Quem foi o relator do acórdão 139/25.0BECTB?

O relator foi Paula Ferreirinha Loureiro, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 139/25.0BECTB?

O acórdão foi proferido em 23 de outubro de 2025.

139/25.0BECTB

Sumário

I. A inclusão, numa proposta, de um documento que contenha uma menção divergente de uma regra constante do caderno de encargos não deve conduzir à exclusão dessa proposta se se verificar que: i) esse documento constitui um documento facultativo, ou seja, que a contrainteressada inseriu na sua proposta, mas que não configura um dos documentos obrigatórios da proposta em face do estabelecido no art.º 57.º, n.ºs 1 e 3 do CCP e no programa do concurso; ii) esse documento tem o fito cristalino de realizar a decomposição do preço global da proposta, sendo certo que, para além deste documento com a decomposição do preço global da proposta, a contrainteressada apresentou um outro documento com a decomposição do preço global da proposta, e que foi elaborado em consonância com o modelo anexo ao programa do concurso que, aliás, comina a falta de apresentação deste documento modelo com a exclusão da proposta; iii) esse documento constitui, claramente, um documento de uso interno da contrainteressada, usado para explicitar a decomposição do preço global; iv) a decomposição do preço global da proposta é similar em ambos os documentos, isto é, no modelo anexo e no documento de uso interno, não ocorrendo discrepância no seu conteúdo. II. Assim, a apresentação de tal documento não obrigatório consubstancia uma verdadeira redundância do documento obrigatório cujo programa do concurso até fornece o modelo em anexo. III. Pelo que, observado o conjunto dos elementos que integram a proposta da contrainteressada, e atentas as características específicas do referenciado documento, especialmente, a sua natureza facultativa, o seu conteúdo redundante e o cariz manifesto de documento de giro interno da empresa contrainteressada, assoma desproporcionado e, por isso, injusto, valorizar uma menção corrente para efeitos de prática interna da empresa como consistindo numa intenção de vinculação da proposta a um aspeto atinente à execução do contrato que, ainda por cima, não pode consabidamente ser aplicado aos contratos públicos nos moldes previstos no art.º 299.º, n.º 3 do CCP. IV. Por isso, face às regras da hermenêutica contratual, dimanantes do preceituado nos art.ºs 236.º, n.º 1 e 238.º do Código Civil, não se descortina convincentemente que a menção às condições de pagamento tenha tido a clara intencionalidade de modelar a vontade negocial da contrainteressada.

Texto

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I. RELATÓRIO A .... , Ld.ª (Recorrente) vem, na presente ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra a Presidência da República, e em que figura como contrainteressada a sociedade .... , Ld.ª (ambas Recorridas), interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 24/07/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco, nos termos da qual a presente ação foi julgada totalmente improcedente. Anote-se que a Recorrente veio, na vertente ação, peticionar o seguinte: «a) A anulação da decisão final proferida por despacho da Exma. Senhora Secretária-Geral-Adjunta da Presidência da República (…), datada de 23 de abril de 2025, que, no âmbito do procedimento de Concurso Público Internacional n.º CPI.03.DGFP-CP.2025 que tem por objeto a celebração de contrato com vista ao “Fornecimento e montagem de vitrinas para o Museu da Presidência da República- Núcleo das Ordens Honoríficas Portuguesas- Fase II”, determinou a adjudicação do contrato à contrainteressada; b) a anulação do contrato público que, entretanto, venha a ser celebrado entre a Entidade Adjudicante e a Contrainteressada .... e, bem assim, dos efeitos de tal contrato; c) a condenação da Entidade Demandada no proferimento de nova decisão que determine a adjudicação da proposta da Autora». O Tribunal recorrido, como se disse, julgou a ação improcedente, sucedendo, por isso, que a Recorrente discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional. Neste recurso jurisdicional, a Recorrente formula as seguintes conclusões: «1.º Sempre com o maior respeito, a ora Recorrente considera que a douta decisão recorrida padece de erro de julgamento quanto à questão de direito em apreço, tal seja, a exclusão da proposta da Contrainteressada, ora Recorrida, .... por conter condições de pagamento violadoras do disposto na Cláusula 7.ª, n.º 1 do CE e no artigo 299.º, n.º 3 do CCP. 2.º Ao contrário do que se sustenta na douta decisão recorrida, decorre da factualidade dada como provada e do direito aplicável ao caso sub judice, a existência de fundamento para que tivesse sido determinada a exclusão da proposta da Contrainteressada. 3.º Resulta do ponto 12 do probatório que a Contrainteressada .... instruiu a sua proposta com um documento intitulado “Proposta+PHC_signed”, contendo a decomposição do preço global, do qual fez constar (de forma destacada), as seguintes condições de pagamento: “condições pagamento: 100% pronto pagamento”. 4.º Do ponto 5 do probatório resulta igualmente provado que o Caderno de Encargos (“CE”) estabelece, na Cláusula 7.ª, n.º 1, em matéria de condições de pagamento, que “A quantia devida pela SGPR é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura, a qual só pode ser emitida após o vencimento da obrigação respetiva e desde que verificada a sua conformidade pelo gestor designado pela SGPR, nos termos da Cláusula 9.ª” 5.º Diversamente do que se sustenta na douta decisão recorrida, decorre da factualidade dada como provada e do direito aplicável ao caso sub judice a existência de fundamento para que tivesse sido determinada a exclusão da proposta da Contrainteressada, ora Recorrida, .... , por conter termos e condições – em concreto, condições de pagamento – que configuram uma violação do CE e, bem assim, da lei. 6.º A douta sentença recorrida incorreu em erro ao considerar que o documento intitulado “Proposta+PHC_signed” que integra a proposta da Contrainteressada, “é um documento preparatório e de uso exclusivamente interno, que só por lapso da proponente, ora Contrainteressada, foi apresentado como um dos documentos da proposta.” 7.º Não se afigura claro para um “destinatário comum” que o documento fosse “de uso exclusivamente interno”. O documento em apreço configura uma proposta emitida através do Software certificado PHC, assumindo a natureza de proposta comercial, pelo que tem como finalidade dar a conhecer o valor de artigos ou serviços a clientes (cfr. website acima citado). 8.º A proposta ao cliente (que corresponde à natureza do documento em apreço), não constitui, pois um documento que assuma a natureza de documento “de uso exclusivamente interno”. Pelo contrário, tal documento visa dar a conhecer/exteriorizar o valor de artigos e serviços aos clientes, pelo que não se afigura claro para um destinatário comum que se trata de um documento de “uso exclusivamente interno”, argumento que é contrariado pela sua junção intencional à proposta da Contrainteressada. 9.º A conclusão de que se trata de um documento de “uso exclusivamente interno” é, pois, feita na douta decisão recorrida sem o necessário alicerce factual, sendo contrariada pelo uso externo feito pela própria Contrainteressada do documento que assume essa natureza, tal seja, uma proposta comercial destinada a dar a conhecer ao cliente o preço dos bens ou serviços a fornecer. 10.º Padece igualmente de erro e de falta de alicerce factual a conclusão constante da douta decisão recorrida de que o documento foi apresentado por mero “lapso” da Contrainteressada. 11.º Com o maior respeito, tal conclusão assenta numa presunção infundada do Tribunal recorrido, sendo de realçar que, no decurso do procedimento pré-contratual sub judice, nunca a Contrainteressada veio invocar a existência de qualquer putativo erro na junção do documento em apreço (expressamente denominado “proposta”) e/ou requerer a sua consequente expurgação ou a desconsideração integral do seu conteúdo. 12.º Tal afirmação surge, tão só, na sua contestação, onde a Contrainteressada alega, ora que não pretendia sequer juntar tal documento – por se tratar supostamente de documento de alegado “mero uso interno” –, ora que até teve intenção de proceder à sua junção, mas com expurgação das condições de pagamento ilegais dele constantes (cfr. artigos 29.º e 32.º da contestação, dos quais decorre que a própria Contrainteressada confessa que o ato de junção do documento em apreço - denominado “proposta” - não foi acidental e, portanto, não se trata de documento exclusivamente para uso interno). 13.º Com o maior respeito, tal conclusão, desprovida de qualquer base factual, não pode sustentar o entendimento do douto Tribunal a quo de que a apresentação do documento “Proposta+PHC_signed” por parte da Contrainteressada resultou de mero “lapso”, o que não podia presumir-se. 14.º A invocada duplicação ou desnecessidade total do documento também não pode ser extraída da proposta à luz do disposto nos artigos 236.º e 238.º do Código Civil, pois não consta da proposta da Contrainteressada qualquer outra declaração que permita concluir, com o mínimo de segurança, que a declaração contida no documento em apreço (denominada “proposta”), na parte que respeita às condições de pagamento do preço, não era intencional e não correspondia à vontade negocial da Contrainteressada. 15.º Tendo a Contrainteressada apresentado tal documento (proposta emitida pelo seu Software PHC), é evidente que do mesmo não podia fazer constar quaisquer termos ou condições violadores de aspetos não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos. 16.º Ainda que assim não se entendesse, sempre teria de considerar-se que, na parte não redundante do documento denominado “proposta” (não relativa à decomposição do respetivo atributo, v.g., do preço), o mesmo sempre teria de examinado ao abrigo do disposto no artigo 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP, por contemplar igualmente a concretização pela Contrainteressada de termos ou condições da sua proposta, mais precisamente quanto ao prazo de pagamento do preço contratual (aspeto que, como resulta do probatório, não foi contrariado por qualquer outro elemento daquela mesma proposta). 17.º Cabe ainda referir que no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, não se efetua qualquer distinção consoante a natureza do documento obrigatória ou facultativas do documento em causa: o que determina a exclusão de uma proposta é, v.g., a violação de aspetos da execução do contrato submetidos e/ou não submetidos à concorrência, independentemente do meio de revelação desta violação. 18.º Não é, assim, relevante se os atributos e/ou termos ou condições ilegais constam de um documento de apresentação obrigatória ou de um documento apresentado por iniciativa do concorrente, o que se compreende na medida em que se trata, em qualquer caso, de documentos que integram a proposta. 19.º Errou, assim, no entender da Recorrente, o Tribunal a quo ao considerar tal documento irrelevante para efeitos de apreciação da proposta da Contrainteressada, sendo ainda de salientar que a declaração contida no DEUCP assinado não prevalece sobre a concretização de termos ou condições realizada pela própria Contrainteressada no documento em apreço. 20.º Na verdade, a declaração de aceitação integral do conteúdo do caderno de encargos não sana o termo ou condição ilegal vertido na proposta apresentada pela Contrainteressada, sendo ainda importante realçar que não consta da proposta .... qualquer outro documento – obrigatório ou facultativo – de onde possa extrair-se que aquela não quis realmente vincular-se ao prazo de pagamento que fez constar expressamente da sua proposta. 21.º Militam a favor da posição preconizada pela ora Recorrente todos os arestos que a mesma citou na sua petição inicial e que acima se reproduziram, contemplando, inclusivamente, jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria. 22.º Na verdade, não se afigura correto o entendimento de que a indicação de termos ou condições substantivos violadores do caderno de encargos em documento facultativo não conduza à necessária exclusão da proposta. 23.º Não só o conteúdo de um tal documento não pode ser desconsiderado quando contende com aspetos obrigatórios do caderno de encargos ou da lei, como, ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, tão pouco tal circunstância pode ser debelada por via da subscrição da declaração (genérica) de aceitação do caderno de encargos correspondente ao DEUCP. 24.º Neste sentido, veja-se a jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 31/03/16, proc. 023/16, disponível para consulta em www.dgsi.pt, onde se decidiu o seguinte: «Com efeito, em qualquer concurso, inclusive, no caso do presente concurso, em que o critério de adjudicação é o do preço mais baixo, se um concorrente apresenta um documento [seja ou não de apresentação obrigatória] cujo conteúdo técnico, vai contra o exigido no programa do concurso ou no caderno de encargos, e deste modo contraria o conteúdo constante da Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, obviamente que tal facto é inadmissível e é motivo de exclusão.». 25.º Veja-se ainda o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no âmbito do processo n.º 3564/23.7BELSB, de 24 de abril de 2024, disponível para consulta em www.dgsi.pt, confirmado pelo Colendo Supremo Tribunal Administrativo no seu recente Acórdão de 12 de setembro de 2024, disponível para consulta em www.dgsi.pt. 26.º Adicionalmente, verifica-se ainda, por fim, que o douto Tribunal a quo fez uma leitura incorreta do entendimento sufragado no citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo 01635/23.9BEPRT, de 06.11.2024, disponível em www.dgsi.pt. 27.º Na verdade, no caso tratado no Processo 01635/23.9BEPRT estava em causa a violação de um requisito de ordem formal, não podendo a situação ser equiparada à apreciada nos presentes autos, pois, diversamente do que sucede no caso em apreço, não se configurou uma situação de violação de termos ou condições previstos no caderno de encargos, como sucede, de forma clamorosa, no procedimento sub judice. 28.º Em face dos factos dados como provados e da aplicação da jurisprudência citada pela Recorrente na sua petição inicial, temos que se afigurava inevitável a exclusão da proposta da Contrainteressada .... , por força do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), aplicável ex vi do disposto no artigo 146.º, n.º 2, alínea o), ambos do CCP, normas que se consideram ter sido violadas pela decisão recorrida. IV – O QUE SE ROGA. Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a douta decisão a quo, substituindo-se essa decisão por outra que julgue integralmente procedentes os pedidos formulados pela Recorrente na presente ação.» A Recorrida Presidência da República, notificada para tanto, apresentou contra-alegações, tendo concluído o seguinte: «A. A proposta da contrainteressada foi instruída com todos os documentos obrigatórios exigidos pelo artigo 12.° do Programa do Procedimento, encontrando-se completa nos termos do artigo 57.°, n.° 1, do CCP. B. O documento não obrigatório "Proposta+PHC_signed" contém uma decomposição de preço redundante face ao documento obrigatório já apresentado e ostenta expressamente a menção de "documento de uso interno", não integrando, por isso, o núcleo da proposta. C. A decomposição do preço global inscrita no documento não obrigatório "Proposta+PHC_signed" já constava, ipsis verbis, do documento obrigatório identificado no ponto 8 do probatório. D. Na verdade, o documento "Proposta+PHC_signed" serviu de base de trabalho ou se quisermos, preparatório e de uso interno, para a apresentação do conteúdo da decomposição de preços no formulário exigido pela alínea c) do artigo 12.° do Programa do Procedimento. E. Muito respeitosamente, o documento "Proposta+PHC_signed", não constitui uma declaração intencional da vontade negocial da Contrainteressada, mas um simples lapso na organização e submissão da proposta. F. À luz do artigo 57.° do CCP, apenas integram a proposta: (i) o DEUCP, (ii) o documento com os atributos, e (iii) os documentos exigidos pelo programa com termos/condições não submetidos à concorrência. G. Com o maior respeito, os documentos não exigidos só relevam se forem indispensáveis à avaliação de atributos — o que não ocorre no caso, nos termos do disposto no n.° 3 do artigo 57.° do CCP. H. Com profunda consideração e respeito, um declaratário normal colocado na posição do real declaratário, interpreta inexoravelmente a norma prevista no n.° 3 do artigo 57.° do Código dos Contratos Públicos, do seguinte modo: "3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos não exigidos expressa e obrigatoriamente pelo programa do procedimento ou convite, que o concorrente intencionalmente reputar como absolutamente necessários para efeitos de avaliação do atributo, em conformidade com o critério de adjudicação." I. Caso contrário, certamente que o legislador se teria expressado de outro modo mais simples: "3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto nas alíneas b) e c) do n.° 1." J. Ou, caso não pretendesse discernir atributos de termos ou condições, o legislador também poderia ter-se expressado da seguinte forma: "3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto no n.° 1." K. Na verdade, o documento não obrigatório "Proposta+PHC_signed" não foi apresentado como indispensável à avaliação de atributos, nada acrescenta à proposta formal e não exprime uma declaração intencional de vontade negociai sobre atributos, devendo ser desconsiderado. L. Verdadeiramente, e com a devida vénia, o conteúdo do documento "Proposta+PHC_signed" não constitui uma declaração intencional de vontade negociai da Contrainteressada. M. Sempre que o declaratário conheça a vontade real do declarante, é de acordo com ela que vale a declaração emitida, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 236.° do Código Civil. N. O Acórdão de 7 de maio de 2015 - Proc. 01355/14, do STA, sustenta o entendimento que: "A proposta apresentada no âmbito de procedimento de contratação pública configura uma declaração negocial e, enquanto tal, está sujeita (...) à tarefa hermenêutica, como qualquer outra declaração de vontade, sendo-lhe aplicáveis, na falta de norma especial nesta matéria, as regras gerais do Código Civil (...)" O. Mesmo que dele conste, no cabeçalho, a expressão "100% pronto pagamento", tal menção não prevalece sobre os termos vinculativos assumidos nos formulários próprios e no DEUCP, nem altera a vinculação às condições de pagamento do Caderno de Encargos e do artigo 299.°, n.° 3, do CCP. P. O Decreto-Lei n.° 155/92, de 28 de julho, na sua atual redação — conhecido como o Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE) —, não permite pagar a totalidade do valor no ato da entrega ou antes da prestação do serviço. Q. Perscrutado o disposto nos artigos 21.° a 31.° do mencionado Decreto-Lei n.° 155/92, o procedimento de despesa pública deve obedecer a uma sequência administrativa rigorosa constituída pelas seguintes fases, a saber: 1) autorização de despesa; 2) conferência; 3) processamento; 4) liquidação; 5) autorização de pagamento; 6) meios de pagamento; e 7) pagamento. R. Compulsado o Portal dos Contratos Públicos, vulgo basegov, constata-se que, à data, foram adjudicados cerca de 50 contratos à Contrainteressada, no valor global superior a dois milhões de euros. (https://www.base.gov.pt/Base4/pt/detalhe/?type=entidades&id=1236124) S. De acordo com as regras de experiência da Contrainteressada nas relações contratuais com o Estado, é seguro inferir, mui respeitosamente, que esta não pretendia receber a totalidade do pagamento no valor de 368.059,09€, no ato de entrega das vitrinas. T. Sempre que um caderno de encargos estabeleça prazos de pagamento superiores a 60 dias, o n.° 2 do artigo 299.°-A determina que a cláusula se tem por não escrita e a obrigação considera-se vencida nos termos do artigo 299.° do CCP, i.e., de 30 dias. U. O julgador a quo decidiu bem ao desconsiderar o conteúdo do documento facultativo por apresentação irregular e ao concluir que nenhuma causa de exclusão sobrevive após essa desconsideração. V. A recente jurisprudência do STA (v.g., Acórdão de 06.11.2024, Proc. 01635/23.9BEPRT) afirma que a irregularidade de documento facultativo não impõe a exclusão da proposta; a consequência adequada é, tão-só, a não admissão/desconsideração desse documento. W. Tal jurisprudência sublinha que a exclusão total apenas seria admissível se a amputação do documento tornasse a proposta inadmissível ou incompleta, o que não sucede por se tratar de elemento não obrigatório. X. Com o maior e profundo respeito, o entendimento do STA foi corretamente transposto para o caso sub judice pelo Tribunal a quo, inexistindo erro de julgamento quanto ao direito aplicável. Y. A invocação de que o documento facultativo consubstancia violação do CE e da Lei confunde "termos/condições não submetidos à concorrência" com "atributos" e extrapola o alcance do artigo 57.°, n.° 3, do CCP. Z. Não há colisão entre o que resulta do DEUCP e dos formulários vinculativos e a menção inserta no cabeçalho do documento redundante; AA. Na verdade, prevalecem os instrumentos formais da proposta e as peças do procedimento. BB. O princípio do favor participationis e o princípio do aproveitamento dos atos impõem evitar soluções de sacrifício máximo como a exclusão da proposta quando a irregularidade se circunscreve a documento facultativo e não contamina o núcleo vinculativo. CC. A alegação recursória reitera a tese já expendida na petição inicial, sem infirmar a correção do juízo do Tribunal a quo quanto à completude da proposta e à irrelevãncia do documento facultativo para efeitos de exclusão. DD. Não se verifica qualquer violação dos artigos 70.°, n.° 2, al. b), e 146.°, n.° 2, al. o), do CCP, porque a causa de exclusão invocada depende do conteúdo de documento que não integra a proposta e deve, em consequência, ser desconsiderado. EE. Concomitantemente, e com o maior respeito, entende-se não dever ser dado provimento à pretensão da Recorrente, por não se considerarem violados quaisquer preceitos legais, in casu, o Código dos Contratos Públicos, incluindo os princípios que norteiam a contratação pública, designadamente os princípios da legalidade, da concorrência, da intangibilidade das propostas e da inteligibilidade das propostas. FF. Pelo que, a deficiência formal e a irrelevãncia jurídica do mencionado documento não obrigatório não justifica a exclusão de toda a proposta, devendo antes, com o devido respeito, o documento ser meramente desconsiderado, por vício de forma, observando-se, a rigor, os princípios da proporcionalidade, do aproveitamento dos atos administrativos e da proibição do excesso. GG. Conclui-se, por conseguinte, e mui respeitosamente, pela manutenção integral da sentença recorrida, com a improcedência do recurso e a conservação dos atos e do contrato na ordem jurídica. Por todo o exposto, e acompanhando a Sentença em crise, que em nosso entender não merece qualquer reparo, apresenta-se o recurso de improceder em toda a sua extensão, como de improceder se apresentam, assim, todas e cada uma das conclusões formuladas a final do mesmo. Nestes termos, no mais de direito, e com apelo ao MUI DOUTO suprimento de V. Ex.as, deve o recurso ser julgado improcedente e, em consequência, manter-se na íntegra a douta sentença recorrida, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!» A Recorrida .... veio também apresentar contra-alegações, que culminam com as conclusões que se seguem: «I. Veio a Recorrente recorrer da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco (doravante Tribunal a quo), que julgou a ação improcedente. II. Nas suas Alegações de Recurso, patenteou a Recorrente que a decisão recorrida padece de erro de julgamento de Direito. III. A Sentença recorrida não merece censura. IV. O Tribunal a quo decidiu em conformidade com a lei. V. Deverá ser rejeitado provimento ao Recurso interposto pela Recorrente. VI. A proposta apresentada pela Contrainteressada foi admitida nos termos legais. VII. O contrato a celebrar foi corretamente adjudicado à proposta da Contrainteressada. VIII. A proposta da Contrainteressada não contém termos ou condições que violam aspetos do caderno de encargos não submetidos à concorrência. IX. O documento intitulado “Proposta+PHC_signed”, do qual consta “condições pagamento: 100% pronto pagamento”, foi integrado na proposta apresentada pela Contrainteressada em virtude de um erro. X. Tal documento não consubstancia um documento obrigatório da proposta. XI. A Contrainteressada não tinha intenção de submeter esse documento com a proposta. XII. Prova-o o facto de constar do documento – em todas as suas 6 (seis) páginas – a seguinte indicação: “Software PHC – Emitido por programa certificado nº 006/AT (20250106.13467)-Documento de uso interno” (realce nosso). XIII. O documento em questão corresponde a um modelo interno a trabalhar em função do cliente (privado, e não público) perante o qual é apresentado. XIV. Aquele documento não é apto a refletir a vontade negocial da Contrainteressada. XV. Trata-se de um documento preparatório e de uso exclusivamente interno. XVI. A vontade negocial apenas se afere pelos documentos obrigatórios da proposta. XVII. A Contrainteressada já apresentou proposta a outros procedimentos de contratação pública e nunca, em momento algum, apresentou aquele documento como parte das suas propostas. XVIII. A Recorrente não fez prova de que a junção do referido documento não consubstanciava um lapso incorrido pela Contrainteressada. XIX. Diversos pontos factuais carreados para os presentes autos permitem concluir pela existência do erro por parte da Contrainteressada. XX. Nenhum sentido faria que fosse intenção da Contrainteressada apresentar um documento com a seguinte expressão: “Software PHC – Emitido por programa certificado nº 006/AT (20250106.13467)-Documento de uso interno”? XXI. A lei aplicável afasta a ideia de que a Contrainteressada se pretendeu vincular a um contrato público, mediante pronto pagamento. XXII. A junção do documento por erro impera no sentido da desconsideração do mesmo para efeitos de análise da proposta pelo Júri. XXIII. Os documentos facultativos visam carrear elementos e informações relativos a atributos da proposta, sujeitos à concorrência, e não a termos ou condições não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos. XXIV. As condições de pagamento são termos ou condições. XXV. No presente caso, o único atributo das propostas é o preço. XXVI. A Contrainteressada apresentou na sua integralidade e de forma correta os documentos obrigatórios da proposta. XXVII. A completude da proposta da Contrainteressada não dependia da apresentação do documento junto por lapso. XXVIII. A Contrainteressada apresentou o DEUCP, aceitando todo o teor do caderno de encargos. XXIX. A declaração negocial da Contrainteressada relativa às condições de pagamento do n.º 1 da cláusula 7.º do caderno de encargos é no sentido da vinculação às mesmas, e não da sua violação. XXX. Nos termos e para os efeitos do artigo 237.º do Código Civil, o sentido da declaração negocial que conduz, no caso em concreto, ao maior equilíbrio das prestações, corresponde à vinculação da Contrainteressada à regra do n.º 1 da cláusula 7.ª do caderno de encargos. XXXI. A junção do referido documento não justifica a exclusão da proposta da Contrainteressada. XXXII. O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 06.11.2024, processo n.º 1635/23.9BEPRT é aplicável no presente caso. XXXIII. A Recorrida não consagrou no programa do procedimento, ao abrigo do n.º 4 do artigo 132.º do CCP, que eventuais irregularidades verificadas em documentos facultativos, determinariam a exclusão da proposta apresentada. XXXIV. Nenhuma causa de exclusão do n.º 2 do artigo 70.º ou do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do CCP se subsume à factualidade respeitante ao presente processo. XXXV. Uma eventual exclusão da proposta da Contrainteressada violaria o princípio da taxatividade das causas de exclusão de propostas. XXXVI. Deverá, concebe-se, ser aplicado o princípio do aproveitamento da proposta. XXXVII. A exclusão da proposta apresentada pela Contrainteressada seria uma sanção «verdadeiramente» desproporcionada. XXXVIII. Sempre deveria a proposta da aqui Contrainteressada ser admitida. XXXIX. Por aplicação do critério de adjudicação, a proposta apresentada pela Contrainteressada é a economicamente mais vantajosa. XL. A exclusão da proposta economicamente mais vantajosa sem fundamento desrespeita a concorrência. XLI. A proposta apresentada pela Contrainteressada é a que melhor serve os interesses da Recorrida e, com eles, o interesse público. XLII. A proposta apresentada pela Contrainteressada é apta a cumprir o objeto do contrato e, com ele, a necessidade pública que lhe é subjacente. XLIII. A exclusão da proposta da Contrainteressada seria ilegal por violação dos princípios da concorrência, prossecução do interesse público e proporcionalidade. XLIV. Deverá esta Ilustre Instância decidir pela total improcedência do Recurso de Apelação interposto pela Recorrente. XLV. A decisão recorrida deverá manter-se, qua tale, no ordenamento jurídico. TERMOS EM QUE, deverá o Recurso de Apelação interposto pela Recorrente ser julgado como totalmente improcedente, negando-se-lhe provimento e mantendo a Sentença recorrida qua tale na ordem jurídica, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes, assim se fazendo INTEIRA JUSTIÇA!» * O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer de mérito no sentido do improvimento do recurso. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO Considerando as alegações de recurso da Recorrente e respetivas conclusões, importa apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por violação do estipulado na cláusula 7.ª, n.º 1 do Caderno de Encargos (doravante, CE), bem como nos art.ºs 299.º, n.º 3 e 70.º, n.º 2, al. b) do CCP. Especificamente, o que se encontra em discussão é apurar se a proposta apresentada pela contrainteressada .... deve ser excluída por constar da mesma um documento não obrigatório intitulado “Proposta+PHC_signed”- considerando o elenco dos documentos obrigatórios que os concorrentes tinham de apresentar na proposta-, do qual consta que as “condições de pagamento: 100% pronto pagamento”, sendo que da cláusula 7.ª, n.º 1 do CE estabelece que a fatura «é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura (…)». III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA Atentando na circunstância de que o presente recurso não contém qualquer impetração no que concerne à factualidade elencada na sentença a quo e que, examinada a mesma bem como os termos recursivos, inexiste necessidade de proceder a qualquer alteração daquela factualidade, remete-se, in totum, para a constelação fáctica coligida na sentença recorrida, consonantemente com o disposto no art.º 663.º, n.º 6 do CPC. VI. APRECIAÇÃO DO RECURSO A Recorrente veio, então, interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco em 24/07/2025, nos termos da qual a presente ação de contencioso pré-contratual foi julgada improcedente. Anote-se que a Recorrente Ambienti veio propor a presente ação, peticionando a anulação do ato adjudicatório proferido a favor da contrainteressada .... e do contrato [[IMG:0]] TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção de Contratos Públicos 1 porventura subsequentemente celebrado, bem como a condenação da Recorrida Presidência da república a excluir a proposta da sobredita contrainteressada e a a adjudicar o contrato concursado à proposta da ora Recorrente. O Tribunal recorrido, como se disse, julgou a ação improcedente, sucedendo, por isso, que a Recorrente discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional. A Recorrente vem, assim, disputar o julgamento realizado pelo Tribunal a quo, por entender que ocorre erro de julgamento, concretamente, no que concerne à não exclusão da proposta da Recorrida contrainteressada, por a mesma apresentar condições de pagamento do preço que desrespeitam a cláusula 7.ª, n.º 1 do CE e o estabelecido no art.º 299.º, n.º 3 do CCP. Apreciemos então. O ato adjudicatório impugnado pela Recorrente foi emitido pela Recorrida Presidência da República no âmbito do concurso público para fornecimento e montagem de vitrinas para o Museu da Presidência da República- Núcleo das ordens Honoríficas Portuguesas. O critério de adjudicação definido foi a da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofactorial, especificamente, a avaliação do preço. A Recorrente e a contrainteressada apresentaram propostas, sendo que, a adjudicação foi emitida a favor da contrainteressada. A Recorrente reclama que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, especificamente por afronta ao disposto no art.º 70.º, n.º 2, al. b) do CCP, por a proposta da contrainteressada não ter sido excluída, uma vez que um dos documentos que compõem a proposta consigna que “condições de pagamento: 100% pronto pagamento”, em afronta ao prescrito na cláusula 7.ª, n.º 1 do CE, bem como nos art.ºs 299.º, n.º 3 e 70.º, n.º 2, al. b) do CCP. Atentemos ao que a sentença recorrida ponderou neste ensejo, e às ilações que extraiu: «(…) No procedimento concursal em exame, o único aspeto de execução do contrato a celebrar submetido à concorrência pelo Caderno de Encargos foi o preço: o n.° 1 do artigo 16.° do Programa do Procedimento consagra que a adjudicação seria feita através de um critério de adjudicação monofator (preço contratual), e o n.° 2 estabelece que a melhor proposta é a que revelar o preço contratual mais baixo - cfr. o ponto 4 do probatório. O artigo 12.°, da mesma peça do procedimento, estabelece que a proposta é constituída, entre outros, pelos seguintes documentos, conforme disposto no artigo 57.° do CCP: a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP); b) Documento com a indicação do preço contratual global [documento que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, contém o atributo da proposta, de acordo com o qual o concorrente se dispõe a contratar]; c) Documento com a decomposição do prego global [documento que contém os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, aos quais se pretende que o concorrente se vincule]. Face à noção de proposta plasmada no n.° 1 do art. 56.° do CCP, a jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal Administrativo, patente, entre outros, nos Acórdãos de 07.05.2015, proc. 01355/14, e de 22.03.2011, proc. 01042/10, ambos acessíveis in ww.dgsi.pt, propende no sentido de entender que «[a] "proposta" apresentada no âmbito de procedimento de contratação pública configura uma declaração negocial, e, enquanto tal, está sujeita (..) à "tarefa hermenêutica", como qualquer outra declaração de vontade, sendo-lhe aplicáveis, na falta de norma especial nesta matéria, as regras gerais do Código Civil». Sob a epígrafe "Documentos da proposta", o art. 57.°, n.°s 1 e 3, do CCP dispõe: «1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante; b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule; (…) 3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.° 1». Sob a epígrafe "Condições de pagamento", consagra o n.° 1 da cláusula 7.' do Caderno de Encargos que "[a] quantia devida pela SGPR é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura, a qual só pode ser emitida após o vencimento da obrigação respetiva (...)" - cfr. o ponto 5 do probatório. O art. 299.°, n.° 3 do CCP determina que «[c]onstando do contrato data ou prazo de pagamento, os pagamentos devidos pelo contraente público devem ser efetuados no prazo de 30 dias após a entrega das respetivas faturas, as quais só podem ser emitidas após o vencimento da obrigação a que se referem». A traço grosso, a A. considera que a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída por violação de aspetos não submetidos à concorrência no Caderno de Encargos, porquanto, no documento intitulado "Proposta+PHC signed", contendo a decomposição do preço global, esta fez constar, de forma destacada, as seguintes condições de pagamento: "condições pagamento: 100% pronto pagamento", e, assim, estabeleceu condições de pagamento do preço que não têm qualquer correspondência com o que decorre do Caderno de Encargos e da Lei. O Júri não atendeu a este argumento no Relatório Final, contra-argumentando do seguinte modo: "Analisadas as alegações do Concorrente .... , Lda., constata-se que: a) O documento onde consta a condição de pagamento apresentado pelo Concorrente The .... - .... , Lda., não integra o elenco dos documentos obrigatórios, nos termos do disposto no artigo 12.° do Programa do Procedimento (PP). Aliás, no próprio rodapé do documento consta a seguinte referência: "Software PHC - Emitido por programa certificado n° 0006/AT (20250106.13467)-Documento de uso interno". (sublinhado nosso) Verifica-se, pois, que todos os três documentos obrigatórios previstos nas alíneas a) a c) do citado artigo foram corretamente apresentados, tendo a proposta sido analisada e devidamente avaliada em conformidade com o critério de adjudicação previsto no artigo 16.° do PP, i.e., o preço contratual enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar submetido à concorrência. Na verdade, não restam quaisquer dúvidas que o conteúdo do documento em análise não afeta a completude dos documentos da proposta, na medida em que o mencionado documento facultativo não é necessário para efeitos de análise do atributo da proposta, i.e., o preço contratual. Ora, se a não apresentação do documento facultativo não motivaria, em circunstância alguma, a exclusão da proposta, é lícito concluir, à luz da doutrina e jurisprudência dominantes, que a desconformidade do mesmo com as condições de pagamento previstas nas peças do procedimento também não deve originar tal exclusão, sobretudo pela forte convicção de se tratar de um mero lapso inserido num documento de uso interno e que não reflete a vontade negocial do concorrente, nos termos dos artigos 236.° e ss. do Código Civil. Assim, em harmonia com o entendimento revelado pelo Supremo Tribunal Administrativo, no recente acórdão datado de 06/ 11/2024 - Processo 01635/ 23.9BEPRT, a apresentação irregular de um documento facultativo, por parte de um Concorrente, deve ter como consequência a desconsideração desse documento facultativo, por vício formal, mas não a exclusão da proposta por inexistência de norma legal expressa, pelo que não assiste razão ao Concorrente .... , Lda." [cfr. o ponto 15 do probatório]. Apreciando. Compulsados os documentos integrantes da proposta da A., facilmente se alcança que a mesma apresentou o DEUCP correspondente ao anexo I do CCP [cfr. o ponto 9 do probatório], o Documento com a indicação do preço contratual global [cfr. o ponto 7 do probatório], bem como o Documento com a decomposição do prego global [cfr. o ponto 8 do probatório]. Todos os três documentos obrigatórios previstos nas alíneas a) a c) do artigo 12.° do Programa do Procedimento foram corretamente apresentados, como bem ajuizou o Júri, o que não vem contestado nesta ação. Além destes, a Contrainteressada submeteu com a sua proposta um documento intitulado "Proposta+PHC signed", contendo uma decomposição do preço global [cfr. o ponto 12 do probatório], o qual, aparentemente, mais não é do que uma redundância face ao documento reproduzido no ponto 8 do probatório, não fazendo, portanto, parte do elenco enunciado no artigo 12.° do Programa do Procedimento. Logo, trata-se de um documento não obrigatório, o que não é, sequer, alvo de discórdia entre as partes. Perscrutado tal documento, observa-se que, do seu cabeçalho consta, no canto superior direito, entre o mais: "proposta n.° 25"; "Condições de pagamento: 100% pronto pagamento". É nesta última menção que a A. respalda a invocação de que o conteúdo de tal documento contende com aspetos obrigatórios do Caderno de Encargos e da Lei, o que não poderia ser debelado por via da subscrição da declaração (genérica) de aceitação do Caderno de Encargos correspondente ao anexo I do CCP (DEUCP). Isto porque, no n.° 1 da cláusula 7.º do Caderno de Encargos se prevê que o preço é pago no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura. No seu rodapé (visível em todas as suas páginas), o documento em causa ostenta os seguintes dizeres: "Software PHC - Emitido por programa certificado n.° 0006/AT (20250106.13467) - documento de uso interno". Assoma sobremaneira claro, para um destinatário comum, que o documento "Proposta+PHC signed", reproduzido no ponto 12 do probatório, é um documento preparatório e de uso exclusivamente interno, que só por lapso da proponente, ora Contrainteressada, foi apresentado como um dos documentos da proposta. Aquele documento, consubstanciando um documento facultativo, mesmo que padecendo de alguma irregularidade, não pode determinar a exclusão da proposta da Contrainteressada, porquanto não é apto a refletir a vontade negocial do concorrente, algo que apenas se afere pelos documentos obrigatórios da proposta, mormente os consagrados nos n.°s 1 e n.° 6 do artigo 57.° do CCP, concretizados no presente caso no artigo 12.° do Programa do Procedimento. A A. tenta, à sobreposse, convencer de que estamos perante um documento que contém termos ou condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência definidos no Caderno de Encargos, e de que que não se cura de irregularidades de ordem formal, mas sim de aspetos substantivos. Para tanto, invoca jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores, firmada a respeito dos documentos apresentados nos termos do art. 57.°, n.° 3 do CCP. Recorde-se que, ao abrigo do art. 57.°, n.° 3 do CCP, a proposta é também constituída por "quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.° 1" - o qual respeita aos atributos da proposta. Em anotação a este preceito, Gonçalo Guerra Tavares, in Comentário ao Código dos Contratos Públicos, Almedina, p. 273, explica que, «[d]e acordo com este n.° 3 do artigo 57.° do CCP, os concorrentes podem ainda anexar à sua proposta quaisquer outros documentos que considerem indispensáveis, para efeito de análise dos atributos das suas propostas. No caso, não se trata de documentos obrigatórios, mas de documentos que o concorrente entenda voluntariamente apresentar, eventualmente para reforçar os atributos da sua proposta». Podemos, assim, interpretar o n.° 3 do art. 57.° como admitindo que integrem a proposta documentos não exigidos expressa e obrigatoriamente pelo programa do procedimento, que o concorrente intencionalmente reputar como absolutamente necessários para efeitos de avaliação do(s) atributo(s), em conformidade com o critério de adjudicação. Ora, no caso em apreciação, não se vislumbra qualquer nexo entre o documento não obrigatório, reproduzido no ponto 12 do probatório, e a avaliação do atributo da proposta (que é, como vimos, o preço contratual global). Quer a decomposição do preço, quer as condições de pagamento, são termos ou condições não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, e não atributos da proposta (sujeitos à concorrência) - que no presente caso, repete-se, consistem tão somente no preço global dos bens e serviços a adquirir. Tratando-se de um documento que decompõe o preço global, poderíamos, quando muito, entender que foi apresentado porque a concorrente, ora Contrainteressada, o considerou indispensável para os efeitos do disposto na alínea c) do n.° 1 do art. 57.° do CCP, ou seja, à concretização de termos ou condições da proposta. Em todo o caso, o n.° 3 do art. 57.° do CCP reporta-se ao "disposto na parte final da alínea b) do n.° 1", e não à alínea c). Sabido que, na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - cfr. o disposto no n.° 3 do art. 9.° do Código Civil -, certamente a redação do n.° 3 do art. 57.° do CCP teria sido outra se fosse intenção do legislador conferir aos concorrentes a possibilidade de apresentação de outros documentos não obrigatórios, para além daqueles que concorrem para a apreciação de atributos da proposta, em resposta a aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência [previstos na al. b) do n.° 1]. Mais importa salientar que tudo leva a crer que o documento reproduzido no ponto 12 do probatório não foi apresentado pela Contrainteressada por esta o ter considerado indispensável, mas por mero lapso. Como já se deixou escrito, afora o cabeçalho e o rodapé, o mencionado documento tem uma estrutura idêntica ao documento obrigatório identificado no ponto 8 do probatório, relativo à decomposição do preço global. Este último era o documento procedimentalmente exigido quanto à decomposição do preço global, e foi corretamente apresentado, nos termos formais legalmente previstos no Programa do Procedimento, o que é pacífico e emerge do próprio confronto do mesmo com o modelo aprovado pela Entidade Adjudicante [cfr. fls. 30 a 32 do PA - Parte I] e com os documentos das demais propostas apresentadas que contêm a decomposição do preço proposto pelas outras duas concorrentes [cfr. fls. 98 e ss. e 109 do PA - Parte II]. Aquele documento "Proposta+PHC signed" [cfr. o ponto 12 do probatório] traduz uma duplicação, e a sua apresentação era totalmente desnecessária para complementar a proposta. À luz das regras dos artigos 236.°, n.° 1 e 238.°, do Código Civil, aplicáveis à interpretação da proposta, globalmente considerada (documentos exigidos e documentos facultativos apresentados, em confronto com o específico conteúdo das peças procedimentais do Concurso em causa), é seguro concluir que ele não constitui uma declaração intencional de vontade negocial da Contrainteressada, afigurando-se ser antes um documento para uso interno da Contrainteressada, que não se destinava a ser apresentado externamente, como um elemento da proposta apresentada no procedimento de contratação pública. Assim, o documento em questão não se acoberta na letra e no espírito da hipótese normativa do n.° 3 do art. 57.° do CCP, e nada acrescenta ou retira aos termos declarados nos formulários formais e vinculativos da proposta, que estava completa independentemente do referido documento. Dito isto, outra interpretação não poderá ser engendrada que não seja a de que este documento facultativo é perfeitamente dispensável e irrelevante para a avaliação do atributo da proposta e para a análise dos seus termos ou condições. Atentos os documentos obrigatoriamente constitutivos da proposta, desde logo o DEUCP assinado - que corresponde a uma declaração de aceitação do conteúdo integral do Caderno de Encargos -, e seguindo as regras de interpretação das propostas constantes dos artigos 236.° e ss. do Código Civil, a declaração negocial da Contrainteressada relativa às condições de pagamento do n.° 1 da cláusula 7.' do Caderno de Encargos conflui no sentido da vinculação às mesmas, e não da sua violação. Assumir que a Contrainteressada se pretendeu vincular a condições de pagamento diferentes das previstas na cláusula 7.', n.° 1 do Caderno de Encargos, devido a uma menção constante no canto superior direito do cabeçalho de um documento que é, como no próprio se refere explicitamente, "Documento de uso interno", seria manifestamente desproporcionado e desconforme com as regras de interpretação das declarações negociais: não é esse o sentido que um declaratário normal colocado na posição do real declaratário retira do documento em articulação com a proposta globalmente considerada. O Supremo Tribunal Administrativo, através do Acórdão de 06.11.2024, proc. 01635/23.9BEPRT, in www.dgsi.pt, expende a seguinte doutrina, a propósito da apresentação de um documento facultativo cujo conteúdo conteria condições que inevitavelmente contrariavam os termos ou condições definidos no Caderno de Encargos: «Porém, já acima vimos que não deve ser assim. Ou seja, que a consequência da apresentação formalmente irregular de um documento facultativo - sem o qual a proposta se mantém válida e completa – não deve ser a exclusão da proposta, mas sim a desconsideração desse documento facultativo irregularmente apresentado». Em passo prévio, exara-se naquele Aresto o seguinte entendimento: «Na verdade, a exclusão total da proposta só seria admissível, e então inevitável, se a amputação desse documento implicasse, de alguma forma, a inadmissibilidade da proposta. Não sendo este manifestamente o caso, uma vez que se trata de documento facultativo, cuja não admissão, ou não consideração, não coloca em causa a completude da proposta, e considerando que todos os demais documentos da proposta, procedimentalmente exigidos, foram corretamente apresentados, nos termos formais legalmente previstos, a decisão correta seria (será) a não admissão desse documento facultativo - "rectius", das condições para que ele remete -, por deficiência formal, e nunca a exclusão de toda a proposta (solução de sacrifício máximo, desajustada ao princípio do aproveitamento dos atos e, especificamente, aos princípios do "favor participationis" e da concorrência)». Andou bem o Júri, confortado na doutrina deste Aresto, que citou, ao desconsiderar o conteúdo do aludido documento facultativo, por apresentação irregular, e ao concluir que a causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, suscitada pela ora A. no procedimento e neste processo judicial, não sobrevive. Ora, desatendido o conteúdo do documento facultativo refletido no ponto 12 do probatório, valerá, para todos os devidos e legais efeitos o DEUCP apresentado pela Contrainteressada na sua proposta. Donde se conclui que não podem subsistir dúvidas quanto à vinculação da Contrainteressada, na respetiva proposta, às regras em matéria de condições de pagamento, decorrentes do n.° 1 da cláusula 7.º do Caderno de Encargos e do n.° 3 do artigo 299.° do CCP. Conclusão esta que desemboca, inelutavelmente, numa outra: contrariamente ao invocado pela A., a proposta da Contrainteressada não enferma de vício determinante da exclusão, maxime, da causa substantiva de exclusão prevista na al. b) do n.° 2 do art. 70.° do CCP. É, pois, imperativo ajuizar no sentido da improcedência do pedido impugnatório dirigido contra o ato administrativo de adjudicação. Atenta a relação de dependência lógica e jurídica que os demais pedidos formulados na ação mantêm com a pretensão impugnatória ajuizada, impõe-se também concluir no sentido da sua improcedência – ficando incólumes na ordem jurídica o ato e o contrato administrativos aqui postos em xeque. (…)» Ora, escrutinada a factualidade e ponderadas as hipóteses subsuntivas da dita factualidade, é nosso entendimento que o julgado pelo Tribunal a quo não padece dos erros que lhe imputa a Recorrente. Efetivamente, não subsiste qualquer dúvida de que a proposta apresentada pela contrainteressada .... integra um documento, o aludido documento "Proposta+PHC signed" descrito no ponto 12 do probatório coligido, que contém uma menção em letra diminuta no canto superior direito, e cujo conteúdo é o seguinte: “condições de pagamento 100% pronto pagamento”. E também não resulta qualquer dúvida de que esse mesmo documento consigna ao fundo de cada página os seguintes dizeres: “Software PHC- Emitido por programa certificado n.º 0006/A/ (20250106)- Documento de uso interno”. Ademais, apresenta-se incontroverso que este documento constitui um documento facultativo, ou seja, que a contrainteressada inseriu na sua proposta, mas que não configura um dos documentos obrigatórios da proposta em face do estabelecido nos art.ºs 12.º do Programa do Concurso (em diante, apenas PC) e 57.º, n.ºs 1 e 3 do CCP. De resto, o art.º 16.º, al. b) do PC somente prevê a exclusão das propostas que não apresentam os documentos enumerados nas al.s b) e c) do sobredito art.º 12.º do mesmo PC, sucedendo que este documento agora em apreço enquadra-se, claramente e quando muito, na al. h) deste art.º 12.º: «quaisquer outros documentos que o concorrente considere indispensáveis aos esclarecimento da proposta.» Acrescente-se que este documento tem o fito cristalino de realizar a decomposição do preço global da proposta. Contudo, cumpre dizer que, para além deste documento com a decomposição do preço global da proposta, a contrainteressada apresentou um outro documento com a decomposição do preço global da proposta, e que foi elaborado em consonância com o modelo anexo ao PC, conforme determina o art.º 12.º, al. c), i) do PC, que, aliás, comina a falta de apresentação deste documento com a exclusão da proposta. Assim, o que vem de se explicar permite afirmar, convicta e credivelmente, que o documento a que se refere o ponto 12 do probatório, intitulado "Proposta+PHC signed", e que tem escrito em todas as suas páginas que “Software PHC- Emitido por programa certificado n.º 0006/A/ (20250106)- Documento de uso interno”, consubstancia uma verdadeira redundância do documento obrigatório e cujo PC até fornece o modelo em anexo, visto que o intuito subjacente àquele documento de uso interno é, também, proceder à decomposição do preço global da proposta. E, realce-se, a decomposição do preço global da proposta é similar em ambos os documentos, isto é, no modelo anexo e no documento de uso interno, não ocorrendo discrepância nesta matéria. Quer isto significar que, em bom rigor, o documento agora em escrutínio apresenta-se absolutamente despiciendo na definição dos atributos da proposta, dado que toda a vontade da contrainteressada no que concerne aos atributos da proposta está claramente expressa no modelo a que se refere o art.º 12.º, al. c) do PC. É certo que a menção em letra diminuta no canto superior direito, nesse documento de uso interno, tangente a “condições de pagamento 100% pronto pagamento”, é desconforme ao clausulado em 7.ª, n.º 1 do CE, que estabelece que «a quantia devida pela SGPR é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura, a qual só pode ser emitida após o vencimento da obrigação respetiva (…)», bem como ao estipulado no art.º 299.º, n.º 3 do CCP. Todavia, observado o conjunto dos elementos que integram a proposta da contrainteressada, e atentas as características específicas do referenciado documento, especialmente, a sua natureza facultativa, o seu conteúdo redundante e o cariz manifesto de documento de giro interno da empresa contrainteressada, entendemos ser desproporcionado e, por isso, injusto, valorizar uma menção corrente para efeitos de prática interna da empresa como consistindo numa intenção de vinculação da proposta a um aspecto atinente à execução do contrato que, ainda por cima, não pode consabidamente ser aplicado aos contratos públicos nos moldes previstos no art.º 299.º, n.º 3 do CCP. É que, reafirme-se, não remanesce dúvida quanto ao carácter de uso interno daquele documento que a contrainteressada inseriu na proposta, porventura, acidentalmente. Seja como for, mesmo considerando a junção desse documento, ainda assim, face às regras da hermenêutica contratual, dimanantes do preceituado nos art.ºs 236.º, n.º 1 e 238.º do Código Civil, não se descortina convincentemente que a menção às condições de pagamento tenha tido a clara intencionalidade de modelar a vontade negocial da contrainteressada. Derradeiramente, e em reforço do que se vem expendendo, importa deixar uma nota relativa à jurisprudência em que o Tribunal recorrido ancora também o seu julgado. Realmente, no acórdão tirado em 06/11/2024 no processo n.º 1635/23.9BEPRT, o Supremo Tribunal Administrativo debruçou-se sobre um caso em que, num procedimento concursal, um dos concorrentes fez integrar na sua proposta um documento facultativo, e em que do mesmo constava uma deficiência formal. Todavia, por estar em casa um documento facultativo, eivado de uma deficiência formal, mas cuja desconsideração não acarretava qualquer desconformidade formal ou substancial da proposta no que se refere aos atributos da proposta ou aos termos e condições, entendeu aquela Suprema Instância que a proposta em questão não deveria ser excluída, mas somente desconsiderado o tal documentos, pois que a sanção da exclusão da proposta corresponderia a uma «solução de sacrifício máximo, desajustada ao princípio do aproveitamento dos atos e, especificamente, aos princípios do “favor participationis” e da concorrência». Sucede, contudo, que a Suprema Instância não se quedou por aqui, avançando na análise do caso, desta feita, na perspetiva equacionada pelo tribunal recorrido, ou seja, no pressuposto de que o documento facultativo apresentado pretendia vincular o concorrente a um determinado conteúdo negocial. E, mesmo assim, aquela Instância pugnou pela não exclusão da proposta em causa, pois que o documento assumia natureza facultativa e apresentava condições contratuais para a prestação de serviços que não estavam a ser contratados naquele procedimento concursal («(…) prever a possibilidade de exigência, durante a execução do contrato, de prestação de serviços não discriminados na lista de preços unitários, pelo que seria para esses casos que valeriam as condições contratuais para que remete o documento facultativo, e não, obviamente, para os itens previstos na lista de preços unitários, a qual, por isso, não era, de nenhuma forma afetada. E, segundo a sentença., tal estaria de acordo com a designação de “Informação de tarifários complementada”, a qual revela que a intenção não era a de substituir ou de afetar a “informação” anterior, constante da lista de preços unitários apresentada como documento obrigatório, mas sim a de a “complementar” relativamente a serviços não incluídos ou discriminados nessa lista de preços unitários, de acordo com a previsão do próprio Caderno de Encargos. (…)»). Ora, não sendo o caso posto nos presentes autos igual ao que foi julgado no Aresto indicado, a verdade é que assume similitudes suficientes para que se transponha, mutatis mutandis, o raciocínio espraiado pelo Supremo Tribunal, uma vez que a sanção da exclusão da proposta da contrainteressada no presente caso também assomaria como desproporcionada face ao concreto circunstancialismo do caso e desajustada aos princípios do favor participacionis e da concorrência. Assim, pelas razões apontadas, não se pode acolher a visão sufragada pela Recorrente na vertente impetração, devendo claudicar o seu recurso. * Desta feita, atentando no supra julgado, impera assentar que a sentença recorrida revela-se acertada, não sendo merecedora da censura que lhe vem dirigida pela Recorrente. E, sendo assim, cumpre negar provimento ao recurso e confirmar a sentença impetrada. * Considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, e atentando, por um lado, ao valor da ação e, por outro lado, ao facto de que o grau de complexidade das questões a decidir nos vertentes autos não é elevado e de que a postura processual das partes se caracteriza por ser a indispensável à defesa das suas posições jurídicas, dispensa-se as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça. V. DECISÃO Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, de acordo com o previsto no art.º 527.º do CPC, sem prejuízo da dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça. Registe e Notifique. Lisboa, 23 de outubro de 2025, ____________________________ Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – Relatora ____________________________ Ana Carla Teles Duarte Palma ____________________________ Jorge Martins Pelicano

Sumário

I. A inclusão, numa proposta, de um documento que contenha uma menção divergente de uma regra constante do caderno de encargos não deve conduzir à exclusão dessa proposta se se verificar que:

i) esse documento constitui um documento facultativo, ou seja, que a contrainteressada inseriu na sua proposta, mas que não configura um dos documentos obrigatórios da proposta em face do estabelecido no art.º 57.º, n.ºs 1 e 3 do CCP e no programa do concurso;

ii) esse documento tem o fito cristalino de realizar a decomposição do preço global da proposta, sendo certo que, para além deste documento com a decomposição do preço global da proposta, a contrainteressada apresentou um outro documento com a decomposição do preço global da proposta, e que foi elaborado em consonância com o modelo anexo ao programa do concurso que, aliás, comina a falta de apresentação deste documento modelo com a exclusão da proposta;

iii) esse documento constitui, claramente, um documento de uso interno da contrainteressada, usado para explicitar a decomposição do preço global;

iv) a decomposição do preço global da proposta é similar em ambos os documentos, isto é, no modelo anexo e no documento de uso interno, não ocorrendo discrepância no seu conteúdo.

II. Assim, a apresentação de tal documento não obrigatório consubstancia uma verdadeira redundância do documento obrigatório cujo programa do concurso até fornece o modelo em anexo.

III. Pelo que, observado o conjunto dos elementos que integram a proposta da contrainteressada, e atentas as características específicas do referenciado documento, especialmente, a sua natureza facultativa, o seu conteúdo redundante e o cariz manifesto de documento de giro interno da empresa contrainteressada, assoma desproporcionado e, por isso, injusto, valorizar uma menção corrente para efeitos de prática interna da empresa como consistindo numa intenção de vinculação da proposta a um aspeto atinente à execução do contrato que, ainda por cima, não pode consabidamente ser aplicado aos contratos públicos nos moldes previstos no art.º 299.º, n.º 3 do CCP.

IV. Por isso, face às regras da hermenêutica contratual, dimanantes do preceituado nos art.ºs 236.º, n.º 1 e 238.º do Código Civil, não se descortina convincentemente que a menção às condições de pagamento tenha tido a clara intencionalidade de modelar a vontade negocial da contrainteressada.

Texto Integral

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

A. ... , Ld.ª (Recorrente) vem, na presente ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra a Presidência da República, e em que figura como contrainteressada a sociedade .... , Ld.ª (ambas Recorridas), interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 24/07/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco, nos termos da qual a presente ação foi julgada totalmente improcedente.

Anote-se que a Recorrente veio, na vertente ação, peticionar o seguinte:

«a) A anulação da decisão final proferida por despacho da Exma. Senhora Secretária-Geral-Adjunta da Presidência da República (…), datada de 23 de abril de 2025, que, no âmbito do procedimento de Concurso Público Internacional n.º CPI.03.DGFP-CP.2025 que tem por objeto a celebração de contrato com vista ao “Fornecimento e montagem de vitrinas para o Museu da Presidência da República- Núcleo das Ordens Honoríficas Portuguesas- Fase II”, determinou a adjudicação do contrato à contrainteressada;

b) a anulação do contrato público que, entretanto, venha a ser celebrado entre a Entidade Adjudicante e a Contrainteressada .... e, bem assim, dos efeitos de tal contrato;

c) a condenação da Entidade Demandada no proferimento de nova decisão que determine a adjudicação da proposta da Autora».

O Tribunal recorrido, como se disse, julgou a ação improcedente, sucedendo, por isso, que a Recorrente discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional.

Neste recurso jurisdicional, a Recorrente formula as seguintes conclusões:

«1.º Sempre com o maior respeito, a ora Recorrente considera que a douta decisão recorrida padece de erro de julgamento quanto à questão de direito em apreço, tal seja, a exclusão da proposta da Contrainteressada, ora Recorrida, .... por conter condições de pagamento violadoras do disposto na Cláusula 7.ª, n.º 1 do CE e no artigo 299.º, n.º 3 do CCP.

2.º Ao contrário do que se sustenta na douta decisão recorrida, decorre da factualidade dada como provada e do direito aplicável ao caso sub judice, a existência de fundamento para que tivesse sido determinada a exclusão da proposta da Contrainteressada.

3.º Resulta do ponto 12 do probatório que a Contrainteressada .... instruiu a sua proposta com um documento intitulado “Proposta+PHC_signed”, contendo a decomposição do preço global, do qual fez constar (de forma destacada), as seguintes condições de pagamento: “condições pagamento: 100% pronto pagamento”.

4.º Do ponto 5 do probatório resulta igualmente provado que o Caderno de Encargos (“CE”) estabelece, na Cláusula 7.ª, n.º 1, em matéria de condições de pagamento, que “A quantia devida pela SGPR é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura, a qual só pode ser emitida após o vencimento da obrigação respetiva e desde que verificada a sua conformidade pelo gestor designado pela SGPR, nos termos da Cláusula 9.ª”

5.º Diversamente do que se sustenta na douta decisão recorrida, decorre da factualidade dada como provada e do direito aplicável ao caso sub judice a existência de fundamento para que tivesse sido determinada a exclusão da proposta da Contrainteressada, ora Recorrida, .... , por conter termos e condições – em concreto, condições de pagamento – que configuram uma violação do CE e, bem assim, da lei.

6.º A douta sentença recorrida incorreu em erro ao considerar que o documento intitulado “Proposta+PHC_signed” que integra a proposta da Contrainteressada, “é um documento preparatório e de uso exclusivamente interno, que só por lapso da proponente, ora Contrainteressada, foi apresentado como um dos documentos da proposta.”

7.º Não se afigura claro para um “destinatário comum” que o documento fosse “de uso exclusivamente interno”. O documento em apreço configura uma proposta emitida através do Software certificado PHC, assumindo a natureza de proposta comercial, pelo que tem como finalidade dar a conhecer o valor de artigos ou serviços a clientes (cfr. website acima citado).

8.º A proposta ao cliente (que corresponde à natureza do documento em apreço), não constitui, pois um documento que assuma a natureza de documento “de uso exclusivamente interno”. Pelo contrário, tal documento visa dar a conhecer/exteriorizar o valor de artigos e serviços aos clientes, pelo que não se afigura claro para um destinatário comum que se trata de um documento de “uso exclusivamente interno”, argumento que é contrariado pela sua junção intencional à proposta da Contrainteressada.

9.º A conclusão de que se trata de um documento de “uso exclusivamente interno” é, pois, feita na douta decisão recorrida sem o necessário alicerce factual, sendo contrariada pelo uso externo feito pela própria Contrainteressada do documento que assume essa natureza, tal seja, uma proposta comercial destinada a dar a conhecer ao cliente o preço dos bens ou serviços a fornecer.

10.º Padece igualmente de erro e de falta de alicerce factual a conclusão constante da douta decisão recorrida de que o documento foi apresentado por mero “lapso” da Contrainteressada.

11.º Com o maior respeito, tal conclusão assenta numa presunção infundada do Tribunal recorrido, sendo de realçar que, no decurso do procedimento pré-contratual sub judice, nunca a Contrainteressada veio invocar a existência de qualquer putativo erro na junção do documento em apreço (expressamente denominado “proposta”) e/ou requerer a sua consequente expurgação ou a desconsideração integral do seu conteúdo.

12.º Tal afirmação surge, tão só, na sua contestação, onde a Contrainteressada alega, ora que não pretendia sequer juntar tal documento – por se tratar supostamente de documento de alegado “mero uso interno” –, ora que até teve intenção de proceder à sua junção, mas com expurgação das condições de pagamento ilegais dele constantes (cfr. artigos 29.º e 32.º da contestação, dos quais decorre que a própria Contrainteressada confessa que o ato de junção do documento em apreço - denominado “proposta” - não foi acidental e, portanto, não se trata de documento exclusivamente para uso interno).

13.º Com o maior respeito, tal conclusão, desprovida de qualquer base factual, não pode sustentar o entendimento do douto Tribunal a quo de que a apresentação do documento “Proposta+PHC_signed” por parte da Contrainteressada resultou de mero “lapso”, o que não podia presumir-se.

14.º A invocada duplicação ou desnecessidade total do documento também não pode ser extraída da proposta à luz do disposto nos artigos 236.º e 238.º do Código Civil, pois não consta da proposta da Contrainteressada qualquer outra declaração que permita concluir, com o mínimo de segurança, que a declaração contida no documento em apreço (denominada “proposta”), na parte que respeita às condições de pagamento do preço, não era intencional e não correspondia à vontade negocial da Contrainteressada.

15.º Tendo a Contrainteressada apresentado tal documento (proposta emitida pelo seu Software PHC), é evidente que do mesmo não podia fazer constar quaisquer termos ou condições violadores de aspetos não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos.

16.º Ainda que assim não se entendesse, sempre teria de considerar-se que, na parte não redundante do documento denominado “proposta” (não relativa à decomposição do respetivo atributo, v.g., do preço), o mesmo sempre teria de examinado ao abrigo do disposto no artigo 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP, por contemplar igualmente a concretização pela Contrainteressada de termos ou condições da sua proposta, mais precisamente quanto ao prazo de pagamento do preço contratual (aspeto que, como resulta do probatório, não foi contrariado por qualquer outro elemento daquela mesma proposta).

17.º Cabe ainda referir que no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, não se efetua qualquer distinção consoante a natureza do documento obrigatória ou facultativas do documento em causa: o que determina a exclusão de uma proposta é, v.g., a violação de aspetos da execução do contrato submetidos e/ou não submetidos à concorrência, independentemente do meio de revelação desta violação.

18.º Não é, assim, relevante se os atributos e/ou termos ou condições ilegais constam de um documento de apresentação obrigatória ou de um documento apresentado por iniciativa do concorrente, o que se compreende na medida em que se trata, em qualquer caso, de documentos que integram a proposta.

19.º Errou, assim, no entender da Recorrente, o Tribunal a quo ao considerar tal documento irrelevante para efeitos de apreciação da proposta da Contrainteressada, sendo ainda de salientar que a declaração contida no DEUCP assinado não prevalece sobre a concretização de termos ou condições realizada pela própria Contrainteressada no documento em apreço.

20.º Na verdade, a declaração de aceitação integral do conteúdo do caderno de encargos não sana o termo ou condição ilegal vertido na proposta apresentada pela Contrainteressada, sendo ainda importante realçar que não consta da proposta .... qualquer outro documento – obrigatório ou facultativo – de onde possa extrair-se que aquela não quis realmente vincular-se ao prazo de pagamento que fez constar expressamente da sua proposta.

21.º Militam a favor da posição preconizada pela ora Recorrente todos os arestos que a mesma citou na sua petição inicial e que acima se reproduziram, contemplando, inclusivamente, jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria.

22.º Na verdade, não se afigura correto o entendimento de que a indicação de termos ou condições substantivos violadores do caderno de encargos em documento facultativo não conduza à necessária exclusão da proposta.

23.º Não só o conteúdo de um tal documento não pode ser desconsiderado quando contende com aspetos obrigatórios do caderno de encargos ou da lei, como, ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, tão pouco tal circunstância pode ser debelada por via da subscrição da declaração (genérica) de aceitação do caderno de encargos correspondente ao DEUCP.

24.º Neste sentido, veja-se a jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 31/03/16, proc. 023/16, disponível para consulta em www.dgsi.pt, onde se decidiu o seguinte: «Com efeito, em qualquer concurso, inclusive, no caso do presente concurso, em que o critério de adjudicação é o do preço mais baixo, se um concorrente apresenta um documento [seja ou não de apresentação obrigatória] cujo conteúdo técnico, vai contra o exigido no programa do concurso ou no caderno de encargos, e deste modo contraria o conteúdo constante da Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, obviamente que tal facto é inadmissível e é motivo de exclusão.». 25.º Veja-se ainda o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no âmbito do processo n.º 3564/23.7BELSB, de 24 de abril de 2024, disponível para consulta em www.dgsi.pt, confirmado pelo Colendo Supremo Tribunal Administrativo no seu recente Acórdão de 12 de setembro de 2024, disponível para consulta em www.dgsi.pt.

26.º Adicionalmente, verifica-se ainda, por fim, que o douto Tribunal a quo fez uma leitura incorreta do entendimento sufragado no citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo 01635/23.9BEPRT, de 06.11.2024, disponível em www.dgsi.pt.

27.º Na verdade, no caso tratado no Processo 01635/23.9BEPRT estava em causa a violação de um requisito de ordem formal, não podendo a situação ser equiparada à apreciada nos presentes autos, pois, diversamente do que sucede no caso em apreço, não se configurou uma situação de violação de termos ou condições previstos no caderno de encargos, como sucede, de forma clamorosa, no procedimento sub judice.

28.º Em face dos factos dados como provados e da aplicação da jurisprudência citada pela Recorrente na sua petição inicial, temos que se afigurava inevitável a exclusão da proposta da Contrainteressada .... , por força do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), aplicável ex vi do disposto no artigo 146.º, n.º 2, alínea o), ambos do CCP, normas que se consideram ter sido violadas pela decisão recorrida.

IV- O QUE SE ROGA.

Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a douta decisão a quo, substituindo-se essa decisão por outra que julgue integralmente procedentes os pedidos formulados pela Recorrente na presente ação.»

A Recorrida Presidência da República, notificada para tanto, apresentou contra-alegações, tendo concluído o seguinte:

«A. A proposta da contrainteressada foi instruída com todos os documentos obrigatórios exigidos pelo artigo 12.° do Programa do Procedimento, encontrando-se completa nos termos do artigo 57.°, n.° 1, do CCP.

B. O documento não obrigatório "Proposta+PHC_signed" contém uma decomposição de preço redundante face ao documento obrigatório já apresentado e ostenta expressamente a menção de "documento de uso interno", não integrando, por isso, o núcleo da proposta.

C. A decomposição do preço global inscrita no documento não obrigatório "Proposta+PHC_signed" já constava, ipsis verbis, do documento obrigatório identificado no ponto 8 do probatório.

D. Na verdade, o documento "Proposta+PHC_signed" serviu de base de trabalho ou se quisermos, preparatório e de uso interno, para a apresentação do conteúdo da decomposição de preços no formulário exigido pela alínea c) do artigo 12.° do Programa do Procedimento.

E. Muito respeitosamente, o documento "Proposta+PHC_signed", não constitui uma declaração intencional da vontade negocial da Contrainteressada, mas um simples lapso na organização e submissão da proposta.

F. À luz do artigo 57.° do CCP, apenas integram a proposta: (i) o DEUCP, (ii) o documento com os atributos, e (iii) os documentos exigidos pelo programa com termos/condições não submetidos à concorrência.

G. Com o maior respeito, os documentos não exigidos só relevam se forem indispensáveis à avaliação de atributos — o que não ocorre no caso, nos termos do disposto no n.° 3 do artigo 57.° do CCP.

H. Com profunda consideração e respeito, um declaratário normal colocado na posição do real declaratário, interpreta inexoravelmente a norma prevista no n.° 3 do artigo 57.° do Código dos Contratos Públicos, do seguinte modo: "3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos não exigidos expressa e obrigatoriamente pelo programa do procedimento ou convite, que o concorrente intencionalmente reputar como absolutamente necessários para efeitos de avaliação do atributo, em conformidade com o critério de adjudicação."

I. Caso contrário, certamente que o legislador se teria expressado de outro modo mais simples: "3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto nas alíneas b) e c) do n.° 1."

J. Ou, caso não pretendesse discernir atributos de termos ou condições, o legislador também poderia ter-se expressado da seguinte forma: "3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto no n.° 1."

K. Na verdade, o documento não obrigatório "Proposta+PHC_signed" não foi apresentado como indispensável à avaliação de atributos, nada acrescenta à proposta formal e não exprime uma declaração intencional de vontade negociai sobre atributos, devendo ser desconsiderado.

L. Verdadeiramente, e com a devida vénia, o conteúdo do documento "Proposta+PHC_signed" não constitui uma declaração intencional de vontade negociai da Contrainteressada.

M. Sempre que o declaratário conheça a vontade real do declarante, é de acordo com ela que vale a declaração emitida, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 236.° do Código Civil.

N. O Acórdão de 7 de maio de 2015 - Proc. 01355/14, do STA, sustenta o entendimento que: "A proposta apresentada no âmbito de procedimento de contratação pública configura uma declaração negocial e, enquanto tal, está sujeita (...) à tarefa hermenêutica, como qualquer outra declaração de vontade, sendo-lhe aplicáveis, na falta de norma especial nesta matéria, as regras gerais do Código Civil (...)"

O. Mesmo que dele conste, no cabeçalho, a expressão "100% pronto pagamento", tal menção não prevalece sobre os termos vinculativos assumidos nos formulários próprios e no DEUCP, nem altera a vinculação às condições de pagamento do Caderno de Encargos e do artigo 299.°, n.° 3, do CCP.

P. O Decreto-Lei n.° 155/92, de 28 de julho, na sua atual redação — conhecido como o Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE) —, não permite pagar a totalidade do valor no ato da entrega ou antes da prestação do serviço.

Q. Perscrutado o disposto nos artigos 21.° a 31.° do mencionado Decreto-Lei n.° 155/92, o procedimento de despesa pública deve obedecer a uma sequência administrativa rigorosa constituída pelas seguintes fases, a saber: 1) autorização de despesa; 2) conferência; 3) processamento; 4) liquidação; 5) autorização de pagamento; 6) meios de pagamento; e 7) pagamento.

R. Compulsado o Portal dos Contratos Públicos, vulgo basegov, constata-se que, à data, foram adjudicados cerca de 50 contratos à Contrainteressada, no valor global superior a dois milhões de euros. (https://www.base.gov.pt/Base4/pt/detalhe/?type=entidades&id=1236124)

S. De acordo com as regras de experiência da Contrainteressada nas relações contratuais com o Estado, é seguro inferir, mui respeitosamente, que esta não pretendia receber a totalidade do pagamento no valor de 368.059,09€, no ato de entrega das vitrinas.

T. Sempre que um caderno de encargos estabeleça prazos de pagamento superiores a 60 dias, o n.° 2 do artigo 299.°-A determina que a cláusula se tem por não escrita e a obrigação considera-se vencida nos termos do artigo 299.° do CCP, i.e., de 30 dias.

U. O julgador a quo decidiu bem ao desconsiderar o conteúdo do documento facultativo por apresentação irregular e ao concluir que nenhuma causa de exclusão sobrevive após essa desconsideração.

V. A recente jurisprudência do STA (v.g., Acórdão de 06.11.2024, Proc. 01635/23.9BEPRT) afirma que a irregularidade de documento facultativo não impõe a exclusão da proposta; a consequência adequada é, tão-só, a não admissão/desconsideração desse documento.

W. Tal jurisprudência sublinha que a exclusão total apenas seria admissível se a amputação do documento tornasse a proposta inadmissível ou incompleta, o que não sucede por se tratar de elemento não obrigatório.

X. Com o maior e profundo respeito, o entendimento do STA foi corretamente transposto para o caso sub judice pelo Tribunal a quo, inexistindo erro de julgamento quanto ao direito aplicável.

Y. A invocação de que o documento facultativo consubstancia violação do CE e da Lei confunde "termos/condições não submetidos à concorrência" com "atributos" e extrapola o alcance do artigo 57.°, n.° 3, do CCP.

Z. Não há colisão entre o que resulta do DEUCP e dos formulários vinculativos e a menção inserta no cabeçalho do documento redundante;

AA. Na verdade, prevalecem os instrumentos formais da proposta e as peças do procedimento.

BB. O princípio do favor participationis e o princípio do aproveitamento dos atos impõem evitar soluções de sacrifício máximo como a exclusão da proposta quando a irregularidade se circunscreve a documento facultativo e não contamina o núcleo vinculativo.

CC. A alegação recursória reitera a tese já expendida na petição inicial, sem infirmar a correção do juízo do Tribunal a quo quanto à completude da proposta e à irrelevãncia do documento facultativo para efeitos de exclusão.

DD. Não se verifica qualquer violação dos artigos 70.°, n.° 2, al. b), e 146.°, n.° 2, al. o), do CCP, porque a causa de exclusão invocada depende do conteúdo de documento que não integra a proposta e deve, em consequência, ser desconsiderado.

EE. Concomitantemente, e com o maior respeito, entende-se não dever ser dado provimento à pretensão da Recorrente, por não se considerarem violados quaisquer preceitos legais, in casu, o Código dos Contratos Públicos, incluindo os princípios que norteiam a contratação pública, designadamente os princípios da legalidade, da concorrência, da intangibilidade das propostas e da inteligibilidade das propostas.

FF. Pelo que, a deficiência formal e a irrelevãncia jurídica do mencionado documento não obrigatório não justifica a exclusão de toda a proposta, devendo antes, com o devido respeito, o documento ser meramente desconsiderado, por vício de forma, observando-se, a rigor, os princípios da proporcionalidade, do aproveitamento dos atos administrativos e da proibição do excesso.

GG. Conclui-se, por conseguinte, e mui respeitosamente, pela manutenção integral da sentença recorrida, com a improcedência do recurso e a conservação dos atos e do contrato na ordem jurídica.

Por todo o exposto, e acompanhando a Sentença em crise, que em nosso entender não merece qualquer reparo, apresenta-se o recurso de improceder em toda a sua extensão, como de improceder se apresentam, assim, todas e cada uma das conclusões formuladas a final do mesmo.

Nestes termos, no mais de direito, e com apelo ao MUI DOUTO suprimento de V. Ex.as, deve o recurso ser julgado improcedente e, em consequência, manter-se na íntegra a douta sentença recorrida, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!»

A Recorrida .... veio também apresentar contra-alegações, que culminam com as conclusões que se seguem:

«I. Veio a Recorrente recorrer da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco (doravante Tribunal a quo), que julgou a ação improcedente.

II. Nas suas Alegações de Recurso, patenteou a Recorrente que a decisão recorrida padece de erro de julgamento de Direito.

III. A Sentença recorrida não merece censura.

IV. O Tribunal a quo decidiu em conformidade com a lei.

V. Deverá ser rejeitado provimento ao Recurso interposto pela Recorrente.

VI. A proposta apresentada pela Contrainteressada foi admitida nos termos legais.

VII. O contrato a celebrar foi corretamente adjudicado à proposta da Contrainteressada.

VIII. A proposta da Contrainteressada não contém termos ou condições que violam aspetos do caderno de encargos não submetidos à concorrência.

IX. O documento intitulado “Proposta+PHC_signed”, do qual consta “condições pagamento: 100% pronto pagamento”, foi integrado na proposta apresentada pela Contrainteressada em virtude de um erro.

X. Tal documento não consubstancia um documento obrigatório da proposta.

XI. A Contrainteressada não tinha intenção de submeter esse documento com a proposta.

XII. Prova-o o facto de constar do documento – em todas as suas 6 (seis) páginas – a seguinte indicação: “Software PHC – Emitido por programa certificado nº 006/AT (20250106.13467)-Documento de uso interno” (realce nosso).

XIII. O documento em questão corresponde a um modelo interno a trabalhar em função do cliente (privado, e não público) perante o qual é apresentado.

XIV. Aquele documento não é apto a refletir a vontade negocial da Contrainteressada.

XV. Trata-se de um documento preparatório e de uso exclusivamente interno.

XVI. A vontade negocial apenas se afere pelos documentos obrigatórios da proposta.

XVII. A Contrainteressada já apresentou proposta a outros procedimentos de contratação pública e nunca, em momento algum, apresentou aquele documento como parte das suas propostas.

XVIII. A Recorrente não fez prova de que a junção do referido documento não consubstanciava um lapso incorrido pela Contrainteressada.

XIX. Diversos pontos factuais carreados para os presentes autos permitem concluir pela existência do erro por parte da Contrainteressada.

XX. Nenhum sentido faria que fosse intenção da Contrainteressada apresentar um documento com a seguinte expressão: “Software PHC – Emitido por programa certificado nº 006/AT (20250106.13467)-Documento de uso interno”?

XXI. A lei aplicável afasta a ideia de que a Contrainteressada se pretendeu vincular a um contrato público, mediante pronto pagamento.

XXII. A junção do documento por erro impera no sentido da desconsideração do mesmo para efeitos de análise da proposta pelo Júri.

XXIII. Os documentos facultativos visam carrear elementos e informações relativos a atributos da proposta, sujeitos à concorrência, e não a termos ou condições não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.

XXIV. As condições de pagamento são termos ou condições.

XXV. No presente caso, o único atributo das propostas é o preço.

XXVI. A Contrainteressada apresentou na sua integralidade e de forma correta os documentos obrigatórios da proposta.

XXVII. A completude da proposta da Contrainteressada não dependia da apresentação do documento junto por lapso.

XXVIII. A Contrainteressada apresentou o DEUCP, aceitando todo o teor do caderno de encargos.

XXIX. A declaração negocial da Contrainteressada relativa às condições de pagamento do n.º 1 da cláusula 7.º do caderno de encargos é no sentido da vinculação às mesmas, e não da sua violação.

XXX. Nos termos e para os efeitos do artigo 237.º do Código Civil, o sentido da declaração negocial que conduz, no caso em concreto, ao maior equilíbrio das prestações, corresponde à vinculação da Contrainteressada à regra do n.º 1 da cláusula 7.ª do caderno de encargos.

XXXI. A junção do referido documento não justifica a exclusão da proposta da Contrainteressada.

XXXII. O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 06.11.2024, processo n.º 1635/23.9BEPRT é aplicável no presente caso.

XXXIII. A Recorrida não consagrou no programa do procedimento, ao abrigo do n.º 4 do artigo 132.º do CCP, que eventuais irregularidades verificadas em documentos facultativos, determinariam a exclusão da proposta apresentada.

XXXIV. Nenhuma causa de exclusão do n.º 2 do artigo 70.º ou do n.º 2 do artigo 146.º, ambos do CCP se subsume à factualidade respeitante ao presente processo.

XXXV. Uma eventual exclusão da proposta da Contrainteressada violaria o princípio da taxatividade das causas de exclusão de propostas.

XXXVI. Deverá, concebe-se, ser aplicado o princípio do aproveitamento da proposta.

XXXVII. A exclusão da proposta apresentada pela Contrainteressada seria uma sanção «verdadeiramente» desproporcionada.

XXXVIII. Sempre deveria a proposta da aqui Contrainteressada ser admitida.

XXXIX. Por aplicação do critério de adjudicação, a proposta apresentada pela Contrainteressada é a economicamente mais vantajosa.

XL. A exclusão da proposta economicamente mais vantajosa sem fundamento desrespeita a concorrência.

XLI. A proposta apresentada pela Contrainteressada é a que melhor serve os interesses da Recorrida e, com eles, o interesse público.

XLII. A proposta apresentada pela Contrainteressada é apta a cumprir o objeto do contrato e, com ele, a necessidade pública que lhe é subjacente.

XLIII. A exclusão da proposta da Contrainteressada seria ilegal por violação dos princípios da concorrência, prossecução do interesse público e proporcionalidade.

XLIV. Deverá esta Ilustre Instância decidir pela total improcedência do Recurso de Apelação interposto pela Recorrente.

XLV. A decisão recorrida deverá manter-se, qua tale, no ordenamento jurídico.

TERMOS EM QUE, deverá o Recurso de Apelação interposto pela Recorrente ser julgado como totalmente improcedente, negando-se-lhe provimento e mantendo a Sentença recorrida qua tale na ordem jurídica, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes, assim se fazendo INTEIRA JUSTIÇA!»

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer de mérito no sentido do improvimento do recurso.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Considerando as alegações de recurso da Recorrente e respetivas conclusões, importa apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento por violação do estipulado na cláusula 7.ª, n.º 1 do Caderno de Encargos (doravante, CE), bem como nos art.ºs 299.º, n.º 3 e 70.º, n.º 2, al. b) do CCP.

Especificamente, o que se encontra em discussão é apurar se a proposta apresentada pela contrainteressada .... deve ser excluída por constar da mesma um documento não obrigatório intitulado “Proposta+PHC_signed”- considerando o elenco dos documentos obrigatórios que os concorrentes tinham de apresentar na proposta-, do qual consta que as “condições de pagamento: 100% pronto pagamento”, sendo que da cláusula 7.ª, n.º 1 do CE estabelece que a fatura «é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura (…)».

III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA

Atentando na circunstância de que o presente recurso não contém qualquer impetração no que concerne à factualidade elencada na sentença a quo e que, examinada a mesma bem como os termos recursivos, inexiste necessidade de proceder a qualquer alteração daquela factualidade, remete-se, in totum, para a constelação fáctica coligida na sentença recorrida, consonantemente com o disposto no art.º 663.º, n.º 6 do CPC.

VI. APRECIAÇÃO DO RECURSO

A Recorrente veio, então, interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco em 24/07/2025, nos termos da qual a presente ação de contencioso pré-contratual foi julgada improcedente.

Anote-se que a Recorrente Ambienti veio propor a presente ação, peticionando a anulação do ato adjudicatório proferido a favor da contrainteressada .... e do contrato

TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção de Contratos Públicos

porventura subsequentemente celebrado, bem como a condenação da Recorrida Presidência da república a excluir a proposta da sobredita contrainteressada e a a adjudicar o contrato concursado à proposta da ora Recorrente.

O Tribunal recorrido, como se disse, julgou a ação improcedente, sucedendo, por isso, que a Recorrente discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional.

A Recorrente vem, assim, disputar o julgamento realizado pelo Tribunal a quo, por entender que ocorre erro de julgamento, concretamente, no que concerne à não exclusão da proposta da Recorrida contrainteressada, por a mesma apresentar condições de pagamento do preço que desrespeitam a cláusula 7.ª, n.º 1 do CE e o estabelecido no art.º 299.º, n.º 3 do CCP.

Apreciemos então.

O ato adjudicatório impugnado pela Recorrente foi emitido pela Recorrida Presidência da República no âmbito do concurso público para fornecimento e montagem de vitrinas para o Museu da Presidência da República- Núcleo das ordens Honoríficas Portuguesas.

O critério de adjudicação definido foi a da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofactorial, especificamente, a avaliação do preço.

A Recorrente e a contrainteressada apresentaram propostas, sendo que, a adjudicação foi emitida a favor da contrainteressada.

A Recorrente reclama que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, especificamente por afronta ao disposto no art.º 70.º, n.º 2, al. b) do CCP, por a proposta da contrainteressada não ter sido excluída, uma vez que um dos documentos que compõem a proposta consigna que “condições de pagamento: 100% pronto pagamento”, em afronta ao prescrito na cláusula 7.ª, n.º 1 do CE, bem como nos art.ºs 299.º, n.º 3 e 70.º, n.º 2, al. b) do CCP.

Atentemos ao que a sentença recorrida ponderou neste ensejo, e às ilações que extraiu:

«(…) No procedimento concursal em exame, o único aspeto de execução do contrato a celebrar submetido à concorrência pelo Caderno de Encargos foi o preço: o n.° 1 do artigo 16.° do Programa do Procedimento consagra que a adjudicação seria feita através de um critério de adjudicação monofator (preço contratual), e o n.° 2 estabelece que a melhor proposta é a que revelar o preço contratual mais baixo - cfr. o ponto 4 do probatório.

O artigo 12.°, da mesma peça do procedimento, estabelece que a proposta é constituída, entre outros, pelos seguintes documentos, conforme disposto no artigo 57.° do CCP:

a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP);

b) Documento com a indicação do preço contratual global [documento que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, contém o atributo da proposta, de acordo com o qual o concorrente se dispõe a contratar];

c) Documento com a decomposição do prego global [documento que contém os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, aos quais se pretende que o concorrente se vincule].

Face à noção de proposta plasmada no n.° 1 do art. 56.° do CCP, a jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal Administrativo, patente, entre outros, nos Acórdãos de 07.05.2015, proc. 01355/14, e de 22.03.2011, proc. 01042/10, ambos acessíveis in ww.dgsi.pt, propende no sentido de entender que «[a] "proposta" apresentada no âmbito de procedimento de contratação pública configura uma declaração negocial, e, enquanto tal, está sujeita (..) à "tarefa hermenêutica", como qualquer outra declaração de vontade, sendo-lhe aplicáveis, na falta de norma especial nesta matéria, as regras gerais do Código Civil».

Sob a epígrafe "Documentos da proposta", o art. 57.°, n.°s 1 e 3, do CCP dispõe:

«1- A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;

c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;

(…)

3- Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.° 1».

Sob a epígrafe "Condições de pagamento", consagra o n.° 1 da cláusula 7.' do Caderno de Encargos que "[a] quantia devida pela SGPR é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura, a qual só pode ser emitida após o vencimento da obrigação respetiva (...)" - cfr. o ponto 5 do probatório.

O art. 299.°, n.° 3 do CCP determina que «[c]onstando do contrato data ou prazo de pagamento, os pagamentos devidos pelo contraente público devem ser efetuados no prazo de 30 dias após a entrega das respetivas faturas, as quais só podem ser emitidas após o vencimento da obrigação a que se referem».

A traço grosso, a A. considera que a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída por violação de aspetos não submetidos à concorrência no Caderno de Encargos, porquanto, no documento intitulado "Proposta+PHC signed", contendo a decomposição do preço global, esta fez constar, de forma destacada, as seguintes condições de pagamento: "condições pagamento: 100% pronto pagamento", e, assim, estabeleceu condições de pagamento do preço que não têm qualquer correspondência com o que decorre do Caderno de Encargos e da Lei.

O Júri não atendeu a este argumento no Relatório Final, contra-argumentando do seguinte modo:

"Analisadas as alegações do Concorrente .... , Lda., constata-se que:

a) O documento onde consta a condição de pagamento apresentado pelo Concorrente The .... - .... , Lda., não integra o elenco dos documentos obrigatórios, nos termos do disposto no artigo 12.° do Programa do Procedimento (PP). Aliás, no próprio rodapé do documento consta a seguinte referência: "Software PHC - Emitido por programa certificado n° 0006/AT (20250106.13467)-Documento de uso interno". (sublinhado nosso)

Verifica-se, pois, que todos os três documentos obrigatórios previstos nas alíneas a) a c) do citado artigo foram corretamente apresentados, tendo a proposta sido analisada e devidamente avaliada em conformidade com o critério de adjudicação previsto no artigo 16.° do PP, i.e., o preço contratual enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar submetido à concorrência.

Na verdade, não restam quaisquer dúvidas que o conteúdo do documento em análise não afeta a completude dos documentos da proposta, na medida em que o mencionado documento facultativo não é necessário para efeitos de análise do atributo da proposta, i.e., o preço contratual.

Ora, se a não apresentação do documento facultativo não motivaria, em circunstância alguma, a exclusão da proposta, é lícito concluir, à luz da doutrina e jurisprudência dominantes, que a desconformidade do mesmo com as condições de pagamento previstas nas peças do procedimento também não deve originar tal exclusão, sobretudo pela forte convicção de se tratar de um mero lapso inserido num documento de uso interno e que não reflete a vontade negocial do concorrente, nos termos dos artigos 236.° e ss. do Código Civil.

Assim, em harmonia com o entendimento revelado pelo Supremo Tribunal Administrativo, no recente acórdão datado de 06/ 11/2024 - Processo 01635/ 23.9BEPRT, a apresentação irregular de um documento facultativo, por parte de um Concorrente, deve ter como consequência a desconsideração desse documento facultativo, por vício formal, mas não a exclusão da proposta por inexistência de norma legal expressa, pelo que não assiste razão ao Concorrente .... , Lda."

[cfr. o ponto 15 do probatório].

Apreciando.

Compulsados os documentos integrantes da proposta da A., facilmente se alcança que a mesma apresentou o DEUCP correspondente ao anexo I do CCP [cfr. o ponto 9 do probatório], o Documento com a indicação do preço contratual global [cfr. o ponto 7 do probatório], bem como o Documento com a decomposição do prego global [cfr. o ponto 8 do probatório]. Todos os três documentos obrigatórios previstos nas alíneas a) a c) do artigo 12.° do Programa do Procedimento foram corretamente apresentados, como bem ajuizou o Júri, o que não vem contestado nesta ação.

Além destes, a Contrainteressada submeteu com a sua proposta um documento intitulado "Proposta+PHC signed", contendo uma decomposição do preço global [cfr. o ponto 12 do probatório], o qual, aparentemente, mais não é do que uma redundância face ao documento reproduzido no ponto 8 do probatório, não fazendo, portanto, parte do elenco enunciado no artigo 12.° do Programa do Procedimento. Logo, trata-se de um documento não obrigatório, o que não é, sequer, alvo de discórdia entre as partes.

Perscrutado tal documento, observa-se que, do seu cabeçalho consta, no canto superior direito, entre o mais: "proposta n.° 25"; "Condições de pagamento: 100% pronto pagamento".

É nesta última menção que a A. respalda a invocação de que o conteúdo de tal documento contende com aspetos obrigatórios do Caderno de Encargos e da Lei, o que não poderia ser debelado por via da subscrição da declaração (genérica) de aceitação do Caderno de Encargos correspondente ao anexo I do CCP (DEUCP). Isto porque, no n.° 1 da cláusula 7.º do Caderno de Encargos se prevê que o preço é pago no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura.

No seu rodapé (visível em todas as suas páginas), o documento em causa ostenta os seguintes dizeres: "Software PHC - Emitido por programa certificado n.° 0006/AT (20250106.13467) - documento de uso interno".

Assoma sobremaneira claro, para um destinatário comum, que o documento "Proposta+PHC signed", reproduzido no ponto 12 do probatório, é um documento preparatório e de uso exclusivamente interno, que só por lapso da proponente, ora Contrainteressada, foi apresentado como um dos documentos da proposta.

Aquele documento, consubstanciando um documento facultativo, mesmo que padecendo de alguma irregularidade, não pode determinar a exclusão da proposta da Contrainteressada, porquanto não é apto a refletir a vontade negocial do concorrente, algo que apenas se afere pelos documentos obrigatórios da proposta, mormente os consagrados nos n.°s 1 e n.° 6 do artigo 57.° do CCP, concretizados no presente caso no artigo 12.° do Programa do Procedimento.

A A. tenta, à sobreposse, convencer de que estamos perante um documento que contém termos ou condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência definidos no Caderno de Encargos, e de que que não se cura de irregularidades de ordem formal, mas sim de aspetos substantivos. Para tanto, invoca jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores, firmada a respeito dos documentos apresentados nos termos do art. 57.°, n.° 3 do CCP.

Recorde-se que, ao abrigo do art. 57.°, n.° 3 do CCP, a proposta é também constituída por "quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.° 1" - o qual respeita aos atributos da proposta.

Em anotação a este preceito, Gonçalo Guerra Tavares, in Comentário ao Código dos Contratos Públicos, Almedina, p. 273, explica que, «[d]e acordo com este n.° 3 do artigo 57.° do CCP, os concorrentes podem ainda anexar à sua proposta quaisquer outros documentos que considerem indispensáveis, para efeito de análise dos atributos das suas propostas.

No caso, não se trata de documentos obrigatórios, mas de documentos que o concorrente entenda voluntariamente apresentar, eventualmente para reforçar os atributos da sua proposta».

Podemos, assim, interpretar o n.° 3 do art. 57.° como admitindo que integrem a proposta documentos não exigidos expressa e obrigatoriamente pelo programa do procedimento, que o concorrente intencionalmente reputar como absolutamente necessários para efeitos de avaliação do(s) atributo(s), em conformidade com o critério de adjudicação.

Ora, no caso em apreciação, não se vislumbra qualquer nexo entre o documento não obrigatório, reproduzido no ponto 12 do probatório, e a avaliação do atributo da proposta (que é, como vimos, o preço contratual global).

Quer a decomposição do preço, quer as condições de pagamento, são termos ou condições não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, e não atributos da proposta (sujeitos à concorrência) - que no presente caso, repete-se, consistem tão somente no preço global dos bens e serviços a adquirir.

Tratando-se de um documento que decompõe o preço global, poderíamos, quando muito, entender que foi apresentado porque a concorrente, ora Contrainteressada, o considerou indispensável para os efeitos do disposto na alínea c) do n.° 1 do art. 57.° do CCP, ou seja, à concretização de termos ou condições da proposta. Em todo o caso, o n.° 3 do art. 57.° do CCP reporta-se ao "disposto na parte final da alínea b) do n.° 1", e não à alínea c). Sabido que, na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - cfr. o disposto no n.° 3 do art. 9.° do Código Civil -, certamente a redação do n.° 3 do art. 57.° do CCP teria sido outra se fosse intenção do legislador conferir aos concorrentes a possibilidade de apresentação de outros documentos não obrigatórios, para além daqueles que concorrem para a apreciação de atributos da proposta, em resposta a aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência [previstos na al. b) do n.° 1].

Mais importa salientar que tudo leva a crer que o documento reproduzido no ponto 12 do probatório não foi apresentado pela Contrainteressada por esta o ter considerado indispensável, mas por mero lapso.

Como já se deixou escrito, afora o cabeçalho e o rodapé, o mencionado documento tem uma estrutura idêntica ao documento obrigatório identificado no ponto 8 do probatório, relativo à decomposição do preço global. Este último era o documento procedimentalmente exigido quanto à decomposição do preço global, e foi corretamente apresentado, nos termos formais legalmente previstos no Programa do Procedimento, o que é pacífico e emerge do próprio confronto do mesmo com o modelo aprovado pela Entidade Adjudicante [cfr. fls. 30 a 32 do PA - Parte I] e com os documentos das demais propostas apresentadas que contêm a decomposição do preço proposto pelas outras duas concorrentes [cfr. fls. 98 e ss. e 109 do PA - Parte II].

Aquele documento "Proposta+PHC signed" [cfr. o ponto 12 do probatório] traduz uma duplicação, e a sua apresentação era totalmente desnecessária para complementar a proposta. À luz das regras dos artigos 236.°, n.° 1 e 238.°, do Código Civil, aplicáveis à interpretação da proposta, globalmente considerada (documentos exigidos e documentos facultativos apresentados, em confronto com o específico conteúdo das peças procedimentais do Concurso em causa), é seguro concluir que ele não constitui uma declaração intencional de vontade negocial da Contrainteressada, afigurando-se ser antes um documento para uso interno da Contrainteressada, que não se destinava a ser apresentado externamente, como um elemento da proposta apresentada no procedimento de contratação pública.

Assim, o documento em questão não se acoberta na letra e no espírito da hipótese normativa do n.° 3 do art. 57.° do CCP, e nada acrescenta ou retira aos termos declarados nos formulários formais e vinculativos da proposta, que estava completa independentemente do referido documento. Dito isto, outra interpretação não poderá ser engendrada que não seja a de que este documento facultativo é perfeitamente dispensável e irrelevante para a avaliação do atributo da proposta e para a análise dos seus termos ou condições.

Atentos os documentos obrigatoriamente constitutivos da proposta, desde logo o DEUCP assinado - que corresponde a uma declaração de aceitação do conteúdo integral do Caderno de Encargos -, e seguindo as regras de interpretação das propostas constantes dos artigos 236.° e ss. do Código Civil, a declaração negocial da Contrainteressada relativa às condições de pagamento do n.° 1 da cláusula 7.' do Caderno de Encargos conflui no sentido da vinculação às mesmas, e não da sua violação.

Assumir que a Contrainteressada se pretendeu vincular a condições de pagamento diferentes das previstas na cláusula 7.', n.° 1 do Caderno de Encargos, devido a uma menção constante no canto superior direito do cabeçalho de um documento que é, como no próprio se refere explicitamente, "Documento de uso interno", seria manifestamente desproporcionado e desconforme com as regras de interpretação das declarações negociais: não é esse o sentido que um declaratário normal colocado na posição do real declaratário retira do documento em articulação com a proposta globalmente considerada.

O Supremo Tribunal Administrativo, através do Acórdão de 06.11.2024, proc. 01635/23.9BEPRT, in www.dgsi.pt, expende a seguinte doutrina, a propósito da apresentação de um documento facultativo cujo conteúdo conteria condições que inevitavelmente contrariavam os termos ou condições definidos no Caderno de Encargos:

«Porém, já acima vimos que não deve ser assim. Ou seja, que a consequência da apresentação formalmente irregular de um documento facultativo - sem o qual a proposta se mantém válida e completa – não deve ser a exclusão da proposta, mas sim a desconsideração desse documento facultativo irregularmente apresentado».

Em passo prévio, exara-se naquele Aresto o seguinte entendimento:

«Na verdade, a exclusão total da proposta só seria admissível, e então inevitável, se a amputação desse documento implicasse, de alguma forma, a inadmissibilidade da proposta. Não sendo este manifestamente o caso, uma vez que se trata de documento facultativo, cuja não admissão, ou não consideração, não coloca em causa a completude da proposta, e considerando que todos os demais documentos da proposta, procedimentalmente exigidos, foram corretamente apresentados, nos termos formais legalmente previstos, a decisão correta seria (será) a não admissão desse documento facultativo - "rectius", das condições para que ele remete -, por deficiência formal, e nunca a exclusão de toda a proposta (solução de sacrifício máximo, desajustada ao princípio do aproveitamento dos atos e, especificamente, aos princípios do "favor participationis" e da concorrência)».

Andou bem o Júri, confortado na doutrina deste Aresto, que citou, ao desconsiderar o conteúdo do aludido documento facultativo, por apresentação irregular, e ao concluir que a causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, suscitada pela ora A. no procedimento e neste processo judicial, não sobrevive.

Ora, desatendido o conteúdo do documento facultativo refletido no ponto 12 do probatório, valerá, para todos os devidos e legais efeitos o DEUCP apresentado pela Contrainteressada na sua proposta. Donde se conclui que não podem subsistir dúvidas quanto à vinculação da Contrainteressada, na respetiva proposta, às regras em matéria de condições de pagamento, decorrentes do n.° 1 da cláusula 7.º do Caderno de Encargos e do n.° 3 do artigo 299.° do CCP.

Conclusão esta que desemboca, inelutavelmente, numa outra: contrariamente ao invocado pela A., a proposta da Contrainteressada não enferma de vício determinante da exclusão, maxime, da causa substantiva de exclusão prevista na al. b) do n.° 2 do art. 70.° do CCP.

É, pois, imperativo ajuizar no sentido da improcedência do pedido impugnatório dirigido contra o ato administrativo de adjudicação. Atenta a relação de dependência lógica e jurídica que os demais pedidos formulados na ação mantêm com a pretensão impugnatória ajuizada, impõe-se também concluir no sentido da sua improcedência – ficando incólumes na ordem jurídica o ato e o contrato administrativos aqui postos em xeque.

(…)»

Ora, escrutinada a factualidade e ponderadas as hipóteses subsuntivas da dita factualidade, é nosso entendimento que o julgado pelo Tribunal a quo não padece dos erros que lhe imputa a Recorrente.

Efetivamente, não subsiste qualquer dúvida de que a proposta apresentada pela contrainteressada .... integra um documento, o aludido documento "Proposta+PHC signed" descrito no ponto 12 do probatório coligido, que contém uma menção em letra diminuta no canto superior direito, e cujo conteúdo é o seguinte: “condições de pagamento 100% pronto pagamento”.

E também não resulta qualquer dúvida de que esse mesmo documento consigna ao fundo de cada página os seguintes dizeres: “Software PHC- Emitido por programa certificado n.º 0006/A/ (20250106)- Documento de uso interno”.

Ademais, apresenta-se incontroverso que este documento constitui um documento facultativo, ou seja, que a contrainteressada inseriu na sua proposta, mas que não configura um dos documentos obrigatórios da proposta em face do estabelecido nos art.ºs 12.º do Programa do Concurso (em diante, apenas PC) e 57.º, n.ºs 1 e 3 do CCP. De resto, o art.º 16.º, al. b) do PC somente prevê a exclusão das propostas que não apresentam os documentos enumerados nas al.s b) e c) do sobredito art.º 12.º do mesmo PC, sucedendo que este documento agora em apreço enquadra-se, claramente e quando muito, na al. h) deste art.º 12.º: «quaisquer outros documentos que o concorrente considere indispensáveis aos esclarecimento da proposta.»

Acrescente-se que este documento tem o fito cristalino de realizar a decomposição do preço global da proposta. Contudo, cumpre dizer que, para além deste documento com a decomposição do preço global da proposta, a contrainteressada apresentou um outro documento com a decomposição do preço global da proposta, e que foi elaborado em consonância com o modelo anexo ao PC, conforme determina o art.º 12.º, al. c), i) do PC, que, aliás, comina a falta de apresentação deste documento com a exclusão da proposta.

Assim, o que vem de se explicar permite afirmar, convicta e credivelmente, que o documento a que se refere o ponto 12 do probatório, intitulado "Proposta+PHC signed", e que tem escrito em todas as suas páginas que “Software PHC- Emitido por programa certificado n.º 0006/A/ (20250106)- Documento de uso interno”, consubstancia uma verdadeira redundância do documento obrigatório e cujo PC até fornece o modelo em anexo, visto que o intuito subjacente àquele documento de uso interno é, também, proceder à decomposição do preço global da proposta. E, realce-se, a decomposição do preço global da proposta é similar em ambos os documentos, isto é, no modelo anexo e no documento de uso interno, não ocorrendo discrepância nesta matéria.

Quer isto significar que, em bom rigor, o documento agora em escrutínio apresenta-se absolutamente despiciendo na definição dos atributos da proposta, dado que toda a vontade da contrainteressada no que concerne aos atributos da proposta está claramente expressa no modelo a que se refere o art.º 12.º, al. c) do PC.

É certo que a menção em letra diminuta no canto superior direito, nesse documento de uso interno, tangente a “condições de pagamento 100% pronto pagamento”, é desconforme ao clausulado em 7.ª, n.º 1 do CE, que estabelece que «a quantia devida pela SGPR é paga no prazo de 30 (trinta) dias após a receção da respetiva fatura, a qual só pode ser emitida após o vencimento da obrigação respetiva (…)», bem como ao estipulado no art.º 299.º, n.º 3 do CCP.

Todavia, observado o conjunto dos elementos que integram a proposta da contrainteressada, e atentas as características específicas do referenciado documento, especialmente, a sua natureza facultativa, o seu conteúdo redundante e o cariz manifesto de documento de giro interno da empresa contrainteressada, entendemos ser desproporcionado e, por isso, injusto, valorizar uma menção corrente para efeitos de prática interna da empresa como consistindo numa intenção de vinculação da proposta a um aspecto atinente à execução do contrato que, ainda por cima, não pode consabidamente ser aplicado aos contratos públicos nos moldes previstos no art.º 299.º, n.º 3 do CCP.

É que, reafirme-se, não remanesce dúvida quanto ao carácter de uso interno daquele documento que a contrainteressada inseriu na proposta, porventura, acidentalmente. Seja como for, mesmo considerando a junção desse documento, ainda assim, face às regras da hermenêutica contratual, dimanantes do preceituado nos art.ºs 236.º, n.º 1 e 238.º do Código Civil, não se descortina convincentemente que a menção às condições de pagamento tenha tido a clara intencionalidade de modelar a vontade negocial da contrainteressada.

Derradeiramente, e em reforço do que se vem expendendo, importa deixar uma nota relativa à jurisprudência em que o Tribunal recorrido ancora também o seu julgado.

Realmente, no acórdão tirado em 06/11/2024 no processo n.º 1635/23.9BEPRT, o Supremo Tribunal Administrativo debruçou-se sobre um caso em que, num procedimento concursal, um dos concorrentes fez integrar na sua proposta um documento facultativo, e em que do mesmo constava uma deficiência formal. Todavia, por estar em casa um documento facultativo, eivado de uma deficiência formal, mas cuja desconsideração não acarretava qualquer desconformidade formal ou substancial da proposta no que se refere aos atributos da proposta ou aos termos e condições, entendeu aquela Suprema Instância que a proposta em questão não deveria ser excluída, mas somente desconsiderado o tal documentos, pois que a sanção da exclusão da proposta corresponderia a uma «solução de sacrifício máximo, desajustada ao princípio do aproveitamento dos atos e, especificamente, aos princípios do “favor participationis” e da concorrência».

Sucede, contudo, que a Suprema Instância não se quedou por aqui, avançando na análise do caso, desta feita, na perspetiva equacionada pelo tribunal recorrido, ou seja, no pressuposto de que o documento facultativo apresentado pretendia vincular o concorrente a um determinado conteúdo negocial. E, mesmo assim, aquela Instância pugnou pela não exclusão da proposta em causa, pois que o documento assumia natureza facultativa e apresentava condições contratuais para a prestação de serviços que não estavam a ser contratados naquele procedimento concursal («(…) prever a possibilidade de exigência, durante a execução do contrato, de prestação de serviços não discriminados na lista de preços unitários, pelo que seria para esses casos que valeriam as condições contratuais para que remete o documento facultativo, e não, obviamente, para os itens previstos na lista de preços unitários, a qual, por isso, não era, de nenhuma forma afetada. E, segundo a sentença., tal estaria de acordo com a designação de “Informação de tarifários complementada”, a qual revela que a intenção não era a de substituir ou de afetar a “informação” anterior, constante da lista de preços unitários apresentada como documento obrigatório, mas sim a de a “complementar” relativamente a serviços não incluídos ou discriminados nessa lista de preços unitários, de acordo com a previsão do próprio Caderno de Encargos. (…)»).

Ora, não sendo o caso posto nos presentes autos igual ao que foi julgado no Aresto indicado, a verdade é que assume similitudes suficientes para que se transponha, mutatis mutandis, o raciocínio espraiado pelo Supremo Tribunal, uma vez que a sanção da exclusão da proposta da contrainteressada no presente caso também assomaria como desproporcionada face ao concreto circunstancialismo do caso e desajustada aos princípios do favor participacionis e da concorrência.

Assim, pelas razões apontadas, não se pode acolher a visão sufragada pela Recorrente na vertente impetração, devendo claudicar o seu recurso.

Desta feita, atentando no supra julgado, impera assentar que a sentença recorrida revela-se acertada, não sendo merecedora da censura que lhe vem dirigida pela Recorrente. E, sendo assim, cumpre negar provimento ao recurso e confirmar a sentença impetrada.

Considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, e atentando, por um lado, ao valor da ação e, por outro lado, ao facto de que o grau de complexidade das questões a decidir nos vertentes autos não é elevado e de que a postura processual das partes se caracteriza por ser a indispensável à defesa das suas posições jurídicas, dispensa-se as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

V. DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, de acordo com o previsto no art.º 527.º do CPC, sem prejuízo da dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Registe e Notifique.

Lisboa, 23 de outubro de 2025,

Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – Relatora

Ana Carla Teles Duarte Palma

Jorge Martins Pelicano

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I. RELATÓRIO

V. DECISÃO