Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. RELATÓRIO
1. AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II e JJ, todos Magistrados do Ministério Público, com a categoria de Procuradores da República e devidamente identificados nos presentes autos, intentaram contra o Conselho Superior do Ministério Público (doravante, “CSMP”) a presente ação administrativa tendo em vista a anulação da Deliberação n.º ...21, proferida pelo CSMP em 24 de fevereiro de 2021 e publicada no Diário da República em 01 de março de 2021 (doravante, “Deliberação”), através da qual se procedeu à nomeação, em regime de comissão de serviço, dos Magistrados do Ministério Público designados como ..., assim como de todos os atos administrativos subsequentes praticados no âmbito do procedimento concursal para provimento do cargo de Magistrado do Ministério Público Coordenador de Comarca, aberto por deliberação do CSMP, em 16 de dezembro de 2020 (doravante, “Concurso”).
Os Autores cumulam o pedido de anulação com o de condenação do Réu à reconstituição da situação jurídica que existiria caso o ato impugnado não tivesse sido praticado, nos termos do artigo 37.º, n.º 1, alíneas a) e i), do CPTA.
Requereram a citação dos seguintes contrainteressados, todos igualmente Magistrados do Ministério Público, com a categoria de Procuradores da República, melhor identificados nos autos, a saber: KK, LL, MM, NN, OO, PP, QQ, RR, SS, TT, UU, VV, WW, XX, YY, ZZ, AAA, BBB, CCC, DDD, EEE, FFF e GGG.
Para fundamentaram a sua pretensão alegam, em síntese, que a «Deliberação» impugnada enferma de múltiplas ilegalidades que se consubstanciam em vícios de violação de lei, de forma e de princípios estruturantes da atividade administrativa.
Concretizando, sustentam que a «Deliberação» impugnada viola o limite temporal legalmente fixado para as comissões de serviço, porquanto por via dela foram designados magistrados para um terceiro mandato consecutivo, sem que se verificasse a condição excecional prevista no artigo 162.º, n.º 2 do Estatuto do Ministério Público (EMP) - a inexistência de outros candidatos -, infringindo-se, assim, o limite ordinário de seis anos, prorrogável até nove anos apenas em caso de ausência de interessados.
Invocam que a dita «Deliberação» foi proferida com preterição da audiência prévia dos candidatos, com fundamento numa alegada urgência que não foi devidamente justificada, o que configura a omissão de uma formalidade essencial do procedimento, com que o foram violados os artigos 121.º e 124.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Alegam que a metodologia de seleção e votação dos candidatos que foi adotada é divergente da previamente anunciada no aviso de abertura do concurso, em afronta aos princípios da legalidade, da proteção da confiança e da igualdade de oportunidades, pilares do procedimento concursal administrativo.
Invocam que também as garantias de imparcialidade foram comprometidas, em resultado da participação, na deliberação final do CSMP, de membros que integraram o júri do concurso e que se encontravam legalmente impedidos, nos termos do artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 69.º do CPA.
Alegam, ademais, que houve ilegalidade na densificação dos critérios de avaliação, por ausência de concretização dos parâmetros de apreciação curricular e da entrevista, designadamente pela inexistência de uma grelha classificativa objetiva, o que compromete a transparência, a imparcialidade e a sindicabilidade do procedimento.
Por fim, invocam que ocorreu a omissão da divulgação atempada do parecer final do júri e das listas de graduação dos candidatos, em violação do disposto no artigo 20.º, n.º 8 do Regulamento do Movimento dos Magistrados do Ministério Público (RMMMP) e no artigo 21.º, n.º 2 do EMP, obstando ao exercício do contraditório por parte dos interessados.
Concluem, pugnando pela procedência da ação, com a consequente anulação do ato impugnado e a condenação do Réu à reconstituição da situação jurídica que existiria se o mesmo não tivesse sido praticado.
2. Citado, o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), contestou a ação, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção, invocou a exceção dilatória da ilegitimidade ativa, sustentando, em síntese, que: (i) o artigo 55.º, n.º 1 do CPTA exige que o autor seja titular de uma posição jurídica subjetiva diretamente afetada pelo ato impugnado, não bastando a invocação de uma tutela abstrata da legalidade; (ii) a presente ação não se insere no âmbito do contencioso de mera legalidade (excetuado na ação pública), sendo exigível a demonstração de um interesse pessoal, direto e concreto na anulação do ato; (iii) os Autores não alegaram nem demonstraram em que medida os seus currículos seriam superiores aos dos candidatos nomeados, nem que a anulação do ato lhes traria qualquer vantagem jurídica concreta. Pugnam pela sua absolvição da instância nos termos do artigo 89.º, n.ºs 2 e 4, alínea c), do CPTA.
Na defesa por impugnação, o CSMP aceita parcialmente os factos alegados na petição inicial (artigos 4.º a 17.º, 19.º a 26.º e 30.º), impugnando os restantes por conterem matéria conclusiva ou alegações de direito.
Alega, em síntese, que em virtude do termo das comissões de serviço anteriores, foi aberto procedimento concursal em 16 de dezembro de 2020, que culminou com a nomeação dos candidatos aprovados, com efeitos a 1 de março de 2021, e que a deliberação impugnada não enferma de nenhum dos vícios que lhe vêm assados.
A seu ver, a posição defendida pelos Autores assenta numa interpretação restritiva do artigo 162.º, n.º 2 do Novo Estatuto do Ministério Público (NEMP), segundo a qual a limitação temporal se aplicaria à função de coordenador, independentemente da comarca, quando a interpretação correta é diversa.
Tal como foi deliberado e consta da Ata n.º ...20, da norma em causa resulta antes que: (i) a limitação a duas comissões de serviço (com possibilidade excecional de uma terceira) aplica-se apenas à mesma comarca; (ii) não existe impedimento legal à nomeação de um magistrado para comissões de serviço sucessivas em comarcas distintas; (iii) a distinção entre nomeação e renovação é juridicamente relevante, sendo esta última dependente da avaliação do exercício de funções na comarca anterior.
Trata-se de uma interpretação que visa assegurar a renovação e rotatividade nos cargos, sem comprometer o direito fundamental de acesso a cargos públicos (art. 50.º da CRP).
Ademais, sublinha que a posição dos Autores, ao pretender aplicar retroativamente limitações a comissões de serviço anteriores à entrada em vigor do NEMP, violaria o princípio da não retroatividade da lei (art. 12.º do Código Civil) e que a interpretação que preconiza é a que melhor se coaduna com a letra e o espírito da norma, respeitando os princípios constitucionais da proporcionalidade e da menor restrição de direitos fundamentais.
Refere que a causa de pedir dos Autores assenta, essencialmente, numa divergência interpretativa e em declarações de voto de vencido, não sendo acompanhada de demonstração de prejuízo concreto.
Observa que na deliberação de 12 de maio de 2020, o CSMP fixou entendimento segundo o qual: (i) a limitação prevista no artigo 162.º, n.º 2 do NEMP aplica-se apenas às renovações sucessivas na mesma comarca; (ii) não obsta à possibilidade de um magistrado, após duas comissões de serviço, ser nomeado para nova comissão em comarca distinta; (iii) a distinção entre renovação (dependente de avaliação de desempenho) e nomeação (baseada em apreciação curricular) é essencial.
Refuta a alegação de que a sua deliberação viola o Parecer n.º 34/2019 do Conselho Consultivo da PGR, esclarecendo que: (i) o parecer visava apenas os efeitos da entrada em vigor do NEMP sobre comissões de serviço em curso; (ii) a questão da admissibilidade de nova nomeação noutra comarca foi reconhecida como pertinente, mas não resolvida no parecer.
Invoca o artigo 12.º do Código Civil para sustentar que, na ausência de norma transitória no NEMP, a lei nova apenas se aplica a factos e efeitos futuros. Assim, comissões de serviço iniciadas e concluídas sob a vigência do anterior EMP não podem ser contabilizadas para efeitos de limitação imposta pelo novo regime.
Refere que os magistrados nomeados para ... e ... (MM e ZZ) tinham exercido funções noutras comarcas sob o anterior EMP, tendo concorrido a novas comarcas no âmbito do concurso de 2020, obtendo as classificações mais elevadas. A sua nomeação não configura uma terceira renovação, mas sim uma nova nomeação, legalmente admissível.
Quanto às demais ilegalidades invocadas, sustenta:
(i) em relação à «Metodologia de seleção» que a escolha do candidato melhor classificado torna desnecessária a votação dos restantes, não se verificando violação do aviso do concurso.
(ii) em relação à «Audiência prévia» que a sua dispensa se encontra justificada pela urgência em prover cargos de direção vagos desde 2020, nos termos do artigo 124.º do CPA.
(iii) em relação à «Imparcialidade e impedimentos» que a alegação de impedimentos com base no artigo 69.º do CPA é afastada pela exclusão prevista na alínea b) do n.º 2 do mesmo artigo; os membros do júri abstiveram-se de votar.
(iv) em relação aos «Critérios de avaliação» que a avaliação seguiu os critérios do artigo 25.º do RMMMP; a ponderação dos elementos é discricionária e não se verificaram erros manifestos.
(v) em relação à «Divulgação do parecer do júri», que o parecer foi disponibilizado na plataforma SIMP em 1 de março de 2021; ainda que se verificasse alguma irregularidade, a mesma não afetaria a validade do ato.
(vi) em relação à «Ausência de demonstração de prejuízo», que os Autores não provaram que venceriam o concurso na ausência das alegadas ilegalidades, aplicando-se o princípio do aproveitamento dos atos administrativos.
Em conclusão, pugna pela procedência da exceção de ilegitimidade ativa, e se assim se não entender, pela improcedência da ação.
3. Os Autores replicaram, ao abrigo do artigo 85.º-A n.º 1 e 3 do CPTA, pugnando que têm interesse em agir e legitimidade ativa para a presente ação.
4. Por despacho saneador de 03/12/2021, dispensou-se a realização da audiência prévia nos autos, julgou-se a exceção dilatória da ilegitimidade ativa dos Autores improcedente e considerou-se que os autos continham todos dos elementos relevantes para o exame da causa, não havendo lugar à audiência final nem à produção de alegações.
5. Com prévia dispensa de vistos, vão os autos à Conferência para julgamento.
II- QUESTÕES A DECIDIR
6. As questões que no âmbito da presente ação cumpre apreciar são as seguintes.
a. 1.- Da legalidade do exercício de mais de duas comissões de serviço no cargo de Magistrado Coordenador de Comarca, à luz do disposto no artigo 162.º, n.º 2 do Estatuto do Ministério Público (EMP);
a. 2. Da existência de vício de forma decorrente da dispensa da audiência prévia o que passa por aferir da legalidade da qualificação da situação como urgente, nos termos do artigo 124.º, n.º1, al. a) e n.º2 do CPA.
a. 3. Da existência de vício decorrente da metodologia de seleção e votação adotada pelo CSMP, o que passa por saber se a mesma violou- ou não- os critérios previamente definidos no aviso de abertura do concurso.
a. 4. Apurar se houve violação das garantias de imparcialidade por participação de membros do júri na deliberação final, em virtude de alegadamente estarem legalmente impedidos, à luz do artigo 69.º do CPA e do artigo 266.º, n.º 2 da CRP.
a. 5. Analisar se os critérios de avaliação curricular e da entrevista foram suficientemente concretizados e se a ausência de grelha classificativa comprometeu a transparência e sindicabilidade do procedimento.
a. 6. Determinar se houve violação do dever de publicidade e do contraditório por falta de divulgação atempada do parecer final e das listas de graduação, nos termos do artigo 20.º, n.º 8 do RMMMP e do artigo 21.º, n.º 2 do EMP.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
7. Com relevância para a decisão a proferir dão-se como assentes os seguintes factos:
A- Em 23 de dezembro de 2020, foi publicado na plataforma SIMP o anúncio de abertura, pelo Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), do procedimento concursal para seleção de Magistrados do Ministério Público ..., a exercer funções em comissão de serviço- cfr. doc. n.º1 junto com a p.i
B- As candidaturas tinham de ser apresentadas entre ../../2021 e ../../2021, por correio eletrónico- cfr. docs. n.º1 junto com a p.i.;
D- Consta do anúncio do referido concurso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, designadamente que:
«A) Os lugares a concurso são os de Magistrados do Ministério Público Coordenadores das seguintes comarcas: ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... , ..., ... e
(…)
D) A graduação dos candidatos a MMPC terá por base a avaliação curricular e uma entrevista individual, a realizar pelo júri composto pelo Sr. Vice-Procurador-Geral da República, Dr. HHH, que preside, e tendo como vogais o Sr. Procurador-Geral Adjunto, Dr. III, a Sra. Procuradora da República, Dra. JJJ e o Sr. Dr. KKK o qual apresentará uma proposta de 3 nomes para cada lugar (desde que haja candidatos em número suficiente para tal) para validação, escolha e designação dos magistrados pelo Conselho Superior do Ministério Público.
E) O júri procederá à avaliação, ponderando globalmente, nos termos do disposto no artigo 25.º do Regulamento do Movimento dos Magistrados do Ministério Público, os seguintes fatores e critérios de graduação:
1. Classificação de serviço: Bom com Distinção — 75 (setenta e cinco) pontos; Muito Bom — 90 (noventa) pontos;
2. Anteriores classificações de serviço, até 10 (dez) pontos;
3. Aptidão para o exercício das funções: adequação do perfil e das competências [de organização, liderança, probidade, colaboração, motivação, urbanidade, gestão de mudança e inovação, gestão de recursos humanos, orientação estratégica, orientação para o cidadão e serviço público] do candidato às exigências do cargo: até 40 (quarenta) pontos;
4. Experiência profissional: exercício de funções de direção/coordenação a diferentes níveis de responsabilidade hierárquica: até 30 (trinta) pontos; 5. Formação profissional: formação contínua e outras habilitações relevantes para o conteúdo funcional do cargo: até 20 (vinte) pontos; 6. Utilização das novas tecnologias: empenho na utilização das ferramentas informáticas: até 10 (dez) pontos.» - cfr. doc. n.º1 junto com a p.i.
E- Em 07 de janeiro de 2021, foi alterada e divulgada a recomposição do júri, passando a integrá-lo o Vice-Procurador-Geral da República - Dr. HHH (...)-, e os vogais Dr.ª LLL, Dr. KKK e o Dr. III- cfr. doc. n.º2 junto com a p.i.
F- Em 04 de fevereiro de 2021, foi publicada na plataforma SIMP a deliberação que aprovou a lista de candidatos admitidos ao concurso, a qual foi retificada e republicada em 09 de fevereiro de 2021- cfr. doc. n.º3 junto com a p.i.
G- O Júri do presente concurso elaborou o parecer que consta de fls. 174 a 318 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
H- Na reunião plenária do Conselho Superior do Ministério Público realizada em 24 de fevereiro de 2021, conforme consignado na ata n.º ...21, foi deliberado proceder à nomeação dos magistrados do Ministério Público para o exercício das funções de ...- cfr. doc. n.º5 junto com a p.i.
I- Nessa mesma deliberação, foi atribuída urgência ao concurso, dispensada a audiência prévia dos candidatos, definida a metodologia a adotar e aprovada a graduação dos candidatos, tudo conforme consta do Documento n.º 5 junto com a p.i., o qual se dá por integralmente reproduzido.
J- Votaram contra a urgência do procedimento e a dispensa da audiência prévia a que se alude na alínea antecedente os seguintes membros do CSMP: Dr.ª MMM, Prof.ª NNN, Dr.ª OOO, Dr.ª JJJ, Dr.ª PPP, Dr. QQQ, Dr.ª RRR e Dr.ª SSS – cfr. doc. n.º5, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
K- Nessa reunião o CSMP deliberou ainda, por maioria, que não haveria lugar à devolução do parecer do júri para ajustamentos na fundamentação- cfr. doc. n.º5 junto com a p.i. cujo teor aqui se dá por integramente reproduzido
L- Nessa deliberação, o CSMP aprovou, por maioria, a metodologia de votação proposta pela Senhora Procuradora-Geral da República, segundo a qual se votaria o candidato melhor colocado na lista de graduação, tendo em conta a sua primeira preferência disponível, indicando-se também os dois nomes seguintes da lista, e assim sucessivamente.
M- Foi ainda aprovado, por maioria, que a votação dos candidatos se realizasse por escrutínio secreto, tendo-se procedido à discussão da proposta do júri e à votação dos candidatos, por escrutínio secreto – cfr. doc. n.º5 junto com a p.i.
N- Após a votação, o CSMP deliberou, também por maioria, que, para efeitos do artigo 25.º, n.º 6 do Regulamento de Movimento dos Magistrados do Ministério Público (RMMMP), que não se mostrava necessário estabelecer um prazo de validade para a lista de graduação dos candidatos.
O- Votaram contra a definição da validade da graduação os seguintes membros do CSMP: Dr.ª LLL, Dr. QQQ, Dr. TTT, Prof.ª NNN, Dr. UUU, Dr.ª MMM, Dr.ª JJJ, Dr.ª PPP e Dr.ª RRR, tudo conforme consta da ata n.º ...21- cfr. doc. n.º 5 junto com a p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
P- A Deliberação do CSMP n.º ...21 de 24.02.2021, que acolheu o parecer elaborado pelo júri do procedimento, procedeu à nomeação, em comissão de serviço, dos magistrados do Ministério Público ..., foi publicada no Sistema de Informação do Ministério – docs. 6 e 7 juntos com a p.i
Q- Em 01 de março de 2021, a referida deliberação foi publicada no D.R, 2.ª Série, parte D – cfr. doc. de fls. 173 do PA.
R- As comissões de serviço dos Magistrados do Ministério Público Coordenadores das comarcas abrangidas pelo presente concurso cessariam a 31 de dezembro de 2020, tendo sido prorrogadas, por deliberação de 6 de ../../2020, até ../../2021- cfr. Ata n.º ... e respetivo processo administrativo.
S- Na sequência do despacho de ...9 proferido pela Senhora Procura-Geral da República, o Conselho Consultivo emitiu o Parecer n.º 34/2019, nos termos que constam do documento n. º9 junto com a p.i, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
T- Em sessão extraordinária realizada em 12 de maio de 2020, o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, conforme consignado na Ata n.º ...20, apreciou a temática relativa à comissão de serviço dos Magistrados do Ministério Público ...- definição, renovação e/ou prorrogação- e deliberou nos seguintes termos:
i) Os magistrados que tenham exercido duas comissões de serviço como coordenadores do Ministério Público numa mesma comarca podem candidatar-se a nova comissão de serviço noutra comarca distinta, não lhes sendo aplicável a limitação prevista na parte final do n.º 2 do artigo 162.º do Estatuto do Ministério Público;
ii) Os magistrados que tenham exercido duas comissões de serviço como coordenadores do Ministério Público em comarcas distintas podem candidatar-se a uma terceira comissão, ainda que numa das comarcas em que já tenham exercido funções, igualmente sem que lhes seja oponível a restrição constante da parte final do n.º 2 do artigo 162.º do Estatuto do Ministério Público”-- Cfr. processo administrativo.
Inexistem factos essenciais para a decisão de mérito que se tenham por não provados.
A matéria de facto dada como assente resulta do acordo das partes e da prova documental junta aos autos, devidamente identificada em cada uma das alíneas que integram o elenco dos factos provados e do processo administrativo.
III. B. DE DIREITO
b. 1. Da legalidade do exercício de mais de duas comissões de serviço no cargo de Magistrado Coordenador de Comarca, à luz do disposto no artigo 162.º, n.º 2 do Estatuto do Ministério Público (EMP)
8. A questão jurídica que ora se coloca consiste em determinar se a limitação temporal prevista no n.º 2 do artigo 162.º do EMP configura um limite absoluto ao exercício das funções de Magistrado do Ministério Público Coordenador de comarca - independentemente da localização territorial da comarca - ou se, pelo contrário, tal limitação se aplica apenas ao exercício continuado dessas funções numa mesma comarca, permitindo, assim, a sucessiva designação para idênticas funções em comarcas distintas.
9. Conforme resulta do relatório que antecede, os Autores peticionam a anulação da deliberação do Plenário do CSMP, datada de 24 de janeiro de 2021, através da qual foram nomeados, em comissão de serviço, diversos magistrados do Ministério Público para o exercício de funções de coordenação em várias comarcas. Requerem, ainda, a invalidação de todos os atos subsequentes e a condenação do CSMP na reposição da situação jurídica que existiria caso o ato impugnado não tivesse sido praticado.
10. O primeiro fundamento da causa de pedir em que sustentam as pretensões formuladas assenta na interpretação e aplicação que o CSMP efetuou do disposto no artigo 162.º, n.º 2 do EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto - norma que regula a duração e renovação das comissões de serviço dos magistrados designados como ... - que consideram ilegal. Decorrente da interpretação que adotou dessa norma, o CSMP permitiu a candidatura de magistrados que já tinham completado duas comissões de serviço como coordenadores numa comarca, bem como daqueles que exerceram tais funções em duas comarcas distintas, possibilitando-lhes a candidatura a uma terceira comissão, inclusive numa comarca onde já haviam exercido funções.
11. Os Autores sustentam que essa interpretação contraria o Parecer n.º 34/2019 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, e que o artigo 162.º, n.º 2 consagra um limite absoluto de seis anos (três anos + renovação + renovação excecional) para o exercício da função de coordenador, independentemente da comarca. Esta leitura decorre, segundo defendem, da interpretação literal da norma, reforçada pelo elemento sistemático do EMP, que consagra limites temporais semelhantes para outros cargos de direção (cf. artigos 159.º, n.º 2; 160.º, n.º 5; 161.º, n.º 3), revelando um padrão normativo uniforme: as comissões de serviço em cargos de direção e coordenação têm a duração de três anos, renováveis até ao limite máximo de seis ou nove anos.
A interpretação que sustentam é, na sua perspetiva, ainda justificada pelo ratio legis da norma, que visa assegurar a rotatividade dos cargos, prevenir a cristalização de poderes e garantir o retorno dos magistrados à atividade jurisdicional comum, evitando a perpetuação no exercício de funções de direção, que são, por natureza, transitórias.
13. Por seu turno, o CSMP defende uma interpretação territorialmente restrita e funcionalmente flexível da norma, entendendo que o limite de seis anos se aplica apenas ao exercício das funções de coordenação numa mesma comarca, não obstando à nomeação para funções idênticas noutra comarca. Invoca que a norma visa evitar a perpetuação de funções de direção, mas em contexto local, promovendo a rotatividade e a boa administração, sem, contudo, impor um limite absoluto à duração global do exercício da função de coordenador.
14. Esta posição é, segundo o CSMP, corroborada pelo disposto no artigo 100.º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), que admite a renovação da comissão de serviço mediante avaliação favorável, ponderando o mérito e os resultados obtidos. Acresce que, na ótica do CSMP, a leitura restritiva preconizada pelos Autores violaria o princípio da não retroatividade da lei (cf. artigo 12.º do Código Civil), ao aplicar limites a comissões de serviço exercidas antes da entrada em vigor do novo EMP.
15. O CSMP invoca ainda o Parecer n.º 34/2019 do Conselho Consultivo da PGR, que, embora reconheça a natureza transitória das comissões de serviço, não exclui a possibilidade de nova designação em comarca distinta, desde que respeitados os princípios da legalidade, mérito e rotatividade.
Vejamos.
16. Dispõe o art. 99. ° da LOSJ que:
"1- Em cada comarca existe um magistrado do Ministério Público coordenador que dirige os serviços do Ministério Público.
2- O magistrado do Ministério Público coordenador é nomeado pelo Conselho Superior do Ministério Público, em comissão de serviço por três anos, por escolha de entre magistrados do Ministério Público que cumpram os seguintes requisitos:
a) Exerçam funções efetivas como procurador-geral-adjunto e possuam classificação de Muito bom em anterior classificação de serviço; ou
b) Exerçam funções efetivas como procurador da República, possuam 15 anos de serviço nos tribunais e última classificação de serviço de Muito bom.
3- Em todas as comarcas podem ser nomeados procuradores da República com funções de coordenação sectorial, sob a orientação do magistrado do Ministério Público coordenador, nos termos da lei.
4- Os magistrados referidos no número anterior podem frequentar o curso referido no artigo 102."
17. Outrossim, dispõe ainda o art. 100.º da LOSJ que: "A comissão de serviço do magistrado do Ministério Público coordenador pode ser renovada por igual período, mediante avaliação favorável do Conselho Superior do Ministério Público, ponderando o exercício dos poderes de gestão e os resultados obtidos na comarca."
18. Por sua vez, dispõe o art.º. 162.° do Estatuto do Ministério Público que:
"1- O provimento dos lugares de Magistrado do Ministério Público coordenadores da comarca efetua -se de entre magistrados que exerçam funções efetivas como procurador-geral adjunto ou procurador da República, estes com, pelo menos, 15 anos de serviço e classificação de Muito Bom ou Bom com distinção, por deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, após apreciação curricular dos interessados.
2- As funções previstas no número anterior são exercidas em comissão de serviço de três anos, renovável por igual período, podendo ser excecionalmente renovada por novo período de igual duração caso não exista outro candidato para a comarca em causa.
3- O exercício de funções de magistrado do Ministério Público coordenador de comarca implica a aprovação em curso de formação especifica."
19. Dispõe ainda o art.º 25. ° do Regulamento do Movimento dos Magistrados do Ministério Público que:
"1- Apenas podem concorrer a coordenadores de Procuradoria da República administrativa e fiscal procuradores-gerais adjuntos em funções no tribunal central administrativo, que tenham frequentado e obtido aprovação no curso de formação específica de magistrado do Ministério Público coordenador.
2- Apenas podem concorrer a ... procuradores-gerais adjuntos e procuradores da República, estes com pelo menos 15 anos de serviço e nota de mérito, que tenham frequentado e obtido aprovação no curso de formação específica de magistrado do Ministério Público coordenador.
3- A apreciação curricular é efetuada de acordo com os seguintes fatores, globalmente ponderados:
a) Classificação de serviço: Bom com Distinção - 75 (setenta e cinco) pontos; Muito Bom -90 (noventa) pontos;
b) Anteriores classificações de serviço, até 10 (dez) pontos;
c) Aptidão para o exercício das funções: adequação do perfil e das competências [de organização, liderança, probidade, colaboração, motivação, urbanidade, gestão de mudança e inovação, gestão de recursos humanos, orientação estratégica, orientação para o cidadão e serviço público] do candidato às exigências do cargo: até 40 (quarenta) pontos;
d) Experiência profissional: exercício de funções de direção/coordenação a diferentes níveis de responsabilidade hierárquica: até 30 (trinta) pontos;
e) Formação profissional: formação continua e outras habilitações relevantes para o conteúdo funcional do cargo: até 20 (vinte) pontos;
f) Utilização das novas tecnologias: empenho na utilização das ferramentas informáticas: até 10 (dez) pontos.
4- Em caso de igualdade de pontuação o critério de desempate é, por ordem decrescente, a categoria, a última classificação e o posicionamento na lista de antiguidade.
5- Após análise curricular das candidaturas, o júri dos concursos emite parecer sobre cada um dos candidatos, que é tomado em consideração pelo Plenário do Conselho Superior do Ministério Público ao aprovar as deliberações definitivas, nas quais procede à graduação dos mesmos. 6- Os magistrados aprovados nos cursos de formação específica de magistrado do Ministério Público coordenador e que não venham a ser selecionados passam à condição de suplentes, podendo vir a ser escolhidos, fora dos movimentos de magistrados, em caso de vacatura do lugar."
20. Como já supra se referiu, recorde-se que o cerne da controvérsia reside em saber se o limite temporal previsto no n.º 2 do artigo 162.º do EMP, consubstancia um limite absoluto ao exercício da função de coordenador do Ministério Público, independentemente da comarca, com o objetivo de evitar a perpetuação no exercício de funções de direção e assegurar o regresso à atividade jurisdicional comum, ou se, pelo contrário, constitui um limite meramente territorial, aplicável apenas ao exercício da função numa mesma comarca, permitindo a mobilidade intercomarcal e a sucessiva designação para funções de coordenação em diferentes comarcas.
21. Nos termos do artigo 9.º do Código Civil, a interpretação da lei deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, sem prejuízo de que tal interpretação não se limite ao seu teor literal, devendo antes atender à ratio legis, à unidade do sistema jurídico e às circunstâncias em que a norma foi elaborada, bem como às condições específicas do tempo em que é aplicada.
22. É precisamente à luz destes princípios hermenêuticos que se deve apreciar o alcance do artigo 162.º, n.º 2 do EMP. O teor literal da norma, embora claro na fixação da duração da comissão de serviço - três anos, renovável por igual período, com possibilidade excecional de nova renovação - não consagra expressamente qualquer proibição absoluta à mobilidade intercomarcal, nem estabelece, de forma categórica, um limite à recondução ou transferência de magistrados entre comarcas distintas. Tal lacuna semântica abre espaço à dúvida interpretativa que as partes legitimamente colocam nesta ação.
23. O próprio CSMP, aliás, reconhece essa ambiguidade, citando o Parecer n.º 34/2019 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, onde se admite que a norma não exclui, prima facie, a possibilidade de nova designação para comarca distinta, desde que não se verifique a limitação temporal aí prevista. Contudo, como se antecipou, a interpretação sistemática e teleológica da norma conduz a um sentido restritivo, segundo o qual a comissão de serviço para o cargo de Magistrado Coordenador de Comarca está sujeita a um limite máximo de seis anos, prorrogável excecionalmente até nove anos, independentemente da comarca em que as funções sejam exercidas.
24. É certo que o Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do processo cautelar apenso à presente ação (Proc. n.º 58/21.9BALSB), reconheceu a existência de uma dualidade interpretativa, considerando que o artigo 162.º, n.º 2 não consagra expressamente um limite absoluto, ao contrário de outras disposições do EMP. Todavia, esse entendimento foi formulado em sede cautelar, com base numa cognoscibilidade sumária, não podendo vincular a presente decisão, que se funda numa análise mais exaustiva e aprofundada da norma e do sistema jurídico em que se insere.
25. A interpretação sufragada pelo CSMP - segundo a qual o limite temporal previsto se reporta apenas ao exercício da função numa determinada comarca - não se revela conforme à lógica sistemática do EMP. Com efeito, como alegam os Autores, a limitação do número de renovações da comissão de serviço para o cargo de Magistrado Coordenador de comarca insere-se numa política legislativa de uniformização dos regimes de exercício de funções em comissão de serviço, com vista a prevenir a perpetuação no exercício de cargos de direção.
26. Tal uniformização é patente em diversos preceitos do EMP, designadamente:
(i) Artigo 159.º – Diretor do DIAP;
(ii) Artigo 161.º – Coordenador da Procuradoria da República administrativa e fiscal;
(iii) Artigo 163.º – Procuradores-Gerais Adjuntos nos Tribunais da Relação e nos Tribunais Centrais Administrativos;
(iv) Artigo 167.º – Diretor do Departamento de Cooperação Judiciária e Relações Internacionais.
27. Em todos estes casos, o legislador estabelece comissões de serviço de três anos, renováveis por duas vezes, até ao limite máximo de nove anos. No caso do artigo 162.º, n.º 2, o legislador foi até mais restritivo, permitindo a segunda renovação apenas em circunstâncias excecionais - isto é, na ausência de outro candidato para a comarca em causa. Esta diferenciação não compromete a coerência sistemática, antes a reforça, ao permitir margens de ajustamento funcional e organizacional, sem abdicar da lógica de limitação temporal.
28. Importa ainda sublinhar que esta interpretação foi defendida pelo próprio CSMP aquando da discussão da Proposta de Lei n.º 147/XIII/3, de março de 2018, que deu origem à Lei n.º 68/2019. Nesse contexto, o CSMP pugnou pela uniformização do regime das comissões de serviço, com um limite máximo de nove anos, precisamente para garantir coerência e evitar a eternização no exercício de funções diretivas.
29. Assim, as limitações temporais previstas para o cargo de Magistrado Coordenador de comarca, tal como para os demais cargos de direção, são à função e não à comarca. A comissão de serviço é limitada a três anos, renovável por igual período, com possibilidade excecional de nova renovação, sendo esta limitação aplicável ao exercício da função em si, e não ao exercício da função numa determinada área territorial.
30. Do ponto de vista teleológico, a intenção do legislador foi clara: limitar o exercício da função de Magistrado Coordenador ao período máximo de seis anos, prorrogável até nove anos apenas em casos excecionais, em consonância com os demais cargos previstos no EMP. Não resulta do Estatuto, nem de qualquer outro diploma legal, que a função de coordenador esteja sujeita a uma limitação geográfica. Pelo contrário, a estrutura normativa revela uma lógica de limitação de mandatos hierárquicos, com um teto temporal uniforme.
31. Se o legislador tivesse pretendido permitir comissões de serviço sucessivas e ilimitadas, mediante mobilidade intercomarcal, tê-lo-ia afirmado expressamente. Não o fez. Antes pelo contrário, foi mais restritivo neste caso do que nos demais, o que reforça a tese de que a limitação é funcional e não territorial.
32. Diferente entendimento conduziria à personalização dos cargos, esvaziando o princípio da rotatividade e permitindo que o mesmo magistrado exercesse indefinidamente funções de coordenação, apenas mudando de comarca. Ora, o cargo é o mesmo - apenas o local de exercício varia - e, como tal, a limitação deve reportar-se à função e não ao território.
33. A análise até aqui desenvolvida permite concluir que a limitação temporal prevista no artigo 162.º, n.º 2 do EMP não pode ser compreendida como uma restrição territorial, circunscrita ao exercício da função de coordenador numa determinada comarca. Antes, impõe-se reconhecer que tal limitação se reporta à função em si mesma, independentemente do local onde seja exercida, o que decorre da estrutura normativa e da lógica funcional subjacente ao regime das comissões de serviço.
34. A distinção entre função e local de exercício é, neste contexto, essencial. O cargo de Magistrado Coordenador de Comarca é uno e homogéneo em termos de natureza e competências, variando apenas o espaço territorial de atuação. A tentativa de dissociar o tempo de exercício da função do seu conteúdo funcional, com base na mera mudança de comarca, conduz a uma fragmentação artificial do regime jurídico, incompatível com os princípios da coerência legislativa e da igualdade de tratamento entre magistrados.
35. A limitação temporal consagrada no artigo 162.º, n.º 2 - três anos, renovável por igual período, com possibilidade excecional de nova renovação - deve, pois, ser entendida como uma limitação à função de coordenador, e não à função de coordenador numa comarca específica. Esta leitura é corroborada pela comparação com os demais cargos de direção previstos no EMP, todos eles sujeitos a limites temporais uniformes, independentemente do local de exercício.
36. Dir-se-á ainda que a interpretação territorial defendida pelo CSMP, ao permitir sucessivas nomeações para o mesmo cargo em diferentes comarcas, sem qualquer limite global, esvazia de conteúdo a ratio legis da norma e compromete os objetivos de rotatividade, renovação institucional e retorno à atividade jurisdicional comum que o legislador inequivocamente pretendeu assegurar.
37. A própria evolução legislativa confirma esta leitura. Como se referiu, na fase preparatória da Lei n.º 68/2019, o CSMP defendeu a uniformização do regime das comissões de serviço, com um limite máximo de nove anos para os cargos de direção, precisamente para evitar a perpetuação funcional e garantir a coerência do sistema. A proposta de lei n.º 147/XIII/3, de março de 2018, refletia essa preocupação, e o texto final do EMP consagrou limites temporais claros e restritivos, especialmente no caso do cargo de Coordenador de Comarca, cuja segunda renovação só é admissível em circunstâncias excecionais.
38. Não se vislumbra, pois, qualquer fundamento legal ou sistemático que permita concluir que o legislador quis permitir comissões de serviço sucessivas e ilimitadas, mediante mera mobilidade intercomarcal. Se tal fosse a intenção, o legislador tê-lo-ia afirmado expressamente, como o fez noutros contextos em que previu regimes de mobilidade funcional ou territorial. A ausência de tal previsão reforça a tese de que a limitação é funcional e absoluta.
39. Admitir o contrário equivaleria a permitir que um magistrado exercesse indefinidamente funções de coordenação, apenas mudando de comarca, o que conduziria à personalização dos cargos e à perpetuação no exercício de funções diretivas, em clara violação dos princípios estruturantes do EMP. Como se disse já, o cargo é o mesmo - apenas o local varia - e, como tal, a limitação deve incidir sobre a função, e não sobre o território.
40. Em suma, a interpretação conforme aos princípios hermenêuticos, à unidade sistemática do EMP e à intenção legislativa claramente expressa conduz à conclusão de que o artigo 162.º, n.º 2 consagra um limite absoluto de seis anos, prorrogável excecionalmente até nove anos, para o exercício da função de Magistrado Coordenador de Comarca, independentemente da comarca em que tal função seja exercida. Qualquer interpretação que permita ultrapassar esse limite por via de mobilidade intercomarcal contraria a letra, o espírito e a lógica do Estatuto, devendo, por isso, ser rejeitada.
41. A interpretação extensiva sufragada pelo CSMP, ao admitir a possibilidade de sucessivas comissões de serviço em diferentes comarcas, sem limite global, permitindo que os mesmos magistrados percorram indefinidamente o território nacional no exercício da mesma função, apenas com mudança do local de exercício, compromete os objetivos de renovação institucional, de circulação de ideias e de progressão na carreira de outros magistrados, ao perpetuar determinados titulares no exercício de funções diretivas. A rotatividade, enquanto princípio estruturante do regime das comissões de serviço, seria esvaziada de conteúdo, e a função de coordenador de comarca transformar-se-ia, na prática, numa função permanente, em contradição com a sua natureza transitória.
42. Termos em que, sem necessidade de mais considerações, se impõe concluir que assiste razão aos Autores quanto à interpretação a extrair do disposto no artigo 162.º, n.º 2 do EMP, e que é a seguinte: um Magistrado do Ministério Público designado como Coordenador de Comarca não pode ver a respetiva comissão de serviço renovada mais do que uma vez, seja qual for a comarca em que exerça funções. Apenas é admissível uma terceira comissão de serviço na situação excecional expressamente prevista na parte final do n.º 2 do referido artigo, ou seja, “caso não exista outro candidato para a comarca em causa”.
43. Como tal, sendo regra, nos termos da norma em apreço, que as funções de Magistrado Coordenador de Comarca são exercidas em comissão de serviço de três anos, renovável por igual período, a deliberação impugnada - ao nomear para uma terceira comissão de serviço magistrados que já haviam exercido a função durante um total de seis anos - violou o disposto no artigo 162.º, n.º 2 do EMP.
44. Tal violação consubstancia um vício de violação de lei, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), impondo-se, por conseguinte, a anulação da deliberação do Plenário do CSMP de 24 de janeiro de 2021, na parte em que designou, para uma terceira comissão de serviço, magistrados do Ministério Público que já haviam exercido funções de coordenador de comarca por dois mandatos completos.
b. 2. Da Dispensa da Audiência Prévia – Legalidade da Qualificação de Urgência
45. Os Autores imputam à deliberação impugnada vício de forma, por alegada preterição da audiência prévia dos candidatos no âmbito do procedimento concursal em apreço, com fundamento numa urgência não devidamente justificada. Sustentam que o CSMP violou o disposto no artigo 121.º do CPA, norma que consagra o direito dos interessados a serem ouvidos antes da decisão final, permitindo-lhes pronunciar-se sobre os factos e fundamentos jurídicos relevantes, requerer diligências instrutórias e apresentar elementos probatórios.
46. Invocam, ainda, que a exceção prevista no artigo 124.º, n.º 1, alínea a), do CPA - que admite a dispensa da audiência prévia em caso de urgência - não se verifica no caso concreto, porquanto:
(i) o CSMP tinha conhecimento, desde ../../2020, da cessação das comissões de serviço em 31 de dezembro desse ano;
(ii) as comissões foram prorrogadas até ../../2021, precisamente para permitir a conclusão do procedimento;
(iii) nada obstava a nova prorrogação por um curto período, de modo a assegurar o cumprimento da formalidade essencial da audiência prévia, sem prejuízo para o interesse público.
47. Concluem, assim, que a omissão da audiência prévia foi decidida sem fundamento legal bastante, consubstanciando a preterição de uma formalidade essencial, determinante da invalidade da deliberação impugnada, nos termos do artigo 163.º do CPA.
Quid iuris?
47. A audiência prévia consubstancia uma formalidade procedimental de natureza essencial, estruturante da atividade administrativa, cuja finalidade precípua reside em assegurar aos destinatários do ato administrativo a possibilidade de se pronunciarem sobre o respetivo projeto decisório. Trata-se de uma emanação do princípio do contraditório, ínsito na garantia de participação dos interessados, e cuja inobservância, quando não legalmente justificada, constitui vício de procedimento gerador da anulabilidade do ato, nos termos do artigo 163.º do CPA.
48. Nos termos do artigo 124.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2 do CPA, admite-se a dispensa da audiência prévia quando o responsável pela direção do procedimento, no exercício de poderes discricionários, considere que a urgência do procedimento, devidamente fundamentada, o justifica. A natureza discricionária desta decisão decorre da própria literalidade da norma - designadamente do uso do verbo “pode” - e da indeterminação valorativa das expressões utilizadas nas diversas alíneas do n.º 1, o que exige, contudo, uma fundamentação clara, objetiva e proporcional à gravidade da dispensa.
49. A urgência invocada deve, por conseguinte, ser qualificada e densamente fundamentada, sobretudo quando esteja em causa a afetação de direitos ou posições jurídicas de natureza relevante, como sucede com a nomeação para cargos de direção e hierarquia no seio da magistratura, no caso, do Ministério Público. A fundamentação não pode ser meramente genérica ou tautológica, devendo evidenciar, com clareza, as razões concretas que obstam à realização da audiência, sob pena de se comprometer a legalidade e a transparência do procedimento.
50. No caso sub judice, resulta da ata que documenta a deliberação impugnada que o CSMP deliberou, por maioria, conferir carácter urgente ao procedimento, com fundamento na circunstância de as comissões de serviço dos magistrados coordenadores se encontrarem prorrogadas até ../../2021. A urgência foi justificada pela necessidade imperiosa de assegurar a continuidade funcional e a estabilidade na direção dos serviços, que vinham sendo assegurados, desde ../../2020, a título precário, mediante sucessivas prorrogações de curta duração.
51. Afigura-se, pois, que o facto de os cargos em causa terem vindo a ser exercidos precariamente não afasta, antes reforça, a urgência em conferir estabilidade institucional e funcional à estrutura hierárquica desta magistratura. A precariedade prolongada não pode ser interpretada como fator de normalização da situação, mas antes como elemento que agrava a necessidade de uma solução definitiva, sob pena de se comprometer o regular funcionamento dos serviços e o interesse público subjacente à direção eficaz desta magistratura.
52. A decisão de dispensar a audiência prévia foi, assim, expressamente fundamentada, nos termos do artigo 124.º, n.º 1, alínea a), do CPA. Pese embora esta decisão tenha sido adotada por maioria e não por unanimidade, nenhum dos membros do CSMP que votou contra essa qualificação apresentou fundamentação divergente ou alternativa, e os Autores, por seu turno, não lograram invocar elementos concretos que infirmem a urgência alegada, limitando-se a afirmar que seria “razoável” manter a tramitação ordinária, sem demonstrar que tal opção não comprometeria o interesse público nem a continuidade funcional dos serviços.
Em suma, a invocação da urgência encontra respaldo legal e factual, sendo a sua fundamentação compatível com os princípios da proporcionalidade, da legalidade e da boa administração, não se verificando, por conseguinte, qualquer vício que afete a validade do ato administrativo em causa.
53. Esta qualificação do procedimento como urgente encontra respaldo não apenas na letra da lei, mas também na jurisprudência consolidada dos tribunais superiores. Como se escreveu no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), proferido no processo cautelar n.º 58/21.9BALSB, apenso aos presentes autos:
“Sendo a urgência do procedimento um critério discricionário que o respetivo titular pode legitimamente utilizar, nos termos da lei, desde que motivadamente, não se pode admitir um juízo de afastamento da adoção daquele critério, que não seja sustentado em aparente violação de princípios jurídicos. (…) Pelo contrário, havendo atraso no cumprimento dos prazos, a urgência é aparente e, salvo evidência em sentido contrário (e não mera enumeração de alternativas), deve ter-se por motivada.”
54. Este entendimento é reiterado por diversos arestos do STA e do STJ, que reconhecem a legitimidade da dispensa da audiência prévia em procedimentos concursais de natureza curricular, desde que estejam reunidos os pressupostos legais. Vejam-se os seguintes acórdãos:
(i) Acórdão do STA de 15/05/2014, Proc. n.º 37/14: Considera-se fundamentada a urgência quando esteja em causa o preenchimento efetivo de lugares vagos, face a elevadas pendências processuais, visando assegurar a estabilidade da composição do tribunal e a equilibrada distribuição de processos, em benefício da administração da justiça.
(ii) Acórdão do STA de 15/10/2020, Proc. n.º 79/19.1BALSB: Reconhece-se a dispensa da audiência prévia com fundamento cumulativo na urgência do procedimento e na natureza curricular do concurso, quando os interessados já se tenham pronunciado sobre os elementos relevantes, designadamente através da apresentação e defesa pública dos seus currículos.
(iii) Acórdão do STA de 16/03/2017, Proc. n.º 38/14, e Acórdão do STJ de 19/02/2013, Proc. n.º 98/12.9YFLSB: Sublinha-se que, em concursos documentais, os candidatos delimitam o campo de avaliação mediante os elementos que consideram relevantes, sendo-lhes assegurada participação efetiva no procedimento, pelo que a audiência prévia não acrescentaria valor instrutório ou garantístico adicional.
55. Acresce que os Autores não lograram demonstrar que a tramitação ordinária do procedimento não comprometeria o interesse público, limitando-se a invocar uma alegada razoabilidade da sua manutenção, sem evidência concreta que infirmasse a urgência invocada.
56. Assim sendo, à luz da fundamentação legal e jurisprudencial exposta, e considerando a natureza precária e prolongada da situação funcional que se pretendia regularizar, a decisão de dispensar a audiência prévia mostra-se legal, devidamente fundamentada e proporcional.
Como tal, não se verifica qualquer vício de procedimento que afete a validade do ato impugnado, sendo improcedente a alegação de anulabilidade por inobservância injustificada da audiência prévia.
b. 3. Da Alegada Alteração da Metodologia de Votação dos Candidatos
57. Os Autores alegam que o CSMP violou as regras previamente estabelecidas no ponto D) do anúncio do concurso, ao adotar uma metodologia de votação distinta da que, no seu entender, estaria prevista. Sustentam que o júri deveria apresentar uma proposta de três candidatos por comarca, cabendo ao CSMP proceder à respetiva validação e designação. Contudo, o CSMP votou apenas o candidato mais bem graduado para cada comarca, submetendo os seguintes a votação apenas na ausência de maioria, o que, no entender dos Autores, comprometeu a transparência e a igualdade de oportunidades, violando os princípios da legalidade, da proteção da confiança e da boa administração. Consideram que tal prática consubstancia uma alteração unilateral das regras do concurso, posterior à apresentação das candidaturas, configurando uma irregularidade procedimental grave, nos termos do artigo 163.º, n.º 1, do CPA.
Vejamos.
58. O aviso de abertura do concurso dispunha expressamente que:
“A graduação dos candidatos a MMPC terá por base a avaliação curricular e uma entrevista individual, a realizar pelo júri composto pelo Sr. Vice-Procurador-Geral da República, Dr. …………, que preside, e tendo como vogais o Sr. Procurador-Geral Adjunto, Dr. …………, a Sra. Procuradora da República, Dr.ª ………… e o Sr. Dr. ………… o qual apresentará uma proposta de 3 nomes para cada lugar (desde que haja candidatos em número suficiente para tal) para validação, escolha e designação dos magistrados pelo Conselho Superior do Ministério Público.”
59. Por sua vez, da ata que acolhe as deliberações do Plenário do CSMP, incluindo o ato impugnado, consta que:
“A Conselheira Procuradora-Geral da República usou da palavra para propor como metodologia proceder à votação do candidato mais bem colocado na lista de graduação, levando em consideração a primeira preferência manifestada (e disponível) desse candidato – indicando-se também os dois nomes seguintes da lista de graduação – e, assim, sucessivamente.”
60. Os Autores veem nesta prática uma alteração substancial da metodologia de proposta dos candidatos, que, no seu entender, violaria o conteúdo vinculativo do aviso de abertura e, por conseguinte, o princípio da legalidade e da proteção da confiança. Todavia, tal alegação não procede.
61. Com efeito, o aviso de abertura não densifica a metodologia concreta de votação nem impõe um modelo vinculativo de deliberação ao CSMP. Limita-se a enunciar a obrigação de apresentação de uma proposta trinitária por comarca, sem especificar a forma de votação, a ordem de apreciação ou os critérios de desempate. A metodologia adotada pelo CSMP - votação sequencial do candidato mais bem graduado, com referência à sua primeira preferência disponível, e votação dos seguintes apenas na ausência de maioria - não contraria o aviso, antes o complementa, com um critério objetivo, funcionalmente adequado e orientado para a eficiência decisória.
62. Como se afirmou no processo cautelar apenso à presente ação, esta metodologia não se afigura “derrogadora” da que constava do aviso de abertura, mas antes “completadora” daquela, na medida em que o aviso era omisso quanto à forma de seleção dos candidatos a propor à votação. A fixação de regras internas para a determinação dos nomes a propor não consubstancia, por isso, uma modificação significativa do procedimento, mas sim uma concretização legítima da margem de conformação do órgão deliberativo.
63. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que a vinculação da Administração ao conteúdo do aviso de abertura de um procedimento concursal não impede a adoção de critérios complementares ou de operacionalização interna, desde que estes não contrariem os termos do aviso nem afetem os princípios da igualdade, imparcialidade e transparência - cfr. Acórdãos do STA de 15/05/2014, Proc. n.º 37/14, e de 30/01/2025, Proc. n.º 02/24.1BALSB.
64. Embora o princípio da vinculação procedimental não esteja consagrado de forma expressa no CPA, ele decorre dos princípios da legalidade (artigo 6.º) e da proteção da confiança (artigo 8.º), que impõem à Administração o dever de respeitar as regras que ela própria definiu para o procedimento. No entanto, essa vinculação não exclui a possibilidade de o órgão competente adotar soluções operacionais que preencham lacunas procedimentais, desde que não se verifique arbitrariedade, surpresa ou discriminação.
65. No caso concreto, todos os candidatos foram avaliados com base nos mesmos parâmetros e submetidos ao mesmo processo deliberativo. A metodologia adotada não afetou os critérios de mérito, não introduziu discricionariedade arbitrária, nem comprometeu a igualdade de oportunidades. A atuação do CSMP inscreve-se, pois, dentro dos limites da legalidade administrativa e da margem de conformação procedimental que lhe é reconhecida enquanto órgão colegial com competência deliberativa.
Não se verifica, por conseguinte, qualquer preterição de formalidade essencial, nem qualquer vício de procedimento suscetível de afetar a validade do ato final, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA, pelo que improcede este fundamento da ação.
b. 4. Da Alegada Violação do Princípio da Imparcialidade
66. Os Autores sustentam que a participação de três membros do júri - Dr. III, Dr.ª LLL e Dr. KKK - em deliberações do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) relativas a aspetos estruturantes do procedimento concursal, como a sua qualificação como urgente, a eventual devolução do parecer do júri e a definição da metodologia de votação, configura uma situação de impedimento nos termos do artigo 69.º, n.º 1, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo (CPA), por alegada intervenção prévia no procedimento. Acrescentam que tal atuação comprometeu a aparência de imparcialidade exigida pelo artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), colocando em causa a integridade do processo decisório.
Quid iuris?
67. Nos termos do artigo 69.º, n.º 1, alínea d), do CPA, estão impedidos de intervir no procedimento os titulares de órgãos ou agentes da Administração Pública que nele tenham intervindo como peritos, mandatários ou consultores de qualquer interessado. Por sua vez, o artigo 266.º, n.º 2 da CRP consagra o princípio da imparcialidade como um dos pilares da atividade administrativa, exigindo não apenas a efetiva neutralidade dos agentes públicos, mas também a sua aparência, enquanto garantia de confiança pública na Administração.
68. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que a imparcialidade administrativa não se esgota na ausência de interesse pessoal direto, abrangendo igualmente o risco objetivo de parcialidade, isto é, a perceção fundada de que a atuação administrativa possa comprometer a isenção exigida. Neste sentido, destacam-se os seguintes arestos:
-Acórdão do STA de 19/12/2004, Proc. n.º 0594/04:
“O simples risco de lesão e o perigo de parcialidade constituem fundamento bastante para a anulação, mesmo que se desconheça em concreto a efetiva violação dos interesses de algum concorrente.”
-Acórdão do STA de 13/01/2005, Proc. n.º 0730/04:
“À Administração não basta ser imparcial, exige-se também que pareça imparcial. (…) A imparcialidade assume-se como uma regra de deontologia administrativa.”
-Acórdão do STA de 11/07/2024, Proc. n.º 30/24.7BALSB:
“A imparcialidade exige uma atuação objetiva e isenta, tanto na sua vertente negativa - afastamento de interesses alheios — como na positiva — consideração de todos os interesses relevantes.”
69. Contudo, importa distinguir, com rigor, entre intervenções técnicas individualizadas - que podem configurar impedimento - e participações institucionais em deliberações normativas ou organizativas, que, por si só, não consubstanciam qualquer vício invalidante. A mera presença de membros do CSMP em deliberações relativas à estruturação do procedimento, como a sua qualificação como urgente ou a definição da metodologia de votação, não configura impedimento, desde que não tenham intervindo na apreciação concreta dos candidatos ou emitido parecer técnico individualizado.
70. A intervenção como membro de um órgão colegial, no exercício de funções institucionais e não em representação de qualquer interessado, não gera automaticamente uma situação de impedimento. É prática consolidada - e juridicamente aceite - que vogais dos Conselhos Superiores das Magistraturas participem nas deliberações de abertura de concursos e definição dos respetivos critérios, podendo posteriormente integrar o júri, desde que não tenham emitido juízos antecipados sobre candidatos concretos.
71. No caso sub judice, os membros do júri em causa participaram, enquanto vogais do CSMP, em deliberações de natureza organizativa e procedimental, no exercício das suas funções públicas, sem qualquer vínculo ou representação de interesses particulares. Não se demonstrou que tenham emitido parecer técnico sobre candidatos concretos, nem que tenham intervindo na avaliação individual dos mesmos antes da constituição formal do júri. Acresce que, em momentos relevantes, optaram pela abstenção, reforçando a prudência institucional e a salvaguarda da imparcialidade.
72. A composição do júri, embora deva ser cuidadosamente ponderada para evitar riscos de parcialidade, não se mostra, no caso concreto, violadora das garantias constitucionais de imparcialidade, à luz de um critério de razoabilidade, proporcionalidade e contextualização funcional, conforme tem sido afirmado pela jurisprudência mais recente — cf. Acórdão do STA, 2.ª Secção, de 17/02/2022, Proc. n.º 0104/20.0BALSB.
73. Por fim, os Autores não lograram demonstrar, de forma substancial e concreta, em que medida a alegada participação dos membros do júri nas deliberações procedimentais teria influenciado o resultado do concurso ou violado princípios estruturantes do processo administrativo. A invocação genérica de risco de parcialidade, desacompanhada de elementos objetivos que evidenciem o risco de favorecimento indevido, preconceito avaliativo ou qualquer forma de interferência na apreciação dos candidatos, não é suficiente para comprometer a validade do ato administrativo, nos termos da jurisprudência consolidada.
74. A mera participação institucional em deliberações organizativas, no exercício de funções públicas e sem qualquer ligação pessoal ou técnica aos candidatos, não configura, por si só, uma situação de impedimento, nem gera um risco objetivo de parcialidade.
75. A atuação dos membros do júri não comprometeu, no caso concreto, a imparcialidade do procedimento, nem gerou um risco objetivo de parcialidade suscetível de justificar a anulação do ato. A composição do júri respeitou os limites da legalidade administrativa e os princípios constitucionais aplicáveis, não se verificando qualquer vício invalidante nos termos do artigo 69.º do CPA ou do artigo 266.º, n.º 2 da CRP.
Em face do exposto, conclui-se que não se verifica violação do artigo 266.º, n.º 2 da CRP, nem do artigo 69.º do CPA, pelo que, improcede o invocado fundamento da ação.
b. 5. Da Alegada Falta de Densificação dos Critérios de Avaliação
76. Os Autores sustentam que o procedimento concursal padece de vício de legalidade por ausência de densificação dos critérios de avaliação, em violação dos princípios da imparcialidade, da transparência e da sindicabilidade administrativa, consagrados nos artigos 266.º CRP e 3.º do CPA).
77. Invocam, em particular, que os critérios previstos no artigo 25.º, n.º 3 do Regulamento do Movimento dos Ministério Público - classificação de serviço, experiência profissional, formação contínua, aptidão para o exercício das funções e domínio das novas tecnologias - foram apenas enunciados de forma genérica no anúncio do concurso, sem que se procedesse à sua densificação em subcritérios objetivos, grelhas classificativas ou escalas de ponderação. Alegam que essa omissão comprometeu a objetividade e a sindicabilidade do procedimento, gerando margens excessivas de discricionariedade avaliativa.
78. Acrescentam que o parecer do júri não contém qualquer referência às entrevistas realizadas, apesar de estas constarem expressamente do ponto E) do anúncio do concurso, e que a fundamentação das pontuações atribuídas aos candidatos não permite compreender os critérios subjacentes à diferenciação entre os mesmos, tornando impraticável qualquer análise comparativa.
79. A título exemplificativo, referem o critério respeitante à formação profissional, cuja pontuação máxima é de 20 pontos, mas no âmbito do qual nada existe que explicite se a diferenciação entre candidatos se baseia no número de ações frequentadas, na diversidade temática, na atualidade das formações ou na qualidade da participação (como formador ou formando).
Afigura-se-nos que assiste razão aos Autores. Vejamos.
80. Nos termos do Anúncio do Concurso a apreciação curricular de cada candidato é efetuada de acordo com os seguintes fatores, globalmente ponderados:
1. Classificação de serviço: Bom com Distinção - 75 (setenta e cinco) pontos; Muito Bom - 90 (noventa) pontos;
2. Anteriores classificações de serviço, até 10 (dez).
3. Aptidão para o exercício das funções: adequação do perfil e das competências [de organização, liderança, probidade, colaboração, motivação, urbanidade, gestão de mudança e inovação, gestão de recursos humanos, orientação estratégica, orientação para o cidadão e serviço público] do candidato às exigências do cargo: até 40 (quarenta) pontos;
4. Experiência profissional: exercício de funções de direção ou coordenação do Ministério Público com poderes hierárquicos: até 30 (trinta) pontos;
5. Formação profissional: formação contínua e outras habilitações relevantes para o conteúdo funcional do cargo: até 20 (vinte) pontos;
6. Utilização das novas tecnologias: empenho na utilização das ferramentas informáticas: até 10 (dez) pontos.
81. De acordo com o que consta do anúncio, a avaliação curricular dos candidatos deve atender à classificação de serviço, experiência profissional, formação contínua, aptidão para o exercício das funções e domínio das novas tecnologias por parte de cada candidato. É factual que o anúncio do concurso reproduziu o disposto no artigo 25.º, n. º3 do RMMMP sem proceder à sua densificação.
82. Ora, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que a Administração, ao exercer poderes de seleção e avaliação em procedimentos concursais, deve assegurar a prévia definição e publicitação dos critérios de apreciação, de modo a garantir a igualdade de oportunidades e a transparência do processo. Este entendimento reforça a exigência de que os critérios de avaliação não apenas sejam previamente definidos, de modo a serem conhecidos pelos candidatos antes da apresentação das respetivas candidaturas, mas também densificados de forma objetiva, permitindo a compreensão pelos candidatos dos parâmetros concretos de apreciação, a sua preparação adequada para o procedimento, a verificação da coerência e justiça das pontuações atribuídas e o controlo jurisdicional efetivo da legalidade do ato.
84. Nesse sentido, apontam-se os seguintes acórdãos, entre vários outros:
(i) Acórdão do STA de 15/05/2014, Proc. n.º 37/14:
“A ausência de densificação dos critérios de avaliação compromete a sindicabilidade do ato e a igualdade de tratamento entre candidatos.”
(ii) Acórdão do STA de 17/02/2022, Proc. n.º 0104/20.0BALSB:
“A fundamentação da avaliação deve permitir aos interessados compreender os motivos da pontuação atribuída, sob pena de violação do princípio da boa administração.”
85. Por outro lado, o artigo 152.º do CPA exige que os atos administrativos sejam fundamentados de forma clara, suficiente e congruente, especialmente quando envolvem avaliação comparativa de candidatos. Como tal, a jurisprudência e a doutrina têm reforçado que, a publicação prévia dos critérios é necessária, mas não suficiente, sendo exigida a sua densificação objetiva, ou seja, a explicitação dos parâmetros concretos de avaliação, como subcritérios (por exemplo, o que se valoriza na formação contínua), escalas de pontuação (como se distribuem os pontos dentro de cada critério) e grelhas classificativas (que permitam aferir o mérito comparativo), de modo a permitir a mais ampla justificação e compreensão das operações de classificação levadas a cabo.
86. No caso concreto os critérios publicados no anúncio são, salvo melhor opinião, genéricos e amplos:
(i) “Adequação do perfil e das competências” — até 40 pontos.
(ii) “Formação profissional” — até 20 pontos.
(iii) “Utilização das novas tecnologias” — até 10 pontos.
87. Estes critérios, sem qualquer densificação, não permitem aos candidatos saber o que será valorizado concretamente em cada um desses parâmetros, como se distribuem os pontos, que tipo de formação ou experiência é mais relevante e como, veja-se, se ponderam as entrevistas (que nem sequer são mencionadas no parecer do júri).
88. No caso concreto, veja-se, como referem os Autores ilustrativamente quanto ao parâmetro “Formação profissional: formação contínua e outras habilitações relevantes para o conteúdo funcional do cargo: até 20 pontos”, fica-se sem saber se a pontuação atribuída a cada candidato teve por base o número de ações de formação frequentadas, a diversidade e atualidade dos temas abordados, ou a qualidade da participação - nomeadamente, se como formandos ou como formadores.
89. Esta indefinição metodológica pode fundadamente afetar a confiança dos interessados na integridade do processo, sobretudo quando não é possível aferir, de forma objetiva, o mérito comparativo dos candidatos.
90. No caso concreto, era obrigação do júri ter procedido à definição de critérios objetivos, concretos e previamente densificados para cada um dos parâmetros de avaliação curricular, de modo a assegurar uma análise comparativa clara, equitativa e verificável entre os candidatos.
91. Esta exigência encontra respaldo na jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente no Acórdão do Pleno de 13 de novembro de 2007 (Proc. n.º 1140/06), bem como nos Acórdãos de 26 de janeiro de 2012 (Proc. n.º 875/11) e de 1 de outubro de 2015 (Proc. n.º 1120/12), nos quais se afirma que a divulgação atempada e densificada dos critérios de avaliação constitui uma imposição constitucional, enquanto corolário do princípio da imparcialidade administrativa.
Como aí se sublinha, a publicitação prévia dos critérios - anterior ao conhecimento dos elementos curriculares ou da identidade dos candidatos - visa garantir a transparência do procedimento e impedir que os critérios de avaliação sejam moldados em função do perfil dos concorrentes, com o intuito de beneficiar ou prejudicar algum deles. Trata-se, pois, de uma exigência mínima para assegurar a imparcialidade, a igualdade de oportunidades e a legalidade do procedimento, conforme decorre dos artigos 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e 6.º do Código do Procedimento Administrativo.
Ainda segundo essa jurisprudência, a adoção de critérios densificados não pode ser afastada com fundamento na alegada dificuldade de definição antecipada dos métodos de avaliação, uma vez que essa dificuldade subsiste independentemente do momento em que se conheça o perfil dos candidatos. A densificação é, assim, condição indispensável para garantir a objetividade da avaliação e a sindicabilidade do ato.
92. No presente concurso, apenas o critério relativo às anteriores classificações de serviço foi densificado, através da aplicação de uma fórmula matemática, conforme descrito no parecer do júri. Os demais critérios - nomeadamente os relativos à aptidão para o exercício das funções, à formação profissional e à utilização das novas tecnologias- foram enunciados de forma genérica, sem qualquer explicitação dos subcritérios, escalas de pontuação ou grelhas classificativas, o que compromete a transparência e a comparabilidade das avaliações. Acresce que a entrevista individual, sendo o único momento de avaliação subjetiva, não foi devidamente valorizada ou fundamentada no parecer.
93. A ausência de densificação dos critérios, que não exige uma rigidez matemática, quando cumulada com a falta de fundamentação clara no parecer do júri, como sucede no caso, compromete claramente a transparência do procedimento, a objetividade da avaliação, a igualdade de tratamento entre candidatos e a sindicabilidade do ato administrativo.
94. A jurisprudência recente do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a reforçar que a divulgação atempada e densificada dos critérios de avaliação constitui uma exigência decorrente do princípio da imparcialidade, enquanto corolário da igualdade, da transparência e da isenção administrativa. Tal exigência visa garantir que os critérios de avaliação não sejam moldados em função do perfil dos candidatos, assegurando a previsibilidade e a integridade do procedimento concursal- cfr. Acórdãos do STA de 30/01/2025, processos n.ºs 02/24.1BALSB e 030/24.7BALSB.
95. Assim, embora não se verifique, no caso concreto, qualquer intervenção prévia dos membros do júri na avaliação individual dos candidatos, nem qualquer indício de favorecimento pessoal ou institucional, a ausência de densificação dos critérios e de fundamentação clara compromete a imparcialidade objetiva do procedimento, enquanto garantia estrutural de legalidade e igualdade de oportunidades, nos termos dos artigos 47.º, n.º 2 e 50.º, n.º 1 da Constituição.
96. A imparcialidade, enquanto princípio constitucional estruturante, exige que os membros do júri atuem com isenção e equidistância relativamente aos candidatos, abstendo-se de qualquer interferência indevida ou juízo antecipado. No plano subjetivo, não se apuraram factos que evidenciem atuação parcial ou impedimento nos termos do artigo 69.º do CPA. Contudo, a imparcialidade administrativa não se esgota na ausência de favorecimento pessoal: exige também a adoção de procedimentos objetivos, transparentes e verificáveis.
97. Em suma, a irregularidade procedimental verificada - consubstanciada na ausência de densificação dos critérios de avaliação e de fundamentação clara no parecer do júri- compromete a imparcialidade objetiva do procedimento e configura um vício de forma grave, suscetível de afetar a validade do ato administrativo, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA, impondo a sua anulação ou reapreciação.
98. E a omissão de qualquer referência às entrevistas - fator expressamente previsto no aviso de abertura - agrava a opacidade do processo, tornando impossível aferir se e como esse elemento foi ponderado na avaliação final.
Termos em que deve ser anulada a deliberação impugnada, por vício de forma e violação dos princípios estruturantes da atividade administrativa, designadamente da imparcialidade objetiva, da igualdade e da boa administração, impondo-se ao CSMP que, em futuros procedimentos, proceda à densificação dos critérios de avaliação e à fundamentação rigorosa das decisões, em conformidade com os princípios constitucionais e legais aplicáveis.
b. 7. Da Alegada Omissão de Notificação e Divulgação do Parecer do Júri
98. Os Autores invocam a violação do disposto no artigo 20.º, n.º 8 do Regulamento do Movimento do Ministério Público (RMMMP), que impõe a divulgação obrigatória dos pareceres finais dos júris e das listas de magistrados graduados ou selecionados, através da plataforma SIMP e, no caso das listas, também no portal institucional do Ministério Público.
99. Alegam que o parecer final do júri não foi publicamente divulgado nos canais institucionais; que apenas foi remetido a um dos candidatos, mediante solicitação, em 1 de março de 2021 - data posterior à publicação da deliberação em Diário da República; que tal omissão comprometeu a transparência do procedimento e impediu o exercício pleno do contraditório e da tutela administrativa e jurisdicional efetiva; a deliberação do CSMP, ao aderir a um parecer não publicamente acessível, incorreu em vício de forma, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA.
100. Nos termos do artigo 20.º, n.º 8 do RMMMP:
“Os pareceres finais dos júris e as listas de magistrados graduados ou selecionados devem ser divulgados na plataforma SIMP e, no caso das listas, também no portal do Ministério Público.”
101. Adicionalmente, o artigo 25.º, n.º 5 do mesmo regulamento estabelece que o parecer do júri constitui o fundamento técnico da deliberação do CSMP, sendo, por isso, essencial para a sindicabilidade do ato.
102. O artigo 21.º, n.º 2, alíneas i) e j) do Estatuto do Ministério Público (EMP) consagra os princípios da publicidade e da transparência nos procedimentos de seleção.
103. A omissão da divulgação atempada do parecer do júri pode comprometer o exercício do contraditório, o direito à reclamação e impugnação, a confiança dos candidatos na integridade do procedimento.
104. Contudo, importa distinguir entre a falta de divulgação pública nos termos regulamentares e a falta de acesso efetivo por parte dos interessados. No caso concreto, não foi alegado que os candidatos tenham sido impedidos de aceder ao parecer mediante solicitação, nem que o conteúdo do parecer lhes tenha sido ocultado de forma a inviabilizar o exercício dos seus direitos.
105. A jurisprudência administrativa tem entendido que a violação de formalidades procedimentais apenas determina a anulabilidade do ato se a formalidade for essencial e a sua omissão tiver causado prejuízo efetivo ou potencial aos direitos dos interessados.
106. Neste caso, a ausência de divulgação via SIMP, embora contrária ao disposto no RMMMP, não foi acompanhada da demonstração de um prejuízo concreto, nem da alegação de que os interessados não tiveram acesso ao conteúdo do parecer.
107. A omissão da publicação do parecer do júri constitui uma irregularidade procedimental, que viola o dever de publicidade administrativa. No entanto, não se afigura, por si só, como vício invalidante, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA, na ausência de demonstração de prejuízo efetivo ou de impedimento ao exercício do contraditório.
Termos em que improcede o invocado fundamento da ação.
IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em julgar a presente ação procedente e, em consequência:
(i) Anulam a deliberação do Conselho Superior do Ministério Público de 24 de fevereiro de 2021, que nomeou os Procuradores Coordenadores no âmbito do movimento ordinário de magistrados do Ministério Público, por violação do disposto no artigo 160.º, n.º 2 do Estatuto do Ministério e por ausência de densificação dos critérios de avaliação curricular, em desconformidade com os princípios da boa administração e da fundamentação dos atos administrativos.
(ii) Condenam o Conselho Superior do Ministério Público, no respeito pelos princípios da legalidade, imparcialidade e boa administração, adotar os procedimentos necessários à regularização da situação, designadamente através da eventual abertura de novo procedimento concursal, com densificação prévia dos critérios de avaliação e fundamentação adequada das decisões, recolocando os Autores na situação que existiria se o ato invalidado não tivesse sido praticado, nos termos do artigo 178.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Custas pelo Réu.
Notifique.
Lisboa, 11 de setembro de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Pedro José Marchão Marques.
