00088/09.9BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A deliberação de uma Comissão de Reavaliação que considera que a incapacidade temporária para o trabalho de certo trabalhador deixou de subsistir desde determinada data, com as respectivas consequências a nível da cessação de subsídio de doença, deve, em princípio, ser expressa através de sucinta, clara, congruente e suficiente exposição da sua motivação, tudo no escopo de obrigar a administração a ponderar os motivos do que decide, e de permitir ao respectivo cidadão compreender, e assim aderir ou reagir à decisão;

II. Fundamentar não significará, necessariamente, demonstrar o mérito da decisão, mas antes indicar os fundamentos, factuais e jurídicos em que ela se baseia, deixando ao administrado a possibilidade de ajuizar sobre o seu mérito

III. A obrigação de fundamentar não exigirá que as deliberações das Comissões de Reavaliação expliquem de forma exaustiva e clara para os leigos as razões factuais em que alicerçam o diagnóstico de insubsistência da incapacidade, mas que exteriorizem, com um mínimo de densidade, mesmo usando termos técnicos próprios, o juízo médico subjacente à deliberação tomada, de modo a permitir ao destinatário, por si mesmo ou coadjuvado pelo seu médico assistente, compreender o sentido e os fundamentos desse diagnóstico;

IV. Impunha-se à deliberação impugnada, que de uma forma suficiente e clara, pelo menos para um destinatário habilitado, exteriorizasse o juízo médico, técnico, subjacente à não subsistência da incapacidade temporária do recorrido para o seu trabalho de torneiro mecânico, tanto mais que a entidade decisora se confrontava com declaração emitida pelo médico neurologista que vinha acompanhando o trabalhador enquanto aguardava cirurgia, e segundo a qual ele não podia reiniciar o trabalho por risco de agravamento clínico e, ou hemológico…*

*Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

Instituto de Segurança Social, IP [ISS, IP] – com sede na Avenida Marechal Gomes da Costa, nº1103, Porto – vem interpor recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel – em 06.12.2010 – que anulou a deliberação [ofício de 14.11.2008] da Comissão de Reavaliação de Incapacidade Temporária [CR] segundo a qual não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário LT. … a partir de 17.07.2008 - o acórdão recorrido culminou a acção administrativa especial em que o ora recorrido LT. … demanda o ISS, IP, pedindo ao TAF que declare nula, ou anule, a referida deliberação, por falta de fundamentação, erro ostensivo nos pressupostos de facto e falta de notificação para indicar médico que integrasse a CR.

Conclui assim as suas alegações:

1- O acto impugnado [sendo final em relação à avaliação médica] trata-se contudo de um acto preparatório do acto final de reavaliação da manutenção, ou não, do subsídio de doença, e, como tal, não tem definitividade material porque não pode ser impugnado de forma autónoma;

2- O acto de 14.11.2008 também não pode ser impugnado porque se trata de um acto confirmativo do acto de 30.09.2008;

3- Na data em que foi proferido o acto de 30.09.2008 não tinha sido junto ao processo as declarações do Dr. RP. …, pelo que não era possível que estas tivessem sido tidas em conta nos relatórios médicos;

4- Sendo assim, o acto está perfeitamente fundamentado, sendo possível ao destinatário entender a razão da não subsistência da incapacidade alegada.

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.

O recorrido, LT. …, contra-alegou, mas sem formular quaisquer conclusões.

O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].

Cumpre apreciar e decidir o recurso jurisdicional.

De Facto

São os seguintes os factos considerados provados pelo acórdão recorrido:

1- Em 17.07.2008, foi elaborado pela Comissão de Verificação do serviço de verificação de incapacidades temporárias Parecer/Deliberação com o seguinte teor: “[…] 2. Parecer 21 anos. 400 dias.

Começou a trabalhar c/ 19 anos

Queixa-se de dores nas costas desde um acidente de viação que teve. Diz que não tinha seguro “nem nada”.

Trouxe TAC da coluna lombar de Maio de 2007 – espondilolistese grau 1, radiculopatia interrogada. Sem compromisso radicular em L4-L5.

Ver cópia.

Sem qualquer medicação em curso, sem alterações da mobilidade geral, da postura, sem atrofias musculares dos membros inferiores.

Sem medicação para as “dores” ou qualquer prova de tratamento em curso bem como outros exames subsidiários

Sem critérios de atribuição de incapacidade para o trabalho.

3. Não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho a partir de […]” [ver PA];

2- Por ofício de 18.07.2008 o autor foi notificado de que “haverá lugar à cessação do subsídio de doença se, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar à referida cessação, juntando meios de prova disso.

Os fundamentos para a cessação, […] são os a seguir indicados:

Ter sido declarada a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho antes de atingido o período constante do certificado.

[…] [ver PA];

3- Em 22.08.2008, o autor enviou ao processo pericial alguns elementos e informou que se encontrava a fazer tratamento no Hospital de Santo António;

4- Por ofício, designado como “Convocatória Para Exame Médico”, o autor foi notificado para “…comparecer no dia 30 de Setembro de 2008, pelas 16H20 horas, em CDSS Porto… a fim de ser submetido a exame médico. […]” e informado de que “… deverá indicar o nome e a residência do médico que o representará na Comissão de Reavaliação, no prazo de 10 dias úteis anteriores à data de realização do exame médico (…)” [ver PA];

5- Este ofício foi enviado ao autor em 23.09.2008, por carta registada, com carimbo dos CTT com a data de 25.09.2008, para o Lugar de Cumieira, Santiago Figueiró – Amarante;

6- A Comissão de Reavaliação emitiu, em 30.09.2008, Parecer/Deliberação com a seguinte redacção: “[…] 2. Parecer

Manteve sempre a baixa.

Encontra-se a aguardar cirurgia segundo informa Médico Família

Indica a cirurgia [sem confirmação Hospitalar] – espondilodistesis L5 S4

Sem alterações nos meios complementares diagnóstico, factos constatados ou observação clínica que fundamentem uma alteração à decisão da CVIT anterior.

Assim sendo foi assumida a não justificação para a atribuição do subsídio de doença.

3. Deliberação da comissão

Não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho a partir de 17.07.08 […]” [ver PA];

7- Em 30.09.2008, o autor foi notificado da deliberação da Comissão de Reavaliação, com o seguinte teor “Não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 17.07.2008”;

8- Em 31.10.2008, o autor juntou ao processo pericial declaração médica passada pelo médico assistente, no Hospital de Santo António, o neurocirurgião Dr. RP. …, com este teor: “[…] Encontra-se melhorado com tratamento médico mas não pode reiniciar o trabalho por risco de agravamento clínico e, ou hemológico… A sua profissão é de torneiro mecânico que é incompatível com a sua actual situação clínica […]”;

9- Em 12.11.2008, foi emitido Parecer Médico segundo o qual “Após análise cuidada do processo e meios complementares de Diagnóstico presentes no processo, mormente aquando do CVIT e CRIT, não existem dados que constituam assim uma mudança da deliberação produzida”;

10- Em 14.11.2008, o autor foi notificado desta decisão, por ofício junto ao PA, que se dá por inteiramente reproduzido [ver PA - deliberação impugnada].

Nada mais foi dado como provado.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. O autor da acção especial, LT. …, pediu ao TAF de Penafiel que declarasse nula por falta de fundamentação, ou anulasse por erro nos pressupostos de facto ou falta de notificação para indicar o seu médico à CR, a deliberação impugnada, ou seja, a deliberação que lhe foi notificada por ofício de 14.11.08, e que manteve a decisão de não subsistência da sua incapacidade temporária para o trabalho a partir de 17.07.2008.

O TAF pronunciou-se apenas sobre o invocado vício de falta de fundamentação, que julgou procedente, e foi nessa base que deferiu o pedido anulatório do autor.

O réu ISS, IP, como recorrente, vem apontar erro de julgamento de direito a essa decisão judicial, alegando, ainda, que à deliberação impugnada falta impugnabilidade contenciosa, por ser confirmativa e por carecer de definitividade material.

Como vemos, resta intocado o julgamento de facto realizado no acórdão recorrido, quanto à sua fidelidade e à sua suficiência, nem é apontada ao acórdão qualquer nulidade por omissão de pronúncia.

À apreciação daquele erro de julgamento de direito se reduz, portanto, o objecto deste recurso jurisdicional, uma vez que a alegada falta de impugnabilidade contenciosa da deliberação objecto da acção especial constitui uma questão nova, que não foi apreciada pelo TAF, e que, por isso mesmo, não poderá constituir objecto deste recurso.

Efectivamente, como vem sendo entendido pela jurisprudência, desde há muito, os recursos jurisdicionais visam decisões judiciais, e devem, assim, consubstanciar pedidos de revisão da sua legalidade, com base em erros ou vícios das mesmas, erros ou vícios estes que devem afrontar, dizendo do que discordam e porque discordam [artigos 676º nº1 e 684º nº3 CPC; a propósito, AC STA/Pleno de 03.04.2001, Rº39531; AC STA de 09.05.2001, Rº47228; AC STA de 14.12.2005, Rº0550/05; AC STA/Pleno de 16.02.2012, Rº0304/09].

Ora, não tendo sido essa questão objecto do acórdão recorrido, nem tendo sido imputada ao mesmo qualquer nulidade, por omissão de pronúncia, não pode nem deve este tribunal superior pronunciar-se, em primeira instância, sobre a questão da impugnabilidade ou não da deliberação objecto da acção especial.

III. Do erro de julgamento de direito.

Está em causa uma deliberação da Comissão de Reavaliação que considerou que a incapacidade temporária para o trabalho do recorrido não subsistia desde 17.07.2008, com as respectivas consequências ao nível da cessação de subsídio de doença [ver artigos 34º nº2 do DL nº360/97, de 17.12, e 24º nº2 alínea c) do DL nº28/2004, de 04.02].

O TAF, em sede de direito, começou por caracterizar, em termos legais e jurisprudenciais, o dever de fundamentação que se imporá, por princípio, às decisões administrativas que contrariem pretensões deduzidas pelos administrados. E fê-lo bem, pelo que nos escusamos de o repetir.

Aplicando, em seguida, essa doutrina ao caso concreto, julgou assim o TAF de Penafiel:

[…]

É certo que o tribunal não tem capacidade para refutar, excepto no caso de erro manifesto ou grosseiro, a validade substantiva dos Pareceres/Deliberações das Comissões de Verificação de incapacidades temporárias, por estas serem discursos especializados relativos à ciência médica e, por isso, se encontrarem no âmbito da discricionariedade técnica, no entanto, tal juízo já não se aplica relativamente à fundamentação enquanto estrutura lógico/discursiva cuja suficiência, congruência e validade formal se encontra sujeita à sindicabilidade do tribunal porquanto pode ser apreendida pelos juristas.

[…]

Conforme é jurisprudência uniforme, e constante, a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face do caso concreto, ajuizar da sua suficiência mediante a adopção de critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, ficará em condições de saber o motivo por que se decidiu num sentido e não noutro.

[…]

Revertendo ao caso concreto, temos, para nós, que o acto administrativo impugnado carece de fundamentação suficiente e adequada porquanto um destinatário normal, face ao iter cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, não fica em condições de saber o motivo por que se decidiu em termos de indeferimento da pretensão do autor.

Na verdade, infere-se da simples análise do acto administrativo impugnado que este é conforme com o Parecer da Comissão de Verificação, datado de 12 de Novembro de 2008, no mesmo se estribando.

[…]

Tendo presente a factualidade supra assente, nomeadamente os pareceres insertos no PA apenso, verifica-se que tal acto não contém com suficiência os fundamentos e razões justificativas que presidiram ao indeferimento da pretensão do autor, já que ali não constam ou se mostram vertidas as razões fácticas e fundamentos normativos que foram seguidos de modo a que um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto em causa, fique em condições de saber o motivo por que se decidiu daquela forma a pretensão.

E mais se agudiza este desconhecimento, quando pelo autor foi junto ao processo de perícia uma declaração médica, de um médico especialista em neurocirurgia, de um Hospital Público, o Hospital de Santo António, onde o autor se encontra em tratamento, e que tem uma opinião clínica contrária à expendida no Parecer pela Comissão de Verificação, o que, salvo o devido respeito, no nosso entender, obriga a um maior esforço de fundamentação, de explicação clara, suficiente e adequada da decisão de indeferimento da pretensão.

Ora, desta forma, e porque no processo existe uma declaração médica contrária à conclusão do Parecer havia necessidade de se perceber a razão por que esta Comissão chegou a uma conclusão diversa na forma de fundamentação lógica para tal conclusão. A discricionariedade técnica, enquanto discurso especializado, não se confunde com a necessidade de fundamentar as conclusões a que se chegue no âmbito da ciência médica, a primeira não dispensa a segunda, antes pelo contrário, a primeira exige uma necessidade suplementar de fundamentação para que o interessado, e o tribunal, possam concluir pelo acerto das conclusões.

[…]

Quanto à exigência de fundamentação dos pareceres, referem Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho, em anotação ao artigo 99º do CPA, que ela tem um propósito claro: “o de expor as razões, alicerçadas nos conhecimentos técnicos e científicos das pessoas ou entidades consultadas, que presidiram à formulação das conclusões para melhor prepararem o sentido decisório do órgão”.

Por outro lado, mesmo os actos praticados no exercício de discricionariedade técnica podem ser anulados por erro nos pressupostos de facto e por erro manifesto ou ostensivo quanto ao critério utilizado, para o que é fundamental conhecer a sua motivação concreta.

[…]

É certo que estamos perante um juízo pericial complexo, expresso numa linguagem ultra sintética e técnica, como é próprio das histórias clínicas, envolvendo um diagnóstico e prognóstico sustentados em elementos objectivos observados, intervindo, na conclusão, certamente, alguns elementos subjectivos.

Mas sendo a fundamentação variável em função do tipo de acto praticado, estando-se em face de um acto determinado por observação médica, em cujo parecer/deliberação se alicerça, temos que julgar suficiente a fundamentação que, em tais pareceres se baseie o acto, se os mesmos tiverem um carácter o mais objectivamente possível, de acordo com as regras cientificas aceites no caso em análise e as respectivas conclusões puderem ser conferidas por especialista na matéria.

Na situação vertente, o Parecer da Comissão limita-se a dizer que “… não existem dados que consubstanciem uma mudança da deliberação”.

Ora, tal não é suficiente para conhecer o iter cognoscitivo-valorativo do acto, até porque resulta de uma declaração médica junta aos autos em sentido contrário, pelo que deste confronto de pareceres médicos resultam acrescidas exigências de fundamentação por parte da decisão do réu, na medida em que a mesma vem a concluir no sentido do indeferimento da pretensão do aqui recorrido.

Assim, o parecer traduz uma simples conclusão, sem qualquer referência explicativa da mesma, a qual era imperiosa na situação em análise como resultado da contradição supra referida, e o dizer que se efectuou uma análise cuidada do processo e dos meios complementares de diagnóstico presentes no processo, mormente aquando da CVIT e CRIT, não basta para satisfazer o nível mínimo da exigência fundamentadora.

Pelo exposto, o acto administrativo impugnado pelo autor padece do vício de forma por falta de fundamentação, violando o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, pois que do acto impugnado não resulta de forma satisfatória o conhecimento do iter cognoscitivo e valorativo desenvolvido pela Administração para ter proferido a decisão no sentido em que a proferiu, não se encontrando justificado o porquê de se decidir num sentido e não noutro e, assim, se assegurar a adequada transparência administrativa e sindicabilidade jurisdicional.

[…]

Este julgamento está substancialmente correcto.

Temos dito, e repetimos, que a fundamentação de uma decisão administrativa, tal a que declara ter terminado a partir de certa data uma incapacidade temporária para o trabalho, é obrigação do órgão decisor, e deve, em princípio, ser expressa através de sucinta, clara, congruente e suficiente exposição da sua motivação, tudo no escopo de obrigar a administração a ponderar os motivos do que decide, e de permitir ao administrado compreender, e assim aderir ou reagir à decisão. E que, fundamentar não significa necessariamente demonstrar o mérito da decisão, mas antes indicar os fundamentos, factuais e jurídicos em que se baseia, deixando ao administrado a possibilidade de ajuizar sobre o mérito. E ainda, agora com particular pertinência para este caso, que para que seja cumprido o dever de fundamentar, não se exigirá que as deliberações das comissões de verificação de incapacidade […] expliquem de forma exaustiva e clara para os leigos as razões factuais em que alicerçam o diagnóstico que conduz à insubsistência da incapacidade […], o que se exige é que exteriorizem, com um mínimo de densidade, mesmo usando os termos técnicos próprios, o juízo médico subjacente à deliberação tomada, de modo a permitir ao destinatário, por si mesmo ou coadjuvado pelo seu médico assistente, nomeadamente, compreender o sentido e os fundamentos desse diagnóstico - entre outros, AC TCAN de 27.01.2011, Rº02168/05; AC TCAN de 27.10.2011, Rº00472/11; e AC TCAN de 25.11.2011, Rº1396/07, de que fomos Relator.

Impunha-se, pois, à decisão impugnada, que de forma suficiente e clara, pelo menos para um destinatário habilitado, exteriorizasse o juízo médico, técnico, subjacente à não subsistência da incapacidade temporária do recorrido para o seu trabalho de torneiro mecânico. E se isto é assim, por regra, no caso ainda mais se impunha este dever porque a entidade decisora se confrontava com a declaração médica emitida pelo neurologista Dr. Rui Rangel, que vinha acompanhando o recorrido enquanto aguardava cirurgia no Hospital de Santo António, e segundo a qual ele não podia reiniciar o trabalho por risco de agravamento clínico e, ou hemológico…

E não é isso que se verifica.

A deliberação impugnada, que se alicerça no parecer médico de 12.11.2008 [ponto 9 do provado], faz tábua rasa da declaração emitida pelo médico que mais estava a par da situação do recorrido, sendo certo que, segundo a lei, os pareceres devem ser sempre fundamentados [99º, nº1, do CPA], pois que são solicitados, precisamente, tendo em conta a ciência de quem os emite, para basear a decisão de quem os pede.

Esse laconismo da deliberação impugnada deixou o ora recorrido duplamente desprotegido, porque, a cumprir o decidido, e segundo o médico que o assiste, correria risco de saúde, mas, se não cumprisse, carecia das razões concretas do decidido para o poder impugnar. Na verdade, e na linha do que é acentuado, e bem, no acórdão do TAF, a discricionariedade técnica não pode justificar a prática de um acto cego, pois também ele pode ser anulado por erro manifesto nos pressupostos de facto ou por erro ostensivo no critério utilizado para apreciar e decidir.

Foi, precisamente, o desconhecimento dessas razões técnicas, que lhe permitiriam ultrapassar o medo do risco de voltar a exercer a sua profissão de torneiro mecânico, que impediu o autor da acção especial de investir numa impugnação substantiva do acto do CR, ficando-se, essencialmente, pela sua impugnação formal.

Deve, assim, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e ser mantido o acórdão recorrido.

Decisão

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E, nº1 alínea a), do CCJ.

D. N.

Porto, 01.06.2012

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Fernanda Brandão

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro