1052/08.0BELRA-A - Tribunal Central Administrativo Sul

i) Nos termos do disposto no art. 173.º, n.º 1, do CPTA, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.

ii) O cumprimento do dever de executar o efeito repristinatório da anulação circunscreve-se à reconstituição do statu quo ante, isto é, da situação inicial que existia no momento da intervenção ilegal.

iii) Uma vez que o acto anulado judicialmente revogou um acto anterior de deferimento tácito do pedido de informação prévia, não ficou a Entidade Executada obrigada a repetir qualquer acto administrativo, pois que persiste o deferimento tácito.

iv) Perante o reconhecimento judicial de um deferimento tácito, cabia à ora Exequente promover os demais trâmites com vista a obter o licenciamento pretendido.

v) O art. 176.º do CPTA, que versa sobre a “petição de execução”, não admite a cumulação de um pedido indemnizatório comum.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

P. .. - IMOBILIÁRIA, Lda., intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria contra o Município de Alcobaça, execução de sentença, nos termos dos art.s 173.º e s. do CPTA, visando executar a sentença proferida nos autos declarativos que julgou procedente a acção e declarou a nulidade da deliberação da entidade executada de 24.04.2008 que emitira informação prévia desfavorável ao projeto apresentado pela autora de licenciamento de obras de construção de um conjunto habitacional no Facho, S. Martinho do Porto.

Concluiu pedindo a condenação da entidade executada: i) a reconhecer o deferimento tácito do pedido de informação prévia de 11.12.2007; ii) a praticar todos os actos necessários ao licenciamento da construção e emissão do alvará para o empreendimento da ora exequente; iii) a reparar de todos os danos emergentes e lucros cessantes suportados pela exequente desde 2008 até à integral execução da decisão judicial exequenda; iv) em sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso, em valor diário não inferior a 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor à data da decisão condenatória que viesse a ser proferida.

Por sentença de 20.02.2017 do TAF de Leiria, a acção foi julgada improcedente e o Executado absolvido do pedido.

A sociedade P... — IMOBILIÁRIA, Lda.., ora Recorrente, interpôs dessa decisão recurso jurisdicional, no qual concluiu do seguinte modo:

O Recorrido contra-alegou pugnando pela manutenção do decidido.

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O Ministério público pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

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Após vistos legais, importa apreciar e decidir.

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I.1. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se a sentença recorrida é nula, por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificaram a decisão proferida relativamente à desconsideração da matéria de facto invocada nos artigos 1.º a 8.º, 15.º, 17.º, 20.º a 43.º e 45.º da petição inicial, bem como por contradição entre os fundamentos e a decisão.

- se a sentença recorrida errou no julgamento de facto ao ter concluído pela desnecessidade de produção de ulterior prova, designadamente testemunhal;

- Se a sentença recorrida errou no julgamento de direito ao ter concluído pela validade da execução do julgado.

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II. Fundamentação

II.1. De facto

Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto:

1.1) A 02.09.2008 a aqui exequente intentou contra a ora entidade executada ação administrativa especial de pretensão conexa com a deliberação da Câmara Municipal de Alcobaça datada de 24.04.2008 que emitira informação prévia desfavorável ao projeto apresentado pela autora de licenciamento de obras de construção de um conjunto habitacional no Facho, S. Martinho do Porto, formulando os seguintes pedidos (cf. fls. 1 dos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1052/08.0BELRA, que constituiu a instância declarativa no âmbito da qual foi proferida a sentença exequenda que constitui o título executivo dos presentes autos):

a. fosse declarada nula ou anulada a deliberação referida;

b. fosse a ora entidade executada condenada a praticar os atos devidos em consequência da referida declaração de nulidade ou anulação, máxime aprovando o pedido de informação prévia formulado pela ora exequente;

c. fosse a entidade executada condenada a pagar à ora exequente sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso na prática dos atos devidos, em montante diário não inferior a 10% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor à data da decisão do presente processo.

1.2) O processo referido em 1.1) viria a ser autuado e tramitado na 1.ª Unidade Orgânica deste Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria sob o n.º 1050/08.0BELRA (idem).

1.3) No âmbito dos autos referidos em 1.2), foi a 15.04.2014 proferida sentença, na qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «IV. FACTUALIDADE APURADA

» 1. FACTOS PROVADOS

» […]

A) A autora é proprietária de um prédio sito em Alcobaça, freguesia de São Martinho do Porto, com a área de 9 164,47 m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de Alcobaça sob o n.º 2… (cf. doc. n.º 1 anexo ao instrumento processual apresentado pelo autora constante de fls. 68 dos autos em paginação eletrónica, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

B) A 07.12.2007, a aqui autora apresentou junto dos serviços da entidade demandada instrumento escrito, solicitando «a apreciação e aprovação do Estudo Prévio de uma operação urbanística […]» (cf. doc. n.º 2 anexo à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

C) A autora instruiu o requerimento referido em B) com os seguintes elementos (cf. fls. 2 a 55 do processo administrativo instrutor apenso aos autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

» — Certidão da descrição e das inscrições em vigor do prédio a que se reportava o requerimento, emitida pela Conservatória do Registo Predial;

» — Extratos das plantas de ordenamento, de zonamento e de implantação, e respetivas plantas de condicionantes;

» — Extratos das plantas do plano especial de ordenamento do território;

» — Memória descritiva e justificativa;

» — Documentos referentes a consultas anteriormente submetidas pela autora à entidade demandada e respetivas decisões, desde 2003 até 2007;

» — Estudo prévio com planta de implantação, definindo alinhamento e perímetro das edificações, cérceas, área total de construção e identificação do uso.

» D) A 30.01.2008, foi elaborado na Divisão de Obras Particulares da entidade demandada instrumento escrito, sob a referência «Informação prévia n.º: 27/2007», no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte: «PARECER

» […]

» 1. Trata a presente pretensão de uma Informação Prévia acerca da possibilidade de edificar um conjunto habitacional (40 frações).

» 2. A área total do prédio identificada na Planta de Implantação (9 164,47 m2) não coincide com a descrita na Certidão da C.R.P. (4 948,00 m2);

» 3. O terreno em questão está abrangido pela área de intervenção do POOC Alcobaça / Mafra.

Assim, e confrontado o terreno com a Carta de Condicionantes e de Ordenamento do POOC, verifica-se que o mesmo se encontra abrangido por zona classificada como ¯ÁREA URBANA‖ para a qual se aplica o artigo 14.º do regulamento do POOC o qual remete para aplicação das disposições constantes nos PMOT (neste caso, para o artigo 50.º do regulamento do PDM referente a Espaço Urbano — nível II). Estipula o PDM que na área abrangida pelo Decreto Regulamentar se apliquem as regras nele estipuladas, ou seja o artigo 14.º referente à Área Urbana de São Martinho do Porto.

» Estas áreas encontram-se no entanto inseridas na ¯UOPG 7‖ para a qual se aplica o artigo 80.º do regulamento do POOC, estando a UPOG sujeita ao regime transitório estipulado no artigo 73.º do mesmo regulamento, o qual refere:

» ¯Nas áreas identificadas no POOC como UOPG, e até à aprovação dos respetivos planos de pormenor e ou projetos de intervenção, ficam interditos os seguintes atos ou atividades:

» a) As obras de construção ou ampliação de edifícios;

» b) A instalação ou redução de explorações agrícolas ou florestais;

» c) A delimitação de propriedade através de juros em alvenaria ou de outros sistemas construtivos com caráter de permanência.

» 4. No entanto, na exposição apresentada na memória descritiva anexa ao presente pedido, o requerente […] diz […]:

» ¯… A UOPG 7 pressupõe a elaboração de um plano de pormenor […]de âmbito municipal […].

Assim, a sua elaboração é da competência da Câmara Municipal de Alcobaça.

» ¯… Assim, de acordo com o n.º 2 do art. 85.º do RJIGT conjugado com a alínea j) do mesmo

artigo […] [v]erifica-se que já decorreu mais de cinco anos após a entrada em vigor da POOC e da

necessidade por ele estabelecida de mandar operar a UOPG 7 e por isso entende a requerente que não assiste o direito à administração de não licenciar ou autorizar operações urbanísticas

» 5. Perante o exposto nos pontos 3 e 4 do presente parecer, no sentido de melhor esclarecer esta situação, julgo conveniente enviar o presente pedido à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR—LVT), para consulta. […]» (cf. fls. 56 e 57 do processo administrativo instrutor apenso aos autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

» E) Sobre a informação referida em D) foram exarados a 31.01.2008 pareceres, manuscritos, pelo Chefe de Divisão de Obras Particulares e pelo Diretor de Departamento de Gestão e Planeamento Urbanístico, nos quais se deixou consignado, respetivamente e além do mais, o seguinte (idem):

» «Face ao conteúdo das alegações apresentadas, julgo s.m.o. que se deveria solicitar parecer à Divisão Jurídica e solicitar esclarecimentos à CCDR—LVT […]»;

» «Exmo. Sr. Vice-Presidente:

» De acordo com o meu parecer na I.P. n.º 29/07 do mesmo requerente, a DGOTDU diz que a alínea a) do n.º 2 do artigo 85.º do D.L. n.º 316/2007, não se aplica aos PEOT.

» Neste sentido proponho o indeferimento, sendo de ouvir o requerente ao abrigo do CPA. […]».

» F) Sobre a informação referida em D) e os pareceres referidos em E) foi proferido o seguinte despacho a 21.02.2008: «À reunião de câmara» (idem).

» G) A 11.02.2008, em reunião ordinária da Câmara Municipal de Alcobaça, foi deliberado o seguinte com referência ao requerimento da autora referido em B):

«Apreciado o assunto, a Câmara, por unanimidade, deliberou aprovar as informações prestadas pela Divisão de Obras Particulares e pelo Diretor do Departamento de Gestão e Planeamento Urbanístico, datadas de trinta e trinta e um de janeiro, respetivamente, as quais apontam para uma informação prévia desfavorável.

» Mais ficou deliberado, por unanimidade, proceder à audiência escrita do requerente, nos termos do artigo cento e um do Código de Procedimento Administrativo, concedendo-lhe o prazo de dez dias para se pronunciar. […]» (cf. fls. 58 do processo administrativo instrutor apenso aos autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

» H) Pelo ofício nº. 2 607, de 28.02.2008, expedido pela entidade demandada, foi a autora notificada para se pronunciar sobre o parecer do Departamento de Gestão e Planeamento Urbanístico – Divisão de Obras Particulares, da CMA, de 30.01.2008 (cf. doc. n.º 3 anexo à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

» I) A 10.02.2008, a autora apresenta junto dos serviços da entidade demandada instrumento escrito, ao abrigo do disposto no artigo 101.º do Código de Procedimento Administrativo, no qual deixou consignado, além do mais, o seguinte: «5. Parece haver, nas entrelinhas, o entendimento que o disposto na alínea a) do n.º 2 do art. 85.º não se aplica aos PEOT, o que, implica a não aceitação da pretensão.

» 6. […] Importa sublinhar, a propósito, que o entendimento da DGOTDU não tem força de lei, se

não for plasmado em diploma legal eficaz. […]

» 7. Decorre ainda do ponto anterior que não é referido, em momento algum, qual a norma legal ou regulamentar que a proposta em apreciação eventualmente não cumpre e/ou o que nela deve ser alterado para que venha a merecer aprovação.

» 8. Mas a CMA não correspondeu á disciplina do POOC, ao não adaptar, como é de lei, o seu PDM, no prazo de 90 dias.

» 9. Face ao mencionado no ponto anterior, a CMA, para além de não cumprir a lei, penaliza, com isso, a requerente e ofende, genérica e gravemente, as garantias dos particulares, visto que, cumulativamente, nos termos do 4 do art. 16.º do […] Regime Jurídico de Urbanização e Edificação (RJUE), em vigor à data da apresentação do pedido, também não deu cumprimento a essa disposição legal.

» 10. Portanto, […] não parece legítimo invocar a falta de um Plano de Pormenor, que compete à CMA mandar elaborar, como fundamento de um indeferimento. De facto, CMA não declarou quaisquer medias preventivas, nem deu qualquer outro passo, pelo que não pode proceder como se o tivesse feito, e não pode estar tempo indeterminado sem dar seguimento àquilo que o POOC veicula, com evidente prejuízo para os particulares. […]

» 12. A requerente considera, portanto e salvo melhor fundamentação, não existir argumento nem legitimidade para o indeferimento da pretensão. […]» (cf. doc. n.º 4 anexo à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

» J) A 15.04.2008, foi elaborado na Divisão de Obras Particulares da entidade demandada instrumento escrito, sob a referência «Informação prévia n.º: 27/2007», com o seguinte teor: «PARECER

» Da análise da informação prévia mencionada em epígrafe, cumpre-me informar o seguinte:

» Na sequência do Ofício n.º 2 607, de 28/02/2008, tendo como anexo o parecer técnico emitido em 30/01/2008, veio a requerente (a coberto do Re. N.º 1 566, de 14/03/2008) juntar exposição ao pedido de informação prévia mencionado em epígrafe, com vista à reapreciação do mesmo.

» Em face das alegações apresentadas pelo técnico em sede de CPA, nada mais tenho a acrescentar. Pelo que, se mantém o exposto no parecer técnico anterior acerca do pedido em apreço.

» Face ao exposto, à consideração superior uma decisão sobre a matéria. […]» (cf. fls. 63 do processo administrativo instrutor apenso aos autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

» K) Sobre a informação referida em J) foi exarados a 16.04.2008 parecer, manuscrito, pelo Chefe de Divisão de Obras Particulares, com o seguinte teor: «Concordo, propõe-se superiormente o INDEFERIMENTO do pedido em apreço.» (idem).

» L) Sobre a informação referida em J) e o parecer referido em K) foi proferido o seguinte despacho a 18.04.2008: «À reunião de câmara» (idem).

» M) A 24.04.2008, em reunião extraordinária da Câmara Municipal de Alcobaça, foi deliberado o seguinte com referência ao requerimento da autora referido em B): «Na sequência de deliberação tomada em reunião ordinária realizada no dia onze de fevereiro, foi novamente presente o assunto referenciado em epígrafe.

» Foi igualmente presente uma informação da Divisão de Obras Particulares, datada de quinze de abril.

» Deliberação (nominal): Apreciado o assunto, a Câmara, por unanimidade, deliberou emitir informação prévia desfavorável relativamente ao licenciamento de obras de construção de um conjunto habitacional a situar no lugar de Facho, freguesia de São Martinho de Porto.» (cf. fls. 64 do processo administrativo instrutor apenso aos autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

» N) A autora foi notificada do teor da deliberação referida em M) pelo ofício n.º 5 113, expedido pela entidade demandada a 06.05.2008 (cf. doc. n.º 1 anexo à petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

» […]

» VI. APRECIAÇÃO CRÍTICA DOS FACTOS E SUA SUBSUNÇÃO AO DIREITO APLICÁVEL

» […]

» 2. Do deferimento tácito e da revogação de ato constitutivo de direitos

» Entende a autora, além de mais, que o pedido de informação prévia apresentado a 11.12.2007 foi tacitamente deferido a 11.01.2008, ex vi artigos 16.º e 111.º, alínea c), do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, e 108.º do Código de Procedimento Administrativo. Nessa medida, postula a demandante que a deliberação impugnada, ao emitir informação prévia desfavorável, destruiu os efeitos jurídicos produzidos pelo referido ato de deferimento tácito, que assume inquestionavelmente natureza constitutiva de direitos ou, pelo menos, de interesses legítimos, pois ampliou a esfera jurídica da autora, extinguindo restrições ao exercício do seu direito de propriedade. E dado que o referido ato assume natureza constitutiva de direitos, só podia ser revogado com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso, nos termos do disposto nos artigos 140.º, n.º 1, alínea b), e 141.º, ambos do Código de Procedimento Administrativo, o que não se verificou no caso dos autos.

» Por seu turno, alega a entidade demandada, e com razão, que o instrumento escrito que constituiu o impulso procedimental da autora no procedimento no âmbito do qual foi praticado o ato impugnado não se intitulava como pedido de informação prévia aludindo antes a um «estudo prévio» — cf. alínea B) do probatório. Com base nesta constatação, sustenta a demandada que, porque a lei urbanística tipifica as formas a que se subordinam os pedidos dos particulares nesta matéria (Secção II do Capítulo II do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação), e não prevê a aprovação municipal de estudos prévios, jamais poderia operar o efeito de deferimento tácito.

» Antes de mais, sem negar total pertinência à constatação da entidade demandada, não acompanha este tribunal a autoridade administrativa demandada nos corolários que daí pretende extrair. E isto por três ordens de razões, que se expõem muito sumariamente de seguida.

» Primum, o nomen iuris oferecido pelos particulares ou pelas autoridades administrativas aos instrumentos contratuais ou demais instrumentos escritos apresentados quer no procedimento administrativo, quer mesmo em sede contenciosa, não vinculam o julgador. Com efeito, vigora entre nós o princípio jus, novit curia, segundo o qual «[o] juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito» (cf. artigo 5.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, aqui aplicável ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

» Secundum, o instrumento aludido na alínea B) do probatório compagina-se, sem dificuldade hermenêutica, com o pedido de informação prévia. Na verdade, trata-se do exercício, pela autora, de uma faculdade que a lei lhe oferece de, antes de avançar com o procedimento de licenciamento de uma intervenção urbanística, provocar, em procedimento próprio, uma decisão prévia, isto é, uma pronúncia final autónoma sobre a conformidade do projeto relativamente a determinadas condições das quais depende a posterior decisão da pretensão de autorização ou licença que pretende formular à Administração.

» Tertium, a própria entidade demandada entendeu o requerimento em apreço como reportado a um pedido de informação prévia. Isso mesmo se depreende com clareza em todas as intervenções da demandada no âmbito do procedimento no âmbito do qual foi praticado o ato ora impugnado. De facto, seja nas informações técnicas de 30.01.2008 e 15.04.2008, seja nos pareceres e despachos sobre aquelas exarados, seja nas próprias deliberações do órgão executivo colegial, datadas de 11.02.2008 e 24.04.2008, seja, por último, nos próprios ofícios expedidos e endereçados à autora, datados de 28.02.2008 e de 06.05.2008, sempre avulta a referência à «informação prévia n.º 27/2007» — cf. Alíneas D), E), F), G), H), J), K), L), M) e N) do probatório.

» Visto isto, diga-se desde já, atalhando caminho, assistir inteiramente razão à autora neste ponto.

» Com efeito, «[a] informação prévia fornecida pela câmara municipal não é uma mera atuação de natureza declarativa mas um verdadeiro ato administrativo que se pronuncia (de forma prévia ou antecipada) sobre uma determinada operação urbanística» (OLIVEIRA et al., 2009: 216 e 217).

» Dir-se-á que se trata «de um ato prévio de natureza verificativa e sem caráter permissivo, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística apreciada. Para tal, o particular terá de dar início a outro procedimento administrativo tendente ao licenciamento ou à admissão da comunicação prévia da operação urbanística, este sim, o ato que se pronuncia, de forma final e definitiva, sobre a operação urbanística, tendo, por isso, natureza permissiva […]» (ibidem: 217).

» Porém, sem que se possa negar pertinência a esta observação, não se pode negar, em contrapartida, que «[a] informação prévia favorável vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento […]» (cf. n.º 1 do artigo 17.º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação). Como tal, «[a] informação prévia favorável é constitutiva de direitos — não do direito a concretizar a operação urbanística —, mas o direito ao licenciamento ou ao menos à aprovação do projeto de arquitetura emitido no âmbito deste […]» (OLIVEIRA et al., 2009: 227).

» Isso mesmo vem sendo decidido pelo órgão de cúpula desta jurisdição: no seu acórdão proferido a 12.03.2009 (processo n.º 01018/08, integralmente disponível para consulta em dgsi.pt), o Supremo Tribunal Administrativo deixou consignado, em sede de fundamentação fáctico-jurídica, que «[a] informação prévia fornecida pela câmara municipal é, pois, um ato administrativo horizontal e verticalmente definitivo que, em procedimento conexo, mas distinto do ulterior procedimento tendente ao respetivo licenciamento, aprecia e resolve antecipadamente certos pontos concretos de uma dada operação urbanística.

» É verdade que não é ainda o ato permissivo do exercício do direito de construir e que a ele se seguirá, necessariamente, outro procedimento administrativo visando o licenciamento.

» Mas, define, desde logo, a situação jurídica do interessado quanto à conformidade do projeto com as regras do direito do urbanismo vinculando a Administração, posto que temporariamente, a decidir o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada, colocando o particular numa posição jurídica de vantagem. […] Na verdade, se não lhe atribui o direito à construção, confere-lhe, com repercussão patrimonial (pense-se na hipótese, muito comum, de o requerente apenas estar interessado na venda do imóvel e não em levar a cabo, ele próprio, a operação urbanística projetada), o direito de aproveitamento do solo com o conteúdo da informação prévia aprovada».

» Ora, tendo a autora apresentado a 11.12.2007 requerimento peticionando a aprovação de pedido de informação prévia para o prédio de que é proprietária (vide alínea B) dos factos provados), e não tendo sido notificada, no prazo legal de 15 dias, de qualquer deficiência na instrução da sua pretensão, tem de presumir-se o requerimento apresentado pela demandante como devidamente instruído — cf. artigo 11.º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação.

» De acordo com o disposto no artigo 16.º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, a câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou de 30 dias (se se tratar de um pedido formulado nos termos do n.º 2 do artigo 14.º, como é o caso), contados: a) da data da receção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 3 do artigo 11.º; b) da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidas pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou c) do termo do prazo para a receção dos aludidos pareceres, quando alguma das entidades consultadas não se tenha pronunciado até à data.

» In casu, não houve consultas a entidades exteriores, pelo que o prazo de 30 dias conta-se a partir da data de receção do pedido (11.12.2007). E, porque assim, mesmo tendo em atenção as regras constantes do Código de Procedimento Administrativo quanto à contagem de prazos administrativos, é apodítico que o prazo para proferir decisão administrativa no âmbito do procedimento de informação prévia já se encontrava precludido quando da emissão da decisão de indeferimento ora impugnada (24.04.2008) — cf. ponto M) dos factos provados.

» Ora, aqui chegados, importa equacionar os efeitos da omissão do dever legal de decidir nas hipóteses em que a Administração não decida no prazo legalmente previsto.

Seguindo aqui de perto os ensinamentos da doutrina que com maior proficiência se debruçou sobre a matéria, «na hipótese dos pedidos de informação prévia, apesar de a lei não associar expressamente qualquer efeito particular à situação de silêncio administrativo, deve incluir-se a mesma na hipótese prevista na alínea c) do artigo 111.º. Deste modo, na ausência de uma conclusão formal do procedimento pela emissão de uma deliberação final expressa, deve considerar-se o pedido de informação prévia tacitamente deferido, sendo-lhe associados os mesmos efeitos constitutivos que decorrem daquela […]» (OLIVEIRA et al., 2009: 223).

» A isto não obsta a circunstância, alegada pela entidade demandada e secundada pelo digno magistrado do Ministério Público no parecer proferido nos presentes autos ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 85.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, de que o pedido de informação prévia se inseria num procedimento administrativo de licenciamento, não podendo operar o deferimento tácito. De facto, a partir do momento em que se atribui ao ato de informação prévia uma relevância específica e a natureza de ato administrativo tout court, não releva a qualificação a oferecer ao procedimento administrativo que haja de seguir à prolação daquela decisão (expressa ou tácita).

» Hoc sensu se tem pronunciado a doutrina mais autorizada, que esclarece parecer «clarificar-se a dúvida que pairava sobre o efeito do silêncio no âmbito dos atos de informação prévia e sobre o regime da sua invalidade. De facto, tratando-se de um ato administrativo em sentido próprio, merece, em função das suas especificidades, um tratamento doutrinário particular, pelo que se recusam as perspetivas que entendem que o silêncio administrativo nestas situações deve seguir o regime estabelecido para o ato administrativo que, eventualmente, se lhe siga, entendimento este que é hoje em dia claramente de rejeitar em face das especificidades do ato que finaliza o procedimento de comunicação prévia e que não podem ser transpostas para o âmbito da informação prévia […]» (OLIVEIRA et al., 2009: 223 e 224).

» Também a jurisprudência dos tribunais superiores desta jurisdição se tem pronunciado no sentido de que «não há dúvida que um silêncio camarário acerca do pedido de informação prévia [traz] o seu deferimento tácito ex vi dos arts. 16.º e 111.º, al. c), daquele diploma [Regime Jurídico de Urbanização e Edificação] – ou, rectius, [traz] tacitamente uma informação camarária favorável à viabilidade do licenciamento respetivo […]» (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido no processo n.º 0282/09 a 18.06.2009, acessível em dgsi.pt).

» Mais se regista que, «[d]e entre os aspetos mais importantes do regime jurídico deste instrumento [pedido de informação prévia] sobressai o da natureza vinculativa do seu conteúdo, de onde resulta que a informação prévia é constitutiva de direitos, ainda que com efeitos temporalmente limitados (pode falar-se por isso de uma estabilidade temporária dos efeitos deste ato). […]

» Ao classificar tal ato como constitutivo de direitos, alargaram-se as garantias dos administrados, já que passa a ser possível aplicar-lhe as regras do art. 140.º do CPA, ficando, por isso, a Administração sem a possibilidade de o revogar livremente (quando seja válido): se for apresentado um pedido de licenciamento no prazo de um ano a contar da notificação da informação prévia, quando esta tenha sido favorável e válida, a câmara municipal, na decisão sobre o pedido de licenciamento, está obrigada a respeitar o conteúdo da informação prévia que prestou […]» (GONÇALVES & OLIVEIRA, 1999: 25).

» Vale isto por dizer que a deliberação impugnada, proferida a 24.04.2008, ao emitir expressamente informação prévia desfavorável, destruiu os efeitos jurídicos produzidos pelo referido ato de deferimento tácito, que assumiu natureza constitutiva de direitos ou, pelo menos, de interesses legítimos, posto que ampliou a esfera jurídica da autora, extinguindo restrições ao exercício do seu direito de propriedade, nos termos estabelecidos adrede.

» Dado que o referido ato assume natureza constitutiva de direitos, só podia ser revogado com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso, nos termos do estabelecido nos artigos 140.º, n.º 1, alínea b), e 141.º, ambos do Código de Procedimento Administrativo. Hoc sensu, vide, inter alia, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 23.02.2008, proferido no processo n.º 01083/03, e do Tribunal Central Administrativo Sul de 27.01.2011, proferido no processo n.º 06397/10, ambos acessíveis em dgsi.pt.

» Na verdade, pode haver deferimentos tácitos inválidos (cf. acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 26.08.1998, de 07.12.1995, e de 13.12.1990, proferidos respetivamente nos processos n.os 43 987, 36 932 e 28 516). Tal tipo de deferimento, quando anulável, pode ser revogado (artigo 141.º do Código de Procedimento Administrativo) ou substituído (artigos 147.º e 141.º do mesmo diploma), nos termos gerais da revogação dos atos expressos.

» Mas nesse caso, o eventual ato expresso implicitamente revogatório ou substitutivo do deferimento tácito anulável tem pelo menos de demonstrar a razão da inviabilidade legal da solução contida no ato tácito de deferimento. Hoc sensu, vide, na doutrina: SILVEIRA, 2004: 209 e passim, maxime 212 e 217; OSVALDO GOMES, 1980: 49 e passim; e na jurisprudência: acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 20.10.1987, in Ap. Diário da República, de 20.04.1994, pp. 4 564 ss.; de 27.10.1987, in Acórdãos Doutrinais, pp. 761 ss.; de 21.01.1985, Ap. Diário da República de 28.04.1989, pp. 3 647 ss.; e, mais recentemente, do Tribunal Central Administrativo Sul de 27.01.2011, proferido no processo n.º 06397/10, integralmente disponível para consulta em dgsi.pt, citado supra.

» Neste conspecto, apesar de se reconhecer que «a revogação não carece de ser explícita, podendo ser implícita […]» (acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido a 30.06.1966, in Acórdãos Doutrinais, 60: 1 456), é indispensável que do ato revogatório resulte claro que i) o seu autor examinou e quis o thema implícito, por um lado, e ii) que a fundamentação da revogação seja expressa, por outro lado — cf. artigo 123.º, n.º 1, alínea e), do Código de Procedimento Administrativo. Vamos por partes.

» No que tange ao primeiro ponto aludido (caráter voluntário de revogação), importa aqui considerar que os atos administrativos, enquanto atos jurídicos, constituem na sua essência uma manifestação de vontade, tradicionalmente decomposta em três vertentes: vontade de ação, vontade de declaração, e, por último, vontade funcional, ou seja, que o «agente queira com isso certo resultado» (Castro Mendes, 1999: 21). A voluntariedade da conduta constitui assim um elemento essencial do ato administrativo (CAETANO, 1980: 432; FREITAS DO AMARAL, 2001: 426 ss.; ESTEVES DE OLIVEIRA, 1980: 373).

» Com efeito, «em muitos casos o agente não sabe, não prevê, nem quer que a sua conduta produza um resultado jurídico.

» Quando muito visa unicamente o resultado material. Apesar disso a lei atribui efeitos jurídicos à conduta, sendo-lhe indiferente esse desconhecimento ou desinteresse do agente.

» Mas outras vezes a lei exige, para que se produza um ato jurídico, a intenção do agente. Chama-se intenção à resolução formada pelo agente de atingir um resultado que ele previu como consequência da conduta adotada» (CAETANO, 1980: 422 e 423).

» Daí que o artigo 141.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo determine que os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua ilegalidade, pelo que se exige especificamente a intenção de revogar o ato anterior e de que se produzam os efeitos jurídicos decorrentes da sua extinção na ordem jurídica.

» Tendo isto em perspetiva, vem denunciando a doutrina que se debruçou sobre esta matéria que «[a] revogação implícita, sendo um ato administrativo, tem de satisfazer requisitos gerais, maxime, a voluntariedade da conduta, entendida não em termos psicológicos, mas normativos. Assim, se da interpretação do ato resultar que o seu autor ignorou o ato revogado, produzindo não uma nova regulamentação da situação, mas a primeira, é manifesta a sua ilegalidade […]» (OSVALDO GOMES, 1980: 49).

» Logo, não resultando dos termos, tipo legal e circunstâncias do ato expresso negativo posterior a ato tácito positivo o reconhecimento da existência e efeitos de anteriores atos constitutivos de direitos e a intenção de os revogar, não se pode sequer falar em revogação; quando muito, poder-se-á falar da coexistência de decisões contraditórias.

Tem sido esse o entendimento propugnado dogmática (CAETANO, 1980: 531; OSVALDO GOMES, 1980:

49) e extraído exegeticamente (cf., inter alia, os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: de 03.05.1988, in Acórdãos Doutrinais, 342/731; de 21.06.1988, in Acórdãos Doutrinais, 328/528; de 26.10.1989, Ap. Diário da República de 30.04.1991, p. 930; de 09.12.1990, in Acórdãos Doutrinais, 360/1 362; de 20.11.2002, proferido no processo n.º 1 151/02, e de 03.04.2003, proferido no processo n.º 409/03, estes últimos disponíveis em dgsi.pt) neste tipo de situações.

» Noutra perspetiva, debruçando-nos por ora sobre a segunda vertente a que tem de atender o ato revogatório, aponta-se ainda que «para que a revogação de um ato constitutivo de direitos seja legal é preciso que o ato revogatório refira os fundamentos de ilegalidade do despacho revogado […]» — cf. acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.06.1991 (processo n.º 24 782), 16.11.2004 (processo n.º 0453/04), de 05.03.1991 (processo n.º 21 987), de 12.12.1989 (processo n.º 24 902) e de 23.02.1989 (processo n.º 22 284).

» Cientes deste enquadramento normativo, dogmático e exegético, revertamos agora ao caso dos autos.

» Ora, tal como refere a autora, dos termos do ato sub judice e das circunstâncias em que foi praticado não resulta a intenção de revogar aquele ato anterior, cuja existência não foi sequer ponderada ou reconhecida, visando-se apenas a emissão de informação prévia desfavorável. Mais: dos documentos que integram o processo instrutor apenso não resulta minimamente que, quando da prolação da deliberação impugnada, a entidade demandada tenha reconhecido a verificação do deferimento tácito do pedido de informação prévia e tenha pretendido revogar aquele ato constitutivo de direitos ou extinguir os seus efeitos. Por conseguinte, constata-se faltar o primeiro requisito para que se pudesse considerar ter ocorrido uma revogação do ato de deferimento tácito (intenção de revogar o referido ato, cuja existência nem sequer foi ponderada).

» Por outro lado, verifica-se igualmente que a deliberação ora sindicada não indica quaisquer fundamentos de ilegalidade do referido ato constitutivo de direitos, ao qual nem se refere, tendo-se limitado à emissão de informação prévia desfavorável. Com efeito, a deliberação de 24.04.2008 nada refere relativamente à ilegalidade do deferimento tácito do pedido de informação prévia. Ergo, falta o segundo requisito para se prefigurar uma revogação válida do ato tácito ocorrido in illo tempore.

» Em suma: o ato impugnado destruiu os efeitos jurídicos do ato tácito anterior, revogando-o sem lhe fazer qualquer referência e sem indicar quaisquer fundamentos de ilegalidade. Daqui resulta que, no mínimo, se se entender que a falta dos elementos aludidos não consubstancia falta de elementos essenciais, sempre será de concluir que «ainda que o ato expresso negativo aqui impugnado seja válido, o mesmo, pelo seu teor muito vago, não substituiu (não revogou implicitamente) o ato tácito positivo cit. não nulo» (acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27.01.2011, proferido no processo n.º 06397/10, integralmente disponível para consulta em dgsi.pt, citado supra).

» Mas julgamos mesmo, em concordância com a tese da autora, que o ato impugnado, ao não reconhecer a existência de anteriores atos constitutivos de direitos e ao não pretender a sua revogação, é nulo por falta de elementos essenciais (artigos 123.º, n.º 1, 133.º, n.º 1 e 134.º, n.º 1, todos do Código de Procedimento Administrativo).

» Face ao exposto, procede a pretensão da autora com base neste argumento, devendo, nessa conformidade, o ato impugnado ser declarado nulo, o que se determinará a final, na parte dispositiva da presente decisão.

» […]

» [4]. Da condenação à prática do ato devido

» Como se viu, a autora cumula o pedido impugnatório com um pedido de condenação à prática de ato devido.

» […]

» Assim, e pese embora tenha sido deduzido pela autora também um pedido de anulação dos despachos impugnados, tal pedido seria, à partida, irrelevante no âmbito da presente ação, incumbindo ao tribunal pronunciar-se apenas quanto à pretensão condenatória a formular nos presentes autos. Com efeito, a dedução de tal pedido «não compromete[ria] a viabilidade da petição visto que o tribunal se limitar[ia] a dar seguimento ao pedido de condenação, e, como tal, a dedução desse outro pedido torna[r]-se[-ia] irrelevante» (AROSO DE ALMEIDA & FERNANDES CADILHA, 2010: 355). E, porque assim, não relevaria, em tese, apreciar os vícios em concreto assacados aos atos impugnados. Até porque, verificados esses vícios, daí apenas decorreria a respetiva anulação, o que não vai, em princípio e em tese, ao encontro do interesse processual subjacente a este meio adjetivo do contencioso administrativo.

» O único desvio que se prefigura como admissível a este princípio de regra é o caso de atos de indeferimento cujo alcance prático é retirar do destinatário uma situação de que ele já dispunha. São disso exemplos paradigmáticos os casos de indeferimento expresso subsequente a um deferimento tácito, como o caso dos autos. Trata-se de casos em que, em bom rigor, o ato impugnado não é um ato puramente negativo, na medida em que revoga, por substituição, o deferimento (tácito ou expresso) anterior. Por conseguinte, a estrita anulação pode satisfazer o interessado, se o que ele pretende é fazer operar a repristinação do deferimento ou do ato anterior, com a vantagem de o dispensar de ter de demonstrar, pela positiva, o direito à emissão de um ato expresso de deferimento, que pode não existir, se, porventura, o deferimento ou o ato anterior tiver sido ilegal. » E é esse precisamente o caso dos autos: atenta a forma como a autora configura a relação material controvertida, a remoção do ato ora impugnado implica a repristinação da deliberação tácita, em sentido favorável à pretensão da demandante.

» Com efeito, a declaração de nulidade da deliberação impugnada, como se deixou estabelecido adrede, tem desde logo uma consequência: repristina o deferimento tácito operado anteriormente.

» Noutra perspetiva, o pedido de informação prévia já foi deferido ex vi legis — cf. Artigos 16.º e 111.º, alínea c), do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação. Logo, a pronúncia condenatória judicial requerida nos presentes autos, a ocorrer, redundaria na prolação e na vigência de dois atos administrativos de idêntico conteúdo. Em bom rigor, incorreria este tribunal na prática de um ato inútil e, por isso, proibido por lei (cf. artigo 130.º do Código de Processo Civil, aqui aplicável por força da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

» Fica prejudicado, pois, o conhecimento do pedido condenatório, nos termos do disposto no artigo 608.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aqui aplicável ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

» […]

»

Procede, in totum, a presente ação.

» […]

» VII. DECISÃO

» Nestes termos e com os fundamentos expostos, este tribunal decide:

» 1. Julgar totalmente procedente a presente ação, e, nessa medida,

» 2. Declarar a nulidade da deliberação da entidade demandada de 24.04.2014;

» 3. Condenar a entidade demandada em custas, na proporção do respetivo decaimento, que foi total.

» Registe.

» Notifique […]» (cf. fls. 245 a 276 dos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1052/08.0BELRA, que constituiu a instância declarativa no âmbito da qual foi proferida a sentença exequenda que constitui o título executivo dos presentes autos).

1.4) A decisão referida em 1.3) transitou em julgado a 16.09.2016, por falta de interposição de reclamação para a conferência a que aludia o artigo 27.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos até ao dia 15.09.2016 (cf. fls. 353 a 357 dos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1052/08.0BELRA, que constituiu a instância declarativa no âmbito da qual foi proferida a sentença exequenda que constitui o título executivo dos presentes autos).

1.5) A 22.09.2014 a aqui entidade executada recorreu da sentença referida em 1.3) para o Tribunal Central Administrativo Sul (cf. fls. 340 a 346 dos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1052/08.0BELRA, que constituiu a instância declarativa no âmbito da qual foi proferida a sentença exequenda que constitui o título executivo dos presentes autos).

1.6) A 16.04.2014 foi proferido despacho, no âmbito dos autos referidos em 1.2), rejeitando o recurso referido em 1.4) por extemporaneidade (cf. fls. 353 a 357 dos autos que correram termos neste tribunal sob o n.º 1052/08.0BELRA, que constituiu a instância declarativa no âmbito da qual foi proferida a sentença exequenda que constitui o título executivo dos presentes autos).

1.7) A 02.02.2015 deu entrada nos serviços da Câmara Municipal de Alcobaça um instrumento escrito, subscrito pelo legal representante da ora exequente, com o seguinte teor (cf. doc. 1 junto ao requerimento inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem no original»

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II.2. De direito

Como se viu, a Recorrente começa por imputar diversas nulidades à sentença recorrida, pelo que delas cumpre conhecer prioritariamente.

Neste particular, limitar-nos-emos a transcrever o despacho de sustentação proferido pelo Exmo. Sr. Juiz a quo, o qual dá resposta integral a esta parte do recurso.

Assim:

“Sustenta desde logo a recorrente que a sentença é nula, por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificaram a decisão proferida relativamente à desconsideração da matéria de facto invocada nos artigos 1.º a 8.º, 15.º, 17.º, 20.º a 43.º e 45.º da petição inicial, bem como por contradição entre os fundamentos e a decisão.

Desde já se diga, atalhando caminho, não lhe assistir qualquer razão.

Antes de mais, importa fazer notar que as supostas «nulidades» radicam, bem vistas as coisas, não na sentença a se, mas na decisão do tribunal, preliminar à sentença, pela qual se indeferiu a produção de prova. É dessa decisão, coeva da sentença, mas autónoma dela (porque constante de despacho autónomo proferido antes da prolação de sentença) que resulta o juízo probatório contra o qual se insurge a exequente.

Simplesmente, a exequente não recorreu desse despacho, que era suscetível de impugnação por recurso de apelação autónomo [cf. artigo 644.º, n.º 2, alínea d), do Código de Processo Civil, aqui aplicável ex vi artigo 142.º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos], como de resto se fez consignar no referido despacho. Apenas recorreu da sentença. Logo, precludida que está a possibilidade de impugnar aquele despacho, fica em grande medida prejudicada a possibilidade de êxito quanto às aludidas nulidades.

Tanto mais que, quando da prolação desse despacho autónomo, o tribunal já prefigurava que a resposta à questão essencial decidenda (saber se o efeito anulatório da decisão exequenda já se cumprira com o efeito repristinatório ou, ao invés, se carecia de um novo ato administrativo) não seria favorável à pretensão da exequente. E isto independentemente de prova quanto a factos atinentes aos supostos danos por ela suportados.

Por esse motivo, de resto, o juízo quanto à licitude da atuação da entidade executada no cumprimento do julgado anulatório sempre prejudicava, por inútil, qualquer conhecimento do pedido ressarcitório, nomeadamente no tocante aos danos invocados pela exequente nos artigos 20.º a 43.º e 45.º da petição inicial. Na verdade, se é certo que o tribunal tem o dever de se pronunciar sobre todas as questões relevantes para a decisão a proferir, não é menos verdade que, caso a solução dada pelo tribunal para uma questão prejudique a apreciação das demais, não há qualquer omissão de pronúncia nem desconsideração da matéria de facto. Hoc sensu, vide, inter aliud, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte proferidos a 18.12.2008 e 10.04.2008, ambos em www.dgsi.pt/jtcn.

De todo o modo, e quanto aos demais pontos da petição inicial aludidos pela exequente, sempre se refira que não corresponde à verdade que tenha ocorrido uma desconsideração da matéria de facto. Basta cotejar o probatório para nos apercebermos de que aí foi efetivamente contemplada a matéria de facto enunciada nos artigos 1.º a 8.º [contemplada no ponto 1.3) dos factos provados da sentença] e 15.º [cf. ponto 1.7) do probatório] da petição inicial.

Por seu turno, a matéria alegada no artigo 17.º da petição inicial não traduz, em bom rigor, um facto. Ao invés, consubstancia antes uma asserção conclusiva de que partiu a exequente e que não foi acolhida pelo tribunal. Motivo pelo qual não se verifica, quanto a este ponto, qualquer nulidade, reconduzindo-se as questões suscitadas pela exequente, neste aspeto, ao facto de sustentar que deveriam ser enunciadas como facto provado as conclusões que retira da valoração que faz da omissão da entidade executada. No fundo, a omissão do ponto 17.º da petição inicial prende-se sim com o facto de o tribunal ter procedido a uma valoração dos factos provados distinta daquela que a exequente sustenta, o que não suporta qualquer pretensão de nulidade, mas tão só, no limite, de erro de julgamento da matéria de facto, posto que em causa está tão somente o facto de a sentença recorrida ter procedido a um enquadramento e interpretações jurídicas distintas das sustentadas pela exequente.

Mas mais: não foi por ter(em) sido recusada(s) a(s) diligência(s) probatória(s) requerida(s) pela exequente que a decisão lhe foi desfavorável. Isso mesmo é, de resto, amplamente demonstrado pelas circunstâncias já aludidas adrede: não só muitos dos factos que a exequente considera terem sido «desconsiderados» foram efetivamente contemplados no probatório da sentença, como os demais não relevaram para a decisão proferida”.

Com o que improcedem as suscitadas nulidades.

Continuando, importa deixar estabelecido que a decisão sobre a matéria de facto não vem impugnada no recurso (art. 685.º-B do CPC antigo; art. 640.º do CPC actual), pelo que o probatório fixado se dá como devidamente estabilizado.

Ainda neste capítulo, considerando a fundamentação supra transcrita improcede igualmente o erro de julgamento de facto que vem assacado à sentença recorrida. Sendo que, nenhum outro elemento de prova podia ser carreado para o processo para além dos que as partes já antes tinham junto aos autos.

Por outro lado, nas conclusões de recurso não vem questionado o decidido pelo tribunal a quo em matéria da peticionada sanção pecuniária compulsória (cfr. conclusão 10.ª do recurso).

Isto estabelecido, vejamos a questão que nos vem colocada e que se prende com a conclusão sufragada pelo tribunal a quo de que o município executado, contrariamente ao sustentado pela exequente, não tinha de proferir nenhum acto administrativo subsequente à prolação da sentença exequenda.

No TAF de Leiria exarou-se o seguinte discurso fundamentador:

“É sabido que a sentença anulatória de um ato administrativo tem diversos efeitos. São eles, em suma, os seguintes: i) um efeito constitutivo, que, em regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento; ii) um efeito preclusivo ou inibitório, próprio de toda e qualquer sentença de um tribunal, seja qual for a natureza deste, que advém da força do caso julgado, que exclui, no mínimo, a possibilidade de a Administração reproduzir o ato com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo; iii) um efeito repristinatório, reconstitutivo ou reconstrutivo, que é o da reconstituição da situação hipotética atual, segundo o qual a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se o ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade; e, finalmente, iv) um eventual efeito ultraconstitutivo, quando a Administração não queira, não saiba ou não possa proceder à reconstituição da situação que era definida pelo julgado anulatório, nada mais restando ao administrado, ao abrigo do quadro normativo definido, do que ir novamente ao tribunal solicitar a execução do julgado peticionando a especificação do conteúdo dos atos e operações a adotar pela Administração e o prazo para a sua prática (artigo 179.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença e a anulação dos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.

III. Estes deveres resultam, de um modo geral, do próprio enunciado normativo constante do n.º 1 do artigo 173.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do qual resulta que os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo reportam-se a três planos distintos: i) reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação; ii) cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do ato ilegal, porque esse ato disso a dispensava; iii) eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas (renovação do ato anulado).

IV. Pois bem, para aferir qual o efeito que decorre da decisão exequenda, importa aqui reter e recordar o que a este respeito se deixou expressamente consignado, em sede de excurso fundamentador, na sentença parcialmente transcrita no ponto 1.3) do probatório, entretanto transitada em julgado. Aí se deixou estabelecido, além do mais, que no «[…] caso de atos de indeferimento [o] alcance prático é retirar do destinatário uma situação de que ele já dispunha. São disso exemplos paradigmáticos os casos de indeferimento expresso subsequente a um deferimento tácito, como o caso dos autos. Trata-se de casos em que, em bom rigor, o ato impugnado não é um ato puramente negativo, na medida em que revoga, por substituição, o deferimento (tácito ou expresso) anterior. Por conseguinte, a estrita anulação pode satisfazer o interessado, se o que ele pretende é fazer operar a repristinação do deferimento ou do ato anterior, com a vantagem de o dispensar de ter de demonstrar, pela positiva, o direito à emissão de um ato expresso de deferimento, que pode não existir, se, porventura, o deferimento ou o ato anterior tiver sido ilegal.

V. » E é esse precisamente o caso dos autos: atenta a forma como a autora configura a relação material controvertida, a remoção do ato ora impugnado implica a repristinação da deliberação tácita, em sentido favorável à pretensão da demandante.

VI. » Com efeito, a declaração de nulidade da deliberação impugnada, como se deixou estabelecido adrede, tem desde logo uma consequência: repristina o deferimento tácito operado anteriormente.

VII. » Noutra perspetiva, o pedido de informação prévia já foi deferido ex vi legis — cf. artigos 16.º e 111.º, alínea c), do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação. Logo, a pronúncia condenatória judicial requerida nos presentes autos, a ocorrer, redundaria na prolação e na vigência de dois atos administrativos de idêntico conteúdo. Em bom rigor, incorreria este tribunal na prática de um ato inútil e, por isso, proibido por lei (cf. artigo 130.º do Código de Processo Civil, aqui aplicável por força da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) […]».

VIII. Aqui chegados e compulsada a decisão exequenda, concluímos com mediana clareza, pois, que a situação ora em apreço se reconduz, em primeira linha, à primeira hipótese aludida (reconstituição da situação atual hipotética). Está aqui em causa, por conseguinte, apenas a vertente da reconstituição da situação que existiria se

o ato ilegal não tivesse sido praticado.

IX. Ora, in casu, essa reconstituição opera mediante a execução do efeito repristinatório da anulação — e basta-se com isso. Com efeito, a decisão exequenda anulou o ato impugnado na instância declarativa, sendo que, como decorre com clareza do trecho da sentença ora referida, é apodítico que pela mera anulação do ato se logrou

repristinar a regulação administrativa anterior. Recorde-se que o ato anulado revogou um ato anterior de deferimento tácito do pedido de informação prévia. Não havia necessidade, por conseguinte, de repetir qualquer ato administrativo. [sublinhado nosso]

X. Dito por outras palavras: contrariamente ao sustentado pela exequente, a entidade executada não tinha de proferir nenhum ato administrativo subsequente à prolação da sentença exequenda. Até porque, em bom rigor, o ato que a exequente reclama já decorria de lei e fora inclusive reconhecido e declarado por sentença transitada em julgado.

XI. À exequente bastava, por conseguinte, a própria sentença declarativa, entretanto transitada em julgado, para poder promover os demais trâmites com vista a obter o licenciamento pretendido. Porém, era a própria exequente quem tinha de os promover, ou seja, teria de ter efetivamente lançado mão do procedimento com vista ao licenciamento, posto que a sentença e o deferimento tácito, em si mesmo, não constituíam a entidade executada no dever de deferir o licenciamento, enquanto a exequente não apresentasse o aludido pedido de licenciamento. [sublinhado nosso]

XII. Na verdade, tal como se deixou estabelecido na sentença declarativa, «[a] informação prévia fornecida pela câmara municipal não é uma mera atuação de natureza declarativa mas um verdadeiro ato administrativo que se pronuncia (de forma prévia ou antecipada) sobre uma determinada operação urbanística» (OLIVEIRA et al., 2009: 216 e 217), pelo qual, quando favorável, «[…] vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento […]» (cf. n.º 1 do artigo 17.º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação). Como tal, «[a] informação prévia favorável é constitutiva de direitos — não do direito a concretizar a operação urbanística —, mas o direito ao licenciamento ou ao menos à aprovação do projeto de arquitetura emitido no âmbito deste […]» (OLIVEIRA et al., 2009: 227).

XIII. No entanto, trata-se «[…] de um ato prévio de natureza verificativa e sem caráter permissivo, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística apreciada. Para tal, o particular terá de dar início a outro procedimento administrativo tendente ao licenciamento ou à admissão da comunicação prévia da operação urbanística, este sim, o ato que se pronuncia, de forma final e definitiva, sobre a operação urbanística, tendo, por isso, natureza permissiva […]» (idem, ibidem: 217).

XIV. Improcede, sem necessidade de mais considerações, a pretensão da exequente quanto aos dois primeiros pedidos formulados nestes autos (condenação da entidade executada a reconhecer o deferimento tácito do pedido de informação prévia de 11.12.2007, bem como a praticar todos os atos necessários ao licenciamento da construção e emissão do alvará para o empreendimento da ora exequente). (…).”

O assim decidido é de manter.

Como vem decidido, a reconstituição da situação actual hipotética operou-se mediante a execução do efeito repristinatório da anulação, não sendo necessário que a executada repetisse qualquer acto administrativo.

Tal como o ora Recorrido sustentou oportunamente na sua contestação, “resulta claro da sentença de 15 de Abril de 2014 que o executado não estava vinculado a emitir um novo acto de deferimento do pedido de informação prévia, uma vez que tal acto ressurgira na ordem jurídica por força da repristinação operada pela anulação da deliberação impugnada”. Com efeito, a entidade executada não tinha que proferir qualquer acto administrativo subsequente à prolação da sentença exequenda, dado que o acto que vem reclamado pela exequente já decorria da lei e encontrava-se reconhecido e declarado por sentença transitada em julgado: o deferimento tácito.

E a partir do trânsito em julgado desse aresto, a exequente e ora Recorrente podia ter exercido o direito que a lei lhe confere à luz do deferimento tácito do pedido de informação prévia.

Ora, como reconheceu o tribunal a quo, era a exequente quem tinha de promover os trâmites com vista a obter o licenciamento pretendido, ou seja, teria de ter lançado mão do procedimento com vista ao licenciamento.

Em suma, tal como vem decidido, a sentença e o deferimento tácito, em si mesmo, não constituíam a entidade executada no dever de deferir o licenciamento, enquanto a exequente não apresentasse o aludido pedido de licenciamento.

Improcede, também por aqui, o recurso.

E quanto ao pedido indemnizatório, temos que, como referido na sentença recorrida, este pedido desde logo extravasa o “acertamento” feito no acórdão exequendo, pedido esse que “não constitui a reconstituição da situação actual hipotética, mas antes, algo que vai para além dessa reconstituição e que nela não cabe”. No caso, em bom rigor, a ora Recorrente o que pretende é o arbitramento de uma indemnização pela prática do acto declarado nulo (nas suas palavras: uma indemnização “pelos prejuízos causados pelo acto ilegal”).

Ora, a este propósito afirmou-se já neste TCAS, no ac. de 8.05.2014, proc. nº 10848/14:

“(…) a questão que, em rigor, está colocada é saber se a p.i. prevista no artigo 176º do CPTA tolera a cumulação de um pedido indemnizatório (comum e normal) na A.A. Comum (cf. o artigo 37º/2-f) CPTA) e admissível também na A.A.E. conforme o previsto no artigo 47º/1/2 CPTA.

Trata-se de aplicar aqui os artigos 4º/1 e 5º do CPTA.

Na verdade, o processo regulado nos artigos 176º ss do CPTA é um processo declarativo, aliás de estrutura muito semelhante à de uma a. a. comum com processo ordinário. Caso contrário, nem colocaríamos esta hipótese.

Ora, quanto ao pedido formulado ao abrigo dos artigos 173º e 176º e ao pedido indemnizatório já descrito, não há identidade de causa de pedir e não estão em causa os mesmos factos ou as mesmas normas jurídicas. Resta, pois, saber se há prejudicialidade ou dependência entre os 2 pedidos cits. (o de indemnização pelo facto ilícito detectado na sentença exequenda e o pedido de “execução do julgado anulatório”).

Há prejudicialidade entre pedidos quando é necessário decidir um para poder decidir o outro.

Há dependência entre pedidos quando é indispensável ao segundo pedido que o primeiro proceda.

Ora, como se vê, o pedido indemnizatório atrás caracterizado não depende do pedido principal aqui feito (artigos 173º e 176º CPTA), o qual também não é prejudicial quanto àquele. São pedidos independentes e sem conexão entre si”.

É que, não obstante o CPTA permitir a abertura de uma fase declarativa, enxertada no processo de execução, este não é o meio adequado para fazer valer um pedido indemnizatório por responsabilidade civil por facto ilícito. Para o efeito deve o interessado socorrer-se da acção administrativa e não utilizar a acção de execução de sentenças de anulação de actos administrativos. O processo de execução não está funcional e estruturalmente concebido para nele serem formulados pedidos (novos e autónomos) indemnizatórios decorrentes de responsabilidade civil por factos ilícitos.

Ou seja, o tribunal a quo concluiu com acerto que “no que concerne ao pedido indemnizatório, […], não cabe tal pedido no âmbito da presente ação de execução, nem constitui a simples reconstituição da situação atual hipotética”. A ora Recorrente dispunha, à data, da acção administrativa comum para alcançar o ressarcimento que aqui peticiona.

Porém, as considerações tecidas pelo tribunal a quo, e que estabelecem premissas válidas, levam a distinta conclusão. O enquadramento jurídico efectuado, e relativamente ao qual este tribunal não está vinculado, não levou em devida consideração todo o regime vertido no art. 4.º do CPTA, o qual aponta para diversa solução.

Com efeito, neste ponto não se está perante uma situação de improcedência do pedido – tal como configurado pelo tribunal a quo – mas sim perante uma situação de cumulação ilegal de pedidos, determinativa da absolvição da instância (não cabendo nesta fase processual dar cumprimento ao disposto no art. 4.º, n.º 6, do CPTA).

Por tudo o que se vem de dizer, terá que manter-se a sentença recorrida, com excepção do que tange com o pedido de indemnização formulado em c) do petitório inicial e nos termos acabados de expor.

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III. Conclusões

i) Nos termos do disposto no art. 173.º, n.º 1, do CPTA, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.

ii) O cumprimento do dever de executar o efeito repristinatório da anulação circunscreve-se à reconstituição do statu quo ante, isto é, da situação inicial que existia no momento da intervenção ilegal.

iii) Uma vez que o acto anulado judicialmente revogou um acto anterior de deferimento tácito do pedido de informação prévia, não ficou a Entidade Executada obrigada a repetir qualquer acto administrativo, pois que persiste o deferimento tácito.

iv) Perante o reconhecimento judicial de um deferimento tácito, cabia à ora Exequente promover os demais trâmites com vista a obter o licenciamento pretendido.

v) O art. 176.º do CPTA, que versa sobre a “petição de execução”, não admite a cumulação de um pedido indemnizatório comum.

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IV. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida na parte em que julgou improcedente a presente execução (al.s a), b) e d) da p.i.), absolvendo-se, embora, a Entidade Executada da instância quanto ao pedido de indemnização formulado (al. c) da p.i.).

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 28 de Maio de 2020

Pedro Marchão Marques

Alda Nunes

Lina Costa