IVDo Direito
Importa agora analisar e decidir o invocado.
Em bom rigor o recurso jurisdicional interposto, mais do que imputar quaisquer vícios à sentença recorrida, renova os vícios que entende terem-se verificado no comportamento das Recorridas que justificariam a atribuição da reclamada indemnização.
No que concerne à Sentença do tribunal a quo, a Recorrente limita a sua crítica à suposta verificação de “erro grosseiro de julgamento”.
Na presente Ação veio a aqui Recorrente, requerer, em síntese, a condenação das Recorridas no pagamento de indemnização no valor global de 16.000.000$00 (79.807,66€) “por danos patrimoniais causados pela conduta das Rés”.
O sentido da decisão face ao presente processo está, naturalmente, condicionado por aquilo que pôde ser dado como provado.
Como decorre da generalidade da Jurisprudência e Doutrina Administrativa, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos regia-se à data pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, pelo que aqueles serão responsáveis, e no que concerne aos invocados atos ilícitos, designadamente, quando for de concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por ação ou omissão, atos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que daí resultou um dano para terceiro.
Por outro lado, e em linha com o Acórdão do Colendo STA nº 0903/03 de 03-07-2003, refira-se ainda que "para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077. A ação improcederá se um destes requisitos se não verificar”.
O facto ilícito consiste numa ação (ou omissão) praticada por órgãos ou agentes estaduais (em sentido lato) violadora das "normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis" ou "as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração" (art.º 6 do DL 48051, de 21.11.67).
A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente. Envolve um juízo de censura, face à ação ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família ( art.º 4, n.º 1).
O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano.
De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC «A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».
Constitui jurisprudência pacífica, designadamente do Colendo STA, que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (acórdão STA de 6.3.02, no recurso 48155).
Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564º do CC).
Relativamente ao nexo de causalidade vigora, como se disse, a teoria da causalidade adequada na formulação consagrada no art°563° do CC.
Em qualquer caso, como se refere no Acórdão do STA de 2002.10.02 in Recurso 1690/02:
"(...) a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil cada vez que pratica um ato administrativo ilegal.”
Com efeito, resulta da conjugação do artº 6° do DL 48.051, de 21.11.1967, com os artºs 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um ato ilícito gerador de responsabilidade.
Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de proteção do interesse material do particular, não bastando uma proteção meramente reflexa ou ocasional.
Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89 RLJ, Ano 125° p.84 e AC. STA de 31.05.2000, recº 41201).
Sintetizando, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública do Estado e demais pessoas coletivas por facto ilícito, a que se referem os normativos aludidos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme, designadamente do Colendo STA, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar, como ficou já dito, da verificação cumulativa dos pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano – (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, rec. 557/03 e de 11.02.03, rec. 323/02).
A fim de facilitar a visualização da controvertida questão do ponto de vista normativo, infra se transcrevem, parcialmente, os Artigos 2º, 3º e 6º do DL nº 48.051, então aplicável:
Artº 2º
- 1.O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
- 2.Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas coletivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.
Artº 3º
“Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.”
Artº 6º
Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”
Reiterando e sublinhando o precedentemente expendido, refira-se que a responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes rege-se pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, e assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade previstos na lei civil, com as especialidades resultantes das normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos, o que quer dizer que a sua concretização depende da prática de um fato (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano.
O juízo de ilicitude é um juízo objetivo que incide sobre a conduta do agente no qual se constata que este violou as regras que devia observar, mas este juízo não é suficiente para fazer emergir o dever de indemnizar - isto é, para que o instituto da responsabilidade civil possa operar - visto que a obrigação indemnizatória só nasce quando à ilicitude da conduta estiver associada a culpa do agente – isto é, aquela violação objetiva tiver sido ditada por razões juridicamente censuráveis.
Como resulta do Acórdão nº 0226/09 do STA, de 04-02-2010 “… face à definição ampla de ilicitude constante do art. 6° do DL n° 48.051/67, de 21 de Novembro, estando em causa a violação do dever de boa administração, a culpa assume o aspeto subjetivo da ilicitude, que se traduz na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer e de adotar.
Com referência à culpa, como ensina ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, agir com culpa, significa atuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E essa conduta será reprovável quando o lesante em face das circunstâncias concretas da situação “podia e devia ter agido de outro modo”.
Objetivando agora, em função da questão suscitada em concreto, verifica-se que o invocado pela recorrente se mostra predominantemente conclusivo, salvo no que concerne ao já referenciado “erro grosseiro de julgamento”, vicio, ainda assim, de natureza difusa.
Atento tudo quanto ficou dito, impor-se-ia verificar, designadamente, se ocorreria na situação em apreciação, um facto ilícito determinante do dever de indemnizar que assentasse na circunstância de ter sido indevida e ilicitamente executada a obra de construção do arruamento de acesso à estação de caminhos-de-ferro de Ermesinde a uma cota superior à cota anteriormente existente, enquanto pressuposto do licenciamento camarário do prédio do aqui Recorrente, determinante do “enterramento” do piso inferior do mesmo, que se destinava originariamente a garagem.
Se é certo que, como ficou já dito e aqui se reitera, que a decisão a adotar em qualquer das instâncias judiciais terá necessariamente assentar naquilo que pôde ser dado como provado, o que é facto é que não resultou demonstrado que a obra controvertida tenha sido executada a uma cota superior à cota anteriormente existente e prevista.
Efetivamente, não resultou provado, como se refere na decisão recorrida, “que o dito arruamento tenha sido construído a uma cota superior à anteriormente existente e que, por causa disso, o piso térreo do prédio do autor tenha ficado “enterrado”.
Mais se refere na decisão recorrida, não tendo o recorrente logrado demonstrar o contrário, “falece o primeiro pressuposto da responsabilidade civil da Administração por facto lícito, já que não se mostra provado que a 2ª ré tenha construído o arruamento de acesso a estação de caminho-de-ferro de Ermesinde a uma cota superior à cota preexistente, o que determina a improcedência do pedido formulado com esse fundamento”.
Terá assim, em função de tudo quanto ficou precedentemente expendido, de se concluir não ter ficado demonstrada a prática de um qualquer ato ilícito por parte das rés, o que consequentemente determinou a improcedência do pedido formulado com fundamento na responsabilidade civil extracontratual da Administração por facto ilícito e correspondentemente, a improcedência, neste aspeto, do presente Recurso.
Por outro lado, e já no que concerne à responsabilidade por ato lícito, supletivamente invocado, se é verdade, nos termos do n.º 1 do artigo 9.° do Decreto-lei n.º 48051 que “o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”, o que é facto é que na presente situação não se vislumbra a verificação de uma situação de responsabilidade civil da Administração, também resultante de ato lícito, pois como ficou demonstrado, as Recorridas não causaram ao Recorrente qualquer prejuízo especial ou anormal que não fosse expectável em função das condicionantes urbanísticas já conhecidas.
Esclarecedora é, aliás, a afirmação constante da resposta ao quesito 15, do Relatório da Peritagem colegial realizada (Cfr. Fls. 300 Procº físico), onde se afirma sintomaticamente que “(…) O projeto do edifício do A. é que não acatou a cota prevista do novo arruamento efetuado pela 2ª Ré, a qual foi comunicada pela Refer à CM de V..., que por sua vez a comunicou ao A.”
Eventuais prejuízos ocorridos terão sido determinados pelo facto do titular do edifício, aqui Recorrente, não ter alinhado as cotas do seu prédio com as cotas do arruamento, conforme se encontrava definido na própria licença de utilização.
Aprofundando a análise do recurso, na perspetiva da responsabilidade por atos lícitos, prescrevia o artº 9º, nº 1 do citado DL nº 48051 que o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais, prescindindo-se aqui dos requisitos da ilicitude e da culpa.
A este propósito refere-se no Ac. deste TCAN, em 10/12/2010, in proc. 152/04, que "Este dever de indemnizar nasce, assim, à margem de qualquer ilicitude e censura jurídica, entrosando-se, antes, na circunstância de ter sido imposto ao administrado, em nome do interesse público, um sacrifício que ultrapassa os encargos normais que decorrem da vida em sociedade, ou de um sacrifico que seja grave e especial. Se esse sacrifício, e o dever de compensação que ele origina, tem por fonte um facto ou conduta que não o prevê, estaremos no âmbito do dito artigo 8º, ou seja, da responsabilidade pelo risco.
Se esse sacrifício, e o dever de compensação que ele origina, tem por fonte um facto ou uma conduta cuja intenção é, precisamente, impor tal encargo ao particular, estaremos no âmbito do artigo 9º, da responsabilidade por facto lícito. Há, pois, uma distinção fundamental destes dois tipos de responsabilidade, em termos de causa final, de intencionalidade ou de inintencionalidade do facto gerador do sacrifício.
A esta distinção fundamental, a nível de causa final, contrapõe-se, porém, um elemento comum, elemento que une estes dois tipos de responsabilidade e que está patente na própria letra da lei, isto é, a natureza especial e anormal do prejuízo causado pela conduta lícita ou pela atividade excecionalmente perigosa. É a sua transcendência perante os encargos correntes, impostos a todos os que vivem em sociedade, que qualifica os prejuízos indemnizáveis.
A necessidade de compensar a injustiça inscrita e patente nessa transcendência aparece, portanto, como o elemento comum que une e identifica as duas formas distintas de responsabilidade objetiva, e as desmarca da responsabilidade por factos ilícitos.
No fundo, estabelece-se que os entes públicos, seja o Estado ou não, não podem exigir de alguém, em nome do interesse público, um sacrifício superior e mais intenso do que o normalmente imposto aos outros membros da coletividade. É a ideia da necessária igualdade de todos perante os encargos públicos que justifica o dever, público, de compensar os prejuízos especiais e anormais a que alude tanto o artigo 8º como o artigo 9º do DL nº48051 de 21.11.67.
Temos como necessários, pois, para que se preencha o caso de responsabilidade por atos lícitos, os seguintes pressupostos: o facto, o dano especial e anormal, e o nexo de causalidade entre aquele e este [ver os artigos 9º do DL nº48051, de 21.11.67, 483º e 563º do CC].
A doutrina e a jurisprudência vêm construindo, desde há muito, a noção de prejuízo especial e anormal, tendo-se destacado, a respeito da noção da especialidade, a teoria da intervenção individual, e quanto à noção de anormalidade, a chamada teoria do gozo standard. A primeira, põe o seu enfoque na especialidade do resultado da intervenção, ou seja, na incidência do ato sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas, de forma que será especial aquele prejuízo que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa ou a grupo de pessoas certo e determinado, em função de uma específica posição relativa dessa pessoa ou desse grupo. A segunda, parte da garantia do gozo médio ou standard dos bens que pertencem aos particulares, de tal forma que será anormal o prejuízo que se traduz na ablação total ou parcial desse gozo standard. O prejuízo indemnizável deve, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, ultrapassar o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade.
Como ficou dito no Acórdão deste TCAN nº 01290/06.0BEBRG de 15-03-2012, “No caso da responsabilidade por atos lícitos - art.º 9.º n.º 1 do Dec Lei 48051, de 21/11/1967 - o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.
Nesta situação, prescinde-se dos requisitos da ilicitude e da culpa, apenas se exigindo que os prejuízos causados, para ser indemnizáveis, sejam especiais e anormais.
Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.”
Os prejuízos serão qualificados de especiais e anormais quando ultrapassem os pequenos transtornos que são inerentes à atividade administrativa, que decorrem da natureza da própria atividade, e se configuram como um custo a suportar pela própria integração social, ou seja, são danos que vão onerar, pesada e especialmente, apenas algum ou alguns cidadãos, sobrecarregando-os de forma desigual em relação a todos os demais.
O que caracteriza a especialidade e anormalidade do prejuízo é, pois, o facto deste, pelo seu carácter e volume, exceder aquilo que é razoável fazer suportar ao cidadão normal socialmente integrado.
Assim, a especialidade e a anormalidade são traços distintivos do prejuízo ressarcível, relativamente ao ónus natural do risco e da vida em sociedade. Atuam como verdadeiros travões ao princípio de que o Estado, e demais entes públicos, deverão reparar os danos causados pela sua crescente atividade. E surgem como verdadeiros conceitos indeterminados, carecidos de preenchimento valorativo na aplicação ao caso concreto.
Também a determinação do nexo de causalidade, nos tipos de responsabilidade em causa, adquire relevo autónomo, de modo que vem sendo entendido que a pretensão de indemnização só existe a favor do destinatário imediato do ato impositivo do sacrifício. O nexo de causalidade, assim, não deverá fixar-se apenas em termos de adequação concreta entre facto e dano, mas também em termos de imediatividade entre o facto e dano, o que significa que, por esta via, se estabelece novo elemento-travão, em ordem a evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório ao caso dos danos inequivocamente graves e imediatos".
A este respeito, refere-se também no Ac. do Colendo STA de 9/12/2008, in proc. 1088/08 que "são pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, por atos lícitos praticados no domínio de gestão pública, prevista no artº 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67:
- (i)Um ato lícito do Estado ou de outra pessoa coletiva pública;
- (ii)Praticado por motivo de interesse público;
- (iii)Um prejuízo especial e anormal;
- (iv)Nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo.
Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.
O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refração do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos".
Finalmente, alude-se ainda ao Ac. do Colendo STA de 2/12/2010, in proc. nº 0629/10 que "na verdade, a propósito do requisito da anormalidade e especialidade de que o artigo 9º do DL nº 48051, de 21-11-1967, faz depender o direito de indemnização dos particulares pelos prejuízos causados por ato lícitos praticado pela Administração, escreve-se no acórdão deste STA de 2-12-2004, Proc.º nº 670/04, que “o princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refração do princípio geral da igualdade, em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos.
Daí que se exija a existência de um prejuízo especial (não imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa) e anormal (não inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos), condicionando-se o dever de indemnizar à verificação de tais requisitos.
A “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de atuações lícitas da Administração, constituem pois um duplo condicionamento para efeito de efetivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta inusualidade”.
São pois, como se viu, pressupostos deste tipo de responsabilidade prevista no artº 9º, a prática por órgão ou agente da administração de ato que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe: a produção de danos; nexo causal entre a conduta e os danos; que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais; que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral.
Ora na situação em apreciação, não logrou sequer o Recorrente demonstrar que se mostrem preenchidos os requisitos exigidos para que se pudesse afirmar estarmos perante responsabilidade civil, também por facto lícito.
Desde logo, porque a Administração se limitou a dar cumprimento e execução àquilo que preteritamente havia já sido decidido, daí não ter, por essa via, resultado qualquer prejuízo especial e anormal para o aqui Recorrente, consequente do imputado ato lícito.
Assim, em face do que ficou expendido, não se vislumbra que tenha sido violado pelo tribunal a quo qualquer normativo do DL 48051 de 21.11.1967 pois que o Recorrente não logrou demonstrar que a conduta das Recorridas seja suscetível de determinar a indemnização por responsabilidade civil do Recorrente, seja a título de atos lícitos ou ilícitos.
Efetivamente, da matéria de facto fixada não decorre qualquer desconformidade dos atos materiais praticados pela Entidade Recorrida, quer com as normas legais e regulamentares aplicáveis, quer com as regras de ordem técnica e de prudência comum que deviam ser tidas em consideração.
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, ainda que com base em acrescida fundamentação, em negar provimento ao recurso, confirmando-se o sentido da decisão proferida em 1ª Instância.
Custas pelo Recorrente
Porto, 8 de Maio de 2015
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Luís Miguel Garcia
