06945/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O Recorrente fundamenta a ilegalidade do acto impugnado, de 20-01-2003, em vícios geradores de mera anulabilidade do despacho de 4-03-1994 do Director-Geral dos Impostos que o transferiu para a Repartição de Finanças do Fundão.

II- Não tendo este acto sido impugnado hierárquica e contenciosamente nos prazos legalmente previstos para o efeito, consolidou-se na ordem jurídica como "caso decidido" ou "resolvido", ficando sanadas as eventuais ilegalidades invocadas, geradoras de mera anulabilidade: falta de fundamentação do acto de transferência, incumprimento do disposto no nº 3 do art. 46º do DL 408/93, de 14-12, e violação do art. 44º, nº 1, al. f) do CPA.

III- Estando consolidado na ordem jurídica esse acto que transferiu o Recorrente para a Repartição de Finanças do concelho do Fundão, é líquido que, no período a que se referem os pedidos de ajudas de custo e subsídio de residência, em que o Recorrente exerceu funções naquele serviço, não existiram deslocações da sua residência oficial nem houve mudança dela que fundamente um direito a que lhe sejam pagas importâncias a qualquer daqueles títulos (que nem sequer são cumuláveis, cfr. art. 34º, nº 4 do Decreto-Regulamentar nº 54/80, de 30-09).

IV- O recurso contencioso, que é de mera anulação, tem por objecto o acto impugnado, estando apenas em causa a sua anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência.

V- Está vedado ao Tribunal, no seu âmbito, apreciar as eventuais consequências danosas decorrentes dos actos ilegais e condenar o ente público por elas.

VI- O meio processual próprio para atingir a condenação do Estado ou de outra pessoa colectiva de direito público no pagamento de uma indemnização por responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos de gestão pública ( DL 48051, de 21-11-196 7) é a acção declarativa de condenação, cfr. arts 71º e 72º, nº 1 da LPTA e art. 51º, nº 1 do ETAF.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 1º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

ALBERTO .... veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, de 20-01-2003, que indeferiu o recurso hierárquico do despacho do Director Geral dos Impostos, proferido em 07-09-2002, que indeferira o pedido de pagamento de ajudas de custo, subsídio de residência e indemnização por danos morais, no período em que prestou serviço na Repartição de Finanças do Fundão, solicitando que seja anulado porque «viola a norma que confere garantia de imparcialidade, ainda por falta de fundamentação na sua transferência», reconhecendo-se-lhe o direito a receber as importâncias peticionadas.

Na sua resposta, a Autoridade Recorrida sustenta:

- Que o recurso deve ser rejeitado, por o despacho que transferiu o Recorrente para a Repartição de Finanças do Concelho do Fundão, de 4-03-1994, se ter consolidado na ordem jurídica, sanando-se eventuais ilegalidades de que pudesse ter padecido;

- Assim não se entendendo, que deve ser negado provimento ao recurso por não se mostrarem violadas quaisquer disposições legais.

Foi dado cumprimento ao disposto no art. 67º do RSTA.

O Recorrente apresentou alegações, formulando as seguintes conclusões:

«1ª O recorrente prestou efectivamente serviço na Repartição de Finanças do Fundão desde 05 de Abril de 1994 até 22 de Maio de 1997;

2ª Em nada tendo contribuído para que fosse proferido o despacho de transferência por conveniência de serviço da 2ª Repartição de Finanças da Covilhã para aquela Repartição de Finanças do Fundão;

3ª Não tendo o despacho de transferência sido fundamentado conforme estatuído no art. 46º/3 do DL 408/93, de 14 de Dezembro;

4ª Sem que haja tido a anuência do recorrente (...);

5ª Em violação ainda do estatuído no art. 44º/1/f do CP Administrativo, já que o Chefe da 2ª Repartição da Covilhã e o Sr. Director de Finanças de Castelo Branco eram arguidos no processo de Inquérito nº 857/93 do Ministério Público da Covilhã e ainda recorridos no Processo Administrativo nº 216/93 do tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra;

6ª Assistindo ao recorrente o direito de ser ressarcido de tudo quanto ficou privado com a transferência – ajudas de custo, subsídio de residência – e com danos morais que aquela lhe causou, inclusive com a deslocação diária ao longo demais de três anos entre a Covilhã - Fundão e Fundão- Covilhã;

7ª Devendo ser revogado o despacho de 20 de Janeiro de 2003 (...) que indeferiu o pagamento das quantias peticionadas pelo recorrente e que lhe são devidas

a) ajudas de custo, nos termos dos artigos 1, 2 e 6 do Decreto-Lei 519-M/79, de 28 de Dezembro e das Portarias nº 79-A/94, de 04 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro, nº 1101-A/95, de 04 de Abril e 60/97, de 25 de Janeiro, que computa em 12 500 000$00 = 62 349,74 euros;

b) subsídio de residência, nos termos dos artigos 34, 35 e 36 do Decreto-Lei nº 54/80, de 30 de Setembro, no período de 05 de Abril de 1994 a 22de Maio de 1997,no montante de 600 000$00 = 2 992,79;

c) danos morais, nos termos do art. 3º do Procedimento Administrativo e ainda 493, 496 e 562 e segs do C. Civil, no montante de 3 000 000$00 = 14 963,94 euros.

8ª O despacho do Sr. Secretário de estado dos Assuntos Fiscais violou por erro de interpretação e aplicação as disposições legais, respectivamente, indicadas sob cada uma das alíneas da conclusão 7ª que se dão aqui por inteiramente reproduzidas;

9ª Importando que seja revogado e substituído por outro que dê acolhimento às pretensões do recorrente».

A Autoridade Recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«- Por força do despacho do Senhor Director Geral dos Impostos de 14 de Março de 1994, publicado no DR.II série nº 59 de 05.04.1994, o Recorrente foi transferido por motivo de conveniência de serviço da 2ª Repartição de Finanças da Covilhã para a Repartição de Finanças do Fundão”;

- “O Recorrente exerceu funções na Repartição de Finanças do Fundão no período compreendido entre 5 de Abril de 1994 e 22 de Maio de 1997”;

- “Contrariamente ao alegado o despacho que procedeu à transferência por motivo de conveniência de serviço mostra-se praticado em consonância com as normas legais aplicáveis, designadamente o nº 3 do art. 46º do DL.408/93, de 14 de Dezembro; 5– Os peticionados direitos, ajudas de custo e subsídio de residência, têm como pressuposto, entre outros, a mudança de local de trabalho nos termos legalmente definidos no DL.519-M/79, de 28 de Dezembro e DR.54/80, de 30 de Setembro”;

- “À data que se reportam os factos, entre 5 de Abril de 1994 a 22 de Maio de 1997, a transferência por conveniência de serviço, regia-se pelo nº.3 do art.46º do DL 408/93, de 14 de Dezembro”;

- “Na sequência do despacho de transferência o recorrente aceitou a nomeação para a repartição de finanças do Fundão em 6 de Abril de 1994, conforme termo de aceitação junto ao processo administrativo”;

- “Em 19 de Junho de 1997, o despacho que procedeu à transferência do recorrente é insusceptível de recurso pelo decurso do prazo legalmente fixado para o efeito o que determina a rejeição do presente recurso”;

- “Eventuais vícios do recorrido, que apenas por hipótese se admitem, sanaram-se pelo decurso dos prazos de impugnação firmando-se o acto de transferência na ordem jurídica como se de acto legal se tratasse”

- “O acto recorrido emitido na sequência da proposta formulada pelo Sr. Director Distrital de Castelo Branco, integra os seus fundamentos e conclusões considerando-se por esse motivo e de acordo com o que é uniformemente entendido pela doutrina e jurisprudência como fundamentado”;

- “Deverá considerar-se como verificado o requisito relativo à necessidade de anuência do funcionário, a que se refere o nº 3 do art. 46º do DL.408/93, de 14 de Dezembro, em resultado de confissão nesse sentido expressa no artigo 8º da petição”;

- “Além de que o termo, de aceitação da nomeação integrar essa presunção, não relevando nesta sede as motivações que o terão determinado a anuir”;

- “O pedido de pagamento de ajudas de custo e subsídio de residência são incompatíveis porque a isso se opõe, ainda agora, o nº 4 do art. 34º do Decreto-Regulamentar nº 54/80, de 30 de Setembro”;

- “E, ainda que assim não fosse, a transferência em questão não confere direito a ajudas de custo”;

- “O pagamento de ajudas de custo em situações de mobilidade de funcionários por conveniência de serviço só é aceitável se estivermos perante a figura da deslocação, nos termos do artº 47º do Decreto-Lei nº 408/93, e não da transferência”;

- “E o direito a subsídio de residência depende da verificação dos pressupostos previstos nos artigos 34º e seguintes do Dec. Regulamentar nº 54/80, de 30/9”;

- “Constitui requisito de atribuição do subsídio de residência, entre outros, que a distância entre as localidades seja superior a 30 Km, conforme resulta da alínea e) do art.36º do DL.54/80 de 30.9”;

- “Entre a Covilhã e o Fundão distam somente 18 km”;

- “O subsídio de residência não é devido porque o recorrente não reclamou previamente a respectiva atribuição ( condição sine qua non ) e”,

- “Ainda que o tivesse efectuado, não estavam verificados os pressupostos para a sua atribuição, nomeadamente porque a transferência se operou para localidade situada a menos de 30 Km daquela onde se encontrava a prestar serviço”;

- “O recurso hierárquico e o recurso contencioso de anulação constituem meios processuais impróprios para a apreciação da solicitação de atribuição de indemnização a título de danos morais”;

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer a considerar que o recurso deve ser julgado improcedente, em síntese, por:

- Uma eventual ilegalidade do despacho de transferência do Recorrente, de 14-03-1994, não poder estar em causa no presente recurso, por esse acto se ter consolidado na ordem jurídica;

- O Recorrente não ter qualquer direito à indemnização peticionada por não estarem provados os pressupostos da responsabilidade civil;

- A transferência não ser susceptível de gerar direito a ajudas de custo;

- O subsídio de residência ter por pressuposto uma deslocação superior a 30 quilómetros, o que, no caso, não se verifica por distarem apenas 18 quilómetros entre a Covilhã e o Fundão.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- OS FACTOS

Por documentos existentes nos presentes autos e no processo instrutor, dão-se por provados, com interesse para a apreciação e decisão do presente recurso, os seguintes factos:

a) - Em 31-01-1994, o Director de Finanças do Distrito de Castelo Branco, promoveu que o Recorrente, a exercer funções na 2ª Repartição de Finanças da Covilhã, fosse transferido para a Repartição de Finanças do Fundão pelas razões que constam do documento existente no processo instrutor e que aqui se dá por transcrito;

b) - Relativamente a tal proposta foi emitido, em 8-02-1994, parecer que se dá aqui por transcrito, no sentido de a transferência do Recorrente para Repartição de Finanças do Concelho do Fundão por conveniência de serviço encontrar apoio nos factos narrados e poder ser promovida ao abrigo da lei em vigor;

c) - Sobre esse parecer foi proferido pelo Director-Geral dos Impostos, em 4-03-1994, o despacho «Concordo», publicado no DR, II Série, nº 79, de 5-04-1994;

d) - Na sequência desse despacho, o Recorrente assinou, em 6-04-1994, o termo de aceitação da transferência da 2ª Repartição das Finanças da Covilhã para a Repartição das Finanças do Concelho do Fundão, tendo aí prestado serviço até 22-05-1997;

e) - Por requerimento, que se dá aqui por transcrito, datado de 19-06-1997 e dirigido ao Ministro das Finanças, o Recorrente solicitou que lhe fossem pagos os montantes de 12 500 000$00, 600 000$00 e 3 000 000$00, respectivamente a título de ajudas de custo, subsídio de residência e indemnização por danos morais, em síntese, com fundamento em que a sua transferência para a Repartição de Finanças do Fundão não teve qualquer fundamentação, nem foi dado cumprimento ao disposto no art. 46º, nº 3 do DL 408/93, de 14-12;

f) - Sobre esse requerimento foi emitido o parecer nº 32/02, de 14-03, da DSJC, que se dá aqui por transcrito, no sentido de serem indeferidas todas as pretensões formuladas pelo Requerente;

g) - Sobre esse parecer foi proferido pelo Director-Geral dos Impostos, em 7-09-2002, despacho de indeferimento das pretensões referidas em e) supra;

h) - O Recorrente, por requerimento datado de 29-09-2002, interpôs recurso hierárquico para o Ministro das Finanças do despacho referido em g);

j) - Sobre esse requerimento foi emitido o parecer nº 143/02, de 23-10, que se dá por transcrito, no sentido de que o recurso não merece acolhimento;

k) - Sobre esse parecer, em 20-01-2003, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu o seguinte despacho:

«Concordo com o presente parecer pelo que indefiro o recurso hierárquico».

III- O DIREITO

Nos presentes autos, está impugnado o acto da Autoridade Recorrida que, em 20-01-2003, indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral dos Impostos que indeferira a pretensão do Recorrente de que lhe fossem pagos os montantes de 12 500 000$00, 600 000$00 e 3 000 000$00, respectivamente a título de ajudas de custo, subsídio de residência e indemnização por danos morais, em síntese, com fundamento em que o despacho de 4-03-1994, que o transferiu da 2ª Repartição das Finanças da Covilhã para a Repartição de Finanças do Fundão não ter tido qualquer fundamentação, não ter sido dado cumprimento ao disposto no art. 46º, nº 3 do DL 408/93, de 14-12, e tanto o Chefe de Finanças como o Director de Finanças estarem «impedidos de intervir em qualquer acto em que o recorrente fosse parte, conforme determinado no art. 44º/1/f do C.P. Administrativo», por serem arguidos em processos pendentes.

Sem necessidade de grandes considerações, verifica-se que o Recorrente fundamenta o direito a ajudas de custo e subsídio de residência na ilegalidade do despacho de 4-03-1994 do Director-Geral dos Impostos.

Acontece que, assacando o Recorrente a esse acto vícios que apenas são passíveis de gerar a mera anulabilidade daquele despacho, que o mesmo não impugnou hierárquica e contenciosamente nos prazos legalmente previstos para o efeito, tal acto consolidou-se na ordem jurídica como “caso decidido” ou “resolvido”, ficando sanadas as eventuais ilegalidades agora invocadas: de falta de fundamentação, de incumprimento do disposto no nº 3 do art. 46º do DL 408/93, de 14-12, e de violação do art. 44º, nº 1, al. f) do CPA.

Por esses eventuais vícios não serem próprios do acto impugnado no presente recurso, nem do acto hierarquicamente recorrido, de 7-09-2002, tem de concluir-se que o despacho de 20-01-2003 não enferma de qualquer deles.

Na petição inicial, o Recorrente, em rigor, apenas solicitou que este despacho fosse anulado porque «viola a norma que confere garantia de imparcialidade, ainda por falta de fundamentação na sua transferência», reconhecendo-se-lhe o direito de receber as importâncias peticionadas a título de ajudas de custo, subsídio de residência e indemnização por danos morais relacionados com a referida transferência para a Repartição de Finanças do Fundão.

Porém, nas alegações finais, o Recorrente vem dizer o seguinte:

«7ª Devendo ser revogado o despacho de 20 de Janeiro de 2003 (...) que indeferiu o pagamento das quantias peticionadas pelo recorrente e que lhe são devidas

d) ajudas de custo, nos termos dos artigos 1, 2 e 6 do Decreto-Lei 519-M/79, de 28 de Dezembro e das Portarias nº 79-A/94, de 04 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro, nº 1101-A/95, de 04 de Abril e 60/97, de 25 de Janeiro, que computa em 12 500 000$00 = 62 349,74 euros;

e) subsídio de residência, nos termos dos artigos 34, 35 e 36 do Decreto-Lei nº 54/80, de 30 de Setembro, no período de 05 de Abril de 1994 a 22 Maio de 1997,no montante de 600 000$00 = 2 992,79;

f) danos morais, nos termos do art. 3º do Procedimento Administrativo e ainda 493, 496 e 562 e segs do C. Civil, no montante de 3 000 000$00 = 14 963,94 euros.

8ª O despacho do Sr. Secretário de estado dos Assuntos Fiscais violou por erro de interpretação e aplicação as disposições legais, respectivamente, indicadas sob cada uma das alíneas da conclusão 7ª que se dão aqui por inteiramente reproduzidas;

9ª Importando que seja revogado e substituído por outro que dê acolhimento às pretensões do recorrente».

Portanto, expressamente, só nas alegações finais é que o Recorrente veio invocar a violação, por erro de interpretação, dos arts 1º, 2º e 6º do DL 519-M/79, de 28-12, das Portarias nº 79-A/94, de 4-02, nº 1093-A/94, de 7-12, nº 1101-A/95, de 4-04 e nº 60/97, de 25-01, dos arts 34º, 35º e 36º do Dec.Reg. nº 54/80, de 30-09, e dos arts 493º, 496º, 562º e segs do C.C

Dado que a eventual violação dessas disposições legais nunca seria susceptível de gerar a nulidade do acto impugnado e que as mesmas já eram conhecidas no momento da instauração do presente recurso, coloca-se a questão de saber se o Tribunal as pode conhecer.

Embora um pouco forçadamente, ainda se pode considerar que tais ilegalidades, implicitamente, se mostravam invocadas. Isto porque, sendo o despacho recorrido o acto que indeferiu o recurso hierárquico do despacho que indeferira os pedidos do Recorrente de que lhe fossem pagos, em conformidade com aquelas disposições, montantes de ajudas de custo, de subsídio de residência e de indemnização, a discordância do Recorrente com o indeferimento dessa pretensão tem de conter a consideração de que aquelas normas foram violadas.

Por tal razão, ainda consideramos implicitamente alegados, na petição inicial, os vícios de violação de lei consubstanciados na errada interpretação das referidas normas, como expressamente vem invocado nas alegações finais pelo Recorrente.

Posto isto, vejamos se lhe assiste alguma razão.

Ora, tendo-se deixado assente que o acto que transferiu o Recorrente para a Repartição de Finanças do concelho do Fundão se consolidou na ordem jurídica, é líquido que, no período a que se referem os pedidos de ajudas de custo e subsídio de residência, em que o Recorrente exerceu funções naquele serviço, não existiram deslocações da sua residência oficial nem houve mudança dela que fundamente um direito a importâncias a qualquer daqueles títulos (que nem sequer são cumuláveis, cfr. art. 34º, nº 4 do Decreto-Regulamentar nº 54/80, de 30-09). Por ser assim, o acto recorrido não pode ter violado o disposto nos arts 1º, 2º e 6º do DL 519-M/79, de 28-12, e portarias antes referidas, nem nos arts 34º, 35º e 36º do Dec. Regulamentar nº 54/80, de 30-09.

Finalmente, o Recorrente assaca ao acto recorrido violação dos arts 493º, 496º, 562º e segs do C.C., vindo a Autoridade Recorrida dizer que, nesta parte, o meio processual do recurso hierárquico e do recurso contencioso são “impróprios”.

Na verdade, de acordo com o preceituado no art° 6° do ETAF, "salvo disposição em contrário, os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos". Trata-se, pois, de um recurso de mera anulação, que tem por objecto o acto impugnado, estando apenas em causa a sua anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência, não sendo possível, por isso, no seu âmbito, apreciar as eventuais consequências danosas decorrentes dos actos ilegais e condenar o ente público por elas. Assim, a pretensão indemnizatória do Recorrente, fundada na responsabilidade civil extracontratual, no caso, do Estado, por actos ilícitos de gestão pública (cfr. DL 48051, de 21-11-1967), não pode encontrar satisfação no âmbito do recurso contencioso. De facto, o meio processual próprio para atingir a condenação do Estado ou de outra pessoa colectiva de direito público no pagamento de uma indemnização com aquele fundamento é a acção declarativa de condenação, cfr. arts 71º e 72º, nº 1 da LPTA e art. 51º, nº 1 do ETAF.

Contudo, na medida em que o Recorrente vem assacar à parte do acto recorrido que indeferiu o seu pedido indemnização violação dos arts 493º, 496º, 562º e segs, sempre se dirá que tal violação não ocorre por estarem por demonstrar os requisitos cumulativos da responsabilidade – facto ilícito, culpa, danos e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano.

Por todo o exposto, acordam negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente, fixando-se em 180 (cento e oitenta) e 100 (cem).

Lisboa, 13-09-2006

Relator (Elsa Esteves)

1º Adjunto (Gonçalves Pereira)

2º Adjunto (Magda Geraldes)