Y) Os motivos justificativos em que assentou essa decisão carecem de ser interpretados e integrados tendo presentes as vicissitudes deste procedimento e, efetuado esse juízo exegético, haverá que concluir que a decisão de prorrogação não viola nem o artº 64º/4 do CCP, nem o artº 7º/3 do Programa do Procedimento. Z) Quanto a esta última norma procedimental que acaba de se invocar, deve dizer-se que à luz das nuances do princípio da estabilidade ou intangibilidade das peças do procedimento – cuja plenitude só atinge o seu auge após a abertura das propostas –existe a possibilidade de ocorrer essa modificação, tendo em vista a defesa do interesse público, a “observância dos princípios da legalidade, justiça, igualdade, transparência e imparcialidade” e a salvaguarda do “objetivo da mais ampla concorrência possível” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17-01-2007, Processo: 01013/06 e DECISÃO N.º 18/FP/2012 do Tribunal de Contas –Secção Regional da Madeira). AA) O próprio legislador, quer nacional, quer comunitário, previu essa margem de discricionariedade e de flexibilização para serem introduzidas alterações, durante o prazo de apresentação das propostas. BB) Em face de tudo quanto acaba de se deixar alegado e com o mais que Vossas Excelências doutamente suprirão não poderá senão decidir-se em conformidade com o já decidido no douto Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte. CC) Sempre se dirá que não deverá ser admitida a aplicação do art. 45.º do CPTA peticionada pela Recorrente. DD) Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, mantendo o douto Acórdão recorrido nos seus precisos termos far-se-á a acostumada JUSTIÇA”. * Por Acórdão de 25/9/2025, o STA - Formação de Apreciação Preliminar -, admitiu a Revista, referindo, inter alliud, depois de transcrever parte da fundamentação do Acórdão do TCA-Norte, sendo que este também transcreve, em parte, a sentença do TAF de Viseu: “… A A. justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão da interpretação do art.º 64.º, do CCP, designadamente sobre se tem ou não carácter taxativo e qual o alcance do seu n.º 4 no que concerne aos limites da eventual discricionariedade administrativa que se admita existir e o papel dos princípios do procedimento pré-contratual a este propósito, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do citado art.º 64.º, n.º 4 e dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento, da boa-fé e da tutela da confiança, plasmados no art.º 1.º-A, do CCP, dado que o pedido que havia sido formulado pela concorrente “C....” não se fundamentava naquele art.º 64.º, n.º 4, não se percebendo, por isso, a relação de causa-efeito estabelecida pelo acórdão, sendo certo também que o fundamento da decisão de prorrogação mostrava-se destituído de qualquer sentido lógico, jurídico e racional, contrariando o estatuído no art.º 7.º do Programa do Procedimento. As decisões dissonantes das instâncias indiciam alguma complexidade da matéria, suscitando-se legítimas dúvidas, em face do que dispõe o n.º 4 do art.º 64.º do CCP e dos limites do poder discricionário da Administração, sobre o acerto da posição adoptada pelo acórdão recorrido que não beneficia de uma fundamentação sólida e consistente. Embora não tenha sido impugnada na revista a posição perfilhada pelo acórdão recorrido quanto à inoperância da omissão de pronúncia de que padecia a sentença, as consequências desta nulidade poderão ainda vir a colocar-se. Justifica-se, pois, a intervenção do Supremo para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão num assunto que suscita interrogações jurídicas e que, tendo potencialidade de repetição, reclama uma clarificação de directrizes…”. * A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste STA, notificada, nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou. * Sem vistos legais (cfr. art.º 36.º, ns. 1, al. c) e 2, do CPTA), mas com prévio envio do projecto aos Ex.s Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. II FUNDAMENTAÇÃO 1 . MATÉRIA de FACTO Atenta a sua extensão e apresentação de quadros/imagens, nos termos previstos no art.º 663.º, n.º 6.º do Cód. Proc. Civil, remete-se para a matéria provada na 1.ª instância, mantida e aditada pelo TCA-Norte, concretamente, neste caso, pelo aditamento do facto de que “No dia 10 de janeiro de 2025 foi assinado o Auto de Consignação de Trabalhos”, por, como consta do Acórdão recorrido, ser facto relevante para a ponderação de aplicação do disposto no art.º 283.º n.º 4 do CCP. 2 . MATÉRIA de DIREITO Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações – sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha nos termos do art.º 608.º, n.º 2, ex vi, dos arts. 663.º, n.º 2, e 679.º do Cód. Proc. Civil. Analisadas as mesmas, o thema decidendum circunscreve-se à (i) apreciação da questão atinente à legalidade da prorrogação do prazo de apresentação das propostas por mais 3 dias, além dois 15 dias, procedimentalmente previstos, (ii) à necessidade (ou não) de aplicação do mecanismo previsto no art.º 283.º, n.º 4 do CCP --- que o TCA não apreciou por considerar prejudicado o seu conhecimento, dada a decisão pela improcedência da acção, em sentido diametralmente oposto ao decidido pelo TAF de Viseu ---, (iii) a verificação dos pressupostos de aplicação dos pressupostos previstos nos arts. 45.º e 45.º A, ex vi, ns. 8 e 9 do art.º 102.º, todos do CPTA e ainda (iv) pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça. Quanto à legalidade da prorrogação do prazo de apresentação das propostas. O concurso em causa nos autos, lançado pelo Município da Guarda, tinha em vista a execução da empreitada relativa à “Remodelação e Adaptação do Edifício Sede da Antiga Associação Comercial” e previa um prazo de apresentação de propostas de 15 dias, prazo este que terminava - sem controvérsias -, no dia 24/9/2024, pelas 17 horas. Possibilitava, de acordo com o n.º 3 do art.º 19.º do Programa do Procedimento concursal – que transcreve o art.º 64.º do CCP – “A pedido fundamentado de qualquer interessado que tenha adquirido as peças do procedimento, o prazo fixado para a apresentação das propostas pode ser prorrogado pelo período considerado adequado, o qual aproveita a todos os interessados”. Também o Programa do procedimento previa, no seu artigo 7.º, a possibilidade de inspecção ao local dos trabalhos, dispondo, a propósito o seguinte: “1 - Durante o prazo do concurso, os interessados poderão inspeccionar os locais de execução da obra e realizar neles os reconhecimentos que entenderem indispensáveis à elaboração das suas propostas. 2 – Os concorrentes não podem, para efeito do cumprimento das suas obrigações decorrentes do procedimento, invocar o desconhecimento das condições do terreno ou imputar qualquer responsabilidade a esse título à entidade adjudicante. 3 – As visitas ao local da construção do empreendimento objecto do presente procedimento têm natureza complementar do Caderno de Encargos e não têm, em caso algum, efeito sobre a contagem dos prazos previstos no presente Programa do Procedimento”. No decurso de apresentação de propostas, concretamente, no dia 13/9/2024, foram apresentadas, por três pretensos concorrentes, listagens de erros e omissões do Caderno de Encargos, que, após apreciação e proposta do júri do concurso, foram decididas pelo Presidente da CM da Guarda e, posteriormente, ratificadas pela Câmara Municipal da Guarda. Também no decurso desse prazo, a co-concorrente “C..., L. da”, no dia 24/9/2024, pelas 14 04 h, formulou um pedido de prorrogação do prazo para entrega de propostas, invocando “dificuldade da obtenção de cotações para os projectos de especialidades”. Nessa sequência, nesse dia (último do prazo de apresentação das propostas, de acordo com a data da publicação do concurso e o prazo previsto), o Júri do concurso, em face desse pedido, fez uma proposta, nos seguintes termos: “Relativamente ao procedimento concursal designado “Remodelação e Adaptação do Edifício Sede da Antiga Associação Comercial” com a referência ...5, considerando que se trata de uma reabilitação de um edifício com preservação da maioria dos seus elementos arquitetónicos e construtivos, entendemos que a visita e a inspeção ao local de execução da obra, pelos interessados, será benéfica para o dono da obra e para o interesse público, na medida em que permitirá obter melhor propostas. Assim, o júri do procedimento propõe ao órgão competente para a decisão de contratar: 1. A disponibilização do local da execução dos trabalhos para visita dos interessados, no dia 25/09/2024, às 10 horas. 2. A prorrogação do prazo fixado para apresentação das propostas por 3 dias, nos termos do art.º 64.º do CCP”, sendo que esta proposta obteve acolhimento pelo Presidente da CM da Guarda e que, posteriormente, foi ratificada pela Câmara Municipal da Guarda. A prorrogação do prazo, anteriormente referida, de 3 dias, foi publicitada na plataforma electrónica às 17.24 h do dia 24/9/2024 e, em Anúncio, enviado em 24/9/2024, 16.32 h, no DR (II Série), no dia 25/9/2024. Como resulta ainda do probatório, das propostas concorrentes, apenas três delas, incluindo a da A. - que não, entre outras, a adjudicatária (“B...”) – apresentaram propostas dentro do prazo inicialmente previsto, ou seja, até às 17 horas do dia 24/9/2024. * O TAF de Viseu entendeu que, por ser ilegal a prorrogação por mais 3 dias, apenas as propostas apresentadas no prazo inicial de 15 dias, cujo términus - como se disse e sem qualquer controvérsia entre as partes - terminava às 17 horas do dia 14/9/2024, poderiam ser consideradas. Também este STA assim entende. Na verdade e antes de mais, não podemos deixar de referir que, pese embora a decisão de prorrogação tenha sido decidida antes do términus do prazo, o certo é que essa decisão apenas foi publicitada, nomeadamente, na forma mais célere, pela plataforma electrónica, já depois do prazo, como se evidencia do cotejo dos pontos 5, 18 e 20 dos factos dados como provados, o que significa que os concorrentes apenas poderiam ter tido conhecimento dessa decisão de prorrogação já depois de findo o prazo de apresentação das propostas, ou seja, pelas 17.24 h, o que significa que, desde logo, deixaram passar o prazo previsto. Assim, poder-se-á questionar porque não apresentaram as suas propostas em tempo se desconheciam a decisão de prorrogação, sendo que, dos autos e procedimento não resulta que a decisão de prorrogação lhes tenha sido directamente notificada. Efectivado este parêntese, temos, como se disse e em concordância com a decisão da 1.ª instância que se mostra ilegal a prorrogação do prazo, na medida em que, sem manifestamente acolher a razão da concorrente “C..., L. da” para o pedido de prorrogação, foi entendido que haveria necessidade de inspeção/vistoria ao local por parte de eventuais candidatos – que nenhum dos candidatos ou pretensos candidatos pediu e que - como vimos -, já estava prevista e disponibilizado o espaço para as visitas – quando essa inspecção pôde ser efectivada, sem que quaisquer constrangimentos fossem apontados, conforme previsto e possibilitado no Programa do Procedimento – artigo 7.º (Cfr. Ponto 8 dos factos provados). -, o qual, além de lhe dar devido destaque – n.º 2 - de modo a que, posteriormente, o desconhecimento das condições da obra não pudessem ser justificativas de eventuais incumprimentos e imputação à entidade adjudicante, – acentua-se – desde logo, salientou, no seu n.º 3, que “As visitas ao local da construção do empreendimento objecto do presente procedimento têm natureza complementar do Caderno de Encargos e não têm, em caso algum, efeito sobre a contagem dos prazos previstos no presente Programa do Procedimento” – sublinhado nosso. Deste modo, não se entende esta razão da prorrogação, que, com base nesse fundamento nem sequer solicitado, mesmo quando o próprio Programa do Concurso afastava, desde logo, qualquer pedido de prorrogação com base numa necessidade de inspecção. Acresce que, desconhecendo a entidade adjudicante as propostas apresentadas (Cfr. Pontos 34 e 25 dois factos provados)., em tempo (até as 17 horas do dia 24/9/2024), não se pode ainda introduzir como fundamento para a prorrogação a obtenção de melhores propostas e, em especial, pretensamente, ampliar o número de concorrentes. Acresce que, se as razões que ditariam a prorrogação também têm por base os três pedidos de esclarecimentos quanto a erros e omissões – fundamentação aduzida nas contra alegações (Cfr., v.g., conclusões S) e T) das Contra alegações) – então, num regime de completa transparência e defesa do interesse público, deveria, desde logo (19/9/2024 – cfr. pontos 1 3 e 14 dos factos provados), ter-se decidido pela prorrogação, nessa altura, para possibilitar a visita ao local e não esperar pelo último dia do prazo (24/9/2024 – 17 horas) para, com base noutros argumentos – que não esses – se decidir pela prorrogação do prazo de apresentação das propostas. Temos, assim, de concluir, em concordância com a fundamentação aduzida pela 1.ª instância, salientada nos pontos supra, pela ilegalidade da prorrogação que, em bom rigor, o n.º 4 do art.º 64.º do CCP não possibilita, nesse contexto, motu próprio, à entidade adjudicante. * Tirada esta conclusão, ou seja, a procedência da acção e consequente anulação da decisão de prorrogação do prazo de apresentação das propostas e todos os actos consequentes, incluindo o acto de adjudicação, contrato outorgado entre a entidade demandada e a contra interessada “B...” e a condenação da entidade pública a adjudicar o contrato à A, “A..., L. da”, ter-se-ia de avaliar da aplicação do mecanismo previsto no art.º 283.º, n.º 4 do CCP – afastamento do efeito anulatório - que a 1.ª instância não apreciou e que o TCA-Norte entendeu prejudicado pela solução (indevidamente) adoptada e que o Acórdão de admissão da revista refere. Porém, considerando, por um lado, que, tendo sido obtida, na sequência do Despacho de 12/11/2025, a informação, prestada pelo Município da Guarda, de 17/11/2025, de que, pese embora, a empreitada ainda não tenha sido completamente executada, se encontra em finalização (na medida em que o prazo inicial de 180 dias de execução, foi, em 22/7/2025, prorrogado por mais 90 dias e ainda, em 22/9/2025, concedido um prazo adicional e final de mais 30 dias) e, por outro, que a A./recorrente pede, nas suas alegações a desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado entre a entidade recorrida e a contra interessada “B...”, temos que fica assim prejudicado o conhecimento do mecanismo previsto no art.º 283.º, n.º4 do CCP – afastamento do efeito anulatório - , antes importa, conhecer e decidir do aludido pedido de desistência e bem assim da aplicação do disposto no art,º 45.º e 45.º A do CPTA, conforme solicitado em sede de alegações de revista (cfr. conclusões 41.ª a 44.ª e pedido final). Neste conspecto, nada obsta à homologação da desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado e em final de execução - art.º 283.º, n.º 1 do Cód. Proc. Civil, ex vi, arts. 1.º e 140.º, n.º3, ambos do CPTA e apreciação da verificação dos requisitos previstos nos arts. 45.º e 45.º A do CPTA, ex vi, art.º 102.º, n.º 8 do CPTA. Quanto a estes, temos que, na sequência do decidido supra, porque a adjudicação deveria ter sido efectivada com a A./Recorrente, que não com a contra interessada, mas porque as obras se encontram em fase de conclusão eminente, senão mesmo, entretanto concluídas (atento o facto de que, como se disse, em 22/9/2025, ter sido deferido um prazo adicional e final de 30 dias), verifica-se uma situação de impossibilidade absoluta de celebração de contrato com a A./Recorrente, pelo que, deverá ser efectivada a modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos nos arts. 45.ºe 45.º A do CPTA, aqui aplicável por força do n.º 8 do art.º 102.º do CPTA, ainda que este incidente tenha de ser instruído e decidido pela 1.ª instância, após baixa dos autos ao TAF de Viseu, que não por este STA. * Quanto ao pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, tendo em consideração, por um lado, a conduta das partes, os articulados apresentados e, por outro, que a decisão da causa não envolveu especial complexidade, além de que não houve lugar a produção de prova além da documental, constante dos autos e PA, visto o disposto no art.º 6.º n.º 7 do RCP, deferir-se-á o pedido, dispensando assim o pagamento do remanescente da taxa de justiça. * Por todo o exposto, temos de concluir pelo provimento do recurso, ou seja, pela procedência da acção e consequente anulação do acto impugnado, homologação da desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado entre a entidade demandada/adjudicante e a contra interessada “B...” e modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos no art.º 45.º do CPTA, a efectivar na 1.ª instância. III DECISÃO Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em: - conceder provimento ao recurso, revogar o Acórdão recorrido; e assim, - julgar procedente a acção e assim anular o acto impugnado; - homologar a desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado entre a entidade demandada/adjudicante, Município da Guarda e a contra interessada “B...”; e ainda, - em função da modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos nos arts. 45.º e 45.º A do CPTA, ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância, para os fins pertinentes; - dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça. * Custas pela entidade recorrida. * Notifique-se. DN. Lisboa, 27 de Novembro de 2025. - Antero Pires Salvador (relator) - Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.

Sumário

II- Mostrando-se provado que nenhum dos candidatos ou pretensos candidatos pediu a disponibilização do espaço das obras a executar para visitas, até porque essa inspecção pôde ser efectivada, sem que quaisquer constrangimentos fossem apontados, conforme previsto e possibilitado no Programa do Procedimento, não se entende a razão da prorrogação, que, com base no fundamento proposto pelo júri, nem sequer foi solicitado, mesmo quando o próprio Programa do Concurso afastava, desde logo, qualquer pedido de prorrogação com base numa eventual necessidade de inspecção.

III- Desconhecendo a entidade adjudicante as propostas apresentadas, em tempo, não se pode introduzir como fundamento para a prorrogação a obtenção de melhores propostas e, em especial, pretensamente, ampliar o número de concorrentes.

IV- Mostra-se, assim, ilegal a prorrogação do prazo de apresentação de candidaturas, devendo, em consequência, além de ser desconsiderada a proposta da contra interessada, ser considerada, atentos os critérios de adjudicação, como primeira classificada a proposta da A./recorrente.

V- Assim, porque, por um lado, a adjudicação deveria ter sido efectivada com a A./Recorrente, que não com a contra interessada, e, por outro, porque as obras se encontram em fase de conclusão, verifica-se uma situação de impossibilidade absoluta de celebração de contrato com a A./Recorrente, pelo que, deverá ser efectivada a modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos nos arts. 45.ºe 45.º A do CPTA, ainda que este incidente tenha de ser instruído e decidido pela 1.ª instância, após baixa dos autos ao TAF de Viseu, que não pelo STA.

Texto Integral

Urgente – Contencioso Pré Contratual.

Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal Administrativo – Secção do Contencioso Administrativo:

RELATÓRIO

1. “A..., L. da”, com sede na Rua ..., ..., ..., ..., inconformada, veio interpor recurso de REVISTA do Acórdão do TCA-Norte, datado de 4/7/2025, que, no âmbito da acção de contencioso pré contratual instaurada contra o MUNICÍPIO da GUARDA, julgando procedentes os recursos interpostos pela entidade demandada (Município da Guarda) e contra interessada “B...”, julgou a acção improcedente e assim revogou a sentença do TAF de Viseu, de 23/3/2025, que, em procedência da acção, havia anulado a decisão de prorrogação do prazo de apresentação das propostas e demais actos consequentes e ainda condenado a entidade demandada a outorgar o contrato com a A./recorrente.

Nas suas alegações, a A./Recorrente “A..., L, da” formulou as seguintes conclusões, quanto ao mérito da revista:

“… 23) A norma legal em questão, o art. 64.º do CCP, que é, aliás e de forma expressa, a norma habilitante da decisão de prorrogação impugnada, nela expressamente invocada, tipifica os casos em que pode ocorrer a prorrogação do prazo para apresentação das propostas, que se reconduzem aos dos n.ºs 1, 3 e 4 da norma (identificados, a um primeiro passo, pelo Acórdão recorrido) – note-se que os casos de justo impedimento de que o TCAN fala, decorrentes da principiologia geral, podem exigir a prorrogação do prazo ou simplesmente a admissão de proposta ou propostas apresentada(s) fora de prazo, como é evidente, se o facto que lhe der origem afetar apenas algum ou alguns concorrentes.

24) No caso vertente, não ocorreu qualquer uma das três situações previstas no art. 64.º que impõem ou permitem (e legitimam) a prorrogação do prazo para apresentação das propostas.

25) O pedido de prorrogação efetuado pelo concorrente C... carece em absoluto e de forma óbvia de qualquer relevância jurídica no caso, pois o que vem externado, o que existe no procedimento, é que o mesmo não foi sequer ponderado (e nunca estaria devidamente fundamentado nos termos e para os efeitos na norma legal), não se percebendo, pois e assim, a relação de causa-efeito que o Tribunal recorrido, a determinados passos, parece encetar entre o sobredito pedido e a decisão de prorrogação.

26) Depois e sem jamais conceder, a verdade é que a invocada necessidade ou conveniência em disponibilizar o local de execução da obra aos interessados, para obter melhores propostas, agendada para o dia seguinte, dia 25/09/2024, às 10.00h, quando a prorrogação foi publicitada ao final da tarde do dia 24/09/2024, às 17.24h (cfr. pontos 16 e 20 dos factos provados), é um motivo grosseiramente destituído de qualquer sentido lógico, jurídico e racional, contrariando (alterando em sentido diametralmente oposto e sem qualquer justificação) o que foi consignado no próprio programa do procedimento.

27) Efetivamente, a visita e inspeção ao local de execução da obra que se vem arvorar como alicerce da prorrogação do prazo já estava amplamente prevista e regulada no art. 7.º do programa do procedimento, sendo que os interessados dispunham de 15 (quinze) dias (prazo inicial para apresentação das propostas) para efetuar a visita e inspeção ao local, se assim o entendessem, e para elaborar as suas propostas em conformidade, pelo que, não se tratando de inspeção obrigatória, só não foi inspecionar o local quem não quis ou entendeu que não era necessário para elaborar a proposta.

28) Determinantemente, ninguém no decurso do prazo de apresentação das propostas veio a esse propósito queixar-se, mormente de não ter tido oportunidade de inspecionar o local por escassez de prazo, e mais e pior, ninguém pediu nunca para inspecionar e ninguém foi inspecionar o local da obra no dia 25/09/2024, às 10.00h, na sequência da decisão de 24/09/2024 (o que sempre seria, de qualquer forma, materialmente irrelevante, mas ainda assim...)

29) Não havendo, à evidência e como qualquer pessoa pode perceber, razões objetivas e lógicas para o R. presumir que as propostas apresentadas até ao termo do prazo inicial, com ou sem inspeções efetuadas, não serviam o interesse público, tanto mais que o critério de adjudicação era o da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofator, sendo o preço o fator único a avaliar.

30) Portanto, repise-se, o motivo que vem externado no ato não tem qualquer sentido lógico-jurídico nem racionalidade alguma, contraria e altera, regulando de forma diametralmente oposta, o disposto no art. 7.º do programa do procedimento, que não só previa e regulava devidamente a inspeção ao local, como, no seu n.º 3, vedava mesmo a possibilidade de aquela ter quaisquer efeitos sobre o prazo de apresentação das propostas, e o ato faz isto mesmo sem adiantar uma única razão (que não existia...) para a absoluta inversão da posição da entidade adjudicante quanto à questão regulada naquele regulamento.

31) Face a isto, legitimar a decisão de prorrogação do prazo porque, alegadamente, a mesma é tendente “a assegurar o máximo respeito pelo princípio da concorrência, garantindo-se, assim, uma ampla e efectiva igualdade de acesso a todos quantos pretendam concorrer e reúnam os requisitos necessários, com a finalidade de obter a melhor proposta possível”, como diz o Acórdão recorrido, é aderir ao ilógico e irracional, é desvirtuar toda essa principiologia e exacerbar a mesma a coisa absoluta e ilimitada, mas tão somente num único sentido, que, no caso e extraordinariamente, é o favorável aos interessados que, sabendo que tinham 15 (quinze) dias para apresentar a proposta, não a tinham preparada nesse prazo

32) Como é evidente, ainda que tivesse sido apresentada uma só proposta até ao último dia do prazo, não podia postergar-se, no mínimo tinha que ser ponderada de forma séria e só perante razões sérias podia ser frustrada, a confiança desse concorrente no cumprimento das regras concursais fixadas ab initio (sendo obviamente irrelevante que ele beneficiasse também da prorrogação, já o veremos!) e que, salvo motivo ponderoso e justificado, regem até ao fim, entre as quais se conta e é fundamental o prazo para apresentação das propostas.

33) Sob pena de se achar que o princípio da concorrência, no entendimento que dele faz o TCAN e reportando aos contornos do caso concreto, permite que a entidade adjudicante vá modelando o procedimento a seu bel prazer, de forma totalmente arbitrária, nomeadamente que vá prorrogando o prazo para apresentação das propostas indefinidamente, até obter um número de propostas que considere que satisfaz o interesse público... (quando, no caso e alegadamente, o R. até tinha muita urgência na obra, para a qual tinha até financiamento europeu condicionado ao prazo de execução...).

34) Isto, sempre, sem conhecer as propostas, claro está, não podendo saber-se se as propostas apresentadas dentro dos 15 (quinze) dias são ou não piores (nomeadamente em termos de preço, que é o que, a final e determinantemente, releva face ao critério de adjudicação adotado) do que aquelas que são apresentadas após a prorrogação do prazo, nem sequer se sabe (ou não deve saber-se...) se serão apresentadas mais propostas na sequência da prorrogação.

35) Um tal entendimento não serve o princípio da concorrência, antes o esmaga, porque o mesmo não diz respeito apenas a eventuais concorrentes futuros, mas também e sobretudo (no mínimo, na mesma medida), àqueles que já o são ou que estão em condições de sê-lo dentro do prazo inicial;

36) Estes que não ficam jamais e como é óbvio, ao contrário do que vem decidido, em situação de igualdade por beneficiarem também da prorrogação, pois a mesma, podendo trazer novas propostas, traz menor probabilidade de o contrato lhes ser adjudicado, como é evidente, jamais servindo assim o princípio da igualdade de tratamento – a igualdade estava garantia ab initio com o prazo inicialmente fixado e nos termos fixados no programa do procedimento!

37) Quanto ao interesse público, o mesmo é concreto e não aleatório e, no que diz respeito ao que vem invocado no ato de prorrogação, já tinha sido antes ponderado no procedimento, não havendo motivo superveniente que pudesse vir alicerçar uma reponderação em sentido completamente diferente, já o dissemos,

38) não podendo servir assim para postergar o princípio da estabilidade das regras do procedimento, indo além dos limites admissíveis para excecionar o princípio e que não podem deixar de restringir-se, no que contende com a prorrogação do prazo de que falamos e para além dos casos expostos e legalmente consagrados do art. 64.º do CCP,

39) a situações de ocorrência de factos supervenientes (ou de conhecimento superveniente) que impõem uma reponderação do prazo inicialmente fixado e que, assim, não tenham sido considerados aquando da fixação inicial do prazo por motivos não imputáveis à entidade adjudicante, devidamente demonstrada e fundamentada a superveniência e o interesse público subjacente à sua consideração.

40) Em suma, por todos os motivos que vimos de enunciar, o Acórdão recorrido incorre em erro crasso de julgamento, por violação de lei, mormente por afronta ao art. 64.º, n.º 4, do CCP e aos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento, da boa-fé e da tutela da confiança e da estabilidade das regras concursais que deles emerge, todos plasmados ou decorrentes do art.º 1.º-A, n.º 1, do CCP, jamais podendo este Supremo Tribunal admitir que se mantenha na ordem jurídica.

-Da desistência do pedido de impugnação do contrato e da aplicação do art. 45.º do CPTA

41) Constituem factos provados nos autos que: (a) em 10/01/2025, foi celebrado o contrato de empreitada entre o R. e a Contrainteressada B.... – cfr. ponto 42 dos factos provados nos autos; (b) em 10 de janeiro de 2025, foi assinado o Auto de Consignação de Trabalhos – cfr. factos aditados aos factos provados nos autos pelo TCAN no Aresto recorrido, a pp. 87 do mesmo; (c) o prazo de execução dos trabalhos objeto do contrato foi fixado em 180 dias – cfr. factos aditados aos factos provados nos autos pelo TCAN no Aresto recorrido, a pp. 87 do mesmo.

42) Não obstante se desconheça a data concreta em que foram iniciados os trabalhos da empreitada, já que não se sabe quando foi comunicada a aprovação do plano de segurança e saúde (cfr. art. 362.º, n.º 1, do CCP), a verdade é que encontram-se há muito volvidos os 180 dias fixados para a execução dos trabalhos, pelo que, se a empreitada objeto dos autos não estiver já concluída, muito não faltará e, com toda a certeza, estará concluída quando a decisão final do processo for proferida, ou seja, o contrato, no que diz respeito à realização da obra, está ou estará a breve trecho executado.

43) Portanto, volvido tal lapso de tempo e executado o contrato, a impugnação do mesmo revela-se inútil para a A. e ora Recorrente, razão pela qual a mesma desiste desse pedido de impugnação do contrato, antes efetuado nos autos, o que faz ao abrigo do art. 283.º, n.º 1, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA.

44) Por outro lado, pelos mesmos motivos que vimos de expor, na medida em que existe (no mínimo, existirá com toda a certeza, aquando da prolação de decisão final nestes autos) uma situação de impossibilidade absoluta a obstar à satisfação dos interesses da A. e ora Recorrente – execução da obra pela mesma, na sequência da adjudicação do contrato a que entende ter direito –, requer-se a modificação do objeto do processo nos termos e para os efeitos previstos no art. 45.º do CPTA, ex vi n.º 8 do art. 102.º do mesmo Código.

- Da dispensa do remanescente da taxa de justiça:

45) A presente causa não reveste especial complexidade, na medida em que, designadamente:

a) não exigiu a mobilização e interpretação de grande número de normas jurídicas, limitando-se, grosso modo, à apreciação do art. 64.º do CCP, mormente do seu n.º 4,não tendo exigido, ademais, o recurso a normativos europeus, nem a mobilização de ampla jurisprudência nacional nem comunitária;

b) os vícios alegados em Primeira Instância e, bem assim, os vícios das decisões judiciais proferidas invocados em sede de recursos não são em grande número, sendo assim que as peças processuais apresentadas pelas partes revelam-se sintéticas, escorreitas e claras;

c) a análise do processo administrativo instrutor não se revelou também mais trabalhosa do que o normal para qualquer ação administrativa, na medida em que a matéria de facto em causa estava bem delimitada na petição inicial e cingia-se a factos facilmente extraíveis daquele pa., todos devidamente circunstanciados em termos de data, autor e conteúdo dos documentos que os corporizavam;

d) não houve lugar a produção de prova, para além da prova documental;

e) ocorreu, é certo, a ampliação da instância ao contrato celebrado, mas foi efetivada em sede de réplica e de forma sintética, tal como a resposta a essa ampliação o foi;

f) aliás e reiterando, os articulados apresentados pelas partes limitaram-se a petição inicial, contestação, réplica com ampliação da instância ao contrato e resposta a esta, recursos com alegações e contra-alegações de recurso, não se tratando de peças processuais profusas, pelo contrário;

g) tudo levando a crer que este padrão se mantenha nesta instância de recurso de revista, em normalidade;

46) Tudo isto a confluir na conclusão de que a presente causa não revestiu complexidade superior a uma qualquer ação administrativa em geral;

47) Bem assim, em segundo lugar e como decorre do que vimos já de expor, a conduta processual das partes não foi nem se prevê que seja de molde a adensar nem a protelar o desfecho processual, tendo-se as mesmas limitado a exercer os seus direitos processuais de forma perfeitamente adequada às circunstâncias da causa e de forma sintética até, como dissemos.

48) Em suma, temos que a especificidade da situação, conforme descrita, justifica, impõe mesmo, e permite alicerçar de forma fundamentada, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça no caso, nos termos do n.º 7 do art. 6.º do RCP – rectius, face às circunstâncias expostas, exige-se mesmo essa dispensa, sob pena de afronta ao princípio da proporcionalidade que subjaz à fixação das custas processuais, o que, muito respeitosamente, se requer.

Termos em que,

a) deve o presente recurso de revista ser admitido;

b) deve o mesmo ser julgado totalmente procedente, por provado, revogando-se o Acórdão recorrido, e, admitindo-se a desistência do pedido da A. quanto à impugnação do contrato celebrado entre o R. e a Contrainteressada B...., deve reconhecer-se que a pretensão da A. é bem fundada, mas que à satisfação dos interesses da mesma obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta (consumação da execução do contrato), aplicando-se o art. 45.º do CPTA ao caso, ex vi n.º 8 do art. 102.º;

c) deve, sempre e em qualquer caso, dispensar-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça nos autos;

para todos os efeitos e com todas as legais consequências, só assim se fazendo,

JUSTIÇA!!!”.

Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio a entidade demandada, Município da Guarda, apresentar contra alegações, que concluiu com as seguintes conclusões, que se restringem também apenas quanto ao mérito, como se efectivou quanto às alegações:

“H) O doutamente decidido no Acórdão recorrido não padece de qualquer erro nos juízos decisórios e não se verifica qualquer “contraditoriedade nos argumentos”, quer no que concerne à declaração de nulidade por omissão de pronúncia, quer quanto ao erro de julgamento da matéria de facto, quer quanto ao erro de julgamento da matéria de direito.

I) Insurgindo-se a Recorrente unicamente quanto à douta decisão proferida quanto ao erro de julgamento da matéria de direito, cumpre assinalar que aquela decisão se encontra conforme ao direito e não padece dos invocados – mas não verificados – erros nos juízos decisórios e contraditoriedade.

J) Bem andou o Tribunal Central Administrativo do Norte ao decidir como supra se deixou transcrito e em consonância com o que o aqui Recorrido deixou alegado nas suas alegações de recurso.

K) Na verdade, após a apresentação do pedido de prorrogação do prazo –devidamente fundamentado na alegada “dificuldade da obtenção de cotações para os projectos de especialidades” – entrou-se, na doutrinalmente designada, prorrogação do prazo facultativa, isto é, na possibilidade de “discricionariamente” a entidade adjudicante prorrogar o prazo se “o entender justificado e conveniente” – cfr. os Autores e obras já citados em sede de contestação (“Código dos Contratos Públicos Anotado e Comentado”, Jorge Andrade da Silva, Almedina, 6º Ed., pág. 231 e Pedro Fernández Sánchez in “Direito da Contratação Pública II”, AAFDL Editora, 2021, pág. 172.

L) Nem da letra, nem do espírito da lei decorre que a entidade adjudicante só possa prorrogar o prazo com base nos fundamentos apresentados pelo concorrente que requereu essa prorrogação.

M) Diferentemente, da lei decorre, expressamente, que “A pedido fundamentado de qualquer interessado (...) o prazo fixado para a apresentação das propostas pode ser prorrogado pelo período considerado adequado (...)”.

N) Daqui resulta que, com a apresentação de um pedido de prorrogação, é aberta a porta à margem de discricionariedade por parte da entidade adjudicante, a qual ocorre em duas dimensões: quer quanto às razões e fundamentos em que pode assentar a decisão de prorrogação (que pode acolher ou não os fundamentos invocados pelo requerente da prorrogação); quer quanto ao prazo de prorrogação (ficando na sua disponibilidade a fixação desse período numa margem de adequação).

O) De acordo como doutamente expendido no já citado “Direito da Contratação Pública II”, pág. 172:“As decisões de prorrogação do prazo de apresentação das propostas (quer obrigatórias, quer facultativas) cabem ao órgão competente para a decisão de contratar”, assinalando-se que a utilização da expressão “facultativas”, no plural, em vez do singular, não é despicienda, permitindo enquadrar quer as situações a que alude o artº 64º/4 do CCP (prorrogação a pedido dos interessados), quer aqueloutras onde a entidade adjudicante, por sua livre iniciativa e no uso da discricionariedade, decide prorrogar o prazo de apresentação das propostas por motivos de conveniência e desde que devidamente fundamentado, como sucedeu in casu.

P) De facto, a já supra defendida margem de discricionariedade que se abre quanto aos fundamentos de prorrogação do prazo carecerá de um enquadramento e análise factual próprios, que deverá ser feito casuisticamente, permitindo que a entidade adjudicante possa efetuar uma análise atendendo às questões procedimentais entretanto ocorridas.

Q) Não poderemos, in casu olvidar as vicissitudes procedimentais que determinaram a apresentação de três listagens de erros e omissões do Caderno de Encargos (Factos Provados 10, 11 e 12), a respetiva resposta às listas de erros e omissões (Factos Provados 13 e 14), bastando para tanto atentar que, do teor dos Esclarecimentos, Erros e Omissões, Retificações e Alteração das peças do procedimento –fls. 105 e ss. do PA –, resulta evidenciada a eventual necessidade de visitar o local, porquanto nas respostas às perguntas 1 e 10 consta o seguinte: “Visitar o local de obra” e nas respostas aos pontos 4 e 9 consta o seguinte: “caixilharia idêntica às existentes no local”. Donde resulta evidente a interligação entre as razões e fundamentos que constam na proposta de prorrogação quanto à visita ao local de obra tendo em conta as especificidades do tipo de obra em causa.

R) No caso dos autos existiu a exigível ponderação, por parte da entidade adjudicante, quanto à adequação do prazo para apresentação das propostas (15 dias) e sua correlação com o previsto no artº 7º do Programo do Procedimento.

S) Aquilo que, no entanto, a entidade adjudicante não previu é que, pelo menos, três dos potenciais concorrentes viessem suscitar erros e omissões do Caderno de Encargos (Factos Provados 10, 11 e 12), que levassem à necessidade de efetuar resposta às listas de erros e omissões (Factos Provados 13 e 14), bastando para tanto atentar no teor dos Esclarecimentos, Erros e Omissões, Retificações e Alteração das peças do procedimento.

T) Do disposto no artº 7º/3 do Programa do Procedimento decorre que, não obstante as visitas ao local não poderem fundamentar um pedido de prorrogação de prazo por parte dos particulares, nada parece obstar a que esse fundamento pudesse servir de base a uma prorrogação por parte da entidade adjudicante, dentro da margem de discricionariedade de que dispõe e perante as circunstâncias do caso concreto, isto é, perante as inusitadas e imprevistas questões suscitadas como erros e omissões do Caderno de Encargos e que se prendiam com as especificidades da reabilitação de um edifício com preservação da maioria dos seus elementos arquitetónicos e construtivos bastando para tanto atentar no conteúdo das soluções apresentadas quanto às perguntas 1 e 10 da resposta às listas de erros e omissões onde consta: “Visitar o local de obra” e às perguntas 4 e 9: “caixilharia idêntica às existentes no local”.

U) A decisão de prorrogação do prazo, nos termos e com os fundamentos em que foi adotada, não afetou a ponderação que a entidade adjudicante fez aquando da fixação dos termos e condições nas peças do procedimento.

V) Nos termos da lei – artº 64º do CCP –, afigura-se permissivo o regime de alteração das peças do procedimento, antes do termo do prazo para apresentação das propostas, desde que seja dada publicidade adequada às alterações e se proceda à prorrogação do prazo para a apresentação das propostas ou candidaturas, o que sucedeu in casu. Dadas as vicissitudes deste procedimento e as especificidades do objeto da reconstrução/obra em causa, a entidade adjudicante, na ponderação de interesses que fez, dentro da discricionariedade e da faculdade de que legalmente dispõe, considerou ser pertinente prorrogar o prazo para apresentação das propostas.

W) O Professor Doutor Pedro Costa Gonçalves vem defendendo a aceitabilidade de alteração de aspetos fundamentais desde que “resultem da verificação de factos novos ou de uma ponderação sobre factos existentes aquando da elaboração das peças do procedimento(...)” prossegue, ainda, aquele Ilustre Professor Doutor defendendo que “Esta tese, favorável à solução da admissibilidade de alterações em aspetos fundamentais das peças do procedimento, encontra um apoio seguro e consistente no facto de a lei exigir a publicitação de aviso das decisões de prorrogação nos mesmos termos em que foi publicado o anúncio do procedimento (artigo 64º, n.º 4). Embora tal não equivalha rigorosamente à abertura de um novo procedimento, a verdade é que, ao exigir essa publicitação, a lei afasta o risco de a alteração das peças do procedimento permanecer em circuito fechado, entre a entidade adjudicante e os concorrentes que já apresentaram propostas.” – in “Direito dos Contratos Públicos”, Pedro da Costa Gonçalves, 4ª ed., Almedina, pág. 644 e ss.

X) A decisão de prorrogação nos termos em que foi adotada é enquadrável nas soluções jurisprudenciais e doutrinais supra referenciadas e integra uma atuação no âmbito da discricionariedade administrativa, ou seja, no âmbito da reserva jurisdicionalmente insindicável da atuação administrativa.

Y) Os motivos justificativos em que assentou essa decisão carecem de ser interpretados e integrados tendo presentes as vicissitudes deste procedimento e, efetuado esse juízo exegético, haverá que concluir que a decisão de prorrogação não viola nem o artº 64º/4 do CCP, nem o artº 7º/3 do Programa do Procedimento.

Z) Quanto a esta última norma procedimental que acaba de se invocar, deve dizer-se que à luz das nuances do princípio da estabilidade ou intangibilidade das peças do procedimento – cuja plenitude só atinge o seu auge após a abertura das propostas –existe a possibilidade de ocorrer essa modificação, tendo em vista a defesa do interesse público, a “observância dos princípios da legalidade, justiça, igualdade, transparência e imparcialidade” e a salvaguarda do “objetivo da mais ampla concorrência possível” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17-01-2007, Processo: 01013/06 e DECISÃO N.º 18/FP/2012 do Tribunal de Contas –Secção Regional da Madeira).

AA) O próprio legislador, quer nacional, quer comunitário, previu essa margem de discricionariedade e de flexibilização para serem introduzidas alterações, durante o prazo de apresentação das propostas.

BB) Em face de tudo quanto acaba de se deixar alegado e com o mais que Vossas Excelências doutamente suprirão não poderá senão decidir-se em conformidade com o já decidido no douto Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte.

CC) Sempre se dirá que não deverá ser admitida a aplicação do art. 45.º do CPTA peticionada pela Recorrente.

DD) Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, mantendo o douto Acórdão recorrido nos seus precisos termos

far- se-á a acostumada

JUSTIÇA”.

Por Acórdão de 25/9/2025, o STA - Formação de Apreciação Preliminar -, admitiu a Revista, referindo, inter alliud, depois de transcrever parte da fundamentação do Acórdão do TCA-Norte, sendo que este também transcreve, em parte, a sentença do TAF de Viseu:

“… A A. justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão da interpretação do art.º 64.º, do CCP, designadamente sobre se tem ou não carácter taxativo e qual o alcance do seu n.º 4 no que concerne aos limites da eventual discricionariedade administrativa que se admita existir e o papel dos princípios do procedimento pré-contratual a este propósito, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do citado art.º 64.º, n.º 4 e dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento, da boa-fé e da tutela da confiança, plasmados no art.º 1.º-A, do CCP, dado que o pedido que havia sido formulado pela concorrente “C....” não se fundamentava naquele art.º 64.º, n.º 4, não se percebendo, por isso, a relação de causa-efeito estabelecida pelo acórdão, sendo certo também que o fundamento da decisão de prorrogação mostrava-se destituído de qualquer sentido lógico, jurídico e racional, contrariando o estatuído no art.º 7.º do Programa do Procedimento.

As decisões dissonantes das instâncias indiciam alguma complexidade da matéria, suscitando-se legítimas dúvidas, em face do que dispõe o n.º 4 do art.º 64.º do CCP e dos limites do poder discricionário da Administração, sobre o acerto da posição adoptada pelo acórdão recorrido que não beneficia de uma fundamentação sólida e consistente.

Embora não tenha sido impugnada na revista a posição perfilhada pelo acórdão recorrido quanto à inoperância da omissão de pronúncia de que padecia a sentença, as consequências desta nulidade poderão ainda vir a colocar-se.

Justifica-se, pois, a intervenção do Supremo para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão num assunto que suscita interrogações jurídicas e que, tendo potencialidade de repetição, reclama uma clarificação de directrizes…”.

A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste STA, notificada, nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.

Sem vistos legais (cfr. art.º 36.º, ns. 1, al. c) e 2, do CPTA), mas com prévio envio do projecto aos Ex.s Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA de FACTO

Atenta a sua extensão e apresentação de quadros/imagens, nos termos previstos no art.º 663.º, n.º 6.º do Cód. Proc. Civil, remete-se para a matéria provada na 1.ª instância, mantida e aditada pelo TCA-Norte, concretamente, neste caso, pelo aditamento do facto de que “No dia 10 de janeiro de 2025 foi assinado o Auto de Consignação de Trabalhos”, por, como consta do Acórdão recorrido, ser facto relevante para a ponderação de aplicação do disposto no art.º 283.º n.º 4 do CCP.

2. MATÉRIA de DIREITO

Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, delimitado que está o objecto do respectivo recurso pelas conclusões das correspondentes alegações – sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha nos termos do art.º 608.º, n.º 2, ex vi, dos arts. 663.º, n.º 2, e 679.º do Cód. Proc. Civil.

Analisadas as mesmas, o thema decidendum circunscreve-se à (i) apreciação da questão atinente à legalidade da prorrogação do prazo de apresentação das propostas por mais 3 dias, além dois 15 dias, procedimentalmente previstos, (ii) à necessidade (ou não) de aplicação do mecanismo previsto no art.º 283.º, n.º 4 do CCP

que o TCA não apreciou por considerar prejudicado o seu conhecimento, dada a decisão pela improcedência da acção, em sentido diametralmente oposto ao decidido pelo TAF de Viseu

, (iii) a verificação dos pressupostos de aplicação dos pressupostos previstos nos arts. 45.º e 45.º A, ex vi, ns. 8 e 9 do art.º 102.º, todos do CPTA e ainda (iv) pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Quanto à legalidade da prorrogação do prazo de apresentação das propostas.

O concurso em causa nos autos, lançado pelo Município da Guarda, tinha em vista a execução da empreitada relativa à “Remodelação e Adaptação do Edifício Sede da Antiga Associação Comercial” e previa um prazo de apresentação de propostas de 15 dias, prazo este que terminava - sem controvérsias -, no dia 24/9/2024, pelas 17 horas.

Possibilitava, de acordo com o n.º 3 do art.º 19.º do Programa do Procedimento concursal – que transcreve o art.º 64.º do CCP – “A pedido fundamentado de qualquer interessado que tenha adquirido as peças do procedimento, o prazo fixado para a apresentação das propostas pode ser prorrogado pelo período considerado adequado, o qual aproveita a todos os interessados”.

Também o Programa do procedimento previa, no seu artigo 7.º, a possibilidade de inspecção ao local dos trabalhos, dispondo, a propósito o seguinte:

“1- Durante o prazo do concurso, os interessados poderão inspeccionar os locais de execução da obra e realizar neles os reconhecimentos que entenderem indispensáveis à elaboração das suas propostas.

2- Os concorrentes não podem, para efeito do cumprimento das suas obrigações decorrentes do procedimento, invocar o desconhecimento das condições do terreno ou imputar qualquer responsabilidade a esse título à entidade adjudicante.

3- As visitas ao local da construção do empreendimento objecto do presente procedimento têm natureza complementar do Caderno de Encargos e não têm, em caso algum, efeito sobre a contagem dos prazos previstos no presente Programa do Procedimento”.

No decurso de apresentação de propostas, concretamente, no dia 13/9/2024, foram apresentadas, por três pretensos concorrentes, listagens de erros e omissões do Caderno de Encargos, que, após apreciação e proposta do júri do concurso, foram decididas pelo Presidente da CM da Guarda e, posteriormente, ratificadas pela Câmara Municipal da Guarda.

Também no decurso desse prazo, a co-concorrente “C..., L. da”, no dia 24/9/2024, pelas 14 04 h, formulou um pedido de prorrogação do prazo para entrega de propostas, invocando “dificuldade da obtenção de cotações para os projectos de especialidades”.

Nessa sequência, nesse dia (último do prazo de apresentação das propostas, de acordo com a data da publicação do concurso e o prazo previsto), o Júri do concurso, em face desse pedido, fez uma proposta, nos seguintes termos:

“Relativamente ao procedimento concursal designado “Remodelação e Adaptação do Edifício Sede da Antiga Associação Comercial” com a referência ...5, considerando que se trata de uma reabilitação de um edifício com preservação da maioria dos seus elementos arquitetónicos e construtivos, entendemos que a visita e a inspeção ao local de execução da obra, pelos interessados, será benéfica para o dono da obra e para o interesse público, na medida em que permitirá obter melhor propostas.

Assim, o júri do procedimento propõe ao órgão competente para a decisão de contratar:

1. A disponibilização do local da execução dos trabalhos para visita dos interessados, no dia 25/09/2024, às 10 horas.

2. A prorrogação do prazo fixado para apresentação das propostas por 3 dias, nos termos do art.º 64.º do CCP”, sendo que esta proposta obteve acolhimento pelo Presidente da CM da Guarda e que, posteriormente, foi ratificada pela Câmara Municipal da Guarda.

A prorrogação do prazo, anteriormente referida, de 3 dias, foi publicitada na plataforma electrónica às 17.24 h do dia 24/9/2024 e, em Anúncio, enviado em 24/9/2024, 16.32 h, no DR (II Série), no dia 25/9/2024.

Como resulta ainda do probatório, das propostas concorrentes, apenas três delas, incluindo a da A. - que não, entre outras, a adjudicatária (“B...”) – apresentaram propostas dentro do prazo inicialmente previsto, ou seja, até às 17 horas do dia 24/9/2024.

O TAF de Viseu entendeu que, por ser ilegal a prorrogação por mais 3 dias, apenas as propostas apresentadas no prazo inicial de 15 dias, cujo términus - como se disse e sem qualquer controvérsia entre as partes - terminava às 17 horas do dia 14/9/2024, poderiam ser consideradas.

Também este STA assim entende.

Na verdade e antes de mais, não podemos deixar de referir que, pese embora a decisão de prorrogação tenha sido decidida antes do términus do prazo, o certo é que essa decisão apenas foi publicitada, nomeadamente, na forma mais célere, pela plataforma electrónica, já depois do prazo, como se evidencia do cotejo dos pontos 5, 18 e 20 dos factos dados como provados, o que significa que os concorrentes apenas poderiam ter tido conhecimento dessa decisão de prorrogação já depois de findo o prazo de apresentação das propostas, ou seja, pelas 17.24 h, o que significa que, desde logo, deixaram passar o prazo previsto.

Assim, poder-se-á questionar porque não apresentaram as suas propostas em tempo se desconheciam a decisão de prorrogação, sendo que, dos autos e procedimento não resulta que a decisão de prorrogação lhes tenha sido directamente notificada.

Efectivado este parêntese, temos, como se disse e em concordância com a decisão da 1.ª instância que se mostra ilegal a prorrogação do prazo, na medida em que, sem manifestamente acolher a razão da concorrente “C..., L. da” para o pedido de prorrogação, foi entendido que haveria necessidade de inspeção/vistoria ao local por parte de eventuais candidatos – que nenhum dos candidatos ou pretensos candidatos pediu e que - como vimos -, já estava prevista e disponibilizado o espaço para as visitas – quando essa inspecção pôde ser efectivada, sem que quaisquer constrangimentos fossem apontados, conforme previsto e possibilitado no Programa do Procedimento – artigo 7.º (Cfr. Ponto 8 dos factos provados). -, o qual, além de lhe dar devido destaque – n.º 2 - de modo a que, posteriormente, o desconhecimento das condições da obra não pudessem ser justificativas de eventuais incumprimentos e imputação à entidade adjudicante, – acentua-se – desde logo, salientou, no seu n.º 3, que “As visitas ao local da construção do empreendimento objecto do presente procedimento têm natureza complementar do Caderno de Encargos e não têm, em caso algum, efeito sobre a contagem dos prazos previstos no presente Programa do Procedimento” – sublinhado nosso.

Deste modo, não se entende esta razão da prorrogação, que, com base nesse fundamento nem sequer solicitado, mesmo quando o próprio Programa do Concurso afastava, desde logo, qualquer pedido de prorrogação com base numa necessidade de inspecção.

Acresce que, desconhecendo a entidade adjudicante as propostas apresentadas (Cfr. Pontos 34 e 25 dois factos provados)., em tempo (até as 17 horas do dia 24/9/2024), não se pode ainda introduzir como fundamento para a prorrogação a obtenção de melhores propostas e, em especial, pretensamente, ampliar o número de concorrentes.

Acresce que, se as razões que ditariam a prorrogação também têm por base os três pedidos de esclarecimentos quanto a erros e omissões – fundamentação aduzida nas contra alegações (Cfr., v.g., conclusões S) e T) das Contra alegações) – então, num regime de completa transparência e defesa do interesse público, deveria, desde logo (19/9/2024 – cfr. pontos 1 3 e 14 dos factos provados), ter-se decidido pela prorrogação, nessa altura, para possibilitar a visita ao local e não esperar pelo último dia do prazo (24/9/2024 – 17 horas) para, com base noutros argumentos – que não esses – se decidir pela prorrogação do prazo de apresentação das propostas.

Temos, assim, de concluir, em concordância com a fundamentação aduzida pela 1.ª instância, salientada nos pontos supra, pela ilegalidade da prorrogação que, em bom rigor, o n.º 4 do art.º 64.º do CCP não possibilita, nesse contexto, motu próprio, à entidade adjudicante.

Tirada esta conclusão, ou seja, a procedência da acção e consequente anulação da decisão de prorrogação do prazo de apresentação das propostas e todos os actos consequentes, incluindo o acto de adjudicação, contrato outorgado entre a entidade demandada e a contra interessada “B...” e a condenação da entidade pública a adjudicar o contrato à A, “A..., L. da”, ter-se-ia de avaliar da aplicação do mecanismo previsto no art.º 283.º, n.º 4 do CCP – afastamento do efeito anulatório - que a 1.ª instância não apreciou e que o TCA-Norte entendeu prejudicado pela solução (indevidamente) adoptada e que o Acórdão de admissão da revista refere.

Porém, considerando, por um lado, que, tendo sido obtida, na sequência do Despacho de 12/11/2025, a informação, prestada pelo Município da Guarda, de 17/11/2025, de que, pese embora, a empreitada ainda não tenha sido completamente executada, se encontra em finalização (na medida em que o prazo inicial de 180 dias de execução, foi, em 22/7/2025, prorrogado por mais 90 dias e ainda, em 22/9/2025, concedido um prazo adicional e final de mais 30 dias) e, por outro, que a A./recorrente pede, nas suas alegações a desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado entre a entidade recorrida e a contra interessada “B...”, temos que fica assim prejudicado o conhecimento do mecanismo previsto no art.º 283.º, n.º4 do CCP – afastamento do efeito anulatório - , antes importa, conhecer e decidir do aludido pedido de desistência e bem assim da aplicação do disposto no art,º 45.º e 45.º A do CPTA, conforme solicitado em sede de alegações de revista (cfr. conclusões 41.ª a 44.ª e pedido final).

Neste conspecto, nada obsta à homologação da desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado e em final de execução - art.º 283.º, n.º 1 do Cód. Proc. Civil, ex vi, arts. 1.º e 140.º, n.º3, ambos do CPTA e apreciação da verificação dos requisitos previstos nos arts. 45.º e 45.º A do CPTA, ex vi, art.º 102.º, n.º 8 do CPTA.

Quanto a estes, temos que, na sequência do decidido supra, porque a adjudicação deveria ter sido efectivada com a A./Recorrente, que não com a contra interessada, mas porque as obras se encontram em fase de conclusão eminente, senão mesmo, entretanto concluídas (atento o facto de que, como se disse, em 22/9/2025, ter sido deferido um prazo adicional e final de 30 dias), verifica-se uma situação de impossibilidade absoluta de celebração de contrato com a A./Recorrente, pelo que, deverá ser efectivada a modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos nos arts. 45.ºe 45.º A do CPTA, aqui aplicável por força do n.º 8 do art.º 102.º do CPTA, ainda que este incidente tenha de ser instruído e decidido pela 1.ª instância, após baixa dos autos ao TAF de Viseu, que não por este STA.

Quanto ao pedido de dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, tendo em consideração, por um lado, a conduta das partes, os articulados apresentados e, por outro, que a decisão da causa não envolveu especial complexidade, além de que não houve lugar a produção de prova além da documental, constante dos autos e PA, visto o disposto no art.º 6.º n.º 7 do RCP, deferir-se-á o pedido, dispensando assim o pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Por todo o exposto, temos de concluir pelo provimento do recurso, ou seja, pela procedência da acção e consequente anulação do acto impugnado, homologação da desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado entre a entidade demandada/adjudicante e a contra interessada “B...” e modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos no art.º 45.º do CPTA, a efectivar na 1.ª instância.

III

DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:

- conceder provimento ao recurso, revogar o Acórdão recorrido; e assim,

- julgar procedente a acção e assim anular o acto impugnado;

- homologar a desistência do pedido de impugnação do contrato celebrado entre a entidade demandada/adjudicante, Município da Guarda e a contra interessada “B...”; e ainda,

- em função da modificação do objecto do processo, nos termos e efeitos previstos nos arts. 45.º e 45.º A do CPTA, ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância, para os fins pertinentes;

- dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Custas pela entidade recorrida.

Notifique-se.

DN.

Lisboa, 27 de Novembro de 2025. - Antero Pires Salvador (relator) - Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

RELATÓRIO

FUNDAMENTAÇÃO

DECISÃO