13/21.9BECTB - Tribunal Central Administrativo Sul

i) No regime do CPTA (revisto pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro) a decisão a proferir sobre o pedido de suspensão de eficácia exige que o julgador constate se há probabilidade de que a acção principal seja procedente, o que implica a probabilidade da ilegalidade do acto ou da norma.

ii) Não vindo indiciariamente demonstrada a ilegalidade do acto suspendendo – acto que indeferiu o pedido de renovação da licença da actividade de gestão de resíduos, titulada pelo alvará n.º 14/2013/CCDRC -, a pretensão de que se suspenda a sua eficácia soçobrará, por falta do indispensável fumus boni juris.

iii) Segundo o princípio tempus regit actum, a legalidade dos actos administrativos afere-se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto.

iv) Considerando a relevância que os instrumentos de gestão territorial têm no âmbito do licenciamento de actividades de tratamento de resíduos, sublinhada na al. b) do n.º 1 do art. 28.º e na al. c) do n.º 6 do art. 32.º, ambos do RGGR, a notória falta de compatibilidade entre o fim do espaço em que se insere uma determinada área da instalação em apreço (operação de gestão de resíduos) e o disposto nos artigos 65.º e 68.º do PDM do Fundão, e o princípio da legalidade, não é possível, numa análise perfunctória, concluir que a decisão administrativa de indeferimento da pretensão da requerente seja ilegal.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

R. .. – R..., Lda. - intentou o presente processo cautelar no TAF de Castelo Branco contra a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro (CCDRC) - considerando-se a acção proposta contra o Ministério da Coesão Territorial, conforme judicialmente determinado -, pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo proferido em 10.12.2020 que “veio indeferir o pedido de renovação da licença da actividade de gestão de resíduos ali qualificado indevidamente como “pedido de licenciamento”, pedido que aquele TAF julgou improcedente por sentença de 31.03.2021.

Inconformada, a Requerente da providência recorre para este TCAS, terminando as alegações de recurso que apresentou com as seguintes conclusões:

I. Em 07.JAN/2021, Recorrente interpôs a providência cautelar dos autos, visando, desde logo, a suspensão de eficácia do ato que lhe foi comunicado através da notificação que se juntou como documento nº 1, que veio indeferir o pedido de renovação da licença da atividade de gestão de resíduos (ali qualificado indevidamente como “pedido de licenciamento”)

II. A Recorrente não se conforma com a Decisão proferida pela CCDRC, nem com a douta Sentença ora recorrida, a qual, no seu singelo entendimento, viola várias disposições legais e, consequentemente, lesa o direito da Recorrente exercer a sua atividade, causando-lhe a execução da decisão impugnada sérios prejuízos de difícil reparação.

III. O artigo 120º nº 1 do CPTA, faz depender o deferimento das providências cautelares da existência cumulativa dos dois requisitos positivos enunciados neste nº 1, que correspondem aos designados “periculum in mora” e “fumus boni iuris”.

IV. A douta Sentença recorrida julgou não verificado o fumus boni iuris, tal como ele resulta do nº 1 do artigo 120º do CPTA, e, em face de tal posição, decidiu ter ficado prejudicado o conhecimento do periculum in mora e da ponderação de interesses do nº 2 do artigo 120º do CPTA.

V. A Recorrente não partilha de tal entendimento, considerando existirem, cumulativamente, os dois requisitos positivos que correspondem aos designados “periculum in mora” e “fumus boni iuris”.

VI. O fumus boni iuris é enquadrado no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer, pelo que, para o deferimento da providência, tem que ser provável que a ação principal venha a ser julgada procedente, sendo certo que, in casu, são vários os fundamentos de Direito que a Recorrente considera existirem para que a Decisão recorrida fosse tomada em sentido oposto, ou seja, deferindo a providência cautelar requerida.

VII. A Recorrente, em sede de audiência prévia do processo administrativo, requereu a realização de diligências probatórias, que reputava de fundamentais para a descoberta material e para a boa decisão da causa, cuja concretização a entidade administrativa jamais ordenou. Designadamente, no requerimento probatório formulado nas alegações apresentadas em sede de audiência prévia naquele processo administrativo, a ora Recorrente requereu, ao abrigo do artigo 125º do CPA, a notificação do “Município do Fundão a fim de o mesmo se pronunciar sobre o alegado nos artigos 62º, 63º, 103º, 104 e 105º do presente articulado”.

VIII. A entidade administrativa não ordenou a realização daquela diligência probatória, mas também não fundamentou a sua desnecessidade em termos adequados, violando, assim os artigos 56º e 87º nº 1 do CPA.

IX. A Recorrente, em sede de audiência prévia, alegou factualidade nova e que não constava dos autos, cuja única forma de a demonstrar e provar que tinha ao dispor era socorrer-se do disposto no artigo 125º do CPA e requerer a notificação da Entidade em causa, in casu, o Município do Fundão, no sentido de este se pronunciar sobre a veracidade ou não da mesma.

X. A entidade Administrativa violou o princípio do inquisitório, por défice instrutório, tendo em vista uma decisão objetiva do procedimento e assegurar o equilíbrio entre o interesse público e os direitos subjetivos da Recorrente, desembocando na invalidade, e subsequente anulabilidade, da decisão desfavorável, com as legais consequência (artigo 135º do CPA/1991)

XI. Estamos, assim, face à primeira situação de “fumus boni iuris” que importava relevar e que a decisão recorrida, ao não considerar verificado, violou o disposto no art.º 125.º do CPA, e, nessa medida, também o nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Sem conceder …

XII. A Recorrente submeteu um pedido de renovação de licença, com o propósito de continuar a efetuar as operações de gestão de resíduos nas mesmas instalações e nas mesmas condições, pedido que foi erradamente enquadrado e tramitado pela CCDRC como um pedido de novo licenciamento.

XIII. A apresentação de um pedido de uma nova licença na pendência da anterior, por natureza, sem que tenham existido quaisquer alterações – de direito ou de facto – terá sempre e por natureza de ser qualificada como uma renovação.

XIV. Todavia, face a tal alegação, a douta Sentença recorrida concluiu que, “ainda que seja discutível o entendimento da ER, não se encontra minimamente assente, numa análise perfunctória, que esse entendimento seja ilegal …, contribuindo para isso, face ao acima exposto, dois aspetos: haver apoio suficiente no texto legal à interpretação feita pela ER, ou seja, de que o pedido de renovação tem de ser apresentado com uma antecedência de 120 dias face ao termo da validade da licença; o texto do pedido da Requerente apontar no sentido de que pretendeu apresentar um novo pedido de licenciamento.

Logo, não é provável que a ação principal proceda com base no errado enquadramento do pedido de licenciamento como um pedido novo, nos termos dos artigos 27º e seguintes do RGGR, e não como um pedido de renovação, feito nos termos do artigo 35º do mesmo compêndio legal.”

XV. Ao concluir desta forma, salvo o devido respeito, a douta Decisão recorrida fez uma errada interpretação da lei e violou as normas legais invocadas.

XVI. Resulta positivamente dos autos que, em 16.01.2018, a ora Recorrente submeteu à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro (CCDRC), através da plataforma SILIAMB, pedido de renovação do alvará nº 14/2013/CCDRC, para realização de operações de gestão de resíduos.

XVII. Todavia, tal pedido de renovação foi enquadrado pela CCDRC (diga-se que sem adequado suporte legal) como um novo pedido de licenciamento, com fundamento na alegação “do pedido de renovação não ter sido efectuado dentro do prazo legalmente previsto no artigo 35º do Regime Geral da Gestão de Resíduos (RGGR)”.

XVIII. Ao concluir pela extemporaneidade do pedido de renovação de alvará oportunamente apresentado, a CCDRC interpretou erradamente e, por consequência, violou o disposto no artigo 35º do RGGR.

XIX. Ora, in casu a licença da Recorrente era válida até ao dia 08.MAR/2018.

XX. O formulário/pedido de renovação da licença foi apresentado pela Recorrente em 11.JAN/2018, ou seja, com uma antecedência de sensivelmente dois meses antes de se verificar a caducidade da licença então em vigor titulada pelo alvará nº 14/2013/CCDRC.

XXI. A Comissão de Coordenação enquadrou o requerimento então apresentado pela Recorrente como um pedido novo de licenciamento, ao invés de o considerar e enquadrar como um pedido de renovação de licenciamento, como efetivamente pretendido, com fundamento no alegado facto “do pedido de renovação não ter sido efetuado dentro do prazo legalmente previsto no artigo 35º do Regime Geral da Gestão de Resíduos (RGGR)”, mas sem nunca o especificar em termos adequados.

XXII. A CCDRC interpretou seguramente o disposto no nº 1 do artigo 35º do RGGR no sentido de que apenas podem ser requeridos pedidos de renovação com uma antecedência mínima de 4 meses, por referência ao termo do prazo de validade da licença em vigor. Porém, lendo-se e interpretando-se desta forma o disposto no nº 1 do citado preceito, tal implicaria, desde logo, a possibilidade de apresentação de pedidos de renovação no dia imediatamente seguinte à data da emissão e obtenção da licença inicial – 2, 5 ou 6 anos antes do termo de vigência do licenciamento -, o que, convenhamos, não é de forma alguma aceitável ou, sequer, equacionável.

XXIII. O nº 6 do artigo 35º do DL nº 78/2006, de 05 de setembro, determina que “a decisão de renovação é proferida no prazo de 30 dias a contar da data de apresentação do requerimento, sendo realizada, pela entidade licenciadora, vistoria prévia para verificação do cumprimento das condições fixadas no alvará de licença nos termos do artigo 30.º”, sendo “as termos da renovação da licença são averbados no alvará original”. (Cfr. artº 35º nº 7 do DL nº 78/2006, de 05.SET)).

XXIV. Estando a CCDRC obrigada a proferir decisão no prazo de 30 dias, inexiste assim fundamento algum para que o legislador tivesse pretendido que os requerimentos de renovação fossem apresentados com uma antecedência superior a 4 (quatro) meses ao termo de caducidade da licença em vigor, sem lhe colocar qualquer limite máximo.

XXV. Interpretação seguida pela CCDRC – e acolhida pelo douto Tribunal a quo – que conduz ao entendimento de que, uma vez obtida uma licença, se poderá imediatamente pedir a sua renovação, o que não se nos afigura aceitável.

XXVI. Porém, o raciocínio oposto, ou seja, que nenhum requerente possa apresentar um pedido de renovação com uma dilação excessiva, reveste-se de pleno fundamento e justificação.

XXVII. Tendo por base o conteúdo dispositivo do artº 9º do Código Civil, não pode deixar de se interpretar o mencionado nº 1 do artº 35º do DL nº 78/2006, de 05 de setembro, na redação do DL nº 73/2011, de 17 de junho, em sentido precisamente oposto ao seguido pela CCDRC e pela decisão ora recorrida.

XXVIII. Ou seja, para que apenas podem ser deduzidos pedidos de renovação com uma antecedência inferior a 4 meses, tendo por referência ao termo do prazo de validade da licença que se encontre em vigor.

XXIX. Pelo que, mal andou a CCDRC ao considerar e enquadrar a submissão do formulário da Recorrente como um requerimento de novo licenciamento – por não ter sido apresentado com uma antecedência superior a 120 dias, e não como aquilo de que efetivamente se tratava, que era, singelamente, a renovação da licença então ainda em vigor.

XXX. Circunstância que deveria ter implicado, depois de devidamente considerada, o deferimento do pedido oportunamente formulado pela Requerente.

XXXI. Concluindo, temos, assim, outra situação de “fumus boni iuris” que importava relevar e que a decisão recorrida, ao não considerar verificado, violou o disposto no nº 1 do artº 35º do DL nº 78/2006, de 05 de setembro, na redação do DL nº 73/2011, de 17 de junho.

XXXII. Ainda que a lei determinasse que os pedidos de renovação de licença deveriam ser submetidos com uma antecedência mínima de 120 dias (que nesse caso teria de se aceitar poder ser de 1 ou até de vários anos), nada na lei permite concluir pela impossibilidade de obter a renovação das licenças quando ultrapassado esse mesmo prazo, sobretudo se o pedido de renovação tiver sido apresentado com suficiente antecedência para poder/dever merecer decisão antes da caducidade da licença que se mantém em vigor, o que, como antes referido, sucede no caso vertente.

XXXIII. O enquadramento levado a cabo pela CCDRC, considerando necessariamente o Requerimento da Recorrente como um novo pedido de licenciamento por ter sido apresentado para além do prazo de 120 dias, configura, na realidade, uma extrapolação completamente ilegal, na medida em que essa mesma estatuição inexiste na lei ou em qualquer regulamento administrativo.

XXXIV. Tal entendimento viola, desde logo, o princípio da legalidade, como consabido, orientador de toda a atividade administrativa.

XXXV. Acresce, ainda, que o requerimento da “R... – R..., Lda” foi apresentado perfeitamente a tempo de ser emitida decisão final relativa à renovação da licença então em vigor, antes de se verificar a caducidade da mesma, pois, a CCDRC estava obrigada a emitir decisão final no prazo de 30 dias, e, passados quase três anos, ainda não proferiu decisão final e definitiva sobre o pedido de renovação da licença oportunamente deduzido.

XXXVI. Facto é que os quase 3 (três) anos em que o processo se tem mantido pendente, derivam da circunstância de a CCDRC ter entendido e enquadrado o requerimento de renovação de licença, como se de um novo pedido de licenciamento se tratasse, com o exclusivo intuito de obrigar a Requerente a voltar a entregar toda a documentação que esteve na origem da concessão do Alvará de licenciamento em 2013.

XXXVII. O que a CCDRC fez sem qualquer tipo de suporte legal, violando desse modo o art.º 3.º n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo, onde se estatui que:

XXXVIII. “Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”.

XXXIX. Ora se nada diz na lei – e não teria sentido algum que o fizesse – que o requerimento da R... deva ser entendido como um novo licenciamento para uma atividade administrativa que há muito se mostra licenciada, a CCDRC estava proibida de o assim considerar.

XL. Sobretudo porque a mesma tinha o dever legal de decidir a pretensão da requerente antes do termo do prazo de validade do alvará em vigor.

XLI. Sendo o pedido da Recorrente entendido de forma correta, inexistem quaisquer fundamentos para a CCDRC ter exigido mais documentos ao requerente, o que, para além de ter implicado despesas desnecessárias, lhe causou também inúmeros incómodos suscetíveis de indemnização por se tratarem de pedidos completamente feitos à margem da lei.

XLII. Pelo mesmo motivo, também não existiu fundamento legal algum para a CCDRC ter pretendido fazer a revisão do processo de licenciamento, em todas as suas vertentes.

XLIII. Atitude que apenas pode ter como motivação a geração de maior receita e atribuições para o organismo, obviamente que em prejuízo da empresa Recorrente, o que implicaria a violação do n.º 6 do artigo 35º do DL nº 78/2006, de 05 de setembro, onde se determina que “A decisão de renovação é proferida no prazo de 30 dias a contar da data de apresentação do requerimento, sendo realizada, pela entidade licenciadora, vistoria prévia para verificação do cumprimento das condições fixadas no alvará de licença nos termos do artigo 30.º”.

XLIV. Situação que, depois de verificada, deveria ter conduzido ao deferimento do requerimento formulado pela Requerente.

XLV. Não o tendo feito a autoridade administrativa violou o estatuído no n.º 1 do art.º 3.º do CPA.

XLVI. A entidade administrativa tinha de interpretar a pretensão da Requerente de acordo com o princípio da boa-fé, tal como lhe impõe o art.º 10.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e também de acordo com as exigências de “eficiência, economicidade e celeridade” previstas no art.º 5.º n.º 1 do mesmo diploma.

XLVII. Assim a entidade administrativa também violou o estatuído pelo artigo 11.º do mesmo diploma, que lhe impunha o dever de colaboração com a Requerente e todos os particulares em geral.

XLVIII. Encontra-se, assim, evidenciada mais uma situação de “fumus boni iuris” que importava relevar e que a decisão recorrida, ao não considerar verificado, violou o disposto no nº 1 do artigo 120º do CPTA, neste caso tendo como base a violação pelo ato administrativo impugnado do estatuído no n.º 6 do artigo 35º do DL nº 78/2006, de 05 de setembro, também no n.º 1 do art.º 5.º, no n.º 1 do art.º 3.º e nos art.ºs 10.º e 11.º, todos do CPA.

Ainda, sempre sem conceder …

XLIX. O ato de concessão de alvará é constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, pelo que, partindo do pressuposto de que não existe nenhuma causa de nulidade, estão transcorridos os prazos de revogação e anulação (ainda eu existisse invalidade).

L. Contudo, a douta Sentença recorrida concluiu não ter “cabimento falar de anulação ou revogação de ato administrativo (que já existia na ordem jurídica) constitutivo de direitos, incluindo da prevista no artº 38º do RGGR, pois o direito concedido pelo ato primitivo de licenciamento (de exercer a atividade nas instalações em apreço durante um prazo certo) já havia caducado na data em que foi proferida a decisão impugnada”.

Para concluir neste sentido, a decisão recorrida sustenta que “a anulação ou a revogação de atos administrativos (constitutivos ou não de direitos) são decisões administrativas que incidirão sobre atos que se encontrem a produzir efeitos, fazendo cessar ou destruindo os seus efeitos – cf. art. 165º do CPA. Um mero ato de apreciação de uma pretensão de um particular idêntica a pretensão anteriormente deferida por ato administrativo precário, cujo prazo de validade, no entretanto cessou, não é a mesma coisa que a apreciação de um ato administrativo que ainda se encontra a produzir efeitos na ordem jurídica.”

LI. A Recorrente, salvo o devido respeito, está em manifesta discordância com a ratio seguida pelo Tribunal a quo, desde logo porque, se o quadro legislativo aplicável prevê expressamente dois formalismos distintos, um aplicável no caso de o particular pretender a renovação de licença, e outro aplicável no caso de ser obrigado a submeter um novo pedido de licenciamento, o que só pode significar que o legislador reconhece existirem direitos adquiridos relativos à licença inicial, pois de outro modo trataria necessariamente todos os pedidos como novos licenciamentos.

LII. Houve erro na apreciação da parte do Tribunal a quo, na medida em que a entidade administrativa tinha o dever de decidir legalmente dentro do prazo de validade da licença, e o particular não pode ser prejudicado pela inércia e ineficiência da administração face ao dever de apreciação célere de questões que lhe são legitimamente suscitadas, pelo que, contrariamente ao decidido, e salvo o devido respeito, terá sempre que se considerar estar-se, in casu, perante uma situação de revogação de um ato administrativo constitutivo de direitos.

LIII. O projeto de decisão (processo administrativo), a decisão que tornou aquele definitivo (processo administrativo), bem como a douta Decisão recorrida, questionam a validade do alvará nº 14/2013/CCDRC, mas sem razão alguma e em flagrante violação da lei.

LIV. A revogação ou invalidade de um ato administrativo apenas poderá operar em face de uma causa de nulidade ou de anulabilidade desse mesmo ato.

LV. De acordo com o nº 1 do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) cabe à lei ordinária determinar, expressamente, quais os atos administrativos viciados que são sancionados com nulidade. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito do CPA estabelece uma lista taxativa, no sentido de exaustiva, de vícios de maior gravidade que ditam a nulidade. De entre as doze situações que constam da referida lista, cumpre destacar que o CPA considera nulos os atos viciados por usurpação de poder, atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado, atos praticados sob coação física ou moral, atos que ofendam casos julgados e atos que, salvo estado de necessidade, desrespeitem na totalidade o procedimento exigido.

LVI. Em nenhuma destas situações se enquadra o caso dos presentes autos, em que o único vício que é apontado à recorrente é a circunstância de uma área das suas instalações (que não a totalidade) não ter o enquadramento mais adequado em termos do PDM do Fundão.

LVII. A desconformidade invocada pela entidade administrativa nada tem de materialmente relevante em termos de ordenamento do território, proteção do ambiente, da paisagem ou da qualidade de vida dos cidadãos, correspondendo apenas à incapacidade da administração em agir com a celeridade que os tempos atuais lhe exigem, neste caso na alteração do PDM que o Município pretende ver concretizada, circunstância absolutamente relevante, pelo menos no singelo entendimento da Recorrente, na aferição da aplicação ao caso vertente dos princípios da proporcionalidade.

LVIII. O ato administrativo que configura o licenciamento titulado pelo alvará nº 14/2013/CCDRC, ainda que padecesse de qualquer vício – o que não se concede em face do prévio parecer favorável por parte do Município - jamais poderia ser considerado como sancionável com a nulidade, porquanto a lei não determina expressamente tal consequência ao caso concreto.

LIX. O eventual vício do dito alvará seria determinante da sua mera anulabilidade, determinando o nº 1 do artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que são anuláveis os atos administrativos desconformes com normas jurídicas e para cuja violação não se encontre prevista outra sanção.

LX. O n.º 1 do artigo 58º do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (CPTA) estabelece um prazo de 3 meses para a sua impugnação pelos particulares e de 1 ano para o Ministério Público e o nº 1 do artigo 168º do CPA fixa (ressalvados alguns prazos especiais), um prazo geral de 6 meses para a anulação pela Administração, contado da data de conhecimento da invalidade.

LXI. Inexistindo dúvida alguma de que o ato de concessão do alvará nº 14/2013/CCDRC à aqui Recorrente tem de ser considerado como constitutivo de direitos, todos os prazos indicados neste preceito normativo estão manifestamente ultrapassados.

LXII. Acresce que há vários anos que as autoridades e entidades competentes fiscalizam a Requerente, inspecionando regularmente as suas instalações e, apesar disso (e por causa disso), há mais de 7 (sete anos) foi emitido o alvará nº 14/2013/CCDRC, como antes já foi referido.

LXIII. O dito alvará abrange exatamente as mesmas instalações para as quais foi pedida a renovação do licenciamento, sendo certo que a Recorrente pretende continuar a exercer a sua atividade, exatamente nas mesmas condições e com o mesmo suporte legal e administrativo existente em 2013, quando da emissão do alvará referido por parte da CCDRC.

LXIV. Dúvidas não restam de que, a existir uma invalidade na emissão do referido alvará por parte das instalações da recorrente não terem o enquadramento que a CCDRC considera mais adequado em termos de PDM – o que, mais uma vez, se não concede – a anulabilidade do ato não foi invocada em tempo.

LXV. Aliás, jamais foi invocada.

LXVI. Ao não ter sido invocada a anulabilidade do licenciamento em tempo – como se impunha face às dúvidas que a documentação disponibilizada levantava – e por não ter sido também usado o mecanismo da revogação previsto na alínea e) do nº 4 do artigo 38º do RGGR, leva a que o ato de concessão e emissão do Alvará se haja consolidado na ordem jurídica, pois, os atos administrativos constitutivos de direitos (como é o caso) ou de interesses legalmente protegidos, quando válidos, não podem ser revogados.

LXVII. Ad cautelam, a Recorrente invocou junto da CCDRC e, também, do Tribunal a quo, o decurso do tempo que impede, agora, a revogação do ato administrativo constitutivo de direitos, com fundamento em ilegalidade, por há muito o prazo para o efeito também se encontrar ultrapassado.

LXVIII. Mas, ainda quanto ao licenciamento em causa, importa salientar que o alvará terminou o seu prazo de validade em 07.MAR/2018, tendo este vindo a ser prorrogado sucessivamente.

LXIX. A CCDRC não invocou, em devido tempo, a invalidade do alvará concedido em 2013 ao operador “R... - R..., Lda” e não revogou, até à presente data o alvará em causa, antes prorrogou a sua validade, sem limitação temporal.

LXX. Por conseguinte, e em consequência, tem de se considerar também que a atividade industrial desenvolvida pela Recorrente se encontra legal e legitimamente licenciada para ser desenvolvida em toda a área identificada no respetivo alvará nº 14/2013/CCDRC.

LXXI. Inclusivamente a área a sul da instalação para a realização da operação de gestão de resíduos, que de acordo com a Planta de Ordenamento daquele Instrumento de Gestão Territorial (IGT), publicada pela RCM 82/2000 de 10 de julho, se insere por enquanto em espaço agro-silvo-pastoril.

LXXII. Inexiste, portanto, e também por este motivo, fundamento para o indeferimento do pedido de licenciamento apresentado em 16.JAN/2018.

LXXIII. Temos, assim, mais uma situação de “fumus boni iuris” que deveria conduzir ao deferimento do pedido de licenciamento oportunamente apresentado pela Recorrente, e que a decisão recorrida, ao não considerar verificado, violou o disposto no nº 1 do artigo 120º do CPTA, neste caso em virtude do ato administrativo ter infringido o estatuído no nº 1 do artigo 161º, no nº 1 do artigo 163º, no nº 1 do artigo 168º, todos do Código de Procedimento Administrativo, finalmente a alínea e) do nº 4 do artigo 38º do RGGR.

Continuando sem conceder …

LXXIV. A Recorrente, na Petição Inicial referente aos autos cautelares de cuja douta Sentença agora recorre, mobilizou vários argumentos sobre a posição do Município do Fundão, incluindo em sede de revisão do PDM, onde se pretende incluir a área Sul em área destinada a atividade industrial, concluindo que a desconformidade invocada pela CCDRC nada tem de materialmente relevante em termos de ordenamento do território, proteção do ambiente, da paisagem ou da qualidade de vida dos cidadãos, que deveria ser relevado na aplicação ao caso dos autos do princípio da proporcionalidade.

LXXV. O tribunal a quo desconsiderou completamente o princípio da segurança jurídica, precisamente o que sustenta os normativos onde são estabelecidos prazos para a revogação dos atos administrativos inválidos, cujo decurso implica a sua plena validade.

LXXVI. A Recorrente, como alegado anteriormente, dispõe desde 2013 de licença de utilização para as suas instalações e é fiscalizada pelas autoridades e entidades competentes há anos e o licenciamento pedido dizia respeito à mesma atividade, às mesmas condições e às mesmas instalações, sendo certo que entidade administrativa não pode invocar o desconhecimento da situação em apreço.

LXXVII. A inação da administração, decorridos os prazos previstos na lei para que a mesma pudesse mudar de opinião, não pode prejudicar os particulares, especialmente numa zona fronteira situada entre um terreno classificado no PDM como destinado a indústria e uma zona classificada como agro-silvo-pastoril, em que se desenvolve uma atividade de claro interesse público (que o município do Fundão pretende legalizar) e que, se se encerrar essa atividade ou, pelo menos, se condicionar seriamente a atividade de tal entidade, causará sérios prejuízos à comunidade onde a mesma se insere.

LXXVIII. A Recorrente contribui sobremaneira para a preservação do bom ambiente e para a qualidade de vida dos cidadãos. Inexistindo interesse

LXXIX. In casu, não está em causa a permissão para uma empresa se instalar num espaço classificado no PDM como destinado a outras atividades que não a indústria, mas sim a permissão, ou não, para uma empresa continuar a desenvolver a sua atividade de gestão de resíduos, exatamente no mesmo local e nas mesmas condições (que cumprem todas as regras do ambiente) da atividade que ali vem sendo desenvolvida desde 2003, com conhecimento de todas as entidades públicas.

LXXX. Inexistindo, depois, qualquer interesse público relevante para assim não ser entendido, tendo sido esse o motivo pelo qual foram feitas as alegações referidas, refutadas na totalidade pelo douto Tribunal a quo.

LXXXI. Viola, pois, o princípio da proporcionalidade, a pretensão de a Recorrente deixar de laborar na área Sul, quando a Câmara Municipal do Fundão pretende incluir no PDM, como solos destinados à indústria, toda a área ocupada pelas instalações da “R..., Lda”.

LXXXII. Sendo certo que, em nenhuma circunstância a autoridade administrativa veio, ao longo do processo, levantar qualquer tipo de objeção material – relevante ou irrelevante - à continuação do desenvolvimento da atividade da Recorrente.

LXXXIII. E bom rigor, a única objeção existente e assinalável é o facto de, do ponto de vista meramente formal, a área Sul não estar classificada como destinada a indústria no PDM do concelho do Fundão.

LXXXIV. Pois, se a Recorrente ali tem as suas instalações, sempre do mesmo modo, desde 2013, tendo sido permanentemente fiscalizada e acompanhada pelas autoridades do ambiente, municipais e pela CCDRC, do ponto de vista material e objetivo, tem de ser notória essa mesma inclusão, por pública e pacífica, utilizada em prol do interesse coletivo, numa atividade de relevante interesse social, que é a da prossecução do ambiente, na componente da gestão de resíduos.

LXXXV. Tendo decidido de forma diferente a autoridade administrativa – e o Tribunal a quo – violaram ainda o estatuído no art.º 7.º do CPA, e, nessa medida, o art.º 120.º do CPTA.

Continuando sem conceder …

LXXXVI. A Recorrente, com total boa-fé e plenamente convencida de que agia sob plena legalidade e com o devido licenciamento titulado por Alvará, com o prévio conhecimento e autorização da Câmara do Fundão, vem há vários anos ocupando com a operação de gestão de resíduos a referida área a sul da instalação, a qual – e para tal - se encontra devidamente impermeabilizada, cumpre todos os demais requisitos legais e é propriedade da ora Requerente e é naturalmente importante para o normal funcionamento da atividade da Requerente, sendo certo que a impossibilidade da sua utilização, decorrente de uma eventual decisão administrativa ou judicial, comprometeria seriamente a prossecução da mesma.

LXXXVII. Como já referido anteriormente, o PDM do Fundão encontra-se em fase de revisão e a Recorrente conhece e sempre afirmou a intenção da Câmara Municipal do Fundão em incluir toda a área de que é proprietária, e onde vem, há largos anos, desenvolvendo a sua atividade, em zona destinada ao exercício de atividades industriais.

LXXXVIII. A Recorrente já requereu a alteração do PDM, de modo a que a aludida área a sul da instalação para a realização da operação de gestão de resíduos, também propriedade da Requerente, passe a estar inserida em espaço industrial, assim como já requereu a emissão de uma Certidão de Aprovação de Localização para Licenciamento de parque de Veículos em Fim de Vida e inclusão da área a legalizar, ao abrigo do nº 3 da Portaria 961/98, de 10 de Novembro.

LXXXIX. Possui, depois, licença de utilização válida emitida pelo Município.

XC. Por conseguinte, também com estes fundamentos que implicam a violação dos art.ºs 7.º e 8.º do CPA, constituem, no entendimento da Recorrente, mais uma situação de “fumus boni iuris”, que importava relevar e que a decisão recorrida, ao não considerar verificado, violou o disposto no nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Sem conceder …

XCI. Em sede de Petição Inicial, a Recorrente alegou e fundamentou que se impunha, pelo menos, o deferimento parcial do pedido de licenciamento, pois apenas uma parte das instalações não se enquadra no PDM do Fundão em vigor, posição que já tinha assumido perante a autoridade administrativa em sede de audiência prévia.

XCII. Pois a entidade administrativa concluiu verificar-se que a ocupação da área a sul da instalação para a realização da operação de gestão de resíduos viola o PDM do Fundão, uma vez que, de acordo com a Planta de Ordenamento daquele Instrumento de Gestão Territorial (IGT), publicada pela RCM 82/2000 de 10 de Julho, o local se insere em espaço agro-silvo-pastoril, sendo aplicáveis os artigos 65º a 69º do Regulamento.

XCIII. Ou seja, o fundamento para o indeferimento radica no facto de uma determinada área, perfeitamente delimitada e independente, situada a sul da instalação principal, apresentar irregularidades no seu licenciamento ou, maxime, não estar, de todo, licenciada (o que não se concede).

XCIV. Ora, a ser verdade, apenas a inclusão dessa área no licenciamento, por alegadamente conter irregularidades ou vícios, deveria ser objeto de indeferimento, pois se apenas uma parte das instalações da Requerente não se enquadra no PDM do Fundão em vigor – mesmo que isso se devesse considerar essencial - a restante área/instalação, teria de ser licenciada, por reunir todos os requisitos legais para o

efeito.

XCV. Carece, pois, de sentido, que a alegada irregularidade dessa área perfeitamente delimitada e independente, situada a sul da instalação principal, contamine a viabilidade da instalação principal da Requerente para a realização da operação de gestão de resíduos, a qual se encontra licenciada e legalizada na sua totalidade, pela CCDRC, desde o início da atividade da Requerente, que data do ano de 1999 – negritas e sublinhado nossos.

XCVI. Por conseguinte, mesmo que se não devesse considerar o anterior ato constitutivo de direitos de licenciamento da totalidade das instalações e o decurso de mais de 7 (sete) anos, sempre sem conceder, tinha de ser deferido o licenciamento da parte da instalação para a realização da operação de gestão de resíduos que não fere o atual PDM do Fundão, isso mesmo impondo os artigos 5.º (boa administração), 7.º (proporcionalidade), 8.º (razoabilidade) e 11.º (colaboração), todos do CPA, pois não é atualmente admissível que a CCDRC (ou qualquer outra autoridade administrativa) assuma qualquer espécie de papel de impiedosa e rigorosa ditadura processual, como se as empresas e o Estado não tivessem o dever recíproco de trabalhar para o bem-estar da coletividade.

XCVII. Preceitos que foram todos violados pela atuação da entidade administrativa, pelo menos no singelo entendimento da Recorrente, uma vez que, de acordo com a Planta de Ordenamento daquele Instrumento de Gestão Territorial (IGT), publicada pela RCM 82/2000 de 10 de julho, o local (com exceção da área Sul) se insere em espaço industrial.

XCVIII. Temos, assim, mais uma situação de “fumus boni iuris”, que importava relevar e que a decisão recorrida, ao não considerar verificado, violou o disposto no nº 1 do artigo 120º do CPTA.

XCIX. A douta Sentença recorrida concluiu pela não verificação do fumus boni iuris, o que, por si só, levou à improcedência da ação cautelar, ficando prejudicado o conhecimento do periculum in mora e da ponderação de interesses do nº 2 do artigo 120º do CPTA, porém, impõe-se à Recorrente fundamentar a existência, no caso vertente, desse periculum in mora.

C. A eventual execução do ato administrativo cuja suspensão aqui se requer terá como consequência prática a cessação da atividade da Recorrente, por manifesta impossibilidade da sua prossecução, pois sem o devido licenciamento a Recorrente fica legalmente impossibilitada de continuar a laborar.

CI. A área sul é importante para a Requerente como zona de armazenamento, o que é perfeitamente visível nos documentos que anexa com fotografias aéreas das instalações que estão aqui em causa, sobretudo do ponto de vista funcional, na medida em que toda a atividade da Requerente está organizada de modo a poder utilizar o referido espaço.

CII. Também porque a demolição de toda a infraestrutura aí instalada, com a remoção a aterro dos respetivos resíduos, implicaria a afetação de consideráveis meios financeiros, indispensáveis para pagar salários, segurança social, impostos, dívidas a fornecedores, etc, a que se somará a despesa com a renovação de todo o processo de licenciamento e reconstrução já levado a cabo em 2013 após a revisão do PDM do Município do Fundão, precisamente por parte da CCDRC.

CIII. Independentemente desta questão e porque a CCDRC decidiu indeferir na totalidade o pedido de renovação do Alvará, mesmo relativamente à parte que não tinha nenhuma espécie de condicionante no PDM, o negócio da Recorrente ficará muito provavelmente votado ao malogro, pois deixa de poder continuar a trabalhar naquilo que tem sido a sua atividade exclusiva e, impossibilitada que estará de retirar qualquer (ou grande parte do) rendimento da sua atividade, a Recorrente poderá estar destinada à insolvência.

CIV. Porquanto a Recorrente não tem possibilidades de continuar a suportar encargos com salários, contribuições para a segurança social, seguros, consumos de luz, água, etc. sem poder gerar nenhuma espécie de receita.

CV. A cessação da atividade da Recorrente e o consequente encerramento das suas instalações, não poderá deixar de ser considerada como uma situação de prejuízo de difícil reparação - senão mesmo impossível - na medida em que será irreparável o prejuízo que se alicerçará irreversivelmente na esfera jurídica da Recorrente, enquanto não for proferida decisão final no processo principal.

CVI. A eventual execução do ato administrativo cuja suspensão aqui se requer terá desde logo como consequência prática a extinção de todos estes postos de trabalho, decorrente da inevitável cessação da atividade da Recorrente, por manifesta impossibilidade da sua prossecução, pois a Recorrente ver-se-á impossibilitada de manter tais postos de trabalho, na medida em que a CCDRC leva sempre vários anos a licenciar instalações como as suas.

CVII. A Recorrente, estando situada num concelho do interior profundo de Portugal, presta o seu contributo para manter algum nível de emprego, numa região que continua num franco processo de despovoamento apesar de todas as intervenções do governo central e do município.

CVIII. Sublinhando-se a este passo que, como refere a melhor e mais lúcida doutrina e jurisprudência, estes prejuízos de terceiros têm relevância autónoma, no sentido de se poder afirmar que os mesmos, sofridos que são por aqueles a quem os efeitos do ato não se dirigem, deverão ser considerados na ponderação de que se trata, ou seja, configuram e integram o conceito de prejuízo de difícil reparação, o que para todos os efeitos se invoca.

CIX. A Recorrente desempenha um relevante papel social na gestão de resíduos no interior centro do país, pois conforme se constata pelo teor dos documentos juntos com a Petição Inicial com os nºs 7 a 11, a recorrente gere anualmente enormes quantidades de resíduos, recolhendo-os, selecionando-os, transformando-os e reciclando-os.

CX. A Recorrente contribui, assim e de forma indelével, para um melhor ambiente e para uma vida mais saudável por parte de todos os cidadãos, trata todos os resíduos que recebe em conformidade com as exigências legais, nacionais e comunitárias, o que é evidenciado por há muitos anos não ser alvo de qualquer processo de índole contraordenacional.

CXI. A decisão comunicada de indeferir o pedido de renovação do alvará nº 14/2013/CCDRC – salvaguardando o devido respeito por mais avalizada opinião, que só pode ser o máximo - não faz qualquer sentido, nem do ponto de vista legal, nem operacional e representa sério prejuízo para a comunidade (região centro) onde a Requerente está inserida e desempenha a sua atividade.

CXII. O encerramento das instalações e a cessação da atividade da Recorrente levará, inevitavelmente, a que muitos dos resíduos que seriam por si tratados sejam abandonados no meio ambiente - o que, sem dúvida, representa um sério prejuízo para toda a comunidade - porquanto existem muito poucas empresas na beira interior a desenvolver tal atividade.

CXIII. Prejuízos, esses, que não poderão deixar de ser ponderados e relevados e que, no singelo entendimento da Requerente, configuram também um prejuízo de difícil reparação.

CXIV. A decisão da CCDRC de obrigar “a remover da área a sul os resíduos aí armazenados, no prazo máximo de 3 meses, e proceder à remoção do pavimento e renaturalização do local”, implica sérios prejuízos empresarias, funcionais e económicos na esfera da Recorrente, que esta não terá possibilidade de suportar.

CXV. A Recorrente não se pode permitir estar longos períodos sem exercer de modo pleno a sua atividade, desde logo por causa dos muitos encargos e compromissos a que não pode faltar, como são, por exemplo, os relativos a salários e custos sociais dos seus trabalhadores e as suas obrigações para com a autoridade tributária e a segurança social, etc.

CXVI. Mas também porque estando encerrada e, portanto, sem exercer a sua atividade, a Requerente, além de - como já referido - não contribuir para a melhoria do meio ambiente, deixará naturalmente de realizar compras e vendas, que são parte essencial da atividade da Recorrente e que, na verdade, suportam o seu negócio.

CXVII. Com efeito, como alegado nos autos, no ano de 2020, no período compreendido entre 01 de janeiro/2020 e novembro último, a Requerente apresentou um volume de vendas no valor de € 1.191.376,41

CXVIII. É pois, também, toda esta parte comercial da atividade da Requerente que está em causa e que, uma vez encerradas as suas instalações, estará inelutavelmente votada ao sumiço.

CXIX. Situação que, por si só, configura também uma situação de prejuízo de difícil reparação.

CXX. A execução do ato administrativo em causa nos presentes autos, o inevitável encerramento das instalações da Recorrente e a consequente cessação da sua atividade, ainda que, na melhor das hipóteses, temporária, faria com que os seus clientes, alguns deles fidelizados há vários anos, tivessem que procurar outras empresas dedicadas à mesma atividade daquela que é exercida pela Requerente.

CXXI. Ou seja, a execução do ato administrativo em causa nestes autos levará, por certo, a uma acentuada perda de clientes da Requerente, da qual nunca mais conseguirá recuperar, e, consequentemente, a uma acentuada perda de receitas e rendimentos, a qual poderá inclusivamente conduzir per se à insolvência do negócio, caso os clientes restantes não sejam suficientes a assegurar a respetiva solvabilidade.

CXXII. O que configura também uma situação de prejuízo de muito difícil reparação.

Sem conceder …

CXXIII. A errada interpretação e aplicação da lei efetuadas pela administração, conforme se sustenta supra em “A - Do fumus boni iuris”, é claramente suscetível de causar significativos prejuízos à Recorrente, os quais se traduziram, até este momento, nas despesas em que a mesma incorreu em virtude de lhe terem sido pedidos documentos que não estava obrigada a entregar, do ponto de vista legal, isto se a CCDRC tivesse, como estava obrigada, tratado o requerimento apresentado como renovação do alvará nº 14/2013/CCDRC, que então se encontrava perfeitamente válido e eficaz.

CXXIV. Tais prejuízos referem-se não só aos valores pagos pela emissão de tais documentos, mas também na afetação de tempo por parte de membros de órgãos estatutários (MOE) e trabalhadores assalariados da Recorrente, a que acrescem agora as despesas inerentes aos processos judiciais que se vê obrigada a intentar.

CXXV. Prejuízos que irão subir exponencialmente em caso de execução do ato administrativo cuja suspensão se requer no presente procedimento cautelar, sobretudo se a Recorrente vier a ser obrigada a encerrar a sua atividade e a concretizar um processo de despedimento coletivo de todos os seus trabalhadores.

CXXVI. E também se a Recorrente se vir obrigada remover os resíduos armazenados nas suas instalações e a desmantelar/destruir toda a área sul das mesmas.

CXXVII. Face a tudo o exposto é, pois, ostensivo e evidente que, na eventualidade de se vir a executar o ato administrativo em causa nestes autos, a empresa Recorrente está votada, em juízo de razoável prognose, à insolvência.

Continuando sem conceder …

CXXVIII. As instalações da Recorrente, nos exatos termos e condições em que foi oportunamente requerida a renovação do licenciamento, já se encontram a funcionar, ininterruptamente e sem qualquer registo de problema ou ocorrência, desde 1999, sem registo de qualquer dano para o meio ambiente, sendo certo que a Recorrente desempenha um papel social de enorme relevância no que diz respeito à eliminação de tratamento de resíduos, mas também na promoção, criação e manutenção do emprego, numa zona do interior do país extremamente desfavorecia e cada vez mais despovoada.

CXXIX. Na decisão de indeferimento do licenciamento apenas está em causa uma questão estritamente administrativa, anteriormente ultrapassada, que o Município do Fundão está em vias de resolver, pelo que, inexiste verdadeiramente interesse público a precaver na decisão da CCDRC, mas sim o oposto.

CXXX. Desde logo porque, executando o ato administrativo em causa, ficará a empresa privada do exercício da sua normal atividade, e isso implicará necessariamente a imediata quebra das suas receitas correntes, o que implicará o acrescer das dificuldades que a mesma já vem sentindo em resultado dos efeitos da pandemia do Covid-19, sobretudo para pagar salários e manter os seus atuais postos de trabalho, quer de trabalhadores assalariados, quer dos MOE.

CXXXI. A que acrescerão os danos decorrentes dos lucros cessantes.

CXXXII. A remoção do pavimento e a renaturalização do terreno implicará prejuízos à recorrente de muitas dezenas de milhares de euros, traduzidos, depois, na perda das verbas usadas pela empresa na adaptação do terreno em causa à atividade de gestão de resíduos.

CXXXIII. Depois e também, como referido, nos custos envolvidos nos trabalhos necessários para o efeito, traduzidos na demolição e no transporte a vazadouro legalizado dos resíduos produzidos.

CXXXIV. Nessa medida, deve-se ter por violado o artigo 178.º n.º 1 do CPA, onde, soba a epígrafe de “Princípios aplicáveis” se estatui que “Na execução dos atos administrativos, deve ser respeitado o princípio da proporcionalidade, designadamente utilizando os meios que, garantindo a realização integral dos seus objetivos, envolvam menor prejuízo para os direitos e interesses dos particulares”.

CXXXV. Inexistindo em absoluto qualquer interesse público relevante na demolição do pavimento da área sul das instalações da requerente, o qual, na verdade, nem sequer é invocado.

CXXXVI. Por contraposição ao interesse social – e da requerente – em não ver destruída uma infraestrutura que foi erigida legalmente, custou muitas dezenas de milhares de euros e que tem vindo a ser legalmente destinada a operações de gestão de resíduos, com alvará emitido pela própria CCDRC, que o tem inclusivamente vindo a renovar de forma sucessiva.

CXXXVII. Na verdade, o interesse público (e a legalidade) aconselhava, e continua a aconselhar, o deferimento do pedido de licenciamento.

CXXXVIII. E, mesmo que assim se não entendesse, o licenciamento da atividade da Recorrente teria sempre que incidir, pelo menos, sobre a parte das instalações da Recorrente que não têm qualquer limitação em termos de PDM.

O Recorrido, Ministério da Coesão Territorial, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, concluiu a sua contra-alegação recursória como segue:

1ª Os vícios atribuídos pela ora Requerente ao ato suspendido não se apresentam com a solidez bastante para se considerar provável uma decisão favorável na futura ação principal, pelo que não está presente o pressuposto do “fumus boni iuris”;

2ª Na verdade, e desde logo, como bem é referido na douta sentença recorrida, a CCDRCentro não indeferiu qualquer pedido de renovação de licença, porque, como a própria Recorrente afirmou no procedimento, ela submetia à apreciação um “Novo Pedido de Licenciamento”;

3ª Por outro lado, em face do artº 35º do Regime Geral da Gestão de Resíduos, à data do pedido formulado pela Recorrente já não era possível pedir qualquer renovação, estando o alvará já caducado;

4ª Ao invés do defendido pela Recorrente, não há no ato suspendendo qualquer violação do princípio da boa fé, precisamente porque o pedido feito nunca podia ser de prorrogação do licenciamento;

5ª Também não houve qualquer violação do princípio da colaboração com os particulares, sendo que a Recorrente não alegou factos concretos sobre essa alegação;

6ª O ato de concessão do alvará não é um ato constitutivo de direitos que tivesse sido revogado pela entidade administrativa;

7ª É que tendo tal alvará já caducado, a Recorrente não tinha nenhum direito, nem expectativa legítima e juridicamente tutelada a que fosse emitida nova licença;

8ª Por outro lado, como bem analisou e decidiu a douta sentença recorrida, é patente a falta de compatibilidade entre o fim a que se destinava a instalação da Recorrente e a inserção em espaço agro-silvo-pastoral – artºs 65º e 68º do PDM do Fundão;

9ª Na medida em que o pedido de licenciamento viola frontalmente as disposições do PDM do Fundão e há o risco de contaminação dos solos agro-silva-pastorais e dos recursos hídricos, o ato suspendendo não violou o princípio da proporcionalidade;

10ª Inexiste, também, qualquer violação do princípio do inquisitório, não só porque todas as alegações da Recorrente foram apreciadas como o Município do Fundão foi interpelado pelo CCDR-Centro em termos legalmente corretos.

11ª Ao invés do defendido pela Recorrente, seria ilegal que a entidade administrativa deferisse parcialmente o pedido de licenciamento.

12ª Como também inexiste, de todo em todo, qualquer vício de falta de fundamentação e de incompetência.

13ª A douta sentença recorrida, não merece assim qualquer censura.

•

Neste Tribunal Central Administrativo, o Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

•

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

•

I.2. Questões a apreciar e decidir:

I.2. 1. Do recurso da sentença

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em saber, ao fim e ao cabo e pese embora a extensão e prolixidade daquelas, se a sentença recorrida errou ao não concluir pela existência de fumus boni iuris.

•

II. Fundamentação

II.1. De facto

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos, em decisão que aqui se reproduz ipsis verbis:

1. O objecto da Requerente registado no Registo Comercial consiste em «recolha, selecção, transformação, reciclagem e comercialização de sucatas industriais e outros»;

Cf. certidão permanente junta com o r.c. como doc. n.º 2.

2. A Requerente exerce a sua actividade na T..., na freguesia de Alcaria, no concelho do Fundão;

Cf. pacífico nos autos.

3. No dia 7 de Março de 2006, foi emitido pelo Município do Fundão um intitulado «ALVARÁ DE OBRAS DE REMODELAÇÃO», com o n.º 73, no processo administrativo autuado com o n.º 339-A/2003, alvará esse com, entre o mais, o seguinte teor:

«(…)

Nos termos do art.º 74 do Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (…) é emitido o ALVARÁ DE (…) licença DE OBRAS DE remodelação n.º 73, em nome de R..., R..., LDA (…) que titula a aprovação das obras que incidem sobre o prédio sito em LAMEIRA DO VALE DE CIMA, da freguesia de ALCARIA (…) FUNDÃO (…)

As obras aprovadas por DESPACHO, de 02/03/2006, respeitam o disposto no PDM (…) e apresentam as seguintes características: REMODELAÇÃO / RECONVERSÃO ADPATAÇÃO DA ZONA DE ESCRITÓRIO E ÁREA SOCIAL

(…)

Prazo para conclusão das obras 07/03/2008

Dado e passado para que sirva de título ao requerente e para todos os efeitos prescritos no Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (…).

Validade do presente Título: Início 7/03/2006; Fim do prazo 7/03/2008.

(…)»;

Cf. alvará de fls. 177 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

4. A 22 de Dezembro de 2008, foi emitido pelo Município do Fundão um intitulado «ALVARÁ DE UTILIZAÇÃO N.º 405/2008», alvará esse com, entre o mais, o seguinte conteúdo:

«(…)

Nos termos do artigo 74°. do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro (…) é emitido, o alvará de autorização de utilização n.° 405, em nome R... - R..., Lda., (…)

O presente alvará titula a aprovação de utilização a Industria Tipo 3, sito em Lameira do Vale de Cima ou T..., na freguesia de Alcaria, descrito na Conservatória do Registo Predial de Fundão, sob o n° 5.../19961206, a que corresponde o alvará de licença de construção 73/06, emitido em 07/03, a favor de R... - R..., Lda.. Por Despacho do Chefe de Divisão do Departamento de Urbanismo de 22/12/2008, foi autorizada a seguinte utilização: Industria Tipo 3 - R... e Operação de Descontaminação/Desmantelamento de Veículos em fim de vida (VFV);

(…)»;

Cf. alvará de fls. 178 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

5. Em 7 de Março de 2013, foi emitido pela CCDRC um intitulado «Alvará de Licença para a Realização de Operações de Gestão de Resíduos // Nº. 14/2013/CCDRC», no qual consta, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Nos termos do Art.° 33° do Decreto-Lei n° 178/2006, de 5 de Setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.° 73/2011, de 17 de Junho, é emitido o presente alvará de licença à R... - R..., Lda. (…), com sede em T..., 6230-023 Alcaria FND, para as seguintes operações de tratamento de resíduos:

- D15 - Armazenamento antes de uma das operações enumeradas de D 1 a D 14 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde os resíduos foram produzidos);

- R12 - Troca de resíduos com vista a submetê-los a uma das operações enumeradas de R 1 a R 11;

- R13 - Armazenamento de resíduos destinados a uma das operações enumeradas de R 1 a R 12 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde os resíduos foram produzidos).

a realizar nas instalações sitas em T..., 6230-023 Alcaria FND.

O presente alvará de licença é válido até 07 de Março de 2018, ficando a realização da operação de resíduos sujeita ao cumprimento integral das especificações em anexo, as quais fazem parte integrante do presente alvará.

(…)

ESPECIFICAÇÕES ANEXAS AO ALVARÁ N° 14/2013/CCDRC (ID 20456)

1- Operação objeto da licença e respetivo código D e ou R, conforme o Anexo III da Portaria n° 209/2004, de 3 de Março, incluindo as normas técnicas aplicáveis e o método de tratamento utilizável:

- D15 - Armazenamento antes de uma das operações enumeradas de D 1 a D 14 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde os resíduos foram produzidos);

- R12 - Troca de resíduos com vista a submetê-los a uma das operações enumeradas de R 1 a R 11;

- R13 - Armazenamento de resíduos destinados a uma das operações enumeradas de R 1 a R 12 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde os resíduos foram produzidos).

A atividade a desenvolver consiste na armazenagem temporária de resíduos perigosos e não perigosos incluindo despoluição e desmantelamento de VFV, licenciada nos termos do DL 178/2006, de 5 de Setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.° 73/2011, de 17 de Junho.

2- Tipo e quantidade máxima de resíduos objecto da operação de gestão de resíduos:

(…)

3- Condições a que fica submetida a operação de gestão de resíduos, incluindo as precauções a tomar em matéria de segurança:

3.1- O titular da licença obriga-se a cumprir o disposto no título, bem como todas as leis e regulamentos vigentes e os que venham a ser publicados;

3.2- Todos os resíduos recolhidos e armazenados bem como os resíduos resultantes da laboração devem ser devidamente identificados de acordo com a Portaria n.° 209/2004, de 3 de Março, separados nos termos do n.° 3 do art.° 7º do D.L. n.° 178/2006, de 5 de Setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n° 73/2011, de 17 de Junho e acondicionados até destino final adequado e previsto na legislação;

3.3- As operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos- sejam efetuadas por empresas devidamente licenciadas para o efeito, e/ou autorizadas, de acordo com o previsto no Decreto-Lei n.° 178/2006, de 5 de Setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n° 73/2011, de 17 de Junho;

(…)

3.13- Seja requerida a correspondente renovação de licença, no prazo mínimo de 120 dias antes do seu termo, caso se mantenham as condições subjacentes à sua atribuição;

(…)

5- Identificação das instalações e do equipamento licenciado incluindo os requisitos técnicos relevantes:

5. 1 Identificação da Unidade de gestão de Resíduos.

5.1. 1 Nome da empresa: “R... - R..., Lda.”

(…)

CAE: 38311 - Desmantelamento de veículos automóveis, em fim de vida

38321 Valorização de resíduos metálicos

38322 Valorização de resíduos não metálicos

5.1. 2 Localização da Unidade:

T

6230- 023 Alcaria FND

Coordenadas: 4..., -7….

Freguesia: Alcaria Concelho: Fundão Distrito: Castelo Branco

5.1. 3 Sede Social

T. .. 6230-023 Alcaria FND

Freguesia: Alcaria Concelho: Fundão Distrito: Castelo Branco

(…)

6- Localização

«Imagem no original»

6. A 17 de Março de 2014, foi emitido pela CCDRC um intitulado «Averbamento N.º 01 ao Alvará de Licença N.º 14/2013/CCDRC», no qual consta, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Nos termos do artigo 36.° do Decreto-Lei n.° 178/2006, de 5 de Setembro (…) o Alvará de Licença para a realização de Operações de Gestão de Resíduos n.° 14/2013/CCDRC, emitido a:

R. .. - R..., Lda.

NIF: 5

CAE: 38311 - Desmantelamento de veículos automóveis, em fim de vida

38321- Valorização de resíduos metálicos

38322- Valorização de resíduos não metálicos

para as instalações sitas na T..., 6230-023 Alcaria - Fundão, é averbada às operações licenciadas, a operação R12 aos resíduos identificados a “negrito” na tabela seguinte, bem como a atualização do lay-out da instalação (Anexo I).

(…)

O presente averbamento deve ser anexado ao original do alvará de licença n.° 14/2013/CCDRC, válido até 07 de Março de 2018.

«Imagem no original»

7. No dia 16 de Janeiro de 2018, deu entrada nos serviços da ER um processo de licenciamento, autuado com o n.º PL20171..., originado por requerimento submetido pela plataforma “SILIAMB” em 11 de Janeiro de 2018, requerimento esse com, entre o mais, o seguinte teor:

«(…)

Identificação

Identificação do Industrial/Proponente/Operador

Nome/Denominação Social R... – R..., LDA

(…)

Identificação/Localização do Estabelecimento/Instalação/Projeto

Designação do estabelecimento/instalação/projeto R... – R..., Lda

Rua T

«Imagem no original»

Cf. e-mail e requerimento de fls. 137 e ss. do p.a. (numeração do pdf de fls. 595 e ss. do SITAF), conjugados com a posição da Requerente vertida no art. 4.º do r.c.

8. No processo de licenciamento referido no ponto anterior, foi entregue pela Requerente com o requerimento que antecede uma intitulada «Memória Descritiva», na qual se lê, entre o mais, o seguinte:

«(…)

A seguinte memória descritiva refere que a submissão deste Novo Pedido de Licenciamento deve-se ao facto de se ter ultrapassado o prazo do pedido de Renovação de Licenciamento, porque o pedido não foi efetuado 120 dias antes do términus da data de validade do nosso Alvará de Licenciamento n° 14/2013/CCDRC. De forma a evitar constrangimentos, foi anulado o processo de pedido de renovação (antes de submissão/pagamento de taxa) que estava em curso e foi corrigido para um Novo Pedido de Licenciamento.

Mais se informa, que este novo processo mantém os pressupostos do alvará anterior, nomedamente do Alvará n° 14/2013/CCDRC e respetivo Averbamento n°1, pelo que, aquando da análise deste novo processo, deverão ter em conta todas as peças desenhadas e escritas incluídos no Alvará n° 14/2013/CCDRC.

Desta forma, aproveita-se para atualizar as máquinas e equipamentos existentes, Códigos LER e capacidades de instalação, mas sem qualquer alteração (aumento) de área ocupada da instalação.

(…)

DESCRIÇÃO DAS INSTALAÇÕES E DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

A atividade desenvolvida por esta empresa, sita em T..., na Freguesia de Alcaria, concelho do Fundão, Distrito de Castelo Branco, refere-se à receção e reciclagem de materiais ferrosos e não ferrosos, incluindo Veículos em Fim de Vida (VFV).

(…)»;

Cf. memória descritiva de fls. 160 do p.a. (numeração do pdf de fls. 595 e ss. do SITAF), conjugada com o requerimento a que se refere o ponto anterior (parte intitulada “Ficheiros Carregados” (fls. 149 do p.a. – numeração do pdf de fls. 595 e ss. do SITAF).

9. Igualmente com o requerimento referido nos dois pontos antecedentes foi entregue um intitulado «Quadro Q40 – Resíduos a tratar na instalação», no qual se lê, entre o mais, o seguinte:

«Imagem no original»

Cf. quadro de fls. 161 e ss. do p.a. (numeração do pdf de fls. 595 e ss. do SITAF), conjugada com o requerimento a que se referem os pontos anteriores [parte intitulada “Ficheiros Carregados” (fls. 149 do p.a. – numeração do pdf de fls. 595 e ss. do SITAF)].

10. Ainda no processo de licenciamento originado pelo requerimento referido no ponto 7., foi entregue pela Requerente um desenho da instalação em projecção horizontal com, entre o mais, o seguinte conteúdo:

«(…)

«Imagem no original»

11. No dia 9 de Março de 2018, foi emitido o ofício da ER com ref.ª «DLPA 532/18 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos n.º 14/2013/CCDRC, de 07 de março de 2013 da instalação: R... – R..., Lda // T... Alcaria – Fundão», e onde se lê, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Na sequência do solicitado, prorroga-se a validade do Alvará n. °14/2013/CCDRC, por um período adicional de 6 meses (até 07 de setembro de 2018). A prorrogação cessa igualmente os seus efeitos caso ocorra a emissão de novo alvará relativo a esta instalação.

Mais se informa que a presente prorrogação é a única que será concedida.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 122 do p.a. (numeração do pdf de fls. 595 e ss. do STIAF).

12. A 24 de Agosto de 2018, foi emitido o ofício da ER dirigido ao Presidente da Câmara Municipal do Fundão, com ref.ª «DLPA 1934/18 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Estabelecimento: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde consta, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Estando a decorrer nesta CCDR procedimento de licenciamento de operações de gestão de resíduos da instalação identificada em epígrafe, solicito a V. Ex.as, com a brevidade possível, face aos prazos legais para a decisão desta CCDR, informação sobre a regularidade da instalação no que se refere aos exigíveis licenciamentos camarários, agradecendo cópia das licenças de obra e de utilização emitidas.

Para enquadramento, remeto em anexo cópia de planta da instalação apresentada no âmbito do licenciamento em curso nesta CCDR.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 203 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

13. A 30 de Agosto de 2018, foi emitido o ofício da ER com ref.ª «DLPA 1967/18 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Estabelecimento: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde consta, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Verificando-se atraso na conclusão do processo de licenciamento em curso nesta CCDR, relativo à V. instalação, prorroga-se a validade do Alvará n.° 14/2013/CCDRC, por um período adicional de 6 meses (até 7 de março de 2019). A prorrogação cessa igualmente os seus efeitos caso ocorra uma decisão final sobre o licenciamento desta instalação.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 186 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

14. Em 5 de Setembro de 2018, deu entrada nos serviços da ER um ofício do Município do Fundão, com registo n.º 2893 e com assunto «Estabelecimento R... – R..., Lda sito em T... – Alcaria – Fundão», de resposta ao ofício aludido no ponto 12., ofício onde se lê, além do mais, o seguinte:

«(…)

Relativamente ao assunto em epígrafe e conforme solicitado, junto envio a V.a Ex. cópias da licença de obra e licença de utilização. Quanto à regularização da instalação junto se anexa cópia da planta de localização aprovada correspondente a última alteração ao projecto de licenciamento.»;

(…)

«Imagem no original»

15. Com o ofício referido no ponto anterior foram remetidos pelo Município do Fundão os alvarás referidos nos pontos 3. e 4.;

Cf. ofício e alvarás de fls. 175 e ss. do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

16. No dia 7 de Março de 2019, foi emitido o ofício da ER com ref.ª «DLPA 374/19 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde consta, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Verificando-se atraso nesta CCDRC no procedimento de licenciamento da V. instalação, prorroga-se a validade do Alvará n.º 14/2013/CCDRC, por um período adicional de 6 meses (até 7 de setembro de 2019). A presente prorrogação cessa igualmente os seus efeitos caso ocorra uma decisão final sobre o licenciamento desta instalação.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 133 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

17. A 29 de Agosto de 2019, foi emitido o ofício da ER com ref.ª «DLPA 1545/19 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde consta, além do mais, o seguinte:

«(…)

Verificando-se atraso nesta CCDRC no procedimento de licenciamento da V. instalação, prorroga-se a validade do Alvará n.° 14/2013/CCDRC, por um período adicional de 6 meses (até 7 de março de 2020). A presente prorrogação cessa igualmente os seus efeitos caso ocorra uma decisão final sobre o licenciamento desta instalação.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 129 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

18. Em 3 de Março de 2020, foi emitido o ofício da ER com ref.ª «DLPA 301/20 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde se lê, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Verificando-se atraso nesta CCDRC no procedimento de licenciamento da V. instalação, prorroga-se a validade do Alvará n.° 14/2013/CCDRC, por um período adicional de 6 meses (até 7 de setembro de 2020). A presente prorrogação cessa igualmente os seus efeitos caso ocorra uma decisão final sobre o licenciamento desta instalação.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 126 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

19. No dia 8 de Setembro de 2020, foi emitido o ofício da ER com ref.ª «DLPA 1062/20 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde se lê, além do mais, o seguinte:

«(…)

Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, informamos V. Ex.as que o Alvará n.°14/2013/CCDRC, mantêm a sua validade até 30.10.2020, nos termos do n.° 2 do art.° 16° do DL n.° 10-A/2020, de 13.03.2020, na sua atual redação.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 113 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

20. A 23 de Outubro de 2020, foi emitido o ofício da ER com ref.ª «DLPA 1270/20 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde consta, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, informamos V. Ex.as que o Alvará n.º 14/2013/CCDRC, mantêm a sua validade até 31.03.2021, nos termos do n.º 2 do art.s 16º do DL n.º 10-A/2020, de 13.03.2020, na redação dada pelo DL n.º 87-A/2020, de 15.10.2020.

(…)»;

Cf. ofício de fls. 108 do p.a. (numeração do pdf de fls. 346 e ss. do SITAF).

21. Em 22 de Outubro de 2020, foi elaborada por funcionário da ER a informação n.º DAS 400/20, informação com ref.ª «GRS_2007_0056_050402», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação : R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde consta, além do mais, o seguinte:

«(…)

Antecedentes

1. A 16.1.2018, o requerente submeteu à apreciação desta CCDR, através da plataforma SILIAMB, novo pedido de licenciamento para a realização de operações de gestão de resíduos (pg. 1070 a 1044 do processo administrativo, que adiante se designa de PA). O enquadramento como novo pedido decorreu do facto do pedido de renovação não ter sido efetuado dentro do prazo legalmente previsto no artigo 35º do RGGR.

(…)

5. A 19.6.2018, foi elaborada a informação DLPA 239/18 (pg. 1146 a 144A do PA), na qual são descritos os antecedentes do processo e situações de aparente irregularidade na emissão do alvará anterior, n.º 14/2013/CCDRC, nomeadamente no que se refere à incompatibilidade da localização com os IGT, designadamente com o PDM do Fundão. Em causa, estava uma ampliação efetuada posteriormente ao licenciamento da instalação, ao abrigo do RELAI, condicionado porém à revisão do PDM do Fundão, ou seja, inicialmente foi licenciada uma área que era desconforme com o PDM, mas em que a Câmara Municipal do Fundão assumiu que iria conformar o PDM com esta utilização (conforme previsto no RELAI), e posteriormente incluiu-se uma área na licença emitida em 2013, que também era desconforme com o PDM e sem que houvesse qualquer enquadramento legal para o efeito.

A inclusão desta nova área no licenciamento de 2013, alvará 14/2013/CCDRC, teve como justificação, por parte do requerente, que a ocupação deste novo espaço havia decorrido de imposição da IGAOT, na sequência de uma ação inspetiva, na qual foi verificado a existência de armazenagem de VFV em área não impermeabilizada a sul da instalação licenciada e que a referida área já constava nas plantas que deram origem ao processo inicial, como "propriedade do requerente". Refira-se que o facto de ser propriedade do requerente não significa que integre a instalação que havia sido licenciada.

6. Face ao despacho do Sr. Vice-Presidente da CCDRC n.º l/V…./2018, exarado na informação referida no ponto anterior (pg. 1192 a 1185 do PA), foi solicitado, com interesse para a presente análise, pedido de informação à Câmara Municipal do Fundão sobre o licenciamento camarário de toda a área titulada pelo alvará 14/2013/CCDRC, e, com a concordância da Sra. Presidente da CCDRC (despacho de 27.8.2018), foi solicitado informação à IGAMAOT se havia imposto ao requerente a ocupação da nova área na sequência de ação inspetiva, bem como solicitado ao Sr. Ministro do Ambiente uma sindicância ao presente processo.

7. A 14.8.2018, a IGAMAOT, em resposta ao solicitado, informou (pg. 1179 a 1169 do PA) que:

Importa antes de mais dar nota que as atribuições e competências da IGAMAOT, e à data dos factos da então IGAOT, se cingem à verificação do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis ao desenvolvimento da atividade dos operadores económicos, pelo que qualquer ato que se materialize fora destas competências, designadamente de licenciamento ou de mero parecer nessa sede, será sempre excêntrico às suas atribuições e competências, não tendo acolhimento nem na lei, nem na prática desta inspeção-geral.

No que ao assunto em concreto diz respeito, a ação de inspeção realizada em 18/12/2009 pela IGAOT identificou entre outras, a desconformidade com o projeto aprovado, tendo sido lavrado o competente auto de notícia e instruído o processo de contraordenação por esse facto, de que o operador recorreu judicialmente.

Da decisão do Tribunal Judicial do Fundão – 2º Juízo, de 29 de maio de 2012 resultou manter a decisão administrativa tendo sido condenada a empresa pela prática de incumprimento da licença para a operação de gestão de resíduos e pelo incumprimento do prazo de remoção das peças de VFV desmantelados.

Não subsiste assim qualquer dúvida sobre: 1 - o entendimento desta inspeção-geral de que a área em causa se encontrava a ser utilizada sem a necessária titularidade para o armazenamento dos VFV, em violação da licença de que era titular; 2 - não existiu em qualquer momento, qualquer tomada de posição expressa e legítima que permita fundamentar uma eventual emissão de alteração ao alvará, de modo a acolher esta área irregular, uma vez que tal se mostra excêntrico em relação às competências desta Inspeção-Geral.

Em anexo ao referido ofício, a IGAMAOT enviou sentença do Tribunal Judicial do Fundão de 14.5.2012 que confirma a ilegalidade da utilização da área a sul da instalação, já que a mesma não estava contemplada no licenciado ao abrigo do RELAI. Ou seja, as informações prestadas pela IGAMAOT e a sentença confirmam que a área de ampliação a sul não estava incluída nos licenciamentos anteriores a 2013 e que nenhuma entidade havia ordenado a sua impermeabilização e utilização.

8. A 5.9.2018, a Câmara Municipal do Fundão, em resposta ao solicitado, envia cópia da licença de obra e da licença de utilização, datadas de 7.3.2006 e 22.12.2008, respetivamente, bem como cópia da planta de localização aprovada correspondente à ultima alteração ao projeto de licenciamento, a qual é datada de "outubro/2006" (pg. 1205 a 1202 do PA). Apesar da área de ampliação constar da planta, sendo aí identificada como "propriedade do requerente", não tem prevista no local qualquer tipo de utilização, como aliás não podia ter dado que não havia sido incluída no licenciamento efetuado nos termos do RELAI.

9. A 11.8.2020, foi recebido nesta CCDR o relatório da inspeção da IGAMAOT, conforme determinado pelo Sr. Ministro do Ambiente e da Transição Energética, em resposta ao solicitado, do qual foi retirada a informação com interesse para a análise e que se anexa à presente informação.

É referido no parágrafo 111 daquele relatório o seguinte:

(111) Do enunciado antecedente, resulta que o alvará concedido a este operador em 2013 não o foi validamente e que essa concessão assenta no errado pressuposto de que, na sua inspeção de novembro de 2009, a IGAMAOT teria ordenado a imposição técnica de impermeabilização do terreno — que o operador teria acatado —, pressuposto esse que extravasa as competências legais desta Inspeção-Geral e que não tem respaldo no relatório dessa ação inspetiva, do qual, como referido em (101) consta apenas que se apurou armazenamento de resíduos em terreno não impermeabilizado e se conclui pela desconformidade da instalação com o projeto aprovado.

Da análise aos documentos disponibilizados pela CCDR-C, assim como do despacho do seu Vice-Presidente, que desencadeou a presente ação, resulta ainda inequívoca a ausência de fundamento legal para a referida concessão, na medida em que a sua autorização conduziria - como tem vindo a conduzir - à violação do PDM do Fundão.

O que demonstra que o alvará 14/2013/CCDRC foi emitido violando normas legais.

Análise e proposta

Tendo em consideração o acima referido, verifica-se que a ocupação da área a sul da instalação para a realização da operação de gestão de resíduos viola o PDM do Fundão, uma vez que, de acordo com a Planta de Ordenamento daquele IGT, publicada pela RCM 82/2000 de 10 de julho, o local se insere em espaço agro-silvo-pastoril, sendo aplicável os artigos 65º a 69º do Regulamento, particularmente os artigos 65º e 68º para efeitos de compatibilidade da localização. Efetivamente, o artigo 65º refere que estes espaços se destinam ao uso predominante de pastorícia, logo uma instalação de gestão de resíduos não tem enquadramento neste uso, e, por outro lado, também não se enquadra nas exceções constante do artigo 68º do regulamento que permitem a instalação, em determinadas condições, de industria extrativa, transformação de produtos agrícolas, pecuários ou florestais e de equipamentos de interesse social e cultural. Transcrevem-se abaixo os artigos referidos:

(…)

Recorde-se que a área a sul não foi incluída no licenciamento efetuado ao abrigo do RELAI, referido no ponto 5 dos antecedentes, sendo que somente para a licenciada naqueles termos existe legitimidade para a respetiva ocupação face ao enquadramento legal excecional previsto naquele regime, situação que não é aplicável na área a sul, ocupada com a operação de gestão de resíduos, posteriormente àquele licenciamento.

Acresce referir que a Câmara Municipal do Fundão, conforme mencionado no ponto 8 dos antecedentes, enviou cópia da planta de localização aprovada correspondente à ultima alteração ao projeto de licenciamento, a qual é datada de "outubro/2006", o que demonstra que a intervenção (impermeabilização) da área a sul nunca foi autorizada por aquela entidade.

(…)

Face ao exposto, sem prejuízo de ter sido emitido o alvará n.º 14/2013/CCDRC, ainda que em desconformidade com os regulamentos aplicáveis, está-se agora em presença de um novo pedido de licenciamento, no âmbito do qual se verifica a desconformidade da instalação com os IGT, em violação dos artigos 65º e 68º do Regulamento do PDM do Fundão e do artigo 9º do RGGR (Princípio da Regulação da Gestão de Resíduos), propõe-se, sujeito a audiência de interessados:

1. Indeferir o pedido de licenciamento apresentado em 16.1.2018;

2. Notificar o requerente a remover da área a sul os resíduos aí armazenados, no prazo máximo de 3 meses, e proceder à remoção do pavimento e renaturalização do local, no prazo máximo de 1 ano;

(…)

«Imagem no original»

22. Na informação referida no ponto anterior, no dia 28 de Outubro de 2020, foi exarado despacho pelo Senhor Vice-Presidente da CCDRC com, entre o mais, o seguinte conteúdo: «Concordo»;

Cf. despacho junto com o r.c. como doc. n.º 3.

23. Em data não concretamente determinada, mas coincidente ou posterior a 28 de Outubro de 2020, foi remetido para a Requerente um ofício da ER, com ref.ª «DAS 1302/20 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // ID 20456», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: ... – R..., Lda // Localização: Tapada – Alcaria – Fundão», e onde se lê, além do mais, o seguinte:

«(…)

Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, para efeitos do disposto no n.º 1 do art.º 29º do DL n.º 178/2006, de 5 de setembro, na sua atual redação (RGGR), comunica-se a V. Ex.as que é intenção desta CCDR emitir decisão desfavorável ao projeto apresentado pelas razões de facto e de direito constantes da informação que se anexa e notificar V. Ex.as nos termos do proposto na mesma.

Deste modo, ficam V. Ex.as notificados, nos termos e para efeitos previstos nos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (…), dispondo do prazo de 10 dias úteis, contados da data da presente notificação, para dizer o que se lhe oferecer sobre o procedimento em causa, e/ou apresentar, por escrito, as alegações/documentos que entenderem por convenientes.

(…)»;

Cf. ofício junto com p.i. como doc. n.º 3 e posição da Requerente (cf. art. 17.º do r.c.).

24. A Requerente, no dia 24 de Novembro de 2020, apresentou nos serviços do Município do Fundão um requerimento dirigido ao Senhor Presidente da Câmara Municipal, com assunto «Certidão de Localização» e onde se lê, entre o mais, o seguinte:

«(…)

A R...- R..., Lda (…), vem pelo presente solicitar a emissão de uma Certidão de Aprovação de Localização para Licenciamento de parque de Veículos em Fim de Vida e inclusão da área a legalizar, ao abrigo do nº 3 da Portaria 961/98 de 10 de Novembro.

(…)»;

Cf. requerimento junto com o r.c. como doc. n.º 6.

25. A Requerente, antes da apresentação da exposição referida no ponto seguinte, apresentou nos serviços do Município do Fundão um requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal, requerimento esse onde peticiona a alteração do PDM, de modo a que a área Sul da instalação para a realização da operação de gestão de resíduos passe a estar inserida em «Espaços de Atividades Industriais»;

Cf. requerimento junto com o r.c. como doc. n.º 5, os artigos 122.º e 172.º do r.c. (não impugnados) e informação do Município do Fundão de fls. 2015 e ss. (junta em 10-3-2021).

26. Em data coincidente ou posterior a 6 de Novembro de 2020, deu entrada nos serviços da ER exposição da Requerente, exposição essa com, entre o mais, o seguinte conteúdo:

«Imagem no original»

27. No dia 9 de Dezembro de 2020, foi elaborada por funcionário da ER a informação n.º DSA 455/20, informação com ref.ª «GRS_2007_0056_050402», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: R... – R..., Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e onde consta, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Relativamente ao processo mencionado em epígrafe, através do nosso ofício DSA 1302/20, de 28.10.2020, foi a requerente informada da intenção desta CCDR em indeferir o pedido de licenciamento formulado, face às razões de facto e de direito constantes da informação n.º DSA 400/20, para efeitos de audiência prévia, tendo sido concedido um prazo de 10 dias úteis para o efeito. A notificação ocorreu a 30.10.2020, de acordo com a mensagem do SILIAMB que consta do processo. Dentro do prazo definido, a 11.11.2020, veio a requerente apresentar as alegações (que se anexam à presente informação).

Da análise das alegações apresentadas, verifica-se o seguinte:

1. A requerente afirma que submeteu, através da plataforma SILIAMB, um pedido de renovação do alvará n.º 14/2013/CCDRC, que foi enquadrado como um novo pedido de licenciamento pela CCDRC, com fundamento na alegação do pedido de renovação não ter sido efetuado dentro do prazo legalmente previsto no artigo 35º do RGGR.

Sobre esta afirmação refira-se que o processo foi formulado pela requerente como um novo pedido de licenciamento e não como renovação, conforme figura abaixo.

(…)

Código SA20171108030012

Estado Concluído

Data 2020/10/30

Resumo da Simulação

AINIT – Escolha uma opção

Simular Novo Licenciamento de Ambiente

Figura 1 - Printscreen do enquadramento da simulação n.º SA20171108030012 que originou o processo de licenciamento PL2Q1711Q8002Q57 (cf. pág. 1062 do processo administrativo, adiante designado PA).

Aliás, na Memória Descritiva inicial apresentada pela requerente no processo, refere (página 1057 do PA):

"A seguinte memória descritiva refere que a submissão deste Novo Pedido de Licenciamento deve-se ao facto de se ter ultrapassado o prazo do pedido de Renovação de Licenciamento, porque o pedido não foi efetuado 120 dias antes do términus da data de validade do nosso Alvará de Licenciamento nº 14/2013/CCDRC.

De forma a evitar constrangimentos, foi anulado o processo de pedido de renovação (antes de submissão/ pagamento de taxa) que estava em curso e foi corrigido para um Novo Pedido de Licenciamento."

Ou seja, foi a própria requerente que fez o seu enquadramento como novo pedido, de acordo com a lei.

Sem prejuízo do pedido ter sido formulado como novo, caso o mesmo tivesse sido formulado como renovação, tendo em consideração que o alvará caducava a 8.3.2018 e o pedido foi feito a 16.1.2018, não poderia a CCDRC aceitar tal enquadramento face ao estabelecido no n.º1 do art.º 35º do DL n.º 178/2006, de 5 de RGGR, que se transcreve:

"o pedido de renovação da licença é apresentado peio operador de gestão de resíduos no prazo de 120 dias antes do termo do prazo de validade da licença em vigor, instruído com documento do qual conste a menção de que a operação será realizada de forma integralmente conforme com a anteriormente licenciada e nos termos da legislação e regulamentação aplicáveis."

o qual define que os pedidos de renovação de alvarás têm de ser formulados com antecedência mínima de 120 dias, relativamente à sua caducidade. Todavia, não foi esse o caso, dado que o enquadramento foi efetuado pela requerente, conforme referido atrás.

Nesse contexto, o processo foi tratado como novo licenciamento, com a tramitação prevista nos artigos 27º a 31º do RGGR e não a definida no art.º 35º, relativo às renovações.

Pelo que se conclui que o agora alegado pela requerente nos pontos 5 a 38, contradiz o por si afirmado no pedido formulado (cf. pág. 1057 do PA).

2. A requerente afirma que se verifica um atraso na tramitação do processo e que a CCDRC dispunha do prazo de 30 dias para decisão (ponto 39 das alegações).

Sobre esta afirmação reconhece-se que há atraso na tramitação do processo, no entanto, face às irregularidades que foram detetadas no mesmo na sua tramitação no âmbito do Alvará em 2013, foi necessário solicitar a intervenção da IGAMAOT, no sentido de esclarecer as contradições detetadas.

Todavia, ao contrário do alegado pela requerente, não dispunha a CCDRC de 30 dias, dado não se tratar de um pedido de renovação, logo não sendo este o prazo aplicável.

Sem prejuízo do referido, o RGGR, no n.º 5 do artigo 31º, prevê meios de atuação para a requerente quando ocorre atraso na tramitação do seu processo - notificar a entidade licenciadora para a tomada de decisão, a qual tem o prazo de 8 dias contados da notificação para se pronunciar, equivalendo a falta de pronúncia à emissão de decisão favorável ao projeto - sendo que até ao momento o mesmo não foi acionado.

3. A requerente afirma que a CCDRC pretende revogar um ato constitutivo de direitos, referindo-se ao alvará 14/2013/CCDRC.

Sobre esta afirmação reitera-se os pontos 5 a 9 da Informação DSA 400/20 (que se anexa) e os pontos 110 a 113 do anexo à informação, concluindo-se que o alvará 14/2013/CCDRC foi emitido violando normas legais.

Todavia, não pode a CCDRC vir agora invocar a anulabilidade do alvará concedido em 2013, a qual não foi invocada em tempo, nem suspender o referido alvará, conforme previsto na alínea e) do n.º 4 do artigo 38º do RGGR, uma vez que o alvará 14/2013/CCDRC já foi convalidado na ordem jurídica.

Mas, perante a apresentação de um novo pedido de licenciamento, e não de uma renovação, verificando-se a desconformidade da instalação com os IGT, em violação dos artigos 65º e 68º do Regulamento do PDM do Fundão e do artigo 9º do RGGR (Princípio da Regulação da Gestão de Resíduos), não pode a CCDRC tomar outra decisão distinta do indeferimento do pedido de licenciamento apresentado em 16.1.2018.

4. A requerente afirma que possui licença de utilização para a totalidade da instalação.

Sobre esta afirmação, reitera-se o referido no ponto 8 da Informação DSA 400/20 (que se anexa): a 5.9.2018, a Câmara Municipal do Fundão remeteu a esta CCDR cópia da licença de obra e da licença de utilização, datadas de 7.3.2006 e 22.12.2008, respetivamente, bem como cópia da planta de localização aprovada correspondente à ultima alteração ao projeto de licenciamento, a qual é datada de "outubro/2006" Apesar da área de ampliação constar da planta, sendo aí identificada como "propriedade da requerente", não tem prevista no local qualquer tipo de utilização, como aliás não podia ter dado que não havia sido incluída no licenciamento efetuado nos termos do RELAI.

Em causa, está uma ampliação efetuada posteriormente ao licenciamento da instalação, ao abrigo do RELAI, condicionado porém à revisão do PDM do Fundão, ou seja, inicialmente foi licenciada uma área que era desconforme com o PDM, mas em que a Câmara Municipal do Fundão assumiu que iria conformar o PDM com esta utilização (conforme previsto no RELAI), e posteriormente incluiu-se uma área na licença emitida em 2013, que também era desconforme com o PDM e sem que houvesse qualquer enquadramento legal para o efeito.

5. A requerente alega e comprova que já requereu a revisão do PDM, de modo que a área sul passe a estar inserida em espaço industrial.

Sobre esta afirmação, refira-se que a CCDRC apenas reconhece essa intenção para a área norte, dado que esta foi, inicialmente, licenciada apesar de ser desconforme com o PDM, mas tendo a Câmara Municipal do Fundão assumido que iria conformar o PDM com esta utilização, conforme previsto no RELAI.

Posteriormente, foi, a área sul, incluída, indevidamente, no licenciamento, com a justificação, por parte da requerente, que a ocupação deste novo espaço havia decorrido de imposição da IGAOT, na sequência de uma ação inspetiva, tendo a IGAMAOT já esclarecido que tal não tinha ocorrido, conforme consta da informação DSA 400/20.

Acresce que o documento agora remetido pela requerente (doc. n.º 1, pg. 24 e 25 das alegações) relativo a requerimento apresentado à Câmara Municipal do Fundão, sobre eventual pedido de revisão do PDM, foi somente submetido a 6.11.2020, conforme consta do registo aposto no mesmo, ou seja, já depois da notificação desta CCDR. Ora, tal pedido só vem confirmar que a ocupação do terreno está desconforme com o PDM do Fundão.

6. A requerente alega que a CCDRC poderia deferir parcialmente a pretensão, não incluindo a área a sul.

Sobre esta afirmação, refira-se que o pedido de licenciamento apresentado, pela requerente, inclui a área sul, sendo da sua responsabilidade a definição do projeto que pretende ver licenciado. Aliás, a própria, nos pontos 101, 102 e 105 das alegações reforça a indispensabilidade da inclusão da área sul, sob pena de comprometer seriamente a atividade, o que contradiz a tese constante dos pontos 111 a 117 das suas alegações, relativa ao deferimento parcial do pedido.

Refira-se ainda que é falso o referido no ponto 117, dado que a área norte não se localiza em espaço industrial, mas em espaço agro-silvo-pastoril, tal como a requerente bem sabe, conforme demonstra nos pontos 63,103, 104, 105, 110, 111, 112 e 113 das suas alegações. Aliás, se a instalação se localizasse em espaço industrial, não se vislumbra o motivo peio qual solicitaria a requerente a revisão do PDM do Fundão.

7. A requerente alega prejuízos.

Sobre esta afirmação, refira-se que a CCDRC prorrogou o alvará 14/2013/CCDRC, até ao esclarecimento das Irregularidades detetadas, em parte devidas à atuação da requerente que procedeu a uma ampliação na parte sul da instalação com a desculpa de que teria sido obrigada a intervencionara área por ordem da IGAMAOT, o que é evidentemente falso, tal como confirmou oportunamente esta entidade (pág. 1179 a 1169 do PA), prestando falsas declarações com as referidas afirmações.

Aliás, não pode a requerente vir alegar prejuízos, dado que o alvará, embora irregular ab initio, foi convalidado na ordem jurídica e tem sido prorrogado pela CCDRC enquanto decorriam os trâmites de análise e decisão do pedido formulado em 2018 e com o intuito de permitir que a requerente laborasse.

Sobre este assunto, há que recordar, mais uma vez, que as obras feitas na área sul foram realizadas pela requerente sem a prévia autorização da CCDR e da CM, que não as autorizou, e bem, porque não o poderia fazer, já que a área está inserida em espaço agro-silvo-pastoril, incompatível com a realização de OGR, Ou seja, sem prejuízo de ter obtido um Alvará da CCDR que se vem a verificar ter sido atribuído ilegalmente, todas as obras foram executadas sem a prévia licença, incorrendo a todo o tempo a requerente na situação que originou. Não se reconhece assim qualquer prejuízo decorrente da atuação da CCDR, apenas benefício resultante de um Alvará obtido irregularmente, com declarações erradas prestadas pela requerente.

Também a sentença proferida pelo Tribunal Judicial do Fundão (pág. 1178 a 1169 do PA) confirma que a parte sul da Instalação não foi contemplada no procedimento de regularização ao abrigo do RELAI.

Assim, salvo para a área norte da instalação, em que, em sede do Grupo de Trabalho que reuniu a 3.8.2005 no âmbito de um regime excecional legalmente previsto, foi assumido pelas várias entidades, em particular a CM do Fundão, responsável pela elaboração do PDM e pelas suas alterações, que o iria alterar, podendo a requerente manter a sua atividade no local até à alteração do PDM, tal como legalmente então previsto (cf. pág. 154 a 149 do PA). A área sul nunca esteve enquadrada pelo referido compromisso, e é desconforme o PDM, pelo que em sede de nova apreciação, a pretensão de utilização desta para a realização de operações de gestão de resíduos é incompatível, já que os espaços agro-silvo-pastoris não estão vocacionados para esse uso, conforme consta do regulamento do PDM.

Ademais, os eventuais direitos da requerente para a área sul da instalação estariam consolidados caso tivesse sido obtido o licenciamento para intervenção realizada junto do Município, o qual não pode ocorrer tendo em consideração a desconformidade com o PDM.

No que concerne à alegada boa fé da requerente, sempre há a dizer que o licenciamento obtido em 2013 foi alcançado prestando informações erradas à CCDR, justificando a intervenção na área sul com uma ordem da IGAMAOT, o que não revela boa-fé, mas precisamente o contrário - má fé.

Quanto ao alegado "convencimento" da requerente de que atuava sob plena legalidade, temos que recordar que a intervenção a sul foi executada sem licença, nem da CCDR nem da Câmara Municipal do Fundão, que, demonstradamente não a autorizou (Cf. pág. 1205 a 1202 do PA) após ter antecipadamente ocupado a área com VFV com franca probabilidade de contaminação do solo e das águas.

Em conclusão, sem prejuízo do Alvará de 2013 ter sido emitido de forma irregular, todas as obras realizadas pela requerente na área sul foram executadas sem as necessárias autorizações camarárias, pelo que se da sua desocupação resultarem prejuízos para a requerente, não pode este assacar responsabilidades a não ser a si própria.

8. A requerente alega que a CCDRC não pode determinar a remoção de pavimentos ou a renaturalizaçao de terrenos (pontos 118 a 124).

Sobre esta afirmação, refira-se que a decisão será tomada noutra sede. Todavia, desde já se refere que a CCDRC tem poderes de fiscalização no domínio do ambiente e do ordenamento do território.

Relativamente ao interesse público associado à remoção dos pavimentos na área a sul, há a referir que o interesse público é definido por lei, no caso no PDM, com o qual a parte sul da instalação da requerente não está conforme.

9. Por fim, a requerente vem solicitar que seja notificado o Município do Fundão a pronunciar-se sobre os pontos 62,63,103,104 e 105 das suas alegações.

Sobre esta afirmação, reitera-se o referido no ponto 4 atrás: a 5.9.2018, a Câmara Municipal do Fundão remeteu a esta CCDR cópia da licença de obra e da licença de utilização, datadas de 7.3.2006 e 22.12.2008, respetivamente, bem como cópia da planta de localização aprovada correspondente à ultima alteração ao projeto de licenciamento, a qual é datada de "outubro/2006" (cf. pág. 1205 a 1202 do PA). Apesar da área de ampliação constar da planta, sendo aí identificada como "propriedade da requerente", não tem prevista no local qualquer tipo de utilização, como aliás não podia ter dado que não havia sido incluída no licenciamento efetuado nos termos do RELAI.

Proposta

As alegações apresentadas não alteram os fundamentos da proposta de decisão relativamente ao pedido de licenciamento, atendendo a que:

• a ocupação da área sul da Instalação para a realização da operação de gestão de resíduos viola o PDM do Fundão, uma vez que, de acordo com a Planta de Ordenamento daquele IGT, publicada pela RCM 82/2000 de 10 de julho, o local se insere em espaço agro-silvo-pastoril, sendo aplicável os artigos 65º a 69º do Regulamento, particularmente os artigos 65º e 68º para efeitos de compatibilidade da localização;

• o que viola igualmente o artigo 9º do RGGR (Princípio da Regulação da Gestão de Resíduos);

• o alvará n.º 14/2013/CCDRC foi emitido em desconformidade com os regulamentos aplicáveis, conforme consta do Relatório N.º I/05442/AF/19 da IGAMAOT, anexo à informação DSA 400/20;

• está-se agora em presença de um novo pedido de licenciamento, tal como formulado pela requerente.

Assim/ propõe-se que:

• o projeto de decisão de indeferimento do pedido de licenciamento formulado a 16.01.2018 se torne definitivo/ face à desconformidade da área sul da instalação com os artigos 65º a 69º do Regulamento, particularmente os artigos 65º e 68º para efeitos de compatibilidade da localização, uma vez que, de acordo com a Planta de Ordenamento daquele IGT, publicada pela RCM 82/2000 de 10 de julho, o local se insere em espaço agro-silvo-pastoril;

• seja a requerente notificado à remoção, no prazo máximo de 3 meses, de todos os resíduos armazenados na área sul da instalação;

• relativamente à reposição das condições da área a sul nas suas condições originais, que essa ação seja desenvolvida pela DSF no âmbito das suas competências.

(…)»;

cf. informação junta com o r.c. como doc. n.º 1.

28. Na informação referida no ponto anterior, no dia 10 de Dezembro de 2020, foi exarado despacho pela Senhora Presidente da CCDRC com o seguinte conteúdo: «De acordo»;

Cf. despacho junto com o r.c. como doc. n.º 1.

29. Em data não concretamente determinada, mas posterior a 11 de Dezembro de 2020, a Requerente recebeu um ofício da ER, ofício esse com ref.ª «DLPA 1418/20 // Proc: GRS_2007_0056_050402 // Nº.: Arq.: 417», com assunto «Licenciamento de Operações de Gestão de Resíduos // Instalação: R... – R... Lda // Localização: T... – Alcaria – Fundão», e no qual se lê, entre o mais, o seguinte:

«(…)

Reportando-nos ao assunto mencionado em epígrafe, analisadas as alegações apresentadas por V. Ex.as em sede de audiência prévia, cumpre-nos informar que o pedido de licenciamento da atividade de gestão de resíduos em apreço mereceu decisão final desfavorável, por meu despacho de 10/12/2020, dado não ser possível verificar os requisitos definidos no n.º1 do art.º 29.º do Decreto- Lei nº 178/2006, de 5 de setembro, na sua atual redação, pelos motivos de facto e de direito identificados nas informações que se anexam.

(…)»;

Cf. ofício junto com o r.c. como doc. n.º 1 e posição da Requerente (cf. art. 21.º do r.c.).

30. Em data não concretamente determinada, mas após 5 de Janeiro de 2021, a Requerente apresentou nos serviços do Município do Fundão um requerimento com assunto «EDIFICAÇÃO / LICENCIAMENTO DE OBRA», requerimento esse com, entre o mais, o seguinte conteúdo:

«(…)

IDENTIFICAÇÃO do REQUERENTE

Nome/Designação R... – R..., LDA

(…)

a) TITULAR COMO (…)

X Proprietário (…)

(….)

b) LOCALIZAÇÃO e TIPO de IMÓVEL (…)

X Lote/Parcela

Freguesia: ALCARIA (…) Matriz predial nº: 1…/ 1961-R Artigo nº da C.R.P. 5.../1…

(…)

c) TIPO de OBRA (…)

(…)

X Ampliação (…)

d) TIPO de EXECUÇÃO (…)

X Normal (…)

(…)

X Vem requerer a V. Exa., ao abrigo do artigo 9º e nº 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 26/10, de 30/03, que vai realizar em obra de alterações ao projecto licenciado nº 339A/2003, que impliquem execução de obra de ampliação ou alteração à implantação.

(…)»;

Cf. requerimento junto pela Requerente em 1-2-2021 (fls. 1951 e ss. dos autos).

31. O r.c. que deu origem ao presente processo deu entrada neste tribunal em 7 de Janeiro de 2021;

Cf. comprovativo de entrega de fls. 1 e ss. dos autos.

32. À data dos factos, o PDM do Fundão encontrava-se em processo de revisão, estando, em 8 de Março de 2021, na fase final de elaboração de proposta para enviar à CCDRC, no âmbito do acompanhamento, para posterior convocatória, com vista à realização de conferência procedimental;

Cf. informação prestada pelos serviços do Município do Fundão de fls. 2015 e ss. (junta em 10-3-2021).

33. A proposta do PDM em elaboração referida no ponto antecedente enquadra a alteração de uso da denominada área Sul das instalações da Requerente, que passa a estar enquadrada em zona destinada a “espaços de actividades industriais”.

Idem

Nada mais há a dar como indiciariamente provado ou não provado com interesse para a presente decisão.

•

II.2. De direito

Preliminarmente importa deixar estabelecido que estamos no âmbito de um processo cautelar, em que vigora a regra da sumario cognitio. O seu objectivo essencial é obviar ao periculum in mora, assentando a aparência do bom direito - o fumus boni juris - num juízo perfunctório, necessariamente sumário e sempre provisório, quanto à procedência da acção principal. Serve isto para afirmar que a pronúncia judicial nesta sede se deverá conter no âmbito do conhecimento próprio das providências cautelares: são características comuns das providências cautelares a provisoriedade, a instrumentalidade e a sumario cognitio.

Isto estabelecido, é tempo de ver se a sentença recorrida errou na apreciação que fez do caso, sendo que a factualidade estabelecida não vem impugnada. O mesmo é dizer, se decidiu com acerto acerca do preenchimento dos pressupostos necessários ao decretamento da providência requerida, tal como previstos no art. 120.º do CPTA, em particular quanto à não existência de fumus boni iuris (já que deu como prejudicado o conhecimento dos demais requisitos previstos nesse artigo).

Para assim decidir, ao que aqui releva, afirmou o Mmo. Juiz a quo o seguinte discurso fundamentador:

“Na presente acção cautelar, é pedida a suspensão de eficácia da decisão da ER, proferida a 10-12-2020 pela Senhora Presidente da CCDRC, que indeferiu o pedido de renovação ou de concessão de licenciamento da actividade de gestão de resíduos formulado pela Requerente e ordenou a remoção de todos os resíduos armazenados na área Sul da instalação – cf. pontos 27., 28. e 29. do provado.

(…)

No caso de da discussão feita pelas partes, assim como dos elementos trazidos ao processo cautelar, resultar que as questões em causa, no plano dos factos ou no plano jurídico, são controvertidas, restará ao juiz considerar não verificado o fumus boni iuris.

A presente acção cautelar depende de uma acção impugnatória, vocacionada especialmente para controlar a legalidade da decisão da ER que indeferiu o pedido de licenciamento. Importa, então, ver se alguma das ilegalidades imputadas pela Requerente ao acto em questão será, com forte possibilidade, julgada procedente nos autos principais.

Em traços gerais, a Requerente dividiu a respectiva alegação nos seguintes vícios: (i.) violação do princípio do inquisitório; (ii.) erro nos pressupostos, por a ER ter enquadrado o pedido de licenciamento como um novo pedido e não como um pedido de renovação da licença; (iii.) ilegal revogação/anulação de acto constitutivo de direitos; (iv.) não consideração da revisão do PDM do Fundão; (v.) ilegal não deferimento parcial do pedido de licenciamento; (vi.) falta de fundamentação e incompetência da ER, no que concerne à determinação de remoção do pavimento e de renaturalização do local na área Sul.

Comecemos, não exactamente pela ordem estabelecida no r.c., pela questão do errado enquadramento do pedido de licenciamento formulado pela Requerente como um pedido novo, pois esse vício, nos termos em que vem alegado, afecta a tramitação do procedimento ab initio e, como tal, será uma questão prévia, designadamente, à apreciação da violação do princípio do inquisitório.

A Requerente alegou que submeteu um pedido de renovação de licença, com o propósito de continuar a efectuar as operações de gestão de resíduos nas mesmas instalações e nas mesmas condições, pedido que foi erradamente enquadrado e tramitado pela ER como um pedido novo de licenciamento.

A ER, por seu turno, alegou que é a própria Requerente que enquadra o pedido de licenciamento como um pedido novo, e que se impunha esse enquadramento, dado que o pedido em apreço não foi apresentado no prazo legal.

Vejamos.

A presente discussão remete-nos para o DL n.º 178/2006, de 5-9, que estabelece o regime geral aplicável à prevenção, produção e gestão de resíduos, comummente designado de Regime Geral da Gestão de Resíduos (RGGR).

No n.º 1 do art. 23.º do RGGR, começa-se por dizer que «[a] actividade de tratamento de resíduos está sujeita a licenciamento por razões de saúde pública e de protecção do ambiente (…)». No art. 24.º do RGGR, distribui-se a competência do licenciamento das operações de gestão de resíduos entre a Autoridade Nacional de Resíduos e as Autoridades Regionais de Resíduos (neste caso, as comissões de coordenação e desenvolvimento regional) [respectivamente, nas alíneas a) e b)].

O licenciamento em apreço está sujeito a um procedimento próprio, previsto no RGGR nos artigos 27.º e ss., que se passa a descrever em traços gerais.

Começa-se por estabelecer, no n.º 1 do art. 27.º do RGGR, que a iniciativa procedimental cabe ao particular, que deve apresentar o pedido de licenciamento junto da entidade licenciadora, instruído com os seguintes elementos: «a) Documento do qual constem: // i) A identificação do requerente e o seu número de identificação fiscal; // ii) Descrição da operação que pretende realizar e da sua localização geográfica, com os elementos definidos em portaria aprovada pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente; // b) Outros elementos tidos pelo requerente como relevantes para a apreciação do pedido.».

Ao pedido do particular segue-se uma fase liminar de controlo administrativo, com verificação do pedido e dos elementos juntos, com eventual aperfeiçoamento do pedido promovido pela entidade administrativa, nos termos previstos nos n.os 2 a 4 do art. 27.º do RGGR.

À fase liminar segue-se uma fase de consultas das «entidades que devam pronunciar-se no âmbito do procedimento de licenciamento, nomeadamente: // a) Do organismo regional com responsabilidade pela gestão da água, relativamente à afectação dos recursos hídricos; // b) Do serviço regional desconcentrado responsável pela área do ordenamento do território, quanto à compatibilidade da localização prevista com os instrumentos de gestão territorial e com as servidões administrativas e restrições de utilidade pública respectivamente aplicáveis»; como previsto no n.º 1 do art. 28.º do RGGR (cf. também os termos definidos nos n.os 2 a 7 do mesmo artigo).

Terminada a fase das consultas, haverá lugar a uma comunicação da entidade licenciadora sobre o projecto do particular, onde aquela comunica ao requerente se o respectivo projecto «[e]stá conforme aos princípios referidos no título I do presente decreto-lei e aos planos de gestão de resíduos aplicáveis; e // b) Cumpre as normas técnicas a que se referem os artigos 20.º a 22.º, nos termos do art. 29.º do RGGR», bem como «informa o requerente das condições impostas por si e pelas demais entidades consultadas», tal como previsto nos n.os 1 e 2 do art. 29.º do RGGR (cf. igualmente os termos do disposto nos n.os 2 a 5 do mesmo artigo).

Subsequentemente, segue-se a fase de vistoria, a realizar pela entidade licenciadora, acompanhada por entidades que hajam emitido parecer, nos termos do art. 30.º do RGGR, com, entre o mais, o propósito de verificar o seguinte: «a) A conformidade ou desconformidade da instalação e ou equipamento com o projecto que tenha merecido uma apreciação favorável nos termos do artigo 29.º; // b) O cumprimento das condições previamente estabelecidas» (cf. n.os 1 a 6 do referido artigo).

Por fim, será proferida decisão final, de acordo com o previsto no art. 31.º do RGGR. Haverá lugar a licenciamento de operações de gestão de resíduos, segundo o disposto no n.º 2 do art. 31.º do RGGR, quando forem cumpridos os seguintes requisitos: «a) Verificação da conformidade da instalação e ou equipamento com o projecto que tenha merecido uma apreciação favorável nos termos do artigo 29.º // b) Conformidade da operação de gestão com os princípios referidos no título I do presente decreto-lei e com os planos de gestão de resíduos aplicáveis; e // c) Cumprimento pela operação a realizar das normas técnicas a que se referem os artigos 20.º a 22.º». A decisão final estabelecerá «os termos e as condições de que depende a realização da operação de gestão de resíduos licenciada», cf. dispõe o n.º 3 do art. 31.º do RGGR.

Com a prolação da decisão final, é emitido e enviado ao particular, de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 33.º do RGGR, o respectivo alvará de licença, do qual consta, nomeadamente, o seguinte: «a) A identificação do titular da licença, incluindo o endereço completo da instalação licenciada e a sua georreferenciação; // b) O tipo de operação de gestão de resíduos para o qual o operador está licenciado, nomeadamente as normas técnicas aplicáveis e o método de tratamento utilizável; // c) Indicação exacta dos códigos dos resíduos abrangidos, de acordo com a LER, e das quantidades máximas, total e instantânea, de resíduos objecto da operação de valorização ou eliminação, classificada de acordo com os anexos i e ii do presente decreto-lei; // d) As condições a que fica submetida a operação de gestão de resíduos, incluindo as precauções a tomar em matéria de segurança; // (…) // f) A identificação das instalações e ou equipamentos licenciados, incluindo a indicação dos mesmos em peça desenhada e os requisitos técnicos relevantes; // g) O prazo de validade da licença; // (…) // l) Consequências do não cumprimento das condições da licença.». O referido art. 33.º do RGGR acrescenta ainda, no n.º 2, que «[a] licença é válida pelo período nela fixado, que não pode ser superior a cinco anos».

Concedida a licença, é dada ao particular a hipótese de pedir a renovação da mesma, nos termos do art. 35.º do RGGR, onde, no n.º 1, se estabelece que «[o] pedido de renovação da licença é apresentado pelo operador de gestão de resíduos no prazo de 120 dias antes do termo do prazo de validade da licença em vigor, instruído com documento do qual conste a menção de que a operação será realizada de forma integralmente conforme com a anteriormente licenciada e nos termos da legislação e regulamentação aplicáveis.».

No caso de pedido de renovação, segundo o n.º 2 do art. 35.º do RGGR, «[o] requerente fica dispensado de apresentar com o pedido de renovação os documentos que hajam instruído o anterior pedido de licença e que se mantenham válidos»; e, segundo o n.º 6 do mesmo artigo, «[a] decisão de renovação é proferida no prazo de 30 dias a contar da data de apresentação do requerimento, sendo realizada, pela entidade licenciadora, vistoria prévia para verificação do cumprimento das condições fixadas no alvará de licença nos termos do artigo 30.º». Concluído o procedimento de renovação, «[o]s termos da renovação da licença são averbados no alvará original» – cf. n.º 7 do art. 35.º do RGGR.

Descendo à situação vertente, resulta dos autos que a Requerente apresentou um pedido de licenciamento em 11-1-2018, que, no seu entender, foi erradamente enquadrado como um pedido novo, dada a existência da anterior licença para a realização de operações de gestão de resíduos, titulada pelo alvará n.º 14/2013/CCDR, válida até 7-3-2018 – cf. ponto 7. e pontos 5. e 6. do provado.

Como é fácil de constatar pelas datas mencionadas no parágrafo anterior, o pedido da Requerente não deu entrada no prazo de 120 dias previsto no n.º 1 do art. 35.º do RGGR, se retirarmos da disposição legal em apreço que o pedido de licenciamento tem de ser apresentado com uma antecedência mínima de 120 dias face ao termo do prazo de validade da licença em vigor, o que levou a ER a apreciar o pedido como um pedido novo de licenciamento – cf. pontos 21. e ss. do provado.

Tendo presente o circunstancialismo exposto, vejamos o que resulta da Lei.

A letra do n.º 1 do art. 35.º do RGGR aponta claramente no sentido de se impor ao operador de gestão de resíduos a apresentação do pedido no prazo de 120 dias, para que este seja qualificado como um pedido de renovação da licença anteriormente concedida, ao utilizar um preciso «é apresentado» (em vez de expressões como “pode ser apresentado” ou “deve ser apresentado”); ou seja, o texto legal não confere liberdade ao operador de pedir a renovação da licença quando bem entender.

Daí que se conclua que a renovação da licença fica sujeita à apresentação do pedido no prazo em questão; e, por conseguinte, aos pedidos apresentados fora do prazo de 120 dias não pode ser aplicado ex vi legis o regime previsto no art. 35.º do RGGR, caindo a análise destes no procedimento geral previsto nos artigos 27.º e ss. do mesmo diploma legal.

Assente este dado normativo, importa precisar o sentido desta imposição legal.

De acordo com a leitura que o Tribunal faz do n.º 1 do art. 35.º do RGGR, o requerimento de renovação deve dar entrada nos serviços da Administração com uma antecedência mínima de 120 dias ou no prazo mínimo de 120 dias antes do termo da validade da licença (e não dentro dos 120 dias a contar do termo de validade da licença).

Explicitemos.

É isso que se retira do texto legal, quando o legislador diz «120 dias antes do termo do prazo de validade da licença em vigor» (e não “nos 120 dias anteriores ao termo do prazo de validade” ou “dentro dos 120 dias anteriores ao termo”).

Mais: a ausência de referência, p. ex., a licença caducada ou que haja caducado aponta no sentido de que o significado da “renovação” em apreço é prolongar por mais um período de tempo determinado a validade da licença – ainda válida – ou prolongar o limite – ainda não atingido – da data de validade da licença inicialmente concedida; e não pôr novamente em vigor uma licença que, no entretanto, caducou. E esse prolongamento não será possível se se admitir que o particular pode apresentar o pedido de renovação, p. ex., no último dia de validade da licença (abrindo neste caso a porta a “renovar” uma licença que, no entretanto, irá caducar), sendo esta uma leitura que, numa análise perfunctória, é de afastar.

Também não se pode entender que do cotejo do n.º 6 do art. 35.º do RGGR com o n.º 1 do mesmo artigo se retira que o que é pretendido pelo legislador é a apresentação do pedido de renovação com uma antecedência que permita à Administração proferir decisão no prazo estabelecido, ou seja, em 30 dias, pois, se essa fosse a intenção do legislador, bastaria dizê-lo expressamente, estabelecendo no n.º 1 do art. 35.º do RGGR que o pedido de renovação tinha de ser apresentado com uma antecedência mínima de 30 dias.

Os 120 dias são, por isso, um prazo mínimo de antecedência para o pedido de renovação ser apresentado, permitindo, deste modo, à Administração a realização da vistoria prévia, nos termos do art. 30.º do RGGR (aplicável com as devidas adaptações, por remissão da 2.ª parte do n.º 6 do art. 35.º do RGGR), e a prolação da decisão final em tempo de assegurar a continuidade de exercício da actividade económica do operador, sem interrupções (cf. refere a Requerente no art. 91.º do r.c.) por falta de título jurídico válido para tanto.

Daí que se conclua que o pedido de renovação deve dar entrada nos serviços da Administração com uma antecedência mínima de 120 dias, para ser decidido pelo órgão competente no prazo de 30 dias e, deste modo, o particular ver prolongada a data de validade da licença primitiva antes do termo desse prazo de validade – cf., neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 2-7-2020, P.º 165/20.5BELSB.

Em todo o caso, como alegou a ER, acresce que não resulta do pedido formulado pela Requerente que o mesmo é feito ao abrigo e para efeitos do disposto no art. 35.º do RGGR.

Isso não resulta, desde logo, do requerimento propriamente dito apresentado através da plataforma “SILIAMB”; e resulta, aliás, o contrário da “memória descritiva” apresentada pela Requerente, onde a mesma se refere à submissão de «Novo Pedido de Licenciamento» por «se ter ultrapassado o prazo do pedido de Renovação de Licenciamento, porque o pedido não foi efetuado 120 dias antes do términus da data de validade do nosso Alvará de Licenciamento n° 14/2013/CCDRC» – cf. pontos 7. e 8. do provado. Saliente-se, de resto, que o próprio alvará de 2013, que a Requerente mobiliza no r.c., diz explicitamente que a renovação da licença titulada tem de ser requerida no prazo mínimo de 120 dias antes do seu termo (cf. pontos 3. e 3.13 do mesmo – cf. ponto 5. do provado).

De tudo o exposto quanto a esta alegação, resulta que, ainda que seja discutível o entendimento da ER, não se encontra minimamente assente, numa análise perfunctória, que esse entendimento seja ilegal (absurdo, inaceitável ou violador do princípio da legalidade, como defende a Requerente), contribuindo para isso, face ao acima exposto, dois aspectos: haver apoio suficiente no texto legal à interpretação feita pela ER, ou seja, de que o pedido de renovação tem de ser apresentado com uma antecedência de 120 dias face ao termo da validade da licença; o texto do pedido da Requerente apontar no sentido de que pretendeu apresentar um novo pedido de licenciamento.

Logo, não é provável que a acção principal proceda com base no errado enquadramento do pedido de licenciamento como um pedido novo, nos termos dos artigos 27.º e ss. do RGGR, e não como um pedido de renovação, feito nos termos do art. 35.º do mesmo compêndio legal.

Assim sendo, também não procede, logicamente, todo o argumentário conexo com o suposto erro de enquadramento do pedido da Requerente, nomeadamente, sobre a exigência de mais documentos à Requerente, sobre a revisão do processo de licenciamento, sobre o propósito de gerar maior receita, e de se ter violado o n.º 6 do art. 35.º do RGGR, nomeadamente o prazo estabelecido no mesmo.

Ainda a propósito do enquadramento do pedido da Requerente feito pela ER, aquela alega violação do princípio da boa fé e da colaboração com os particulares, consagrados nos artigos 10.º e 11.º do CPA.

Apreciemos.

Da apreciação perfunctória supra resulta que o entendimento da Administração tem cabimento legal e foi ao encontro da letra do pedido apresentado pela Requerente, que se refere à submissão de novo pedido de licenciamento [e ao encontro do próprio alvará de 2013, cf. pontos 3. e 3.13 do mesmo – cf. ponto 5 do provado] (u.s.). Do princípio da boa fé não resulta para a Administração um dever de interpretar pedidos contra a própria “letra” do pedido ou contra legem, pelo que isso leva a concluir pela não violação do princípio em questão.

No mais, a alegação de violação do princípio da boa fé não veio acompanhada com factos concretos donde se possa retirar a conclusão de que foi criada uma confiança na Requerente, através de comportamentos concretos da ER, e de que a violação dessa suposta confiança é suficiente para gerar a anulabilidade do acto a impugnar na acção principal.

Tanto mais que, pelo menos desde 2013, a Requerente sabe que o entendimento administrativo é aquele que foi acolhido na decisão administrativa – cf. pontos 3. e 3.13 do alvará n.º 14/2013/CCDRC (cf. ponto 5. do provado).

O mesmo raciocínio serve, com as devidas adaptações, para a violação do princípio da colaboração com os particulares, pois quanto a este não foram alegados factos concretos, nomeadamente, alegação de omissões de informação, de esclarecimentos ou de estímulos concretos, geradoras da anulabilidade do acto cuja suspensão se requer. E deste também não resulta para a Administração um dever de interpretar pedidos contra a própria “letra” do pedido ou contra legem.

Termos em que se conclui, numa análise perfunctória, que não é provável que a acção principal proceda com base na presente alegação.

Prossigamos.

A Requerente alegou também que o acto de concessão de alvará é constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, pelo que, partindo do pressuposto de que não existe nenhuma causa de nulidade, estão transcorridos os prazos de revogação e anulação (a existir invalidade).

A ER, por seu turno, alegou que o acto em crise não revogou o alvará n.º 14/2013/CCDR-C, alegadamente constitutivo de direitos, pois este já não existia, já tinha caducado, e as obras de impermeabilização não foram autorizadas, sendo certo que tal autorização seria ilegal, na medida em que a área em causa está inserida em zona agro-silvo-pastoril, incompatível com a realização de operações de gestão de resíduos.

Acrescenta ainda que a parte Sul da instalação não foi abrangida no procedimento de regularização ao abrigo do RELAI (cf. art. 24.º do Dec.-Regulamentar n.º 8/2003, de 11-4), sendo certo que foi aceite que para a zona Norte da instalação aquela poderia manter a sua actividade nesse local até à alteração do PDM, mas nunca em relação à área Sul se autorizou qualquer actividade.

Vejamos.

As licenças em causa são actos favoráveis para a Requerente, permissivos de uma actividade relativamente proibida. Esta limitação e controlo administrativos justificam-se, pois estão em causa actividades de gestão de resíduos, actividades essas que são, em abstracto, potencialmente danosas para o ambiente e a saúde pública.

Tendo isso muito presente, o legislador concedeu à entidade licenciadora uma ampla margem de livre apreciação das condições ambientalmente adequadas da instalação onde se realizará/realiza a operação de gestão de resíduos. Dentro desse espaço conferido à Administração, esta dispõe da faculdade discricionária de definir o prazo de validade da licença, que nunca poderá ser superior a cinco anos (cf. al. g) do n.º 1 e n.º 2 do art. 33.º do RGGR). Por via desta limitação, foi consagrado pelo legislador um prazo (máximo de 5 anos) de sujeição do operador activo a uma reapreciação administrativa das condições do licenciamento, o que pode suceder através do procedimento de renovação de licença, ou através de um pedido novo de licenciamento, sem prejuízo do exercício dos poderes administrativos conferidos pelos artigos 36.º e 38.º do RGGR.

Nos termos da al. g) do n.º 1 e do n.º 2 do art. 33.º do RGGR, a licença tem sempre aposto um termo final e não pode ser atribuída para além dos cinco anos.

Como já se salientou, a licença da Requerente caducou em 7-3-2018 – cf. pontos 5. e 6. do provado. Essa caducidade operou pelo mero decurso do tempo, não se exigindo a prolação de qualquer acto administrativo declarativo. A caducidade da licença implicou a extinção do direito (ou interesse protegido) da Requerente exercer a actividade em apreço in totum; i. é, implicou a extinção do direito de exercer a mesma actividade que foi titulada pelo acto de licenciamento primitivo e respectivo alvará, nas mesmas instalações que foram abrangidas por essa decisão administrativa, etc. (sendo certo que, como concluímos, a renovação não teve lugar, pois não foi apresentado o requerimento com a antecedência de 120 dias).

A licença antiga já caducada [ainda que válida à data em que foi concedida, o que resulta não ter sucedido, cf. pontos 5., 7. e 9. da informação levada ao provado no ponto 21. e ainda alínea (111) do anexo da mesma, assim como cf. pontos 3. e 7. da informação levada ao probatório no ponto 27.] não confere à Requerente nenhum direito – ou sequer uma expectativa legítima e juridicamente tutelada – de ver emitida uma nova licença (ou mesmo de ver a licença anterior renovada). Isso é o que resulta da natureza altamente precária do acto administrativo em questão, retirada das disposições legais acima mobilizadas.

Essa precariedade do acto de licença invocado pela Requerente decorre da sua temporalidade, que faz com que o correspondente direito caduque com o decurso do prazo pelo qual a licença foi concedida, como sucedeu in casu – cf., neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 2-6-2020 acima mencionado.

Por outro lado, importa salientar que a anulação ou a revogação de actos administrativos (constitutivos ou não de direitos) são decisões administrativas que incidirão sobre actos que se encontrem a produzir efeitos, fazendo cessar ou destruindo os seus efeitos – cf. art. 165.º do CPA. Um mero acto de apreciação de uma pretensão de um particular idêntica a pretensão anteriormente deferida por acto administrativo precário, cujo prazo de validade, no entretanto, cessou, não é a mesma coisa que a apreciação de um acto administrativo que ainda se encontra a produzir efeitos na ordem jurídica.

O que está em causa nos autos é algo muito distante de uma anulação ou de uma revogação; o que está em causa é a caducidade de uma pretensão deferida que a Requerente pretende ver renovada ou restabelecida, o que só pode suceder através de um novo procedimento lato sensu, ou seja, um procedimento que, embora aprecie a mesma pretensão, vai conceder (praticamente de raiz ou do nada) ou não o direito a exercer a actividade de gestão de resíduos (e não prolongar a “vida” do direito anteriormente concedido). E sendo um procedimento novo, cabe à Administração, antes de proferir a nova decisão, aferir cabalmente dos pressupostos da concessão de licenciamento, incluindo o enquadramento em termos de PDM (mesmo que o primeiro acto não haja, erradamente, levantado nenhuma questão neste domínio).

Não há, com efeito, que confundir a decisão de não concessão (ou mesmo de não renovação) de uma licença idêntica a outra anteriormente concedida e caducada (situação que ocorreu nos autos) com o acto de anulação/revogação de uma licença que, à data da anulação/revogação, ainda se encontrava a produzir efeitos.

O acto de licenciamento e emissão de alvará n.º 14/2013/CCDRC caduco não é, portanto, um acto constitutivo de direitos, e o acto administrativo objecto da presente acção cautelar não é uma revogação ou anulação administrativa do referido acto de licenciamento.

Daí que não tem cabimento falar de anulação ou revogação de acto administrativo (que já não existia na ordem jurídica) constitutivo de direitos, incluindo da prevista no art. 38.º do RGGR, pois o direito concedido pelo acto “primitivo” de licenciamento (de exercer a actividade nas instalações em apreço durante um prazo certo) já havia caducado na data em que foi proferida a decisão impugnada.

Na esteira deste entendimento, claudica toda a alegação vertida no r.c. sobre o acto de licenciamento titulado pelo alvará n.º 14/2013/CCDRC como acto constitutivo de direitos (ou interesses protegidos), e dos pressupostos, incluindo o prazo, de revogação ou anulação administrativa do mesmo.

Uma última palavra, ainda a propósito desta questão, para referir que as sucessivas prorrogações que foram conferidas pela ER, cf. resulta dos pontos 11., 13. e 16. e ss. do provado, não conduzem a uma solução diferente. Independentemente da respectiva admissibilidade legal in casu, face ao disposto no RGGR, as decisões em questão são manifestamente medidas provisórias, enquadráveis no regime previsto nos artigos 89.º e 90.º do CPA, tendentes a salvaguardar o interesse da Requerente. Isso resulta da fixação de prazo para a sua vigência, bem como da consignação nas mesmas de que a prorrogação cessa igualmente com a prolação de decisão final sobre o licenciamento da instalação – cf. n.º 2 do art. 89.º do CPA e cf. alíneas a) e b) do art. 90.º do CPA (cf. também os pontos do provado referidos, maxime os pontos 11., 13. e 16. a 18.).

Como tal, estas medidas conservatórias, destinadas a manter o status quo, têm uma natureza marcadamente incidental e precária. Não se reflectem, nem vinculam o conteúdo da decisão final do procedimento, caducando automaticamente com a prolação da mesma, pelo que não conduzem ou impõe o deferimento (ou indeferimento) da pretensão da Requerente, nem geram qualquer ilegalidade no acto final.

Tendo presente tudo o que foi expendido, conclui-se que não é provável que a acção principal proceda com fundamento na alegação de anulação ou revogação ilegal de acto administrativo constitutivo de direitos ou de interesses legalmente protegidos.

No âmbito da matéria acabada de apreciar e não só, a Requerente mobiliza um rol de argumentos sobre a posição do Município do Fundão, incluindo em sede de revisão do PDM, onde se pretende incluir a área Sul em área destinada a actividade industrial, para concluir que a desconformidade invocada pela ER nada tem de materialmente relevante em termos de ordenamento do território, protecção do ambiente, da paisagem ou da qualidade de vida dos cidadãos, o que deve ser relevado na aplicação ao caso vertente do princípio da proporcionalidade.

Mais alegou que dispõe de licença de utilização, que abrange a totalidade das instalações, que é fiscalizada pelas autoridades e entidades competentes há anos, e que o licenciamento em causa diz respeito à mesma actividade, às mesmas condições e às mesmas instalações, sendo certo que a ER não pode invocar o desconhecimento da situação em apreço.

Por seu turno, a ER alegou, essencialmente, que as obras realizadas na área Sul não foram autorizadas, e qualquer acto com esse conteúdo será ilegal por violação do PDM do Fundão.

Vejamos.

A alegação sobre a posição das entidades administrativas quanto ao modo e local de exercício de actividade pela Requerente não afasta o que resulta da lei (a quem as mesmas e o Tribunal devem obediência) e, por isso, não torna o acto de licenciamento titulado pelo alvará que caducou – com extinção do direito da Requerente – um acto constitutivo de direitos, não sendo, portanto, idónea a afastar as conclusões a que chegámos acima, que se dão aqui por reproduzidas.

Vejamos, no entanto, se a alegação em apreço, para além do contexto da anulação ou revogação de actos constitutivos de direitos, é idónea a produzir o efeito anulatório que a Requerente procurará na acção principal.

Importa começar por aquela que, no entender do Tribunal, é a questão nuclear discutida no procedimento e agora em juízo: em que medida a violação de um PDM em revisão pelos órgãos competentes, como sucede com o PDM do Fundão, contende com o indeferimento/deferimento do pedido de licenciamento formulado e tramitado nos termos dos artigos 27.º e ss. do RGGR?

O PDM é, como é consabido, um instrumento de gestão territorial, que integra o sistema de gestão territorial, sistema em que assenta a política de ordenamento do território e urbanismo, de âmbito municipal – cf. art. 2.º, n.º 1, al. d), e n.º 5, al. a), do DL n.º 80/2015, de 14-5 (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial - RJIGT).

O n.º 5 do art. 27.º do RJIGT estabelece que «[o] plano director municipal define o quadro estratégico de desenvolvimento territorial do município, sendo o instrumento de referência para a elaboração dos demais planos municipais» (cf. também n.º 2 do art. 95.º).

Por seu turno, o n.º 1 do art. 95.º do RJIGT define o PDM nos seguintes termos: «é o instrumento que estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial municipal, a política municipal de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, o modelo territorial municipal, as opções de localização e de gestão de equipamentos de utilização coletiva e as relações de interdependência com os municípios vizinhos, integrando e articulando as orientações estabelecidas pelos programas de âmbito nacional, regional e intermunicipal». O conteúdo do PDM encontra-se previsto, de forma exemplificativa, no art. 96.º do RJIGT: «(…) b) Os objetivos de desenvolvimento económico local e as medidas de intervenção municipal no mercado de solos; // c) Os critérios de sustentabilidade a adotar, bem como os meios disponíveis e as ações propostas, que sejam necessários à proteção dos valores e dos recursos naturais, recursos hídricos, culturais, agrícolas e florestais, e a identificação da estrutura ecológica municipal; // d) A referenciação espacial dos usos e das atividades, nomeadamente através da definição das classes e das categorias de espaços; // e) A definição de estratégias e dos critérios de localização, de distribuição e de desenvolvimento das atividades industriais, turísticas, comerciais e de serviços; // f) A identificação e a qualificação do solo rústico, garantindo a adequada execução dos programas e das políticas de desenvolvimento agrícola e florestal, bem como de recursos geológicos e energéticos; // g) A identificação e a delimitação das áreas urbanas, com a definição do sistema urbano municipal e os correspondentes programas na área habitacional, bem como as condições de promoção da regeneração e da reabilitação urbanas e as condições de reconversão das áreas urbanas de génese ilegal; (…) q) A proteção e a salvaguarda de recursos e de valores naturais que condicionem a ocupação, uso e transformação do solo (…)».

A relevância dos instrumentos de gestão territorial e, em especial, do PDM, como quadro definidor de regras de racionalização da ocupação e da utilização do espaço, é irrefutável no quadro da administração da afectação do solo à produção e gestão de resíduos, actividade que tem, necessariamente, de ser conciliada com outros interesses atendíveis na ocupação e utilização dos solos. Com efeito, considerando que as operações de gestão de resíduos são potencialmente lesivas dos interesses salvaguardados pelo PDM expressos nos preceitos legais acima transcritos (como a protecção dos recursos naturais, recursos hídricos, culturais, agrícolas e florestais, dado o risco de contaminação dos solos e das águas), a actividade administrativa de licenciamento das referidas operações tem necessariamente de atender ao conteúdo do plano em causa.

Essa relevância do PDM, como instrumento de gestão territorial, no âmbito do procedimento de licenciamento tramitado nos termos dos artigos 27.º e ss. do RGGR é expressamente frisada pelo legislador, como resulta da al. b) do n.º 1 do art. 28.º do RGGR, onde se exige que a autoridade administrativa licenciadora promova uma consulta do serviço regional desconcentrado responsável pela área do ordenamento do território, quanto à compatibilidade da localização prevista para a operação com, nomeadamente, os instrumentos de gestão territorial aplicáveis.

Essa relevância é, aliás, bastante realçada no art. 32.º do RGGR, onde se regula o licenciamento simplificado. Com efeito, resulta expressamente da al. c) do n.º 6 do artigo referido que o licenciamento simplificado depende da compatibilidade da localização pretendida com os instrumentos de gestão territorial, de acordo com o parecer emitido pelo serviço regional desconcentrado responsável pela área do ordenamento do território no decurso do procedimento de licenciamento.

Deste quadro, retira-se que a compatibilidade da localização pretendida pelo operador com os instrumentos de gestão territorial é uma condição consideravelmente relevante para o acto de licenciamento da actividade de tratamento de resíduos.

No PDM do Fundão, estabelece-se, no art. 65.º, que «[o]s espaços rurais do concelho não incluídos nos espaços agrícolas, florestais e de interesse turístico, definidos nos artigos 53.º, 58.º e 70.º deste Regulamento, são designados «espaços agro-silvo-pastoris», tendo como uso predominante a pastorícia» (cf. Regulamento do Plano Director Municipal do Fundão, publicado em DR de 10-7-2000, I Série-B, n.º 157).

Por seu turno, no n.º 1 do art. 68.º do mesmo diploma regulamentar estabelece-se que «[s]erá permitida a implantação nos espaços a que se refere o artigo anterior de unidades ligadas às indústrias extractivas, à transformação de produtos agrícolas, pecuários ou florestais e de equipamentos de interesse social e cultural, nas seguintes condições: // Índice de construção - 0,10; // Ficarem garantidas as condições de acesso, integração paisagística e infra-estruturas. // Obrigatoriedade de apresentação e execução de projectos de arranjos de espaços exteriores.».

Relembre-se, por fim, que toda a actividade administrativa está submetida à lei e ao Direito, por força do disposto no n.º 2 do art. 266.º da Constituição da República Portuguesa e do n.º 1 do art. 3.º do CPA, entendendo-se por lei todo o «bloco de legalidade» que vincula a Administração, designadamente os regulamentos, como o PDM do Fundão (cf. também n.º 2 do art. 142.º do CPA).

Descendo ao caso vertente, verifica-se que a ER entendeu que a ocupação da área Sul da instalação a utilizar na realização da operação de gestão de resíduos viola o PDM do Fundão, maxime os artigos 65.º e 68.º, pois que, de acordo com o plano de ordenamento deste instrumento de gestão territorial, a localização da instalação, em concreto a área Sul, insere-se em espaço agro-silvo-pastoril – cf. pontos 21., 22., 23., 27., 28. e 29. do provado.

Concretizando, a ER refere que o art. 65.º do PDM do Fundão estabelece que os espaços agro-silvo-pastoris se destinam predominantemente a pastorícia, e que uma instalação de gestão de resíduos, como a instalação em questão, não tem enquadramento neste uso. Acrescenta ainda que o caso vertente não se subsume em nenhuma das excepções previstas no art. 68.º do PDM do Fundão.

Mais refere que essa questão se coloca em relação a toda a área em que labora o estabelecimento da Requerente, mas que a área Norte beneficiou do regime transitório e excepcional designado de “RELAI” (cf. art. 24.º do Dec.-Regulamentar n.º 8/2003, de 11-4), o que nunca sucedeu quanto à área Sul.

Apreciemos: a fundamentação administrativa referida nos parágrafos imediatamente antecedentes não é contrariada pela Requerente, nem no procedimento, nem em juízo (cf., p. ex., artigos 162.º e 172.º do r.c. e ponto 25. do provado).

Posto isto, considerando a relevância que os instrumentos de gestão territorial têm no âmbito do licenciamento de actividades de tratamento de resíduos, sublinhada na al. b) do n.º 1 do art. 28.º e na al. c) do n.º 6 do art. 32.º, ambos do RGGR, a notória falta de compatibilidade entre o fim do espaço em que se insere a área Sul da instalação em apreço (operação de gestão de resíduos) e o disposto nos artigos 65.º e 68.º do PDM do Fundão, e o princípio da legalidade, não é possível, numa análise perfunctória, concluir que a decisão administrativa seja ilegal nesta parte.

É certo que o PDM se encontra em revisão (que, à partida, será favorável ao propósito da Requerente – cf. pontos 32. e 33. do provado), mas esse facto não opera uma convalidação da ilegalidade do pedido de licenciamento acima salientada, pois, nem a Requerente invoca, nem o Tribunal conhece, uma disposição legal que, a título transitório, antecipe a suposta legalidade que haverá de ser conferida ao empreendimento em questão pela revisão do PDM em apreço.

Na realidade, um PDM em revisão não é a mesma coisa que um PDM revisto (mesmo que não haja qualquer impedimento para alterar a utilização da área Sul para espaço de actividades industriais, e ainda que o Município pretenda alterar a utilização do solo em sentido favorável à pretensão da Requerente), e essa diferença não pode deixar de ser considerada pela Administração e pelo Tribunal, como entidades subordinadas à lei vigente (tempus regit actum).

Mais: relativamente às alegadas licenças concedidas pelo Município do Fundão, a alegação de que todas as instalações estão licenciadas é absolutamente genérica, e não remete para qualquer acto/documento demonstrativo dessa realidade.

Concretizemos: do que foi junto ao procedimento administrativo e aos presentes autos nada resulta que confirme essa realidade. Nos factos levados ao provado não se apresenta qualquer aprovação de edificação associada a qualquer actividade na área Sul, aparecendo esta apenas como “propriedade da Requerente” – cf. pontos 3., 4., 12., 14., 15., 21. e 24. do provado.

A própria Requerente reconhece esse facto no r.c., e quando vem submeter em 6-1-2021 um pedido de licenciamento de obra de ampliação, supostamente para a área Sul – cf. ponto 30. do provado (cf. também ponto 25. do provado).

E os meros pedidos que a Requerente faz perante o Município do Fundão, como o acabado de referir, o referido no ponto 25. do provado e o realizado no dia 20-11-2020 (feito ao abrigo de uma portaria revogada, a Portaria n.º 961/98, de 10-11 – cf. ponto 24. do provado), assim como uma alegada “anuência” e “apoio” (ao que tudo indica, informal) do Município relativamente ao exercício da actividade pela Requerente não têm a virtualidade de assegurar a legalidade da utilização do solo em causa nestes autos, e, muito menos, têm a virtualidade de permitir o exercício de uma actividade de gestão de resíduos em solo agro-silvo-pastoril (que só poderá, in casu, ser autorizado pela ER – cf. al. b) do art. 24.º do RGGR).

Conclui-se, então, que não ficou minimamente demonstrado qualquer direito de a Requerente proceder a edificações tendentes a instalar uma exploração de gestão de resíduos na área Sul, situada em espaço agro-silvo-pastoris segundo o PDM do Fundão. E muito menos resulta, evidentemente, dos autos a existência de qualquer acto jurídico ou norma regulamentar emitidos pelo Município do Fundão que assegure à Requerente o direito à emissão do acto devido de licenciamento de actividade de gestão de resíduos, nos termos do RGGR, pela ER, que in casu, como se disse, é a única entidade competente neste domínio.

No que tange aos demais antecedentes administrativos, em concreto quanto ao acto de licenciamento titulado pelo alvará n.º 14/2013/CCDRC (caduco) e às intervenções inspectivas/fiscalizadoras das entidades administrativas, dá-se aqui por reproduzido o que ficou acima dito, sublinhando-se, em particular, que o direito conferido por esse acto extinguiu-se em 7-3-2018, e acrescentando que as condutas administrativas, como as intervenções aludidas, não criam um precedente administrativo na ilegalidade e, por conseguinte, não geram qualquer direito da Requerente ao licenciamento nos termos pretendidos (sendo, de resto, certo que resultam dos autos indícios de que a mesma conhecia essa realidade – cf. alíneas (100), (102) e (103) do anexo à informação levada ao provado no ponto 21.).

Ainda a propósito da matéria acima apreciada, a Requerente alegou que a desconformidade invocada pela ER nada tem de importante ao nível do ordenamento do território, da protecção do ambiente, da paisagem ou da qualidade de vida dos cidadãos, o que deve relevar na aferição do princípio da proporcionalidade.

Apreciemos: o princípio da proporcionalidade, de acordo com o disposto nos n.os 1 e 2 do art. 7.º do CPA, impõe que a Administração adopte uma medida idónea ou apta à obtenção da finalidade e, entre as opções viáveis, adopte aquela que provoque o mínimo de interferência nos direitos, interesses e bens jurídicos que possam ser lesados. Impõe ainda que se adopte uma medida que traga mais benefícios, tendo em vista o fim proposto, do que prejuízos para os restantes bens, direitos e interesses.

Sucede que o princípio da proporcionalidade, tal como os demais princípios da actividade administrativa, como os da igualdade, da justiça e da razoabilidade, previstos nos artigos 6.º e ss. do CPA (e no n.º 2 do art. 266.º da Constituição da República Portuguesa), só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, consumindo-se na actividade predominantemente vinculada no princípio da legalidade – cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30-9-2009, P.º 0564/08.

Como constatámos acima, o pedido de licenciamento da Requerente viola frontalmente as disposições regulamentares do PDM do Fundão (e comportará o risco de contaminação dos solos “agro-silvo-pastoris” e dos recursos hídricos, face aos resíduos em apreço, cf. resulta do ponto 9. do provado), pelo que se impunha, por força do princípio da legalidade, indeferir a pretensão apresentada à Administração. Não é, então, provável a procedência da presente alegação na acção principal.

Refira-se ainda que, mesmo admitindo que o pedido formulado é qualificável como um pedido de renovação da licença, nos termos do art. 35.º do RGGR, não resulta da lei que a Administração esteja obrigada a licenciar a operação a realizar conforme a anteriormente licenciada, sobretudo se concluir que a licença primitiva era afinal inválida, e a passar por cima do princípio da legalidade e de tudo o que ficou acima exposto (no fundo, reiterando a ilegalidade), aplicável perfeitamente em caso de renovação com as devidas adaptações.

Em todo o caso, diga-se que quaisquer expectativas criadas na Requerente em sentido contrário, por força do tempo e de todos os actos e omissões em causa, poderão, eventualmente, ser discutidas em acção indemnizatória, mas em sede impugnatória, onde impera o princípio da legalidade do acto administrativo, não servem para fazer proceder a pretensão anulatória (ou de condenação à prática do acto devido).

Em suma, numa análise perfunctória, conclui-se que toda a alegação ora em causa não vai, com probabilidade, conduzir à procedência da acção principal.

Tendo presente tudo o acima exposto, facilmente se antevê que o vício de violação do princípio do inquisitório, previsto no art. 56.º do CPA (Velho), também não será, provavelmente, julgado procedente na acção principal.

Prossigamos, então, apreciando agora o vício procedimental em questão.

A Requerente alegou que se impunha à ER, no seguimento da exposição apresentada em sede de audiência prévia, oficiar ao Município do Fundão, para que este informasse sobre, designadamente, a revisão do PDM e a intenção de incluir a área onde a actividade de gestão de resíduos se desenvolve em zona destinada a actividades industriais.

Acrescenta que, ao não proceder desse modo, a ER violou o princípio do inquisitório.

A ER, quanto a esta matéria, disse que as alegações apresentadas em sede de audiência prévia foram apreciadas pela decisão administrativa, e que a pronúncia do Município do Fundão teve lugar no procedimento.

Acrescentou ainda que, de qualquer modo, a própria Requerente reconhece que as instalações na área Sul não estão em conformidade com o PDM do Fundão.

Vejamos.

No art. 58.º do CPA (e não o art. 56.º do CPA Velho, como diz a Requerente), sob a epígrafe «[p]rincípio do inquisitório», dispõe-se que «[o] responsável pela direcção do procedimento e os outros órgãos que participem na instrução podem, mesmo que o procedimento seja instaurado por iniciativa dos interessados, proceder a quaisquer diligências que se revelem adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que respeitantes a matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados».

Na esteira deste normativo, o n.º 1 do art. 115.º do CPA (e não n.º 1 do art. 87.º do CPA Velho, como indica a Requerente) determina que «[o] responsável pela direcção do procedimento deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito».

Descendo ao caso vertente, verifica-se que a ER oficiou ao Município do Fundão para que este informasse da regularidade da instalação da Requerente em questão nos autos, no que se refere aos exigíveis licenciamentos camarários, mais solicitando cópia das licenças de obra e de utilização emitidas – cf. pontos 12., 14. e 15. do provado.

Verifica-se também que a Requerente não contestou, em sede da audiência prévia, a desconformidade da instalação situada na área Sul com o PDM do Fundão – cf. pontos 25. e 26. do provado. Como acima ficou dito, um PDM em revisão ou a intenção de proceder à revisão do PDM com um conteúdo determinado é necessariamente diferente de um PDM revisto, não tendo aqueles a virtualidade de convalidar a ilegalidade à luz das normas do PDM em vigor. O mesmo sucede com o “apoio” ou “anuência” (informais) à pretensão da Requerente por parte do Município ou de outras das entidades administrativas e com a apresentação de requerimento com pedido de alteração do PDM (cf. ponto 25. do provado), invocados pela Requerente.

Em suma, a mera intenção de rever o PDM do Fundão em sentido favorável à Requerente, a pendência de procedimento de revisão do mesmo (como ainda sucede – cf. pontos 32. e 33. do provado), as posições do Município e de outras entidades administrativas invocadas e os requerimentos apresentados pela Requerente não conduzem à procedência da pretensão em apreço, pois não são idóneas a sanar a ilegalidade invocada na decisão administrativa.

Mais, uma vez que a ER interpelou o Município do Fundão em termos que se mostram correctos à luz do objecto do procedimento, e dada a posição assumida pelo Município no procedimento, após a interpelação, era à Requerente que se impunha carrear para os autos elementos que pudessem fazer deferir a sua pretensão, pois não cabe à Administração substituir os particulares por completo na alegação e demonstração dos factos que a estes interessam – cf. n.º 1 do art. 116.º do CPA.

Logo, o juízo da ER de desnecessidade das diligências pedidas pela Requerente não é censurável, cabendo perfeitamente no correcto exercício dos poderes inquisitórios previstos no art. 58.º e no n.º 1 do art. 115.º do CPA, o que leva o Tribunal a concluir que não é provável que a acção principal proceda com fundamento na presente alegação.

A Requerente alega ainda que se impunha, pelo menos, o deferimento parcial do pedido de licenciamento, pois apenas uma parte das instalações não se enquadra no PDM do Fundão em vigor.

A ER, em resposta, diz, em suma, que foi a própria Requerente que incluiu a área Sul no pedido de licenciamento, área que a mesma, aliás, considera indispensável.

Mais acrescenta que não lhe cabe alterar o pedido apresentado.

Vejamos.

Relendo os n.os 2 e 3 do art. 27.º do RGGR, verifica-se que, no domínio em apreço, os poderes/deveres conferidos à Administração se situam no âmbito formal e instrumental (documental), em consonância, de resto, com o que sucede nos n.os 1 e 2 do art. 108.º do CPA, e devem ser usados numa fase inicial do procedimento.

A Administração deve suprir as deficiências do requerimento, convidar o particular a suprir as suas irregularidades, a prestar esclarecimentos tidos por convenientes e a fazer prova de factos tidos por necessários à decisão do pedido. Mas a obrigação administrativa não permite entrar no fundo do requerimento do particular, não lhe cabendo alterar, reconfigurar ou substituir o pedido formulado pelo mesmo.

No caso vertente, foi apresentado um pedido de licenciamento para o exercício de actividade de gestão de resíduos, com expressa identificação e delimitação das áreas abrangidas pela operação – cf. pontos 7., 8. e 10. do provado; cf. também pontos 5. e 6. Esse pedido de licenciamento assenta uma organização de actividade que atribuiu um papel considerável à área Sul, como resulta da planta levada ao probatório no ponto 10. (área que não se apresenta como destacável por mera “operação aritmética”).

A isso acresce que a própria Requerente afirma, nos artigos 101.º, 102.º e 105.º da sua pronúncia em audiência prévia, que é indispensável a inclusão da área Sul, sob pena de se comprometer seriamente a actividade – cf. ponto 26. do provado.

Essa realidade não foi infirmada na presente acção cautelar (antes pelo contrário: cf. artigos 27.º, 28.º, 168.º, 169.º, 206.º e 207.º do r.c). A Requerente apenas alega genericamente, nos artigos 180.º e 183.º do r.c., que a área Sul é perfeitamente delimitada e independente face à instalação principal, e que a desconformidade do PDM com a área Sul não tem de contaminar a viabilidade da instalação principal, não concretizando em que medida isso pode suceder, nem indicando prova documental, testemunhal ou por declarações de parte que servisse para concretizar a factualidade genérica em causa [cf. pedido de declarações de parte constantes da parte final do r.c. e requerimento de 1-3-2021 (fls. 1980 e ss.)].

Visto que a operação de gestão de resíduos que a Requerente pretende licenciar inclui a área Sul, e que à mesma é atribuído um papel considerável, não se mostra, numa análise perfunctória, possível um deferimento parcial, pois este implicaria a reconfiguração/convolação ex oficio de fundo da pretensão, cuja escolha e configuração dos termos é da competência dos particulares (e não da Administração, e muito menos do Tribunal).

De mais a mais, não foi formulado qualquer pedido subsidiário nem um pedido alternativo no requerimento inicial, de acordo com o n.º 2 do art. 102.º do CPA, para o caso de o pedido em questão (licenciamento de toda a área) vir a ser indeferido.

Daí que o deferimento que a Requerente agora pretende, que assente numa operação localizada apenas na área Norte, só pode ser obtido através de um pedido novo de licenciamento, devidamente instruído com o que realmente se pretende (o que a Requerente está sempre a tempo de fazer).

Não se pode, então, minimente concluir, neste conspecto, pela violação de qualquer preceito legal ou dos princípios gerais da actividade administrativa da boa administração, da proporcionalidade, da razoabilidade e da colaboração, previstos nos artigos 5.º, 7.º, 8.º e 11.º do CPA.

Tendo presente o quadro fáctico e jurídico em apreço, numa apreciação perfunctória, não é provável que a acção principal venha a proceder com base na presente alegação.

Por fim, a Requerente alega que, uma vez que as instalações não estão em RAN nem em REN, e foram licenciadas pelo Município, e a ER não indica a base legal para poder determinar a realização compulsiva de obras, verifica-se que o acto padece de falta de fundamentação e de vício de incompetência.

A ER, a propósito desta alegação, disse que não notificou a Requerente para remover pavimentos e renaturalizar terrenos da área Sul, mas apenas do indeferimento do pedido de licenciamento e do dever de remoção dos resíduos armazenados na área Sul da instalação em apreço.

Vejamos.

Neste conspecto, a Requerente não contesta a competência da ER para decidir não licenciar a continuação do exercício da actividade de gestão de resíduos (que, aliás, diferencia da determinação compulsiva de obras – cf. artigos 190.º, 192.º e 194.º do r.c.), nem, por conseguinte, contesta a fundamentação da decisão nesta parte.

Como é fácil de constatar, a presente alegação assenta num equívoco (para o qual, eventualmente, a ER contribuiu com a informação apresentada à Requerente em sede de audiência prévia – cf. ponto 21. do provado). É inquestionável que, em sede de projecto de decisão, a ER, para além de expressar que é de indeferir a pretensão, “ameaça” efectivamente com um projecto de decisão administrativa onde se determina, entre o mais, a remoção do pavimento e a renaturalização do local, no que diz respeito à área Sul – cf. pontos 21., 22. e 23. do provado.

Sucede que, em sede de decisão final, essa imposição caiu, limitando-se a ER a indeferir a pretensão e ordenar a remoção dos resíduos da área Sul – cf. pontos 27., 28. e 29. do provado. Isso é, aliás, notório no trecho final da informação em que se ancorou o acto administrativo, onde se diz que, “relativamente à reposição das condições da área Sul nas suas condições originais”, a acção será desenvolvida pela “DSF” no âmbito das suas competências, assim como no ponto 8. da mesma informação, que diz, sobre a presente questão, que “a decisão será tomada noutra sede” – cf. ponto 27. do provado.

Aliás, qualquer execução que vá para além do que ficou decidido no acto administrativo em causa nestes autos, através designadamente de operação material, não tem, por ora, cobertura jurídica do mesmo, sendo, por isso, concretizada à margem da lei (e, porventura, pode ser objecto de acção administrativa e cautelar inibitória de intimação para abstenção de conduta, nos termos das alíneas h) e i) do n.º 1 do art. 37.º do CPTA, por falta de cobertura jurídica da actuação administrativa).

Termos em que, por assentar em pressupostos errados, não se mostra plausível que a acção principal proceda com fundamento na presente alegação.

Em suma: não se mostra, com base numa análise perfunctória, provável que a pretensão da Requerente tenha sucesso na acção principal, cabendo assim julgar não verificado o fumus boni iuris, tal como ele resulta do n.º 1 do art. 120.º do CPTA.

Não se verificando o fumus boni iuris, torna-se impossível decretar a providência requerida, na medida em que os pressupostos/critérios previstos nos n.os 1 e 2 do art. 120.º do CPTA para o decretamento das providências cautelares são, como decorre do texto legal, cumulativos (cf. neste sentido, a título exemplificativo, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14-6-2018, P.º 0435/18).”

E o assim decido é de manter.

Em abono da demonstração da correcção da decisão alcançada pelo tribunal a quo, importa ainda deixar os necessários considerandos.

Estatui o art. 120.º do CPTA revisto, sob a epígrafe “Critérios de decisão”, que:

“1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

2- Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

(…)”.

Do disposto neste art. 120º n.ºs 1 e 2 infere-se que constituem condições de procedência das providências cautelares:

1) “Periculum in mora”- receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120º n.º 1, 1ª parte, do CPTA revisto);

2) “Fumus boni iuris” (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120º n.º 1, 2ª parte, do CPTA revisto), e

3) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120º n.º 2, do CPTA revisto).

Como ensina Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª ed., 2016, pp. 449 e 450:

“Se não falharem os demais critérios de que depende a concessão da providência, ela deve ser, pois, concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. É este o único sentido a atribuir à expressão “facto consumado”. Nestas situações, em que a providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal, o critério não pode ser, portanto, o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas tem ser o da viabilidade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar: pense-se no risco da demolição de um edifício ou da liquidação de uma empresa.

Do ponto de vista do periculum in mora, a providência também deve ser, entretanto, concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente. Ainda neste último caso, justifica-se a adopção da providência para evitar o risco do retardamento da tutela que deverá ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal: pense-se no risco da interrupção do pagamento de vencimentos ou pensões, que podem ser a principal ou mesmo a única fonte de rendimento do interessado.”

Do exposto resulta que as providências cautelares visam impedir que, durante a pendência de qualquer acção principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia ou parte dela (cfr., i.a., o ac. de 22.09.2016 deste TCAS, proc. n.º 13468/16).

Quanto ao requisito do fumus boni juris, cumpre destacar que a revisão do CPTA de 2015, operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro modificou a sua relevância, quer no que se refere à sua suficiência para o decretamento da providência (situação que o anterior art. 120.º, n.º 1, al. a), previa), quer por via da uniformização do regime no que se refere à comprovação da probabilidade de procedência da acção principal (existente no regime anterior, em que se distinguia, com exigência variável, conforme estivesse em causa uma providência conservatória ou uma providência antecipatória).

Neste particular, refere Vieira de Almeida, in A Justiça Administrativa (Lições), 15.ª ed., 2016, pp. 320 e s.:

“(…)

Antes de 2015, nas situações intermédias, que correspondem à grande maioria dos casos, em que há uma incerteza prima facie relativamente à existência da ilegalidade ou do direito do particular, a lei optava por uma graduação, em função do tipo de providência requerida: a) se a probabilidade fosse maior, isto é, “se fosse provável que a pretensão principal viesse a ser julgada procedente nos termos da lei", podia ser decretada a providência, mesmo que fosse antecipatória; b) se a providência pedida fosse apenas uma providência conservatória, já não era preciso que se provasse ou que o juiz ficasse com a convicção da probabilidade de que a pretensão fosse procedente, bastando que não fosse manifesta a falta de fundamento da pretensão principal ou a existência de circunstâncias que obstassem ao seu conhecimento do mérito. Por outras palavras, a lei bastava-se com um juízo negativo de não-improbabilidade (non fumus malus) da procedência da acção principal para fundar a concessão de uma providência conservatória, mas obrigava a que se pudesse formular um juízo positivo de probabilidade para justificar a concessão de uma providência antecipatória.

A eliminação desta diferenciação, em 2015, pode justificar-se pela dificuldade e eventual inadequação, em alguns casos, da distinção conceitual entre as providências, mas significa objectivamente uma maior exigência de prova feita ao requerente para a obtenção de medidas cautelares conservatórias - e, portanto, um maior relevo negativo da juridicidade material. [sublinhado nosso]

Seja como for, o fumus boni iuris não é decisivo, tendo de verificar-se os outros requisitos necessários para a concessão, designadamente, o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente, bem como, conforme veremos a seguir, a proporcionalidade dos efeitos.

Há, portanto, aqui, um tributo à justiça material (à legalidade e aos direitos dos particulares), que deixa de ser, como era antes de 2002, a pretexto da sumaridade do conhecimento do juiz, sacrificada ou menosprezada por respeito, por vezes absolutamente indevido, ao poder administrativo e à pretensão de validade dos seus actos - embora o Código, com alguma prudência, não confira à "aparência do direito” uma prevalência absoluta, precisamente por estarem em jogo interesses contrapostos e conflituantes, que necessitam, como veremos melhor, de uma ponderação.

Na realidade, a relevância da juridicidade material, sobretudo nos casos de incerteza à primeira vista, não pode ser pretexto para alongar e desvirtuar o processo cautelar - que, visando uma decisão provisória ou interina, se caracteriza justamente por uma cognição sumária sobrecarregando-o com uma argumentação e uma instrução aprofundadas sobre o mérito da causa, como se fosse um processo principal. A referência ao “fumus”, ou seja, à "aparência” do direito visa justamente exprimir que a convicção prima facie do fundamento substancial da pretensão é bastante e é adequada à decisão cautelar, ao contrário do que se exige na decisão dos processos principais.”

Também explica Mário Aroso de Almeida, a este propósito, in Manual de Processo Administrativo, 2ª ed., 2016, p. 451, o seguinte: “A atribuição das providências cautelares depende de um juízo, ainda que perfunctório, por parte do juiz, sobre o bem fundado da pretensão que o requerente faz valer no processo declarativo. O juiz deve, portanto, avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo. Essa avaliação deve, naturalmente, conservar-se dentro dos estritos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal.”.

Significa isto que no actual regime do CPTA a decisão a proferir sobre o pedido de suspensão de eficácia exige que o julgador constate se há probabilidade de que a acção principal seja procedente, o que implica a probabilidade da ilegalidade do acto ou da norma. E a simplicidade, provisoriedade e sumariedade, face à urgência que caracteriza este meio cautelar, não se coadunem com a ideia de que os vícios devam ser apreciados exaustivamente.

Do exposto resulta que, caracterizando-se o processo cautelar pela provisoriedade e urgência, o requisito relativo à aparência do bom direito implica um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da acção principal. Dito de modo inverso, embora a apreciação de procedência dos vícios imputados ao acto suspendendo não seja compatível com uma exaustiva análise da situação, sob pena de se esgotar nesta apreciação o mérito da acção principal, dessa análise terá que resultar já um juízo afirmativo de probabilidade da ilegalidade do acto ou da norma.

Assim, não é possível decretar a pretendida providência cautelar, se através dela se visa apenas retardar a execução do acto, e não, como seria sua função e vocação, acautelar o efeito útil da acção principal destinada à anulação daquele mesmo acto - as providências cautelares destinam-se a prevenir a lesão de um direito.

Neste capítulo, sublinha-se, a análise a empreender relativamente aos fundamentos da pretensão recursória terá necessariamente que se conter no âmbito próprio do conhecimento em matéria cautelar, cujas regras são as de simplicidade, provisoriedade e sumariedade. O processo cautelar é um processo de cognição sumária e restrita.

Isto estabelecido, vejamos dos erros de julgamento concretamente apontados à sentença recorrida.

Começa a Recorrente por imputar erro de julgamento à sentença recorrida, por nesta não se ter concluído pela existência de erro nos pressupostos por a entidade requerida ter enquadrado o pedido de licenciamento como um novo pedido e não como um pedido de renovação de licença.

Porém tal erro não se verifica, resultando do provado em 8. que o pedido formulado era um pedido de um novo licenciamento, sendo tal é confirmado pela Memória Descritiva Inicial apresentada pela Recorrente. Veja-se o que consta dessa dita Memória descritiva: “De forma a evitar constrangimentos, foi anulado o processo de pedido de renovação (antes de submissão/pagamento de taxa) que estava em curso e foi corrigido para um Novo Pedido de Licenciamento. Mais se informa, que este novo processo mantém os pressupostos do alvará anterior, nomedamente do Alvará n° 14/2013/CCDRC e respetivo Averbamento n°1 (…) [sublinhados nossos]”.

Por outro lado, como contra-alegado, nos termos do art. 35.º, nº 1, do Decreto-Lei nº 178/2006, de 5 de Setembro (que aprova o Regime Geral da Gestão de Resíduos – RGGR), o pedido de renovação teria de ocorrer no prazo de 120 dias. Ora, tendo o alvará caducado em 8.03.2018 e tendo o pedido formulado pela ora Recorrente sido apresentado em 16.01.2018, estava já ultrapassado o prazo aí estipulado de 120 dias antes da caducidade do alvará.

E é isso que é afirmado na sentença recorrida: “Como é fácil de constatar pelas datas mencionadas no parágrafo anterior, o pedido da Requerente não deu entrada no prazo de 120 dias previsto no nº 1 do artº 35º do RGGR, se retirarmos da disposição legal em apreço que o pedido de licenciamento tem de ser apresentado com uma antecedência mínima de 120 dias face ao termo do prazo de validade da licença em vigor, o que levou a ER a apreciar o pedido como um pedido novo de licenciamento”.

Mais: “De tudo o exposto quanto a esta alegação, resulta que, ainda que seja discutível o entendimento da ER, não se encontra minimamente assente, numa análise perfunctória, que esse entendimento seja ilegal (absurdo, inaceitável ou violador do princípio da legalidade, como defende a Requerente), contribuindo para isso, face ao acima exposto, dois aspectos: haver apoio suficiente no texto legal à interpretação feita pela ER, ou seja, de que o pedido de renovação tem de ser apresentado com uma antecedência de 120 dias face ao termo da validade da licença; o texto do pedido da Requerente apontar no sentido de que pretendeu apresentar um novo pedido de licenciamento. // Logo, não é provável que a acção principal proceda com base no errado enquadramento do pedido de licenciamento como um pedido novo, nos termos dos artigos 27.º e ss. do RGGR, e não como um pedido de renovação, feito nos termos do art. 35.º do mesmo compêndio legal. // Assim sendo, também não procede, logicamente, todo o argumentário conexo com o suposto erro de enquadramento do pedido da Requerente, nomeadamente, sobre a exigência de mais documentos à Requerente, sobre a revisão do processo de licenciamento, sobre o propósito de gerar maior receita, e de se ter violado o n.º 6 do art. 35.º do RGGR, nomeadamente o prazo estabelecido no mesmo”.

Por aqui, portanto, não procede o recurso.

De seguida, alega a Recorrente que, ao contrário do decidido, houve a violação do princípio da boa fé e da colaboração com os particulares.

Mas, também aqui, sem razão. É que para tal alegação proceder haveria que constar do probatório factos concretos de onde se pudesse extrair, ainda que de modo indiciário considerando o meio processual em uso, a conclusão de que foi criada uma confiança na Requerente e ora Recorrente, através de comportamentos concretos da Entidade Requerida: o que não ocorre.

Ademais, a sentença recorrida não deixou de enfrentar esta questão, em termos que se reputam correctos. Na verdade, como nela se afirmou: “Tanto mais que, pelo menos desde 2013, a Requerente sabe que o entendimento administrativo é aquele que foi acolhido na decisão administrativa – cf. pontos 3. e 3.13 do alvará n.º 14/2013/CCDRC (cf. ponto 5. do provado)”.

Acresce que, como também decidido, “quaisquer expectativas criadas na Requerente em sentido contrário, por força do tempo e de todos os actos e omissões em causa, poderão, eventualmente, ser discutidas em acção indemnizatória, mas em sede impugnatória, onde impera o princípio da legalidade do acto administrativo, não servem para fazer proceder a pretensão anulatória (ou de condenação à prática do acto devido)”. Ou seja, sempre o efeito a retirar não seria invalidante da decisão administrativa suspendenda.

Improcede, igualmente, o recurso nesta parte.

Continua a Recorrente a afirmar que estamos perante uma revogação ilegal de um acto constitutivo de direitos.

Vejamos então.

Em primeiro lugar, o alvará em causa – Alvará 14/2013/CCDR-C – já tinha caducado (cfr. pontos 5 e 6 do probatório fixado), conforme demonstrado na sentença recorrida, pelo que o acto suspendendo não é de improcedência da prorrogação da vigência do alvará, nem de revogação desse mesmo alvará; é sim de não emissão de um novo alvará.

E é isso que é explicado na sentença recorrida em termos que merecem o nosso acolhimento (e que aqui se reitera):

“A licença antiga já caducada [ainda que válida à data em que foi concedida, o que resulta não ter sucedido, cf. pontos 5., 7. e 9. da informação levada ao provado no ponto 21. e ainda alínea (111) do anexo da mesma, assim como cf. pontos 3. e 7. da informação levada ao probatório no ponto 27.] não confere à Requerente nenhum direito – ou sequer uma expectativa legítima e juridicamente tutelada – de ver emitida uma nova licença (ou mesmo de ver a licença anterior renovada). Isso é o que resulta da natureza altamente precária do acto administrativo em questão, retirada das disposições legais acima mobilizadas.

Essa precariedade do acto de licença invocado pela Requerente decorre da sua temporalidade, que faz com que o correspondente direito caduque com o decurso do prazo pelo qual a licença foi concedida, como sucedeu in casu – cf., neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 2-6-2020 acima mencionado.

Por outro lado, importa salientar que a anulação ou a revogação de actos administrativos (constitutivos ou não de direitos) são decisões administrativas que incidirão sobre actos que se encontrem a produzir efeitos, fazendo cessar ou destruindo os seus efeitos – cf. art. 165.º do CPA. Um mero acto de apreciação de uma pretensão de um particular idêntica a pretensão anteriormente deferida por acto administrativo precário, cujo prazo de validade, no entretanto, cessou, não é a mesma coisa que a apreciação de um acto administrativo que ainda se encontra a produzir efeitos na ordem jurídica.

O que está em causa nos autos é algo muito distante de uma anulação ou de uma revogação; o que está em causa é a caducidade de uma pretensão deferida que a Requerente pretende ver renovada ou restabelecida, o que só pode suceder através de um novo procedimento lato sensu, ou seja, um procedimento que, embora aprecie a mesma pretensão, vai conceder (praticamente de raiz ou do nada) ou não o direito a exercer a actividade de gestão de resíduos (e não prolongar a “vida” do direito anteriormente concedido). E sendo um procedimento novo, cabe à Administração, antes de proferir a nova decisão, aferir cabalmente dos pressupostos da concessão de licenciamento, incluindo o enquadramento em termos de PDM (mesmo que o primeiro acto não haja, erradamente, levantado nenhuma questão neste domínio) [sublinhados nossos].”

Também por aqui improcede o recurso.

Alega ainda a Recorrente que a posição do Município do Fundão não foi tida em devida consideração no procedimento e que se verifica uma revisão do PDM, onde se pretende incluir a área Sul em causa em área destinada a actividade industrial.

Ora, em primeiro lugar, decorre do probatório que a C.M. do Fundão foi ouvida no procedimento de referência, pelo que não ocorre um qualquer vício – procedimental ou de violação de lei - com este fundamento.

Em segundo lugar, o acto suspendendo, de não aceitação do pedido de um novo licenciamento, fundamentou-se, como demonstrado na sentença recorrida, na circunstância de o referido pedido violar os artigos 65.º e 68.º do Regulamento do PDM do Fundão e, desde modo, o art. 9.º do RGGR. A ocupação da designada área Sul pela instalação da ora Recorrente, no âmbito e por causa da operação de gestão de resíduos, viola o PDM do Fundão, concretamente, os mencionados artigos do PDM, uma vez que, de acordo com o mesmo, a área em causa insere-se em espaço agro-silvo-pastoril, sendo que essa área não beneficia do regime transitório e excecional designado por “RELAI”, previsto no art. 24.º do Decreto-Regulamentar nº 8/2003, de 11 de Abril.

Como vem decidido, no PDM do Fundão, estabelece-se, no art. 65.º, que «[o]s espaços rurais do concelho não incluídos nos espaços agrícolas, florestais e de interesse turístico, definidos nos artigos 53.º, 58.º e 70.º deste Regulamento, são designados «espaços agro-silvo-pastoris», tendo como uso predominante a pastorícia» (cf. Regulamento do Plano Director Municipal do Fundão, publicado em DR de 10-7-2000, I Série-B, n.º 157). Por seu turno, no n.º 1 do art. 68.º do mesmo diploma regulamentar estabelece-se que «[s]erá permitida a implantação nos espaços a que se refere o artigo anterior de unidades ligadas às indústrias extractivas, à transformação de produtos agrícolas, pecuários ou florestais e de equipamentos de interesse social e cultural, nas seguintes condições: // Índice de construção - 0,10; // Ficarem garantidas as condições de acesso, integração paisagística e infra-estruturas. // Obrigatoriedade de apresentação e execução de projectos de arranjos de espaços exteriores.».

E a conclusão a tirar é inevitavelmente a que foi alcançada na sentença recorrida: “considerando a relevância que os instrumentos de gestão territorial têm no âmbito do licenciamento de actividades de tratamento de resíduos, sublinhada na al. b) do n.º 1 do art. 28.º e na al. c) do n.º 6 do art. 32.º, ambos do RGGR, a notória falta de compatibilidade entre o fim do espaço em que se insere a área Sul da instalação em apreço (operação de gestão de resíduos) e o disposto nos artigos 65.º e 68.º do PDM do Fundão, e o princípio da legalidade, não é possível, numa análise perfunctória, concluir que a decisão administrativa seja ilegal nesta parte”.

Aliás, será de referir que, como vem provado, por sentença do Tribunal Judicial do Fundão de 14.05.2012, foi confirmada a ilegalidade da utilização da área a sul da instalação, já que a mesma não estava contemplada no licenciado ao abrigo do RELAI. Isto é, a área de ampliação a sul não estava incluída nos licenciamentos anteriores a 2013 e nenhuma entidade havia ordenado a sua impermeabilização e utilização.

Por aqui se antecipa, desde logo, a falta de procedência do pedido a título principal.

Por outro lado ainda, o tribunal a quo não deixou de equacionar que o PDM se encontrava em revisão. E afirmou: “[é] certo que o PDM se encontra em revisão (que, à partida, será favorável ao propósito da Requerente – cf. pontos 32. e 33. do provado), mas esse facto não opera uma convalidação da ilegalidade do pedido de licenciamento acima salientada, pois, nem a Requerente invoca, nem o Tribunal conhece, uma disposição legal que, a título transitório, antecipe a suposta legalidade que haverá de ser conferida ao empreendimento em questão pela revisão do PDM em apreço”.

Com efeito, como decidido, entre outros, pelo ac. de 17.04.2015 do TCAN, proc. n.º 375/13.1BECBR: “[a] revisão em curso do PDM não suspende o procedimento no qual se projectou a demolição de obra não legalizável ao tempo”. Segundo o princípio “tempus regit actum”, a legalidade dos actos administrativos afere-se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto, estando este princípio plenamente consagrado no art. 67º do RJUE (cfr., a este propósito, o STA de 20.11.2014, proc. n.º 1166/14).

Improcede, portanto, o recurso nesta parte.

Por fim, sustenta a Recorrente que deveria ter existido um deferimento parcial do pedido, desafectando a mencionada área Sul, o que o princípio da proporcionalidade imporia.

Porém, neste ponto é necessário ter presente a própria posição da ora Recorrente no procedimento e que a sentença recorrida bem identificou. Assim:

“No caso vertente, foi apresentado um pedido de licenciamento para o exercício de actividade de gestão de resíduos, com expressa identificação e delimitação das áreas abrangidas pela operação – cf. pontos 7., 8. e 10. do provado; cf. também pontos 5. e 6. Esse pedido de licenciamento assenta uma organização de actividade que atribuiu um papel considerável à área Sul, como resulta da planta levada ao probatório no ponto 10. (área que não se apresenta como destacável por mera “operação aritmética”).

A isso acresce que a própria Requerente afirma, nos artigos 101.º, 102.º e 105.º da sua pronúncia em audiência prévia, que é indispensável a inclusão da área Sul, sob pena de se comprometer seriamente a actividade – cf. ponto 26. do provado.

Essa realidade não foi infirmada na presente acção cautelar (antes pelo contrário: cf. artigos 27.º, 28.º, 168.º, 169.º, 206.º e 207.º do r.c). A Requerente apenas alega genericamente, nos artigos 180.º e 183.º do r.c., que a área Sul é perfeitamente delimitada e independente face à instalação principal, e que a desconformidade do PDM com a área Sul não tem de contaminar a viabilidade da instalação principal, não concretizando em que medida isso pode suceder, nem indicando prova documental, testemunhal ou por declarações de parte que servisse para concretizar a factualidade genérica em causa [cf. pedido de declarações de parte constantes da parte final do r.c. e requerimento de 1-3-2021 (fls. 1980 e ss.)].

Visto que a operação de gestão de resíduos que a Requerente pretende licenciar inclui a área Sul, e que à mesma é atribuído um papel considerável, não se mostra, numa análise perfunctória, possível um deferimento parcial, pois este implicaria a reconfiguração/convolação ex officio de fundo da pretensão, cuja escolha e configuração dos termos é da competência dos particulares (e não da Administração, e muito menos do Tribunal).

De mais a mais, não foi formulado qualquer pedido subsidiário nem um pedido alternativo no requerimento inicial, de acordo com o n.º 2 do art. 102.º do CPA, para o caso de o pedido em questão (licenciamento de toda a área) vir a ser indeferido.”

A sentença recorrida ajuizou devidamente esta questão quando concluiu: “(…) o deferimento que a Requerente agora pretende, que assente numa operação localizada apenas na área Norte, só pode ser obtida através de um pedido novo de licenciamento, devidamente instruído com o que realmente pretende (o que a Requerente está sempre a tempo de fazer)”.

Ou seja, bem analisada esta questão, a alegação recursória é não só contraditória com a actividade desenvolvida no procedimento, como a finalidade agora pretendida no recurso, poderá, como referido na sentença recorrida, ser alcançada pela apresentação de um novo pedido, devidamente actualizado.

Estamos, assim, longe de se poder concluir pela existência do requisito do fumus boni iuris, com o que tem o recurso que improceder, igualmente, nesta parte.

E não se encontra demonstrado o requisito do fumus boni iuris e, nestes termos, faltando a verificação deste requisito está prejudicada a análise dos demais requisitos de decretamento da providência cautelar, ainda que porventura a ora Recorrente os pudesse demonstrar, uma vez que os mesmos são de verificação cumulativa (art. 120.º do CPTA).

Razões que determinam a improcedência do recurso.

•

III. Conclusões

Sumariando:

i) No regime do CPTA (revisto pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro) a decisão a proferir sobre o pedido de suspensão de eficácia exige que o julgador constate se há probabilidade de que a acção principal seja procedente, o que implica a probabilidade da ilegalidade do acto ou da norma.

ii) Não vindo indiciariamente demonstrada a ilegalidade do acto suspendendo – acto que indeferiu o pedido de renovação da licença da actividade de gestão de resíduos, titulada pelo alvará n.º 14/2013/CCDRC -, a pretensão de que se suspenda a sua eficácia soçobrará, por falta do indispensável fumus boni juris.

iii) Segundo o princípio tempus regit actum, a legalidade dos actos administrativos afere-se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto.

iv) Considerando a relevância que os instrumentos de gestão territorial têm no âmbito do licenciamento de actividades de tratamento de resíduos, sublinhada na al. b) do n.º 1 do art. 28.º e na al. c) do n.º 6 do art. 32.º, ambos do RGGR, a notória falta de compatibilidade entre o fim do espaço em que se insere uma determinada área da instalação em apreço (operação de gestão de resíduos) e o disposto nos artigos 65.º e 68.º do PDM do Fundão, e o princípio da legalidade, não é possível, numa análise perfunctória, concluir que a decisão administrativa de indeferimento da pretensão da requerente seja ilegal.

•

IV. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida que indeferiu a providência cautelar requerida.

Custas pela Recorrente.

Notifique.

Lisboa, 17 de Junho de 2021

Pedro Marchão Marques (relator). O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 3.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento: Alda Nunes e Lina Costa.