03423/08 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A responsabilidade civil extracontratual do Estado, assenta nos pressupostos da responsabilidade civil previstos nos arts. 483º e segs. do Código Civil (CC), pelo que, apenas tem lugar quando ocorra, cumulativamente, a prática de um facto, ou a sua omissão, que este seja considerado ilícito, que haja culpa do agente, que o mesmo provoque danos e que se verifique um nexo de causalidade entre o facto e os danos;

II- O art. 59º, nº 1, al f) da CRP, por ser norma introduzida na revisão constitucional de 1997, não pode aplicar-se à pretensão da A. formulada nos presentes autos, já que esta respeita a factos anteriores à existência deste preceito constitucional, pelo que não tem a invocada base legal (cfr. art. 12º, nº 1 do CC), conforme se vê dos factos provados;

III- Só após a previsão constitucional do direito de todos os trabalhadores “a assistência e justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional” do preceito referido supra, estava o legislador obrigado “… a adoptar políticas legislativas orientadas em ordem à protecção dos direitos dos trabalhadores vítimas de acidentes de trabalho ou de doença profissional, não interditando o princípio da igualdade a consagração de soluções diferentes para aquelas que vigoram noutros ramos de direito”;

IV- À data dos factos, as situações de acidentes em serviço no âmbito da Administração Pública, estavam contempladas no DL. nº 38.523 e no DL. nº 498/72, de 9/12, que aprovou o Estatuto da Aposentação (EA)

V- Assim, a lei dispunha já de mecanismos de compensação em caso de acidentes em serviço, sendo um deles a possibilidade de aposentação extraordinária que tinha carácter voluntário, dependendo necessariamente de requerimento do interessado, em casos como o da Autora. Ou seja, a autora podia ter continuado no activo, apesar da sua incapacidade, caso em que não teria sofrido a redução no seu vencimento, por via da aposentação extraordinária, não estando verificado o pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do facto ilícito por omissão legislativa.

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença da TAF de Almada que julgou improcedente a acção administrativa comum, na qual se pediu a condenação do Estado a pagar uma indemnização à A., a título de compensação, no valor de € 20.000, pelos prejuízos patrimoniais sofridos com as perdas salariais bem como pela diminuição de contagem do tempo de serviço efectivo prestado que teria reflexo no montante da pensão de aposentação que ora aufere, causados quer por via da sua conduta omissiva ilícita quer por via dos prejuízos especiais causados pelas consequências danosas dos actos administrativos que concederam a aposentação extraordinária à A. nos termos em que a mesma foi concedida, acrescida de juros à taxa legal, desde a data da citação até integral pagamento.

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

a. A sentença ao entender que por a norma constante da alínea f) do n° 1 do art°59° da CRP ter sido introduzida pela revisão constitucional de 1997 não pode ser aplicada ao caso concreto, por se ter verificado antes dessa data, viola o princípio da justiça ínsito no artº 2º da CRP.

b. Por outro lado, o facto subjudice é de natureza continuada no tempo, desde a data do seu início até à data em que a Recorrente atingiria o limite de idade que a levaria, como a qualquer outro trabalhador, à sua aposentação ordinária, facto este que ocorreria posteriormente a 1997.

c- A Recorrente não defendeu a identidade de estatutos (activo-aposentado), mas, tão só, o direito a uma justa reparação por ter sido colocada numa aposentação forçada em circunstâncias penalizadoras em face à sua situação anterior.

d. Tal reparação teria, no mínimo, de estar em concordância com o princípio da reconstituição natural,

e. Pelo que a sentença violou, assim, o disposto nos arts. 562° do CC e alínea f) do nº 1 do art° 59° da CRP.

f. Além disso, a sentença ao não se pronunciar sobre esta questão, limitando-se, pura e simplesmente, a considerar justa a atribuição de uma pensão de invalidez, padece do vício de violação da norma constante da alínea d) do n° 1 do art° 668°do CPC, o que acarreta a nulidade daquela.

g. A sentença ao não reconhecer a existência de facto omissivo ilícito por parte do Estado, por não dispor de mecanismos legais que visem evitar que trabalhadores que foram vítimas de acidente de trabalho fiquem em situação de desigualdade perante os trabalhadores que o não foram, viola as normas contidas nos arts. 13°, 18° e 22° da CRP e 562°do CC.

Em contra-alegações defende-se que a sentença recorrida se deve manter.

Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1º A A. iniciou funções no Hospital Egas Moniz em 5 de Novembro de 1975, como servente eventual - doe. 1junto com a p. i

2º Passou a fazer parte da lista nominativa do Quadro de Pessoal deste Hospital como empregada auxiliar a partir de 20 de Abril de 1982 - doc. 1 junto com a p. i

3° Foi integrada com a categoria de auxiliar de acção médica de 1ª classe em 4 de Novembro de 1980 - doc. 1 junto com a p. i

4º Em 4 de Novembro de 1985, passou a auxiliar de acção médica de 1a classe - docs. 1 e 2 junto com a p. i

5º Manteve essa categoria até 30 de Dezembro de 1992, tendo sido aposentada extraordinariamente, por acidente em serviço, em 1 de Janeiro de 1993, conforme publicação no Diário da Republica- II série, n° 300, de 30/12/1992 - doc. 3 junto com a p. i

6º Em 9 de Fevereiro de 1990, pelas 07.40 horas, quando se deslocava para o seu local de trabalho, caiu, tendo batido com a mão direita no chão, da qual resultou ferida inciso-contusa a nível da região palmar direita - doc. 4 junto com a p. i

5º Tal lesão acarretou-lhe uma incapacidade geral temporária de 26 dias, uma incapacidade geral temporária parcial fixável em 80% durante 589 dias, com uma incapacidade temporária profissional total durante 615 dias - doc. 5 junto com a p.i.

6º Ocorrendo a consolidação fixável em 16 de Outubro de 1991 - doc. 5 junto com a p. i

7º Como consequência das sequelas anátoma -funcionais, sofreu uma incapacidade geral permanente parcial fixável em 25%, a partir da referida data de consolidação - doc. 5 junto com a p. i

8º Em 30/07/91 a autora requereu a sua aposentação ao abrigo do artº 37.2.a) do Dec-lei 498/72 de 9/12 - doc. fls. 263.

9º Por ofício da Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos, anexa à Caixa Geral de Aposentações, datado de 20/11/91, foi reconhecido à A. o direito à aposentação nos termos da alínea a) do nº 2 do artº 37º do Estatuto da Aposentação, sendo-lhe fixada uma pensão transitória de esc: 69.055$00, com base em 30 anos e 11 meses de serviço -doc. 6 junto com a p. i

10º Por ofício da Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos, datado de 11/11/92, foi fixado à A. a pensão definitiva de 74.925$00, com base no tempo efectivo de 31 anos e 4 meses e uma remuneração total de 83.659$00, nos termos do artº 97º do Estatuto da Aposentação -doc. 7 junto com a p. i

11º a A. passou a auferir os seguintes rendimentos:

Ano de 1993 ............83.659$00 ... €417,28

Ano de 1994.......... 85.332$00 ... €425,63

Ano de 1995........... 87.040$00... €434,15

Ano de 1996.......... 88.780$00.... €442,83

Ano de 1997........... 91.400$00.... €455,90

Ano de 1998........... 95.900$00...€478,34

Ano de 1999........... 98.800$00...€492,81

Ano de 2000........... 101.300$00...€505,28

Ano de 2001...........105.100$00 ... €524,24

Ano de 2002.......... 107.991$00... €538,66.

Ano de 2003......... 109.911$00... €546,74

- docs. 20 a 27 juntos na p. i. e acordo das partes expresso nos articulados.

12º A colega da A., Lucinda Grancha Beites Dias, que se manteve ao serviço, auferiu os seguintes rendimentos:

Ano de 1993... 84.800$00 ...€422,98

Ano de 1994... 86.900$00 ...€433,45

Ano de 1995 ... 98.700$00 ... €492,31

Ano de 1996 ... 104.600$00 ...€521,74

Ano de 1997 ... 107.700$00 ...€537,02

Ano de 1998 ... 110.600$00 ... €551,67

Ano de 1999 ... 113.400$00 ... €565,63

Ano de 2000 ... 122.700$00 ... €612,02

Ano de 2001 ... 148.400$00 ... €740,21

Ano de 2002 ... 152.428$00 ... €760,31

Ano de 2003 ... 154.916$00 ... €772,72

Ano de 2004... 158.028$00 ... €788,24 - docs. 8 a 19 juntos com a p. i. e acordo das partes expresso nos articulados.

O Direito

A sentença recorrida julgou improcedente a acção administrativa comum, na qual se pediu a condenação do Estado a pagar uma indemnização à A., a título de compensação, no valor de € 20.000, pelos prejuízos patrimoniais sofridos com as perdas salariais bem como pela diminuição de contagem do tempo de serviço efectivo prestado que teria reflexo no montante da pensão de aposentação que ora aufere, causados quer por via da sua conduta omissiva ilícita quer por via dos prejuízos especiais causados pelas consequências danosas dos actos administrativos que concederam a aposentação extraordinária à A. nos termos em que a mesma foi concedida, acrescida de juros à taxa legal, desde a data da citação até integral pagamento.

A Recorrente invoca que a sentença recorrida violou o disposto nos arts. 562º do CC e alínea f) do nº 1 do artº 59º da CRP, e ao não se pronunciar sobre esta questão, limitando-se, pura e simplesmente, a considerar justa a atribuição de uma pensão de invalidez, padece do vício de violação da norma constante da alínea d) do nº 1 do artº 668ºdo CPC, o que acarreta a nulidade daquela.

Mais alega que a sentença ao não reconhecer a existência de facto omissivo ilícito por parte do Estado, por não dispor de mecanismos legais que visem evitar que trabalhadores que foram vítimas de acidente de trabalho fiquem em situação de desigualdade perante os trabalhadores que o não foram, viola as normas contidas nos arts. 13º, 18º e 22º da CRP e 562º do CC.

Vejamos.

A nulidade de sentença por omissão de pronúncia, prevista no art. 668º, nº 1, al d) do CPC, verifica-se quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.

Tal nulidade de sentença traduz-se no desrespeito pelo disposto no art. 660º, nº 2 do CPC, nos termos do qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

A questão suscitada pela A., aqui Recorrente, era a de que à luz do art. 59º, nº 1, alínea f) da CRP, a pensão de aposentação extraordinária por invalidez decorrente de acidente em serviço, não consubstancia o direito a justa reparação, pelo princípio da reconstituição natural, previsto no art. 562º do CC, por colocar o trabalhador incapacitado no exercício do trabalho, numa situação inferior, sem compensação.

Na sua petição inicial a A. sustentou que as consequências do enquadramento da aposentação, violam o direito à igualdade, atenta a discriminação entre os montantes da pensão auferida e do vencimento recebido, em idêntico período, por uma colega de trabalho; e que a diminuição de contagem de tempo de serviço efectivo prestado, se reflecte no quantitativo da pensão.

Assim, o Estado pratica uma omissão ilícita, no exercício da Função Legislativa, por não dispor de outros mecanismos legais, para além da referida pensão, insuficiente para “justa reparação”.

Ora, a sentença recorrida apreciou a questão suscitada, sendo, aliás, contraditória a argumentação da Recorrente alegando, por um lado, que a sentença violou os arts. 59º, nº 1, al. f) da CRP e 562º do CC, e, por outro lado, ao invocar que não se pronunciou sobre tal questão.

De facto, a sentença recorrida, com vista a apreciar os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado (em que se funda a acção), refere, nomeadamente, o seguinte:

«Em primeiro lugar há que ver se se verifica o facto ilícito. Nos termos do artº 59.1.f) da CRP todos os trabalhadores têm direito “a assistência e justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional”.

Trata-se de uma norma que foi introduzida na revisão constitucional de 1997. Logo, qualquer pretensão da autora, no que respeita a factos anteriores à existência deste preceito constitucional, não tem a invocada base legal.»

(…)

Pelo que acabamos de ver, em lado nenhum a Constituição diz que um trabalhador reformado por invalidez tem de continuar a ganhar o mesmo como se continuasse a trabalhar, como a A. pretende. Não é aceitável que um trabalhador activo tenha um rendimento superior ao de um reformado.

(…)

O que a Constituição garante é uma assistência e justa reparação, não garante que o reformado por invalidez continue a auferir os mesmos que auferiria se estivesse ao serviço. (…).».

Quanto aos danos, a sentença recorrida também se pronunciou (cfr. págs. 11 e 12 da sentença), embora a tal não estivesse obrigada, uma vez que os requisitos da responsabilidade civil extracontratual são de verificação cumulativa, e se havia concluído que faltava o primeiro requisito da responsabilidade civil extracontratual: “o facto danoso omissivo que seja também ilícito”.

Assim, improcede a nulidade de sentença invocada.

Alega ainda a Recorrente que a sentença ao não reconhecer a existência de facto omissivo ilícito por parte do Estado, por não dispor de mecanismos legais que visem evitar que trabalhadores que foram vítimas de acidente de trabalho fiquem em situação de desigualdade perante os trabalhadores que o não foram, viola as normas contidas nos arts. 13º, 18º e 22º da CRP e 562º do CC.

O que está em causa nos autos é a questão de saber se no caso dos autos se verificam os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função legislativa, ou mais propriamente pela sua falta.

A sentença recorrida considerou que o art. 22º da CRP prevê a responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função legislativa, referindo o entendimento de Jorge Miranda e Rui Medeiros, in Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, pág. 210, no que não merece censura.

Assim, a presente acção funda-se na responsabilidade civil extracontratual do R. a qual, se rege pelo disposto no DL. nº 48.051, de 21/11/67 o que significa que Réu será civilmente responsável se for considerado provado que os seus órgãos ou agentes praticaram, por acção ou omissão, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, actos de gestão ilícitos (art. 2º a 6º do DL. nº 48.051).

Tal responsabilidade, assenta nos pressupostos da responsabilidade civil previstos nos arts. 483º e segs. do Código Civil (CC), pelo que, apenas tem lugar quando ocorra, cumulativamente, a prática de um facto, ou a sua omissão, que este seja considerado ilícito, que haja culpa do agente, que o mesmo provoque danos e que se verifique um nexo de causalidade entre o facto e os danos.

O art. 6º do DL. nº 48051, concretiza a responsabilidade civil no domínio da Administração pública por acto ilícito estabelecendo que se consideram “…ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam essas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.”

No entanto, a ilicitude só é relevante se a ela estiver associada a culpa, o que quer dizer que a mesma só opera se, provada a violação das referidas normas legais ou regulamentares ou o dever geral de cuidado, se provar também que essa violação podia e devia ter sido evitada e que só não o foi por razões censuráveis imputáveis ao Réu. E isto porque “agir com culpa significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo.” (cfr. A. Varela, "Das Obrigações em Geral, l, pg. 571) .

E, de acordo com o disposto no art. 4º, nº 1 do DL. nº 48.051 – “A culpa dos titulares do órgão ou agentes é apreciada nos termos do art. 487º do Código Civil”, o que significa que, será apreciada “pela diligência de um bom pai de família em face das circunstâncias de cada caso.” (cfr. art. 487º, nº 2 do CC).

A aqui Recorrente na sua petição inicial invoca o direito de todos os trabalhadores a uma justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho, consagrado na al. f) do nº 1 do art. 59º da CRP e que existe facto omissivo ilícito por parte do Estado, por não dispor de mecanismos legais que visem evitar que trabalhadores que foram vítimas de acidente de trabalho fiquem em situação de desigualdade perante os trabalhadores que o não foram.

Como resulta do probatório “Em 9 de Fevereiro de 1990, pelas 07.40 horas, quando se deslocava para o seu local de trabalho, caiu, tendo batido com a mão direita no chão, da qual resultou ferida inciso-contusa a nível da região palmar direita”. “Como consequência das sequelas anátoma -funcionais, sofreu uma incapacidade geral permanente parcial fixável em 25%, a partir da referida data de consolidação”.

“Em 30/07/91 a autora requereu a sua aposentação ao abrigo do artº 37.2.a) do Dec-lei 498/72 de 9/12”.

“Por ofício da Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos, anexa à Caixa Geral de Aposentações, datado de 20/11/91, foi reconhecido à A. o direito à aposentação nos termos da alínea a) do nº 2 do artº 37º do Estatuto da Aposentação, sendo-lhe fixada uma pensão transitória de esc: 69.055$00, com base em 30 anos e 11 meses de serviço”.

“Por ofício da Direcção dos Serviços de Previdência da Caixa Geral de Depósitos, datado de 11/11/92, foi fixado à A. a pensão definitiva de 74.925$00, com base no tempo efectivo de 31 anos e 4 meses e uma remuneração total de 83.659$00, nos termos do artº 97º do Estatuto da Aposentação”, tendo sido aposentada extraordinariamente, por acidente em serviço, em 1 de Janeiro de 1993, conforme publicação no Diário da Republica - II série, nº 300, de 30/12/1992.

Desde logo, e tal como bem refere a sentença recorrida, o art. 59º, nº 1, al f) da CRP, por ser norma introduzida na revisão constitucional de 1997, não pode aplicar-se à pretensão da A. formulada nos presentes autos, já que esta respeita a factos anteriores à existência deste preceito constitucional, pelo que não tem a invocada base legal (cfr. art. 12º, nº 1 do CC), conforme se vê dos factos provados.

Efectivamente, só após a previsão constitucional do direito de todos os trabalhadores “a assistência e justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional” do preceito referido supra, estava o legislador obrigado “… a adoptar políticas legislativas orientadas em ordem à protecção dos direitos dos trabalhadores vítimas de acidentes de trabalho ou de doença profissional, não interditando o princípio da igualdade a consagração de soluções diferentes para aquelas que vigoram noutros ramos de direito”. (cfr. Autores e obra citados, pág. 610).

Tal consagração legal veio a efectivar-se, no que à Administração Pública diz respeito, com o regime introduzido pelo DL. nº 503/99, de 20/11, reconhecendo no seu preâmbulo que o regime dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública constante do DL. nº 38523, de 23.11.1951, estava manifestamente desadequado, tendo em conta a evolução social e legislativa, entretanto ocorrida, e que o regime geral da Lei nº 2127 de 03.08.1965, que vinha sendo aplicável, em alguns aspectos e situações, por remissão legal à Administração Pública, foi alterado pela Lei nº 100/97, de 13/9, “em cujo âmbito de aplicação não se incluem directamente os trabalhadores ao serviço da Administração Pública”, acolhendo-se naquele diploma, na generalidade, os princípios da referida Lei nº 100/97.

O DL. nº 503/99 afastou, assim, revogando-a ou alterando-a, a solução prevista no Estatuto da Aposentação para os subscritores da Caixa Geral de Aposentações, de pensão extraordinária de aposentação ou reforma, “consubstanciada no acréscimo à pensão ordinária de uma parcela indemnizatória que tinha em conta o número de anos e meses que faltassem para o tempo máximo de serviço contável para a aposentação e o grau de desvalorização atribuído” (cfr. ponto 5, al. a) do preâmbulo).

No entanto, consagrou no seu art. 56º, nº 2 o seguinte: “As disposições do Estatuto da Aposentação revogadas ou alteradas mantêm-se em vigor em relação a pensões extraordinárias de aposentação ou reforma, bem como às pensões de invalidez atribuídas ou referentes a factos ocorridos antes da entrada em vigor do presente diploma”.

Assim, à data dos factos, as situações de acidentes em serviço no âmbito da Administração Pública, estavam contempladas no DL. nº 38.523 e no DL. nº 498/72, de 9/12, que aprovou o Estatuto da Aposentação (EA).

De acordo com o disposto no art. 36º, nº 2 (na redacção anterior à que lhe foi dada pelo DL. nº 503/99 – cfr. art. 54º) a aposentação é voluntária quando tem lugar a requerimento do subscritor, nos casos em que a lei a faculta, sendo necessário o requerimento no caso previsto na alínea c) do nº 1 do art. 37º do EA, ao abrigo do qual a A., aqui Recorrente, requereu a sua aposentação extraordinária (cfr. art. 39º, nº 1).

O art. 38º do EA, sob a epígrafe Aposentação Extraordinária previa que:

“A aposentação extraordinária verifica-se, independentemente dos pressupostos de idade e tempo de serviço estabelecidos no artigo anterior, e precedendo exame médico, em qualquer dos seguintes casos:

(…)

c) Simples desvalorização permanente e parcial na capacidade geral de ganho, devida aos acidentes ou doenças referidos nas alíneas anteriores.”

E o art. 60º sob a epígrafe Indemnização de acidente ou facto equiparado previa o seguinte:

“A diferença entre o valor da pensão devida pela aposentação extraordinária e o da pensão de aposentação ordinária que corresponderia ao mesmo tempo de serviço, constitui indemnização pelo acidente ou doença e considera-se equivalente ao capital que lhe corresponda por cálculo actuarial.”

Assim, a lei dispunha já de mecanismos de compensação em caso de acidentes em serviço, sendo um deles a possibilidade de aposentação extraordinária que, como se viu, tinha carácter voluntário, dependendo necessariamente de requerimento do interessado, em casos como o da Autora. Ou seja, a autora podia ter continuado no activo, apesar da sua incapacidade, caso em que não teria sofrido a redução no seu vencimento, por via da aposentação extraordinária.

Aliás, como bem refere a sentença recorrida, “…considerando que a reforma da autora tem vindo a ser aumentada, tal como consta da matéria de facto, tem de se entender que esta sua reforma, complementada pelos aumentos que tem tido, constitui uma justa reparação, pelo que não se verifica a invocada violação dos referidos preceitos dos artsº 13, 59.1.f) ou 63 da CRP.”

Quanto à violação do princípio da igualdade (em relação a trabalhadores no activo) tem inteira razão a sentença recorrida quando afirma que:

«(…), em lado nenhum a Constituição diz que um trabalhador reformado por invalidez tem de continuar a ganhar o mesmo que se continuasse a trabalhar, como a A. pretende. Não é inaceitável que um trabalhador activo tenha um rendimento superior ao de um reformado. O trabalhador activo tem um conjunto de despesas que um reformado não tem: transportes de e para o local de trabalho, alimentação, vestuário condizente com o trabalho que efectua, despesas de actualização da sua capacidade profissional, etc. Tem ainda o incómodo de ter de trabalhar efectivamente, de ter de cumprir horários, de ter de apresentar resultados, tudo obrigações de que um reformado está isento. Não se me afigura assim que a situação do reformado por invalidez e de um trabalhador no activo sejam iguais e exijam obrigatoriamente rendimentos iguais, nem que tal seja exigido pelo princípio da igualdade.».

Termos em que, não estando verificado o pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do facto ilícito por omissão legislativa, fica prejudicado o conhecimento dos restantes pressupostos, improcedendo, consequentemente, todas as conclusões do recurso, devendo a sentença recorrida manter-se.

Pelo exposto, acordam em:

a) – negar provimento ao recurso, confirmando integralmente a sentença recorrida;

b) – condenar a Recorrente nas custas.

Lisboa, 6 de Dezembro de 2012